Rapport rekenkamercommissie Quickscan Doorwerking Inkoop- en Aanbestedingsbeleid

24

Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid

Rekenkamercommissie Sittard-Geleen

6.2 Nawoord Rekenkamercommissie De rekenkamercommissie dankt het College voor de bestuurlijke reactie op het doorwerkings onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid. Dit onderzoek heeft niet enkel als doel om vast te stellen of de aanbevelingen uit het rekenkamerrapport zijn gerealiseerd, maar ook om aan te geven welke punten nog aandacht behoeven, gedurende het implementatieproces van de aanbevelingen. Verder levert het onderzoek procesmatige aanbevelingen op over het samenspel tussen rekenkameronderzoek, raad en college. Uit de bestuurlijke reactie blijkt dat het College zich inspant en dit ook blijft doen om inkoop en aanbesteding verder te brengen. We vertrouwen erop dat met de implementatie ook de Raad zijn rol beter kan invullen. Er is al veel in gang gezet en het ontwikkel potentieel bevindt zich met name bij de doorontwikkeling van unit Inkoop naar strategisch niveau en de sturing op doelmatigheid en doeltreffendheid, naast de rechtmatigheid van inkoop en aanbestedingen. De rekenkamercommissie wenst College, Raad en ambtenaren veel succes bij deze doorontwikkeling van inkoop en aanbestedingen.

25

Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid

Rekenkamercommissie Sittard-Geleen

6.3 Het normenkader De centrale onderzoeksvraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1. In welke mate zijn de aanbevelingen uit het onderzoek naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid die zijn overgenomen door de gemeenteraad, opgevolgd? 2. In welke mate heeft het onderzoek voldaan aan het doel dat de rekenkamer ermee voor ogen had? 3. Hoe zijn de aanbevelingen ervaren? 4. Zijn er procedureafspraken ten aanzien van de aanbevelingen van de RKC en de uitvoering hiervan en hoe functioneren deze? 5. Wat kunnen gemeenteraad, college, ambtelijke organisatie en RKC leren uit de beantwoording van voorgaande vragen? De normen zijn zo opgesteld dat alle onderzoeksvragen erdoor zijn afgedekt, met uitzondering van deelvraag 5. Deze zal beantwoord worden op basis van de verkregen antwoorden op vragen 1 t/m 4.

Normenkader deelvraag 1: Aanbevelingen rekenkameronderzoek Inkoop en aanbestedingsbeleid Het onderzoek is uitgevoerd in de periode december 2018 - september 2019. In de raadsvergadering van 30 januari 2020 heeft de raad besloten: 1. De aanbevelingen van de rekenkamercommissie over te nemen; 2. Het college op te dragen een nieuwe nota inkoop en aanbesteding ter besluitvorming voor te leggen. Beleid: aansluiting inhoudelijk beleid en het inkoop- en aanbestedingsbeleid. 1. We bevelen aan om een nieuw inkoop- en aanbestedingsbeleid op te stellen met concrete doelstellingen ten aanzien van duurzaamheid, SROI, lokaal ondernemerschap en innovatie en dat vast te laten stellen door de raad. Tevens adviseren wij om een concrete inkoopstrategie te kiezen voor de uitvoering van het beleid en daarbij de instrumenten bij het inkoop- en aanbestedingsbeleid te actualiseren. 2. Neem een paragraaf inkoop en aanbesteding op in afzonderlijke beleidsnota’s. 3. Leg periodiek verantwoording af aan de raad over de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid en de bereikte resultaten. Inkoop- en aanbestedingsproces: doorvertaling van doelstellingen door middel van prestatieafspraken 4.

Borg de rechtmatigheid aan de achterkant van de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsproces door toepassing van gestandaardiseerde methoden en formats en stimuleer en bewaak de toepassing door de hele organisatie. 5. Verbreed de interne controle (IC) naar interne beheersing (IB). Inkooporganisatie: organisatorische borging van de inkoopfunctie 6. Maak het mogelijk dat de Unit Inkoop zich kan doorontwikkelen op strategisch niveau. 7. Organiseer vanuit het managementteam aandacht voor houding en gedrag. 8. Ondersteun de meerwaarde van de Unit Inkoop. 9. Experimenteer en pas waar gewenst nieuwe vormen van inkoop en aanbesteding toe. 10. Continueer de dienstverlenende houding en relatie met leveranciers. 11. Schets een helder perspectief voor de ontwikkeling van het SCC-ZL of een andere samenwerkingsvorm en acteer proactief om invulling aan deze ontwikkeling te geven (verlaat de afwachtende houding).

Normenkader deelvragen 2 en 3: Effect onderzoek Beoordeling onderzoek en aanbevelingen 1. Het onderzoek heeft voldaan aan het doel dat de rekenkamer ermee voor ogen had. 2. De uitvoering van de aanbevelingen heeft geleid tot verbeteringen in het beleid en de uitvoering ervan. 3. De aanbevelingen zijn voldoende concreet, realistisch geformuleerd en duidelijk geadresseerd.

26

Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid

Rekenkamercommissie Sittard-Geleen

Normenkader deelvraag 4: Behandeling rapport en uitvoering aanbevelingen Behandeling rekenkamerrapport 1. Over het rapport heeft besluitvorming plaatsgevonden in de gemeenteraad. 2. Er heeft een inhoudelijke discussie plaatsgevonden over het rapport 3. De gemeenteraad heeft de aanbevelingen overgenomen en daarbij richting gegeven aan de uitvoering van de aanbevelingen. Procedure uitvoering aanbevelingen 4. Er is voorzien in een terugkoppeling aan de raad en RKC over de uitvoering van de aanbevelingen. 5. Tussen de raad, college en ambtelijke organisatie zijn afspraken gemaakt over de wijze, waarop de uitvoering van de aanbevelingen vorm krijgt en op welke wijze dit wordt gemonitord?

27

Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid

Rekenkamercommissie Sittard-Geleen

6.4 De stoplichtenrapportage

STATUS IMPLEMENTATIE AANBEVELINGEN INKOOP & AANBESTEDINGSBELEID Het onderzoek naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid was het eerste onderzoek van de rekenkamercommissie Sittard-Geleen sinds haar installatie in 2018. De centrale onderzoeksvraag van het onderzoek was: “In hoeverre is het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Sittard-Geleen en de uitvoering daarvan rechtmatig, doelmatig en doeltreffend en hoe is dat geborgd in de toekomst?” Het onderzoek is uitgevoerd in de periode december 2018 - september 2019. In deze bijlage wordt getoetst in welke mate de overgenomen aanbevelingen zijn gerealiseerd. Aan de ambtelijke organisatie en de griffie is gevraagd om een formulier in te vullen en de gewenste documentatie aan te leveren. Vervolgens zijn deze geanalyseerd, waar gewenst is extra informatie opgevraagd en zijn vragen gesteld tijdens interviews. In deze bijlage wordt volstaan met de hoofdconclusies. Het gaat om de volgende aanbevelingen: 1. We bevelen aan om een nieuw inkoop- en aanbestedingsbeleid op te stellen met concrete doelstellingen ten aanzien van duurzaamheid, SROI, lokaal ondernemerschap en innovatie en dat vast te laten stellen door de raad. Tevens adviseren wij om een concrete inkoopstrategie te kiezen voor de uitvoering van het beleid en daarbij de instrumenten bij het inkoop- en aanbestedingsbeleid te actualiseren. 2.

Neem een paragraaf inkoop en aanbesteding op in afzonderlijke beleidsnota’s. 3. Leg periodiek verantwoording af aan de raad over de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid en de bereikte resultaten. 4. Borg de rechtmatigheid aan de achterkant van de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsproces door toepassing van gestandaardiseerde methoden en formats en stimuleer en bewaak de toepassing door de hele organisatie. 5. Verbreed de interne controle (IC) naar interne beheersing (IB). 6. Maak het mogelijk dat de Unit Inkoop zich kan door ontwikkelen op strategisch niveau. 7. Organiseer vanuit het managementteam aandacht voor houding en gedrag. 8. Ondersteun de meerwaarde van de Unit Inkoop. 9. Experimenteer en pas waar gewenst nieuwe vormen van inkoop en aanbesteding toe. 10. Continueer de dienstverlenende houding en relatie met leveranciers. 11. Schets een helder perspectief voor de ontwikkeling van het SCC-ZL of een andere samenwerkingsvorm en acteer proactief om invulling aan deze ontwikkeling te geven (verlaat de afwachtende houding). Een rode tekstkleur verwijst naar elementen uit de aanbevelingen die (nog) niet geheel of volledig zijn gerealiseerd.

Per aanbeveling wordt vervolgens aangegeven in welke mate deze is geïmplementeerd: Groen: de aanbeveling is opgevolgd Oranje: de aanbeveling is gedeeltelijk opgevolgd dan wel gestart en nog niet afgerond Rood: de aanbeveling is niet opgevolgd

28

Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid

Rekenkamercommissie Sittard-Geleen

1. Beleid met concrete doelstellingen en inkoopstrategie Aanbeveling 1: We bevelen aan om een nieuw inkoop- en aanbestedingsbeleid op te stellen met concrete doelstellingen ten aanzien van duurzaamheid, SROI, lokaal ondernemerschap en innovatie en dat vast te laten stellen door de raad. Tevens adviseren wij om een concrete inkoopstrategie te kiezen voor de uitvoering van het beleid en daarbij de instrumenten bij het inkoop- en aanbestedingsbeleid te actualiseren. a)

b)

c) d)

a)

Operationaliseer het nieuwe beleid in subdoelen, prestatie-indicatoren en activiteiten, waardoor het beleid toetsbaar wordt op doeltreffendheid. Randvoorwaarde is dat de elementen omtrent duurzaam inkopen (duurzaamheid, Social Return on Investment (SROI), lokaal ondernemerschap en innovatie) verankerd zijn in inhoudelijke vastgestelde beleidsnota’s, zodat deze richting geven aan het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Bij de kaderstelling van het nieuwe beleid is het belangrijk om ook focus en prioritering aan te brengen ten aanzien van de doelstellingen van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. De huidige doelstellingen zijn breed en kunnen conflicterend zijn. Door focus en prioritering aan te brengen, kan het kader en daarmee de richting naar de uitvoering worden versterkt. Neem het aanbestedingsresultaat op als kader om de doelmatigheid te kunnen meten, evenals een methode om de inkoopwaarde goed te berekenen. Formuleer daarbij een kader dat focust op het zo goed mogelijk bepalen c.q. ramen van de inkoopwaarde. Met andere woorden, een zo klein mogelijk financieel resultaat op aanbesteden is het beste. Laat de raad het nieuwe inkoop- en aanbestedingsbeleid vaststellen. De raad geeft daarmee invulling aan de kaderstellende rol door duidelijke kaders te stellen voor de uitvoering.

Voor de uitvoering adviseren wij om een dominante inkoopstrategie te kiezen en deze uit te werken door de instrumenten bij het inkoop- en aanbestedingsbeleid te actualiseren: o De klant (customer intimacy); o Laagste kosten (operational excellence); o Innovatie van dienstverlening (productleadership). Schenk hierbij ook aandacht aan de inzet van het instrument inkoop naast andere instrumenten, zoals subsidieverlening.

In het onderzoeksrapport constateerde de rekenkamercommissie dat het conceptbeleidsplan dat destijds al voorlag vooral een technische aanpassing betrof van het oude beleidsplan met algemene doelstellingen en met als voornaamste focus om weer in de pas lopen met het wettelijk kader (rechtmatigheid) en daardoor niet toetsbaar op doeltreffendheid en doelmatigheid. In tegenstelling tot het advies is de (nieuwe) beleidsnota inkoop en aanbestedingsbeleid vergelijkbaar met dit conceptbeleidsplan. Doeltreffendheid is wel in algemene bewoordingen opgenomen, maar er zijn geen SMART subdoelen, prestatie indicatoren en activiteiten benoemd. Voor Social Return on Investment (SROI) is er wel SMART beleid geformuleerd maar dat is niet vertaald naar een prestatie indicator in het beleidsplan inkoop. Wel is in de voetnoot opgenomen dat er een verplichte toets van toepassing is vanaf een in de beleidsregel SROI aangegeven drempelwaarde. Hiervoor is bewust gekozen om te voorkomen dat wijzigingen van de beleidsnota SROI tot gevolg zouden hebben, dat dan ook het Inkoop- en aanbestedingsbeleid daardoor zou moeten worden gewijzigd op die onderdelen Er zijn (nog) geen inhoudelijke beleidsnota’s over lokaal en regionaal ondernemerschap en innovatie, Maatschappelijk Verantwoord Inkopen/ duurzaamheidsbeleid.

De verwachting is dat in het najaar van 2022 het beleidskader duurzaamheid en energietransitie zal worden voorgelegd. Een beleidsnota lokaal/regionaal ondernemerschap zal niet volgen omdat deze van onvoldoende toegevoegde waarde wordt geacht. Lokale ondernemers worden periodiek uitgenodigd om zich in te schrijven voor de lijst met lokale ondernemers die door medewerkers bij de inkoop van diensten, leveringen en werken kan worden geraadpleegd. In het beleidsplan of inkoopplan is geen prioritering opgenomen. Wel is er een Afwegingskader door het college vastgesteld met doelstellingen en prioriteiten bij keuzedilemma’s; dit is opgenomen in het Handboek Inkoop. In het Handboek Inkoop (14 september 2021 door het college van B&W vastgesteld) zijn de uitvoeringsregels voor de Inkoop van werken, leveringen en diensten vastgelegd en vertaald naar praktische handvatten. Hierin is als algemene doelstelling opgenomen: “Het uiteindelijk doel van inkopen is om het juiste product/ dienst of werk in te kopen tegen de beste prijs/ kwaliteit verhouding. Daarnaast houden we zoveel mogelijk rekening met maatschappelijke doelstellingen.” Het handboek is vooral geschreven voor medewerkers (klanten) van de organisatie.

Het ontbreken van SMART inhoudelijke doelen is in die zin ook opmerkelijk omdat de meeste gesprekspartners op de vraag wat de doelstellingen zijn van het inkoopbeleid juist inhoudelijke doelen

29

Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid

Rekenkamercommissie Sittard-Geleen

benoemen zoals: Social return, duurzaamheid, het betrekken van de lokale economie en maatschappelijk verantwoord ondernemen. De gesproken raadsleden geven aan dat zij zichzelf de vraag zouden moeten stellen: In hoeverre willen wij sturen op de doelstellingen, zoals bijvoorbeeld duurzaamheid en social return? Want als wij meer willen sturen, zullen de doelstellingen ook SMART in het beleidskader moeten worden vertaald, zodat monitoring en hierop controleren mogelijk is. Diverse gesprekspartners geven aan dat de doelstellingen van het beleidsplan verder geconcretiseerd kunnen worden en kunnen worden aangescherpt naar SMART indicatoren en dat dat vraagt om concrete inhoudelijke beleidskaders. b)

Op dit moment is er nog geen instrument om de doelmatigheid te kunnen meten. Hierin moeten volgens de organisatie nog stappen worden gezet. Zowel intern binnen de unit Inkoop in samenwerking met de financiële afdeling en concern control als samen met de samenwerkingspartners. Eerdere pogingen om hiertoe te komen, zijn gestopt vanwege de hoge complexiteit. Verder ontbreekt een koppeling met de financiële administratie waardoor meerwerk en financiële afwijkingen van de overeenkomst niet (onmiddellijk) in beeld komen. Mogelijk dat het nieuwe in te kopen centraal contractbeheersysteem dit in de toekomst wel mogelijk maakt (zie ook aanbeveling 4). Door meerdere gesprekspartners wordt aangegeven dat doelmatigheid weinig prioriteit krijgt binnen de gemeentelijke organisatie. Er wordt vooral op rechtmatigheid gestuurd en niet op het beperken van de uitgaven. Zoals een gesprekspartner het verwoordt: Als je een budget hebt van € 75.000 euro betekent dit nog niet dat je dit ook helemaal moet uitgeven.

c)

De raad heeft de (nieuwe) beleidsnota inkoop en aanbestedingsbeleid vastgesteld in de gemeenteraad van 28 januari 2021 onder intrekking van het oude inkoop- en aanbestedingsbeleid vastgesteld op 11 april 2013. De uitvoeringskaders en bijhorend instrumentarium (Handboek Inkoop en Algemene Inkoopvoorwaarden) zijn op 14 september 2021 door het college van B&W vastgesteld. Het afwegingskader is aan de gemeenteraad ter kennisname aangeboden via een raadsbrief (verzonden 17 september 2021).

d)

Het college heeft deze aanbeveling niet overgenomen. Naar mening van het college is dit een theoretische benadering die in de praktijk per incidenteel geval anders uitpakt (maatwerk). Daarnaast kan de keuze voor een dominante strategie conflicteren met de uitgangspunten van de samenwerkingspartners. Dit advies heeft het college om deze redenen niet overgenomen. In plaats daarvan gaf het college aan een afwegingskader te gaan vaststellen dat uitsluitsel zou geven bij keuzedilemma’s. In haar nawoord geeft de rekenkamercommissie aan dit zij dit heeft bedoeld met de invulling van een dominante inkoopstrategie met ruimte voor maatwerk. Het Afwegingskader is inmiddels vastgesteld.

De aanbeveling is deels opgevolgd/gestart maar nog niet afgerond. • Er is een nieuw beleidsplan vastgesteld door de gemeenteraad en er is een Afwegingskader vastgesteld door het college met doelstellingen en prioriteiten bij keuzedilemma’s. Het beleidsplan is uitgewerkt in een Handboek Inkoop en door het college vastgesteld en vooral geschreven voor medewerkers (klanten) van de organisatie. • Het beleidsplan Inkoop- en aanbestedingsbeleid is vastgesteld door de gemeenteraad op 28 januari 2021. • Als invulling van het kiezen voor een inkoopstrategie heeft het college ervoor gekozen om een Afwegingskader vast te stellen en dit met de gemeenteraad gedeeld via een brief aan de gemeenteraad op 17-09-2021. • In tegenstelling tot het advies van de rekenkamercommissie is het conceptbeleidsplan dat ten tijde van het onderzoek al voorlag niet aangepast met de door de rekenkamercommissie benoemde elementen. Het is vooral een technische aanpassing van het oude beleidsplan met algemene doelstellingen en met als voornaamste focus om weer te voldoen aan het wettelijk kader (rechtmatigheid). • In het (nieuwe) beleidsplan (28 januari 2021) zijn geen SMART subdoelstellingen, prestatieindicatoren en activiteiten opgenomen op basis waarvan het beleid toetsbaar wordt op doeltreffendheid.

Voor Social Return on Investment (SROI) is er wel SMART beleid geformuleerd maar dat is niet vertaald naar een prestatie indicator in het beleidsplan inkoop. Voor de duurzaamheid, lokaal ondernemerschap en innovatie was dit niet mogelijk omdat een

30

Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid

Rekenkamercommissie Sittard-Geleen

belangrijke randvoorwaarde hiervoor -de aanwezigheid van inhoudelijke beleidsnota’s ontbreekt. In het beleidsplan is geen aanbestedingsresultaat als kader opgenomen waardoor de mogelijkheid ontbreekt om de doelmatigheid van het beleid te kunnen meten.

•

2. Paragraaf met doelen en prestatie-indicatoren in beleidsnota’s Aanbeveling 2: Neem in de afzonderlijke beleidsnota’s een paragraaf inkoop en aanbesteding op met doelen en prestatieindicatoren ten aanzien van duurzaam inkopen (duurzaamheid, SROI en lokaal ondernemerschap). Dan wordt een relatie gelegd tussen de te bereiken resultaten en de operationele uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. En wordt het mogelijk de doelmatigheid en doeltreffendheid te meten en daarover te rapporteren aan de raad. Geef hierbij Unit Inkoop een adviserende rol.

Aangezien er ten aanzien van duurzaamheid en lokaal ondernemerschap (nog) geen beleidsplannen zijn opgesteld, zijn op deze terreinen ook nog geen doelen met prestatie-indicatoren opgenomen in het inkoopen aanbestedingsbeleid. Hierdoor is het niet mogelijk om de doelmatigheid en doeltreffendheid hiervan te meten en daarover te rapporteren aan de raad. Wel heeft het college van B&W standaard een paragraaf Duurzaamheid aan de sjablonen voor collegevoorstellen toegevoegd. In het collegevoorstel behorend bij de beleidsregels Social return Arbeidsmarktregio Zuid-Limburg 2020 is een kopje Relatie met inkoop- en aanbestedingsbeleid en inkoopproces opgenomen, maar hierin zijn geen doelen en prestatie indicatoren opgenomen. In de beleidsregels zelf is opgenomen dat social return wordt toegepast op alle aanbestedingen van de gemeenten in de arbeidsmarktregio Zuid-Limburg met een (verwachte) opdrachtwaarde van minimaal € 100.000, - en waarbij de toepassing van social return proportioneel is. In dat geval dient 5% (of 2% bij een kapitaalintensief project) van de opdrachtwaarde te worden omgezet in werkgelegenheid voor de doelgroep van social return. De unit Inkoop heeft bij de totstandkoming van deze beleidsregels een adviserende rol vervuld.

Dezelfde aanpak is in een aantal gesprekken aan team Economische ontwikkeling voorgesteld in het proces om te komen tot de (toekomstige) beleidsnota Duurzaamheidsbeleid. Door meerdere gesprekspartners wordt aangegeven dat het goed zou zijn om niet in processen te blijven hangen maar de focus meer op doeltreffendheid en doelmatigheid te leggen. Niet in een klap, maar stapje voor stapje en door regelmatig te evalueren. Inkopen zou meer moeten worden dan het volgen van lijstjes.

De aanbeveling is deels opgevolgd/gestart maar nog niet afgerond. • In het collegevoorstel behorend bij de beleidsregels Social return Arbeidsmarktregio ZuidLimburg 2020 is een kopje Relatie met inkoop- en aanbestedingsbeleid en inkoopproces opgenomen, maar hierin zijn geen doelen en prestatie indicatoren opgenomen. In de beleidsregels zelf is opgenomen wanneer Social return wordt toegepast, voor welke doelgroep en hoeveel procent van de opdrachtwaarde. De overige beleidsnota’s ontbreken.

3. Periodieke verantwoording aan de raad Aanbeveling 3: Leg periodiek verantwoording af aan de raad over de uitvoering van het inkoopen aanbestedingsbeleid en de bereikte resultaten. a)

De raad is dan in de gelegenheid invulling te geven aan de controlerende en volksvertegenwoordigende taak door vast te stellen of de uitvoering in overeenstemming is en blijft met het vastgestelde beleid. De raad stelt dan tevens vast of en in hoeverre de uitvoering doelmatig en effectief is. Hiertoe dient de raad in het inkoop- en aanbestedingsbeleid een termijn vast te stellen, waarop deze evaluatie plaatsvindt. Wij adviseren om een termijn van vier jaar aan te houden. Het college van B&W dient daartoe, afzonderlijk van de P&C-cyclus, de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid integraal te evalueren. Dat geeft de raad de gelegenheid gericht verduidelijkende vragen te stellen over de mate van doeltreffendheid, doelmatigheid en rechtmatigheid.

31

Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid

b)

Rekenkamercommissie Sittard-Geleen

Stuur als raad actief op het inkoop- en aanbestedingsbeleid in termen van doeltreffendheid en doelmatigheid. Dit betekent actief vragen stellen en vragen naar informatie waaruit de mate van doeltreffendheid en doelmatigheid van het inkoop- en aanbestedingsbeleid blijkt. Het advies is om informatie over de behaalde resultaten te verankeren in de P&C-cyclus.

a) Het vastgestelde inkoop- en aanbestedingsbeleid wordt na vier jaar door de raad opnieuw geëvalueerd en bijgesteld). Aan de gemeenteraad wordt over de voortgang gerapporteerd via de jaarrekening. Dit betreft met name de rechtmatigheid. Daarnaast wordt de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsbeleid tweejaarlijks door het college van B&W integraal geëvalueerd. Aangezien er geen concrete doelstellingen met prestatie indicatoren en aanbestedingsresultaat is opgenomen kan hierbij niet worden vastgesteld in hoeverre de uitvoering doelmatig en effectief is geweest. Gelet op de recentheid van de vaststelling van zowel inkoop- en aanbestedingsbeleid als uitvoeringskaders (Handboek) is evaluatie nu nog niet uitgevoerd (2025 resp. september 2023). In het kader van de beleidsregels Social return wordt jaarlijks gerapporteerd over de voortgang aan het college. b) De raad heeft het beleidsplan inkoop en aanbesteding vastgesteld. In het bijbehorende raadsvoorstel is de volgende passage opgenomen "de aanbevelingen uit het in 2019 uitgevoerde Rekenkameronderzoek naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid en de opmerkingen uit de managementletter 2019 (accountant) hebben allen een plaats gekregen in het nieuwe inkoop- een aanbestedingsbeleid 2021 en bij de uitvoering daarvan".

Noch in de Ronde, noch in de gemeenteraad is het college bevraagd over het ontbreken van concrete, SMART doelstellingen of het aanbestedingsresultaat, waardoor het voor de raad niet mogelijk wordt om hierop te controleren. Uit het interview met raadsleden blijkt dat men erop vertrouwt dat het college de aanbevelingen uitvoert en de raad controleert dat niet. Uit het gesprek blijkt tevens dat wel gestuurd is en wordt op rechtmatigheid en dat tijdens de behandeling van het voorstel toezegging is gevraagd en gekregen van de portefeuillehouder om te komen met een Afwegingskader.

De aanbeveling is deels opgevolgd/gestart maar nog niet afgerond • De focus van de raad lag bij de totstandkoming van het nieuwe beleidsplan vooral op de rechtmatigheid en het opstellen van een afwegingskader. Door de raad is niet actief gestuurd op het opnemen van elementen in het beleidsplan die het mogelijk maken om op een later moment de doeltreffendheid- en doelmatigheid van het beleid te kunnen bepalen. • In de jaarrekening, paragraaf Bedrijfsvoering wordt gerapporteerd over met name de rechtmatigheid van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. • Aangezien in het beleidsplan concrete SMART doelstellingen ontbreken alsmede het beoogde aanbestedingsresultaat, kan de raad ook niet controleren op de doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid. • Gelet op de recentheid van het inkoop- en aanbestedingsbeleid is een evaluatie nu nog niet uitgevoerd, maar voorzien in 2025.

4. Gestandaardiseerde methoden en formats aan de achterkant Aanbeveling 4: Borg de rechtmatigheid aan de achterkant van de uitvoering van het inkoop- en aanbestedingsproces door toepassing van gestandaardiseerde methoden en formats en stimuleer en bewaak de toepassing door de hele organisatie. a)

b)

De Unit Inkoop hanteert gestandaardiseerde methoden en formats voor de voorkant van het inkoop- en aanbestedingsproces en biedt zoveel mogelijk maatwerk aan budgethouders. Ontwikkel deze ook aan de achterkant van het inkoop- en aanbestedingsproces. Leg de verantwoordelijkheden van budgethouders voor contractbeheer en -management vast en borg de naleving via monitoring door de Unit Inkoop. Dat geldt ook voor de opvolging van de aanbevelingen van de accountant. Integreer in het inkoop- en aanbestedingsproces evaluatie als een verplicht onderdeel. De evaluatie heeft een interne en een externe component naar aanbestedende organisaties. Werk met een lichte evaluatie bij niet al te complexe projecten en met een uitgebreide evaluatie bij grote investeringen en/of complexiteit.

32

Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid

a)

b)

Rekenkamercommissie Sittard-Geleen

Zoals ook al in de aanbeveling wordt geconstateerd wordt er veel inzet gepleegd voorafgaand aan de aanbesteding, inclusief gestandaardiseerde methoden en formats en is er ook veel aandacht voor rechtmatigheid. De unit Inkoop faciliteert met formats (intranet) en kan daarbij ondersteunen (helpdesk) waar nodig. Daarnaast wordt bij de unit Inkoop tot € 10.000 euro steekproefsgewijs met audits achteraf gecontroleerd. Uit de interne controle-rapporten blijkt dat er steeds minder fouten worden gemaakt op het gebied van rechtmatigheid. Rapportage over aanbevelingen van de accountant die inkoop- en aanbesteding betreffen vindt plaats door De unit Inkoop. Een voorbeeld van zo’n aanbeveling was om te komen tot een spendanalyse. Die is vanuit unit Inkoop services opgepakt en uitgevoerd (zie aanbeveling 5). De verantwoordelijkheden van accountmanager, budgetbeheerder en inkoper zijn vastgelegd in de Budgetregeling gemeente Sittard-Geleen 2021 en het Mandaat-, volmacht- en machtigingsbesluit gemeente Sittard-Geleen 2021. Evaluatie maakt geen verplicht onderdeel uit van het inkoopproces. Het college geeft in zijn bestuurlijke reactie aan interne en externe evaluatie van het uitgevoerde proces als een meerwaarde te zien, maar ervoor te kiezen de evaluatie eenvoudig in te richten ter voorkoming van onnodige administratieve belasting.

Ten behoeve van de achterkant van het inkoop- en aanbestedingsproces (bestellen, bewaken, nazorg en evaluatie) heeft onderzoeker geen gestandaardiseerde methoden en formats aangetroffen. Op dit moment wordt de rechtmatigheid van uitvoering gemonitord door een halfjaarlijkse interne controle over het proces aanbestedingen m.b.t. de rechtmatigheid. Deze is over 2021 uitgevoerd waarbij de resultaten zijn vastgelegd in een (halfjaarlijkse) rapportage die is besproken met zowel het management als met de accountant. Daarbij worden geconstateerde issues besproken binnen de teams en voorzien van follow-up. In de opvolgende rapportage wordt gemonitord wat gebeurd is met de geconstateerde issues uit voorgaande rapportages. Het sturen op contractafspraken door middel van centraal contractmanagement is gedeeltelijk opgepakt in de organisatie. O.a. Domein Samenleving, team Zorg heeft 3 contractmanagers. Door gesprekspartners wordt erop gewezen dat het organisatiebreed verbeteren van contractmanagement complex is en vraagt om een gefaseerde aanpak. De geformuleerde ambities moeten in de pas lopen met de veerkracht en de mogelijkheden (taakvolwassenheid) van de organisatie. Hierbij wordt veel verwacht van het nieuwe centraal contractbeheersysteem met signaleringsfunctie (najaar 2022).

Na implementatie van het beheersysteem verwachten gesprekspartners centraal meer inzicht in en sturing te krijgen op alle geregistreerde (af)lopende inkoopcontracten (in welke mate zijn we tevreden met de geleverde prestaties). Ook verwacht men dat het hierdoor mogelijk wordt om efficiënter te werken met minder administratieve handelingen in Excel. Een volgende stap in het verbeteren en professionaliseren van het contractmanagement wordt gezien in het toekennen van KPI’s aan de contractafspraken en gedurende evaluatiemomenten het gesprek aan te gaan met ondernemers om te komen tot verbetering van relatie en prestatie. Op dit moment is nog niet duidelijk of de achterkant van het proces hiermee voldoende is afgedekt. In de lopende aanbesteding is voorzien in de mogelijkheid om het contractbeheer systeem te koppelen aan de financiële administratie. Evaluatie van het inkooptraject en het contract behoort door de lijn te worden uitgevoerd. Bij projecten gebeurt dit wel, maar dit is nog geen gemeengoed en maakt geen verplicht onderdeel uit van het aanbestedingsproces. In het inkoophandboek is een paragraaf evaluatie opgenomen. Bij inkooptrajecten ≥ € 50.000 verzamelt unit Inkoop services aan het eind van een inkoopproces gegevens en informatie uit het inkooptraject, die belangrijk worden geacht voor inkoopsturing. Deze worden ingevuld in een evaluatieformulier.

Daarbij moet gedacht worden aan geraamde waarde versus opdrachtwaarde, hoe is omgegaan met maatschappelijke doelstellingen (o.a. MVI en kansen voor de lokale/regionale ondernemers) en contractbeheer gegevens. Alle openbare aanbestedingstrajecten worden intern geëvalueerd binnen de betreffende projectteams. Binnen het Domein Omgeving wordt (o.a. binnen de raamovereenkomst Ingenieurs- en adviesdiensten) gewerkt met Past Performance, een vorm van evaluatie waarbij vooral om houding en gedrag binnen de overeenkomst worden meegenomen als KPI. Zoals hierboven vermeld heeft onderzoeker geen formats aangetroffen gericht op de achterkant van het aanbestedingstraject.

De aanbeveling deels opgevolgd/gestart maar nog niet afgerond • Er wordt veel inzet gepleegd voorafgaand aan de aanbesteding op de rechtmatigheid. • Bij inkooptrajecten ≥ € 50.000 verzamelt unit Inkoop services gedurende en aan het eind van een inkoopproces gegevens en informatie uit het inkooptraject ten behoeve van inkoopsturing. Deze gegevens worden ingevuld in een evaluatieformulier. Daarnaast verzamelt de unit ook alle inkooprelevante informatie bij trajecten > € 10.000 excl. BTW.

33

Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid

•

•

• •

Rekenkamercommissie Sittard-Geleen

Er zijn geen formats aangetroffen gericht op de achterkant van het proces (bestellen, bewaken, nazorg en evaluatie). De verwachting vanuit de organisatie is dat het centraal contractbeheersysteem (najaar 2022) meer inzicht in en sturing geeft op de achterkant van het proces. Op dit moment is nog niet duidelijk of de achterkant van het proces hiermee voldoende is afgedekt. Evaluatie maakt geen verplicht onderdeel uit van het inkoopproces. Het college geeft in zijn bestuurlijke reactie aan interne en externe evaluatie van het uitgevoerde proces als een meerwaarde te zien, maar ervoor te kiezen de evaluatie eenvoudig in te richten ter voorkoming van onnodige administratieve belasting. De verantwoordelijkheden van budgethouders zijn vastgelegd in de Budgetregeling en het Mandaatbesluit. De organisatie verwacht dat de implementatie van een centraal contractbeheersysteem (najaar 2022) een impuls geeft aan het contractmanagement.

5. Verbreed de interne controle (IC) naar interne beheersing (IB). Aanbeveling 5: Evolueer de IC naar IB, waardoor een bredere focus wordt bereikt door niet alleen naar de rechtmatigheid van het inkoop- en aanbestedingsbeleid te kijken, maar ook naar de doeltreffendheid en doelmatigheid. De stap naar IB betekent een constante dialoog tussen de Unit Inkoop en de controllers van de inhoudelijke afdelingen, gericht op de gestelde doelen (zijn dit juiste?), de uitgezette koers (liggen we op koers?) en de geboekte resultaten (zijn deze conform de doelstellingen?).

In de afgelopen periode hebben gesprekken plaatsgevonden met de accountant, met team Financiën en Concern Control, waarbij het inkoopproces is bekeken vanuit de verschuiving van Interne Controle naar Interne Beheersing (meer risicogerichte aanpak). Hierbij staat nog steeds rechtmatigheid voorop en heeft verbreding naar doeltreffendheid en doelmatigheid heeft nog niet plaatsgevonden. Binnen de unit Inkoop is over het boekjaar 2021 een spendanalyse uitgevoerd waarmee op basis van tussentijdse audits, advies- en accountgesprekken pro-actiever kan worden gestuurd op verbetering van de inkoopfunctie bij de betreffende teams. In de spendanalyse is onder meer opgenomen de beïnvloedbare versus de onbeïnvloedbare uitgaven en (van de beïnvloedbare uitgaven) een geografische analyse (lokale/ regionale inkoop) en een analyse van crediteuren naar omvang in de totale uitgaven. Er komt een centraal contractbeheersysteem met signaleringsfunctie en organisatiebreed inzicht in de contracten waardoor hier beter op kan worden gestuurd. Elke teammanager heeft overleg met de financieel adviseur. Dit betreft budgetten voor het doen van aankopen. Aangezien concrete en meetbare doelstellingen ontbreken als gevolg van het (nog) niet vastgestelde beleidsnota’s op de inhoudelijke beleidsterreinen is het op dit moment (nog) niet mogelijk om op doeltreffendheid en doelmatigheid te sturen.

De Interne controle is geheel op rechtmatigheid ingericht. In periodieke accountgesprekken binnen de teams wordt aandacht gevraagd voor de unit Inkoop ”awareness” en sturing op de inkoopplanning van dat betreffende team en niet zozeer op de gestelde doelen, de uitgezette koers en de geboekte resultaten. Volgens een aantal gesprekspartners zou meer mogen worden geïnvesteerd in contractmanagement en meer moeten worden gemonitord op doeltreffendheid en doelmatigheid. Dat gebeurt nu bijna niet. Dat zou kunnen door beter te faciliteren, meer te digitaliseren, efficiënter te werken en durf te hebben. Bijvoorbeeld door tot een hoger inkoopbedrag te werken met steekproefsgewijze controles. Ook wordt gewezen op de mogelijkheid van het opnemen van een financieel target; bijvoorbeeld 1% besparingsdoelstelling op de totale inkoop Ook het controleren zou beter kunnen door het contractbeheersysteem, het financiële systeem en het inhoudelijke systeem aan elkaar te koppelen.

34

Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid

Rekenkamercommissie Sittard-Geleen

De aanbeveling is gestart maar nog niet afgerond • De afgelopen periode zijn stappen gezet om te verbreden van interne controle naar interne beheersing, maar dit proces is nog niet afgerond. Voorbeelden hiervan zijn het uitvoeren van een spendanalyse en tussentijdse audits, advies- en accountgesprekken en de aankoop van een centraal contractbeheersysteem. Hierbij staat nog steeds rechtmatigheid voorop en heeft verbreding naar doeltreffendheid en doelmatigheid nog niet plaatsgevonden. In de spendanalyse zijn onder meer de beïnvloedbare versus de onbeïnvloedbare uitgaven opgenomen en is (van de beïnvloedbare uitgaven) een geografische analyse (lokale/ regionale inkoop) gemaakt en een analyse van de uitgaven aan crediteuren als percentage van de totale uitgaven. • De Interne controle is gericht op rechtmatigheid. Het is op dit moment (nog) niet mogelijk om op doelen, koers en resultaten te sturen omdat hiertoe de SMART doelstellingen in het beleid ontbreken.

6. Doorontwikkelen op strategisch niveau Aanbeveling 6: Maak het mogelijk dat de Unit Inkoop zich kan doorontwikkelen op strategisch niveau. a)

b)

a)

Investeer binnen de beschikbare financiële mogelijkheden in de formatie van de Unit Inkoop en bevorder de vorming van het SCC-ZL (of een alternatief), zodat de Unit Inkoop zich kan doorontwikkelen op strategisch niveau. Ons advies is om dit te borgen in het teamplan van de Unit Inkoop. Overweeg eveneens een opschaling van de meldingsgrens (nu € 0) van inkooptrajecten, zodat de caseload bij de Unit Inkoop wordt verlaagd. Overweeg om dezelfde reden de verantwoordelijkheid voor het inkoopproces van enkelvoudige onderhandse aanbestedingen bij de budgethouders van de afdelingen te leggen. Schep daartoe wel de goede condities, zoals een gebruiksvriendelijk inkoophandboek en risicobeheersing middels monitoring met spendanalyses door de Unit Inkoop. We beseffen als Rekenkamercommissie dat de gemeente Sittard-Geleen beperkte financiële middelen heeft. Maar door slim te kijken naar de organisatie en bijvoorbeeld het ophogen van de meldingsregel, kan ruimte vrijgespeeld worden.

De voorgenomen samenwerking in een Shared Service Centrum Zuid-Limburg (SSC-ZL) is in 2020 beëindigd (liquidatie van het SSC-ZL). Er is geen echt alternatief gekomen voor het SSC. Met gemeente Heerlen en Maastricht is wel gezamenlijk afgesproken, om het inkoop- en aanbestedingsbeleid zo veel mogelijk te (blijven) harmoniseren en kennis op inkoop- en aanbestedingsbeleid met elkaar te blijven delen. Hiervoor vindt 2-wekelijks een zgn. vraagcoördinatorenoverleg plaats waarbij ook o.a. kansen voor gezamenlijke aanbestedingstrajecten worden besproken aan de hand van de inkoopkalenders. Inkoop geeft aan in de periode in de aanloop naar het Shared Service center (SSC) vast te hebben gezeten met de bijbehorende onzekerheden. Het kon zichzelf niet verder ontwikkelen en dat duurde lang. Toen eenmaal bekend was dat het niet doorging werd teruggevallen op plan B en kon men weer door om zichzelf te ontwikkelen. Volgens gesprekspartners kwamen de aanbevelingen uit het rekenkamerrapport goed van pas. Doordat kleine aankopen niet meer hoefden te worden gemeld, ontstond bij de unit Inkoop meer ruimte. Deze ruimte is vooral ingezet om met meer energie op grote projecten in te zetten. De unit Inkoop faciliteert in projecten met een helpdeskfunctie/ kennisportaal voorzien van formats en tools. Ten aanzien van de strategische ontwikkeling moeten nog stappen worden gezet.

Nu zijn er 6 inkoopadviseurs en 2 operationele inkopers, maar doordat de nieuwe aanpak succesvol is en er steeds meer een beroep op de inkoopunit wordt gedaan, wordt uitbreiding nodig geacht. Dat geldt niet alleen voor de ‘aanbestedingsmachine’ maar ook voor het vasthouden van de inkoopkwaliteit (voortdurend bijhouden van vakkennis en jurisprudentie en het blijvend “opleiden” van de organisatie). Volgens unit Inkoop weten steeds meer medewerkers de weg te vinden. Als gevolg van de uitbreiding van de organisatie en omdat verschillende teams meer budget hebben en dus ook meer projecten wegzetten. Daarnaast

35

Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid

b)

Rekenkamercommissie Sittard-Geleen

neemt volgens de unit ook de complexiteit van trajecten verder toe (Bijv. complexe uitvragen inzake de aanbesteding Wmo, Huis aan de Markt, Glanerbrook). Een verder aandachtspunt is volgens gesprekspartners natuurlijk verloop in relatie tot schaarste in de markt van kwalitatief goede en direct inzetbare inkoopadviseurs. In 2021 is afgezien van het vragen om extra formatie. Men wilde eerst kijken wat het effect was van het nieuwe beleid en handboek op de op de benodigde personele inzet. Men heeft daarbij wel aangegeven dat mogelijk in het jaar daarop een claim nodig zou kunnen zijn. Er is met de teammanager gesproken over het indienen van een formatieclaim voor de komende periode. Door een andere gesprekspartner wordt erop gewezen dat de beweging om de strategische advisering van de unit Inkoop te versterken, ook kan worden bereikt door de organisatie te blijven stimuleren om zelf meer verantwoordelijkheid te nemen en minder op de unit Inkoop te leunen, door meer terug te leggen en innovatiever in te kopen en aan te besteden. (Zie aanbeveling 7 en 9) Het unitplan inkoop maakt onderdeel uit van het teamplan Facilitaire Services 2021-2022. Het plan dateert van 4 oktober 2021. Hierin is opgenomen dat in 2022 accounts worden ingericht, dat er per kwartaal adviesgesprekken met stakeholders zullen plaatsvinden en dat er een jaarverslag inkoop komt.

Tevens dat in 2022 de inkoopformatie op peil moet worden gebracht. In het plan is niets opgenomen gericht op samenwerking met andere gemeenten om zich op strategisch niveau te kunnen door ontwikkelen. Volgens unit Inkoop zijn randvoorwaarden voor strategische doorontwikkeling de support vanuit management en bestuur met betrekking tot de meerwaarde van inkoop en besluitvorming m.b.t. voldoende middelen om te kunnen voldoen aan de ingezette koers. De unit Inkoop hoopt, met de reeds behaalde resultaten en de uitkomst van dit doorwerkingsonderzoek, haar behaalde successen verder te kunnen promoten, waardoor vanuit het hoogste niveau verdere support ontstaat. Dit draagt volgens de unit bij aan de ontwikkeling van de unit Inkoop naar “partner van de business”. Het positieve gevolg hiervan zouden zijn: verdere minimalisering van inkooprisico’s, de juiste (vroegtijdige) dialoog bij inkoopvraagstukken en het kunnen bieden van professionele hulp bij het bereiken van de gewenste (maatschappelijke) inkoopdoelen. Ook vanuit het management wordt het belang van de doorontwikkeling van de unit onderstreept. Zo wordt bijvoorbeeld gewezen op het belang van verdere verdieping op de inkoop binnen een bepaald domein en het gemis van de kennis en kunde van een aanbestedingsjurist.

Het college van B&W heeft in het vastgestelde Handboek Inkoop de meldingsgrens van € 0 opgehoogd naar € 10.000 exclusief BTW. Ook is de procesverantwoordelijkheid bij inkooptrajecten tot € 50.000 decentraal gelegd. De unit Inkoop faciliteert hierin met een helpdeskfunctie/ kennisportaal voorzien van formats en tools (beschikbaar via het Handboek Inkoop en via intranet). Er is een inkoophandboek, er zijn diverse formats, hulpmiddelen ontwikkeld en over 2021 is een spendanalyse uitgevoerd.

De aanbeveling is gestart maar nog niet afgerond • De voorgenomen samenwerking in een Shared Service Centrum Zuid-Limburg (SSC-ZL) is in 2020 beëindigd. Dat maakte een einde aan een periode van onzekerheid en stilstand, waarna de unit Inkoop zich weer verder kon ontwikkelen, vooral in de ondersteuning van de klanten binnen de organisatie. De unit Inkoop heeft nog geen grote stappen kunnen zetten op strategisch niveau (sturing op de realisatie van strategische inkoopdoelstellingen). • Volgens unit Inkoop zijn randvoorwaarden voor strategische doorontwikkeling de support vanuit management en bestuur met betrekking tot de meerwaarde van inkoop en besluitvorming m.b.t. voldoende middelen om te kunnen voldoen aan de ingezette koers. De unit Inkoop hoopt, met de reeds behaalde resultaten en de uitkomst van dit doorwerkingsonderzoek, haar behaalde successen verder te kunnen promoten, waardoor vanuit het hoogste niveau verdere support ontstaat. Dit draagt volgens de unit bij aan de ontwikkeling van de unit Inkoop naar “partner van de business”. Het positieve gevolg hiervan zouden zijn: verdere minimalisering van inkooprisico’s, de juiste (vroegtijdige) dialoog bij inkoopvraagstukken en het kunnen bieden van professionele hulp bij het bereiken van de gewenste (maatschappelijke) inkoopdoelen.

• Ook door het management wordt het belang van verdere doorontwikkeling van de unit onderstreept. • De meldingsgrens is opgehoogd van € 0 naar € 10.000 exclusief BTW. Ook is de procesverantwoordelijkheid bij inkooptrajecten tot € 50.000 decentraal gelegd.

36

Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid

•

• • •

Rekenkamercommissie Sittard-Geleen

Doordat kleine aankopen niet meer hoeven te worden gemeld, ontstond bij de unit Inkoop meer ruimte. Deze ruimte is vooral ingezet om met meer energie op grote projecten in te zetten. De unit Inkoop faciliteert in projecten met een helpdeskfunctie/ kennisportaal voorzien van formats en tools. Ten aanzien van de strategische ontwikkeling moeten nog stappen worden gezet. De unit Inkoop heeft over 2021 een spendanalyse uitgevoerd (zie ook aanbeveling 5). In 2021 is door het team afgezien van het vragen om extra formatie. Men wilde eerst kijken wat de effecten waren van het nieuwe beleid en handboek op de benodigde personele inzet. Dit jaar is met de teammanager Facilitaire services (waarvan de unit Inkoop deel uitmaakt) gesproken over het indienen van een formatieclaim voor de komende periode omdat die nodig wordt geacht als gevolg van het groeiende beroep op unit Inkoop en de inkoopkwaliteit via deskundigheidsbevordering te kunnen borgen. Volgens unit Inkoop is het groeiend beroep op hun ondersteuning het gevolg van de succesvolle aanpak m.b.t. nieuw beleid en handboek, de uitbreiding van de organisatie en omdat verschillende teams meer budget hebben en dus ook meer projecten wegzetten. Daarnaast neemt volgens de unit ook de complexiteit van trajecten verder toe (Bijv. complexe uitvragen inzake de aanbesteding Wmo, Huis aan de Markt, Glanerbrook).

7. Organiseer vanuit het managementteam aandacht voor houding en gedrag. Aanbeveling 7: Vaak wordt de complexiteit van regels en de tijd die gepaard gaat met het doorlopen van de formele procedures gebruikt als argument om zelf te gaan inkopen en bestellen. Organiseer vanuit het managementteam aandacht (continu van aard) voor de houding en het gedrag van budgethouders en betrek de Unit Inkoop daarbij als adviseur en voor ondersteuning. Blijf zo het belang van de toepassing onderstrepen door te wijzen op de toegevoegde waarde voor het primaire proces in termen van rechtmatigheid, doeltreffendheid en doelmatigheid.

Houding en gedrag blijft een aandachtspunt en wordt vanuit de het management gestimuleerd. Het awareness groeit maar is nog niet volgroeid. Ingeschat wordt dat de organisatie zicht bevindt op het punt tussen ‘past control ’en ‘present control’ met als het uiteindelijke doel: ‘future control’ (Voor uitleg zie afbeelding onder dit kader). Er wordt professioneler gewerkt maar nog steeds schuurt het geregeld tussen de unit Inkoop en de inhoudelijke medewerkers; met name aan de voorkant van het inkoopproces. Medewerkers zijn niet altijd bekwaam om aan te geven wat precies de inkoopvraag en het beschikbare budget is, waardoor het traject vertraagt en irritaties ontstaan. Volgens de meeste gesprekspartners zou rechtmatigheid geen issue meer moeten zijn in de organisatie. Geen discussie: inkopen gebeurt altijd rechtmatig. Dat vraagt om verdere bewustwording bij budgethouders en projectleiders. Onrechtmatig handelen ligt op de loer vanuit handelen onder politieke druk en geleid door de waan van de dag. In verband met tijdsdruk wordt een risicoafweging gemaakt en dan niet volgens de geldende procedures aanbesteed/ingekocht. Het is voor de unit Inkoop niet mogelijk om dat achteraf te repareren.

Door alle gesprekspartners wordt het belang onderstreept om het inkoop- en aanbestedingstraject zo weinig mogelijk complex te maken, begrijpelijker en van medewerkers niet accepteren dat zij de regels niet volgen, maar op de eigen verantwoordelijkheid te wijzen. De gesproken managers geven aan dat zij actief sturen op het betrekken van unit Inkoop als dat nodig is. Zo gaf een gesprekspartner als voorbeeld dat hij bij alle inkoop gerelateerde zaken die hem worden voorgelegd, wil weten of dit met de collega’s van De unit Inkoop is afgestemd. Er is geen way out: Betrokkenheid van de unit Inkoop is een voorwaarde om zijn akkoord te krijgen. Sinds kort vindt 1 keer per kwartaal een inkoopgesprek plaats waarin o.a. de inkoopkalender wordt besproken. Doel is om wat meer aan de voorkant te komen en minder geleid te worden door de waan van

37

Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid

Rekenkamercommissie Sittard-Geleen

de dag. Van de unit Inkoop wordt verwacht dat deze dusdanig is ingericht dat er snel en vakkundig advies kan worden gegeven om aanvragers die het er even bij te doen te ontzorgen. Volgens gesprekspartners moeten beide partners op dit vlak nog een ontwikkeling doormaken. Bijvoorbeeld door vaker te evalueren en ervaringen te delen waaruit weer wederzijds lessen kunnen worden getrokken. Maar ook het aangaan van nog meer raamcontracten wordt hierbij als hulpmiddel genoemd.

De aanbeveling is gestart maar nog niet afgerond • Managers geven aan actief te sturen op het tijdig betrekken van unit Inkoop door bijvoorbeeld bij te ondertekenen inkoop gerelateerde zaken te vragen of de unit Inkoop is betrokken en ze zetten geen handtekening wanneer dit niet is gebeurd. • Volgens de managers groeit de awareness maar is het nog niet volgroeid. Ingeschat wordt dat de organisatie zicht bevindt op het punt tussen ‘past control’ en ‘present control’ met als het uiteindelijke doel: ‘future control’:

•

Aan de voorkant van het inkooptraject, bij het formuleren van de inkoopvraag en het beschikbare budget, is nog een verbetering van zowel de medewerkers (klanten) als unit Inkoop nodig. Dit is een van de redenen dat sinds kort 1 keer per kwartaal een inkoopgesprek plaatsvindt waarin de inkoopkalender wordt besproken.

8. Ondersteun de meerwaarde van de Unit Inkoop. Aanbeveling 8: Promoot de toegevoegde waarde van de dienstverlening van de Unit Inkoop in de organisatie. Uit vrijwel alle gehouden interviews tijdens dit onderzoek kwam een positief geluid naar voren over de dienstverlening van de Unit Inkoop. Door dit geluid via de interne ‘klanten’ te verspreiden (middels best practices en goede cases), kan de houding en het gedrag jegens de Unit Inkoop positief worden versterkt.

Er is door de unit Inkoop de afgelopen jaren veel geïnvesteerd in de relatie met de organisatie. Dit is bijvoorbeeld gebeurd door medewerkers te betrekken bij het opstellen van het handboek, het organiseren van de roadshows waarbij alle 24 teams zijn bezocht en waarin het beleid en Handboek zijn gepresenteerd en toegelicht. Volgens de gesproken teammanagers en unit Inkoop is er nu meer verbinding en contact met contractbeheerders, accounthouders en budgethouders.

38

Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid

Rekenkamercommissie Sittard-Geleen

Daarnaast heeft met alle managers (het GMO) een gezamenlijke werksessie plaatsgevonden. Algemeen beeld wat er vooraf heerste was dat het inkoop- en aanbestedingsbeleid complex, rigide en vertragend zou zijn. Tijdens de sessie werd duidelijk dat de unit Inkoop het eigenlijk goed doet maar duidelijkheid zou moeten geven in wanneer (op welk moment) de unit Inkoop moet worden ingeschakeld en dat het fijn zou zijn als kleine inkooptrajecten niet langer verplicht via unit Inkoop gemeld zouden hoeven te worden. Deze aanbeveling van de rekenkamercommissie kwam hiermee mooi overeen. In het kader van de zgn. "methode IJzerzaag" (deregulering) is de meldingsdrempel opgehoogd van € 0 naar € 10.000 exclusief BTW. Ook is de procesverantwoordelijkheid bij inkooptrajecten tot € 50.000 decentraal gelegd.

De aanbeveling is gestart maar nog niet afgerond • Er is door de unit Inkoop de afgelopen jaren veel geïnvesteerd in de relatie met de organisatie. Bijvoorbeeld tijdens een werksessie met alle managers, door medewerkers te betrekken bij het opstellen van het handboek Inkoop en door het organiseren van de roadshows waarbij alle 24 teams zijn bezocht waarin het beleid en Handboek zijn gepresenteerd en toegelicht. • De gesproken teammanagers en unit Inkoop zijn van mening dat er nu meer verbinding en contact is met contractbeheerders, accounthouders en budgethouders. • De ophoging van de meldingsdrempel van € 0 naar € 10.000 euro evenals de decentrale inkoopmogelijkheid tot € 50.000 heeft lucht in de organisatie gegeven.

9. Experimenteer en nieuwe vormen Aanbeveling 9: Experimenteer en pas waar gewenst nieuwe vormen van inkoop en aanbesteding toe. Innovatie krijgt een impuls door in samenwerking met marktpartijen nieuwe vormen van inkoop en aanbesteding toe te passen, zoals Best Value Procurement (BVP) en door meerjarige contracten te sluiten. Deze vormen versterken, mits goed toegepast, de doeltreffendheid en doelmatigheid van het beleid.

Het college heeft deze aanbeveling deels overgenomen. Men vraagt terughoudendheid in het experimenteren met en het ondoordacht toepassen van innovatieve aanbestedingsvormen. Volgens de unit Inkoop vragen nieuwe inkoop- en aanbestedingsvormen (BVP, Open House, Concurrentiegerichte Dialoog etc.) veel kennis, tijd en extra inzet van zowel de interne organisatie (de klanten) als van de marktpartijen. Die is er op dit moment (nog) niet om innovatie op grotere schaal te laten plaatsvinden en men wil voorkomen dat betrokkenen gaan klagen of dat onnodige (juridische) risico’s worden gelopen. Op casus niveau worden innovatieve vormen van inkoop toegepast. Voorbeelden hiervan zijn: Best Value Procurement, bij de Wmo aanbesteding, het initiatief om bij inhuur derden te komen tot een Dynamisch Aankoop Systeem of een soortgelijk alternatief en bij grotere projecten (bv. Glanerbrook) wordt gezocht naar mogelijkheden tot Bouwteam oplossingen of andere geïntegreerde contractvormen (bv. Turnkey constructie bij Huis aan de Markt). Volgens een aantal gesprekspartners is innoveren een van de belangrijkste uitdagingen voor de toekomst. Een heel groot deel van het aanbestedingsbudget komt steeds bij dezelfde partners terecht. De contractduur bij veel raamcontracten is bepaald op twee jaar met de mogelijkheid tot verlengen.

Om aan de eisen van duurzaamheid te kunnen gaan voldoen moeten bedrijven steeds mee investeren en dat willen zij gedurende de looptijd van het contract terugverdienen. Dat vraagt volgens een aantal gesprekspartners om langere en andere contracten en meer oog voor samenwerking met inkooppartners. Daarbij wordt opgemerkt dat het loslaten van de ‘economisch meest voordelige aanbieding’ vraagt om een investering van aanvullende financiële middelen. Door meerdere gesprekspartners wordt gewezen op het belang van innovatie en het belang van andere inkoopvormen die doelmatig en rechtmatig zijn. Bijvoorbeeld door opties te zoeken om langere contracten aan te gaan (bijvoorbeeld 8 of 12 jaar in plaats van 2 tot 4 jaar) of geen aanbesteding te doen als vooraf toch al duidelijk is aan wie gegund zal gaan worden. Denk bijvoorbeeld aan Post.nl.

39

Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid

Rekenkamercommissie Sittard-Geleen

De aanbeveling deels opgevolgd/gestart maar nog niet afgerond • Het College heeft deze aanbeveling deels overgenomen en gevraagd om terughoudendheid in het experimenteren en het ondoordacht toepassen van innovatieve aanbestedingsvormen. • Volgens de unit Inkoop beschikt men intern en extern nog niet over voldoende kennis en tijd om dit op een verantwoorde manier op grotere schaal te kunnen oppakken. Wel zijn er enkele voorbeelden te noemen waarin innovatieve vormen zijn toegepast of mogelijkheden voor innovatieve vormen worden onderzocht. • Door meerdere gesprekspartners wordt het belang onderstreept van innovatie en andere inkoopvormen die doelmatig en rechtmatig zijn. Zo worden het aangaan van langere contracten genoemd (bijvoorbeeld 8 of 12 jaar in plaats van 2 tot 4 jaar) of het afzien van een aanbesteding (binnen de kaders van de (Europese) wet- en regelgeving) als vooraf toch al duidelijk is aan wie gegund zal gaan worden.

10.Continueer dienstverlenende houding en relatie leveranciers. Aanbeveling 10: Continueer de dienstverlenende houding en relatie met leveranciers. In het algemeen zijn leveranciers tevreden over de dienstverlenende houding van en de relatie met de gemeente Sittard-Geleen. Een verdere verbetering is mogelijk door inkoop- en aanbestedingstrajecten te evalueren met de leveranciers en aanbieders die de opdracht niet kregen gegund. Er kan ingegaan worden op de signalen en achterliggende oorzaken van sommige aanbieders, die het aanbestedingsproces en de aanbestedingsstukken als te ingewikkeld en te complex ervaren. Zorg ook dat de evaluatie in het dossier wordt opgenomen. Deze aanbeveling is grotendeels overgenomen door het college. Een uitzondering wordt gemaakt voor het voeren van gesprekken met alle afgewezen partijen, vanwege het ontbreken van de capaciteit bij De unit Inkoop en het voorkomen van onnodige administratieve belasting. De dienstverlenende houding en relaties met leveranciers is gecontinueerd en verder uitgebreid met de mogelijkheid voor plaatsing op lijst van lokale/ regionale ondernemers die ook af en toe actief onder de aandacht wordt gebracht via de gemeentelijke ondernemersnieuwsbrief.

Overigens betekent het hebben van die lijst (= structuuroplossing) volgens gesprekspartners nog niet dat deze ook daadwerkelijk wordt gebruikt door medewerkers van de gemeente (= gedrag). Evaluaties met ondernemers (extern) worden reactief uitgevoerd (op verzoek van ondernemers, meestal betreft het afgewezen partijen in een aanbestedingsprocedure). Als reden hiervoor wordt aangegeven dat men onnodige administratieve belasting wil voorkomen aan zowel gemeentezijde als aan de ondernemerszijde. Wel wordt bij openbare aanbestedingstrajecten voldaan aan de wettelijke plicht om afgewezen inschrijvers uit te leggen waarom zij zijn afgewezen in relatie tot de winnende partij Door een van de gesprekspartners wordt erop gewezen dat ook uit de vragen die naar aanleiding van de Nota van inlichtingen worden gesteld, eventuele knelpunten of onduidelijkheden in het inkoop traject kunnen worden gedestilleerd. Door de organisatie wordt erop gewezen dat het vastleggen van evaluaties in het dossier op eenvoudige wijze gebeurt maar hiervan is geen voorbeeld bij de stukken gevoegd. Daarnaast wordt gewezen op leveranciers- en evaluatiegesprekken met ondernemers maar ook hiervan is geen voorbeeld bij de stukken aangetroffen.

De aanbeveling is deels opgevolgd • Deze aanbeveling is overgenomen door het College, met uitzondering van het voeren van gesprekken met alle afgewezen partijen. • De dienstverlenende houding tot en relatie met leveranciers is de laatste jaren gecontinueerd en uitgebreid. • Bij openbare aanbestedingstrajecten wordt voldaan aan de wettelijke plicht om afgewezen inschrijvers uit te leggen waarom zij zijn afgewezen, maar evaluaties met ondernemers worden reactief, op verzoek van ondernemers, uitgevoerd. Dit is een bewuste keuze met als

40

Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid

Rekenkamercommissie Sittard-Geleen

doel het voorkomen van administratieve belasting aan zowel gemeentezijde als aan de ondernemerszijde.

11.Helderheid over ontwikkeling SCC-ZL of andere samenwerkingsvorm Aanbeveling 11: Schets een helder perspectief voor de ontwikkeling van het SCC-ZL of een andere samenwerkingsvorm en acteer proactief om invulling aan deze ontwikkeling te geven (verlaat de afwachtende houding). De bestuurlijke keuze voor de beweging van inkoop naar het SSC-ZL is gemaakt. Deze keuze is gemaakt om de kwaliteit te verbeteren, de kwetsbaarheid te verlagen en kosten te besparen door schaalvoordelen door bundeling van inkoopvolumes te behalen. De gemeente Sittard-Geleen is bezig om een visie op de brede bedrijfsvoering op te stellen, alsmede een passende uitvoeringsstrategie. Het is de bedoeling dat de dienstverlening van het SSC-ZL daar binnen een plek krijgt – hoe ziet deze eruit, wat gaat er goed, wat kan beter (planning en ruimte voor ad hoc dienstverlening), et cetera? De positionering en ontwikkeling van de inkoopfunctie dienen ook in deze visie en strategie uitgewerkt te worden en te worden voorzien van de juiste middelen om er invulling aan te geven. Hierbij doelen we op de beweging om de strategische en tactische advisering van de unit Inkoop te versterken.