Rapport rekenkamercommissie Quickscan Doorwerking Inkoop- en Aanbestedingsbeleid
Tekst van het document
Doorwerking onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid
Rekenkamercommissie gemeente Sittard-Geleen Definitief rapport 18 januari 2023
VOORWOORD
De Rekenkamercommissie van Sittard-Geleen heeft voor het eerst een onderzoek laten uitvoeren naar de doorwerking van een eerder door haar uitgevoerd onderzoek. De gemeenteraad neemt vaak aanbevelingen van de Rekenkamercommissie over. Maar dat betekent nog niet dat er ook daadwerkelijk iets verandert. De Rekenkamercommissie vindt het van belang dat aanbevelingen uit een onderzoek ook worden opgevolgd. Om dit te toetsen heeft de Rekenkamercommissie besloten onderzoek te gaan doen naar de doorwerking van de onderzoeken. Uitgangspunt voor het onderzoek was het verkrijgen van inzicht op welke wijze het proces om invulling te geven aan de aanbevelingen is ingezet, en welke punten hierbij nog nadere aandacht behoeven. Dit onderzoek biedt hierdoor ondersteuning aan het vervolg van het implementatieproces. Daarnaast is dit onderzoek voor de Rekenkamercommissie zelf een goede manier om haar eigen effectiviteit te evalueren. Voorliggend onderzoek richt zich op de doorwerking van het onderzoek ‘Inkoop- en aanbestedingsbeleid’ waarvan besluitvorming door de gemeenteraad heeft plaatsgevonden in januari 2020. Het onderzoek is uitgevoerd door ‘Joosten Interim, onderzoek en advies’. De Rekenkamercommissie is verheugd dat de aanbevelingen van het onderzoek ‘Inkoop en aanbesteding’ zijn opgepakt.
Zij wil zowel de raad, college als ambtelijke organisatie met dit onderzoek verdere handvatten geven voor de verdere implementatie van deze aanbevelingen. Ook is de Rekenkamercommissie zeer content met de feedback vanuit de raad, college en ambtelijke organisatie. Deze neemt zij ter harte. De Rekenkamercommissie vertrouwt erop dat dit rapport van meerwaarde is voor de kaderstellende en controlerende rol van de raad. Tot slot zegt de Rekenkamercommissie de raad, de griffie, het college en de ambtelijke organisatie dank toe voor de constructieve medewerking aan dit onderzoek. Mr. B.J.H.T. Heesakkers Voorzitter Rekenkamercommissie Gemeente Sittard-Geleen
INHOUDSOPGAVE 1
AANLEIDING
1
2
OPZET ONDERZOEK
1
2.1
Onderzoeksvragen
2
2.2
De aanpak
2
3
BEVINDINGEN
4
3.1
Opvolging aanbevelingen rekenkameronderzoek
4
3.2
Doel van de rekenkamercommissie
9
3.3
Kwantiteit en kwaliteit van de aanbevelingen
9
3.4
Besluitvorming en monitoring
10
4
CONCLUSIES
13
5
AANBEVELINGEN
14
6
BIJLAGEN
17
6.1
Reactie van het college van B & W
18
6.2
Nawoord Rekenkamercommissie
25
6.3
Het normenkader
26
6.4
De stoplichtenrapportage
28
6.5
Geraadpleegde documenten
42
Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid
Rekenkamercommissie Sittard-Geleen
1 Aanleiding De Rekenkamercommissie Sittard-Geleen heeft besloten onderzoek te doen naar de doorwerking van haar eerste onderzoek sinds haar installatie, het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Het onderzoek is uitgevoerd in de periode december 2018 september 2019. Besluitvorming op basis van het onderzoek heeft plaatsgevonden in de raadsvergadering van 30 januari 2020. Het besluit dat de raad heeft genomen luidt als volgt: 1. De aanbevelingen van de rekenkamercommissie over te nemen; 2. Het college op te dragen een nieuwe nota inkoop en aanbesteding ter besluitvorming voor te leggen. De essentie van dit rekenkameronderzoek is om vast te stellen in hoeverre de aanbevelingen uit het onderzoek naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid zijn opgevolgd. Daarnaast is het ook een manier voor de rekenkamercommissie om haar eigen effectiviteit te evalueren. Een doorwerkingsonderzoek gaat verder dan het vaststellen of de implementatie van aanbevelingen is afgerond. Het is vooral een manier om vast te stellen op welke manier het proces om invulling te geven aan deze aanbevelingen is ingezet en welke punten hierbij nog nadere aandacht vragen. Daardoor biedt een doorwerkingsonderzoek tevens de mogelijkheid om tussentijds, aan de hand van de bevindingen, aanbevelingen mee te geven die ondersteuning kunnen bieden in het vervolg van het implementatieproces.
Leeswijzer Deze notitie is als volgt opgebouwd. Gestart wordt met een beschrijving van de opzet van het onderzoek (hoofdstuk 2), waarna u in hoofdstuk 3 de bevindingen aantreft, in hoofdstuk 4 de conclusies en in hoofdstuk 5 de aanbevelingen. De bestuurlijke reactie van het college van burgemeester en wethouders en het nawoord van de rekenkamercommissie zijn opgenomen in bijlage 6.1 en 6.2.
2
Opzet onderzoek
Het onderzoek naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid was het eerste onderzoek van de rekenkamercommissie sinds de installatie in 2018. De centrale onderzoeksvraag van het onderzoek was als volgt: “In hoeverre is het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Sittard-Geleen en de uitvoering daarvan rechtmatig, doelmatig en doeltreffend en hoe is dat geborgd in de toekomst?” Doel van dit onderzoek is om vast te stellen in hoeverre de aanbevelingen uit het onderzoek naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid zijn opgevolgd en wat gemeenteraad, college, ambtelijke organisatie én de rekenkamercommissie hiervan kunnen leren. In paragraaf 2.1 staan de onderzoeksvragen en deelvragen centraal en in paragraaf 2.2 is de onderzoeksaanpak beschreven.
1
Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid
Rekenkamercommissie Sittard-Geleen
2.1 Onderzoeksvragen De centrale onderzoeksvraag is:
In welke mate zijn de aanbevelingen uit het eerdere rekenkamerrapport “Rekenkameronderzoek naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente Sittard-Geleen” opgevolgd en is het beoogde doel bereikt?
De centrale onderzoeksvraag is uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1. In welke mate zijn de aanbevelingen uit het onderzoek naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid die zijn overgenomen door de gemeenteraad, opgevolgd? 2. In welke mate heeft het onderzoek voldaan aan het doel dat de rekenkamer ermee voor ogen had? 3. Hoe zijn de aanbevelingen ervaren? 4. Zijn er procedureafspraken ten aanzien van de aanbevelingen van de RKC en de uitvoering hiervan en hoe functioneren deze? 5. Wat kunnen gemeenteraad, college, ambtelijke organisatie en RKC leren uit de beantwoording van voorgaande vragen? Voor de beantwoording van de onderzoeksvragen is gebruik gemaakt van een normenkader (zie bijlage 6.3).
2.2 De aanpak Tijdens het onderzoek zijn de volgende stappen doorlopen:
2
Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid
Rekenkamercommissie Sittard-Geleen
Stap 1: Opstellen formulier doorwerking rekenkameronderzoek en Startbijeenkomst Het normenkader (zie bijlage 6.3) is vertaald naar een formulier doorwerking en deze is, na een startbijeenkomst met betrokkenen, ter beantwoording voorgelegd aan de ambtelijke organisatie en de griffier. Hierbij is niet alleen gevraagd naar de status van de aanbevelingen en overige vragen, maar ook naar bewijsvoering hiervan en om documenten aan te leveren op basis waarvan dit kan worden vastgesteld.
Stap 2: Analyse doorwerking rekenkameronderzoek naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Doel van deze fase is om antwoorden te verkrijgen op deelvragen 1 tot en met 4: de opvolging van de aanbevelingen in relatie met het doel van de rekenkamercommissie en de procedure. Hiertoe heeft niet alleen documentenonderzoek plaatsgevonden maar hebben ook groepsinterviews plaatsgevonden. Documentenonderzoek De aangeleverde documenten zijn geanalyseerd en waar nodig is aanvullende documentatie opgevraagd. (Groeps)interviews Om meer informatie en toelichting te krijgen over status van de aanbevelingen, het effect ervan en de procedure hebben (groeps)interviews plaatsgevonden met de directeur (in- en externe) dienstverlening, de vraagcoördinator inkoop, portefeuillehouder, teammanagers, een vertegenwoordiging van de gemeenteraad én de rekenkamercommissie. Van de gesprekken zijn verslagen gemaakt, die ter accordering aan de gesprekspartners zijn voorgelegd. Stap 3: Rapportage Op basis van de ingevulde overzichten en ontvangen documenten zijn de bevindingen van de onderzoeker per aanbeveling weergegeven met een stoplicht (groen, oranje of rood). De bevindingen zijn ter correctie op feitelijke onjuistheden voorgelegd aan de ambtelijke organisatie.
Daarna is het rapport aangevuld met conclusies en aanbevelingen en voor een bestuurlijke reactie aangeboden aan het college van burgemeester en wethouders. De bestuurlijke reactie en het nawoord van de rekenkamercommissie zijn opgenomen in bijlage 6.1 en 6.2.
3
Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid
Rekenkamercommissie Sittard-Geleen
3 Bevindingen In dit hoofdstuk staan deelvragen 1 tot en met 4 centraal: 1. In welke mate zijn de aanbevelingen uit het onderzoek naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid die zijn overgenomen door de gemeenteraad, opgevolgd? (Paragraaf 3.1) 2. In welke mate heeft het onderzoek voldaan aan het doel dat de rekenkamer ermee voor ogen had? (Paragraaf 3.2) 3. Hoe zijn de aanbevelingen ervaren? (Paragraaf 3.3) 4. Zijn er procedureafspraken ten aanzien van de aanbevelingen van de RKC en de uitvoering hiervan en hoe functioneren deze? (Paragraaf 3.4)
3.1 Opvolging aanbevelingen rekenkameronderzoek Alle aanbevelingen zijn geheel of gedeeltelijk opgepakt en door de organisatie is al veel werk verzet, maar het grootste deel van de aanbevelingen is hetzij (nog) niet volledig in uitvoering genomen of nog niet afgerond. Het rapport van de rekenkamercommissie kwam voor de organisatie op het juiste moment en maakte de weg vrij om een aantal zaken die al in voorbereiding waren in te voeren. Onderstaand worden de voornaamste bevindingen per aanbeveling weergegeven. De onderliggende, gedetailleerde stoplichtenrapportage is opgenomen in bijlage 6.4.
1.
Beleid met concrete doelstellingen en inkoopstrategie
•
Er is een nieuw beleidsplan vastgesteld door de gemeenteraad en er is een Afwegingskader vastgesteld door het college met doelstellingen en prioriteiten bij keuzedilemma’s. Het beleidsplan is uitgewerkt in een Handboek Inkoop en door het college vastgesteld en vooral geschreven voor medewerkers (klanten) van de organisatie. Het beleidsplan Inkoop- en aanbestedingsbeleid is vastgesteld door de gemeenteraad op 28 januari 2021. Als invulling van het kiezen voor een inkoopstrategie heeft het college ervoor gekozen om een Afwegingskader vast te stellen en dit met de gemeenteraad gedeeld via een brief aan de gemeenteraad op 17-09-2021. In tegenstelling tot het advies van de rekenkamercommissie is het conceptbeleidsplan dat ten tijde van het onderzoek al voorlag niet aangevuld met de door de rekenkamercommissie benoemde elementen. Het is vooral een technische aanpassing van het oude beleidsplan met algemene doelstellingen en met als voornaamste focus om weer te voldoen aan het wettelijk kader (rechtmatigheid. In het (nieuwe) beleidsplan (28 januari 2021) zijn geen SMART subdoelstellingen, prestatie-indicatoren en activiteiten opgenomen op basis waarvan het beleid toetsbaar wordt op doeltreffendheid. Voor Social Return on Investment (SROI) is er wel SMART beleid geformuleerd maar dat is niet vertaald naar een prestatie indicator in het beleidsplan inkoop.
Voor de duurzaamheid, lokaal ondernemerschap en innovatie was dit niet mogelijk omdat een belangrijke randvoorwaarde hiervoor -de aanwezigheid van inhoudelijke beleidsnota’s - ontbreekt.
• •
•
•
4
Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid
Rekenkamercommissie Sittard-Geleen
•
In het beleidsplan is geen aanbestedingsresultaat als kader opgenomen waardoor de mogelijkheid ontbreekt om de doelmatigheid van het beleid te kunnen meten en hierop te sturen.
2.
Paragraaf met doelen en prestatie-indicatoren in beleidsnota’s
•
In het collegevoorstel behorend bij de beleidsregels Social return Arbeidsmarktregio Zuid-Limburg 2020 is een kopje Relatie met inkoop- en aanbestedingsbeleid en inkoopproces opgenomen, maar hierin zijn geen doelen en prestatie indicatoren opgenomen. In de beleidsregels zelf is opgenomen wanneer Social return wordt toegepast, voor welke doelgroep en hoeveel procent van de opdrachtwaarde.
3.
Periodieke verantwoording aan de raad
•
De focus van de raad lag bij de totstandkoming van het nieuwe beleidsplan vooral op de rechtmatigheid en het opstellen van een afwegingskader. Door de raad is niet actief gestuurd op het opnemen van elementen in het beleidsplan die het mogelijk maken om op een later moment de doeltreffendheid- en doelmatigheid van het beleid te kunnen bepalen. In de jaarrekening, paragraaf Bedrijfsvoering wordt gerapporteerd over met name de rechtmatigheid van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. Aangezien in het beleidsplan concrete SMART doelstellingen ontbreken alsmede het beoogde aanbestedingsresultaat, kan de raad ook niet controleren op de doeltreffendheid en doelmatigheid van beleid. Gelet op de recentheid van het inkoop- en aanbestedingsbeleid is een evaluatie nu nog niet uitgevoerd, maar voorzien in 2025.
• •
•
4.
Gestandaardiseerde methoden en formats aan de achterkant
• •
Er wordt veel inzet gepleegd voorafgaand aan de aanbesteding op de rechtmatigheid. Bij inkooptrajecten ≥ € 50.000 verzamelt unit Inkoop services gedurende en aan het eind van een inkoopproces gegevens en informatie uit het inkooptraject ten behoeve van inkoopsturing. Deze gegevens worden ingevuld in een evaluatieformulier. Daarnaast verzamelt de unit ook alle inkooprelevante informatie bij trajecten > € 10.000 excl. BTW. Er zijn geen formats aangetroffen gericht op de achterkant van het proces (bestellen, bewaken, nazorg en evaluatie). De verwachting vanuit de organisatie is dat het centraal contractbeheersysteem (najaar 2022) meer inzicht in en sturing geeft op de achterkant van het proces. Op dit moment is nog niet duidelijk of de achterkant van het proces hiermee voldoende is afgedekt. Evaluatie maakt geen verplicht onderdeel uit van het inkoopproces. Het college geeft in zijn bestuurlijke reactie aan interne en externe evaluatie van het uitgevoerde proces als een meerwaarde te zien, maar ervoor te kiezen de evaluatie eenvoudig in te richten ter voorkoming van onnodige administratieve belasting. De verantwoordelijkheden van budgethouders zijn vastgelegd in de Budgetregeling en het Mandaatbesluit.
•
•
•
5
Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid
Rekenkamercommissie Sittard-Geleen
•
De organisatie verwacht dat de implementatie van een centraal contractbeheersysteem (najaar 2022) een impuls geeft aan het contractmanagement.
5.
Verbreed de interne controle (IC) naar interne beheersing (IB).1 •
•
De afgelopen periode zijn stappen gezet om te verbreden van interne controle naar interne beheersing, maar dit is nog niet afgerond. Voorbeelden hiervan zijn het uitvoeren van een spendanalyse en tussentijdse audits, advies- en accountgesprekken en de aankoop van een centraal contractbeheersysteem. Hierbij staat nog steeds rechtmatigheid voorop en heeft verbreding naar doeltreffendheid en doelmatigheid nog niet plaatsgevonden. In de spendanalyse zijn onder meer de beïnvloedbare versus de onbeïnvloedbare uitgaven opgenomen en is (van de beïnvloedbare uitgaven) een geografische analyse (lokale/ regionale inkoop) gemaakt en een analyse van de uitgaven aan crediteuren als percentage van de totale uitgaven. De Interne controle is gericht op rechtmatigheid. Het is op dit moment (nog) niet mogelijk om op doelen, koers en resultaten te sturen omdat hiertoe de SMART doelstellingen in het beleid ontbreken.
6.
Doorontwikkelen op strategisch niveau
•
De voorgenomen samenwerking in een Shared Service Centrum Zuid-Limburg (SSCZL) is in 2020 beëindigd. Dat maakte een einde aan een periode van onzekerheid en stilstand, waarna de unit Inkoop zich weer verder kon ontwikkelen, vooral in de ondersteuning van de klanten binnen de organisatie. De unit Inkoop heeft nog geen grote stappen kunnen zetten op strategisch niveau (sturing op de realisatie van strategische inkoopdoelstellingen). Volgens unit Inkoop zijn randvoorwaarden voor strategische doorontwikkeling de support vanuit management en bestuur met betrekking tot de meerwaarde van inkoop en besluitvorming m.b.t. voldoende middelen om te kunnen voldoen aan de ingezette koers. De unit Inkoop hoopt, met de reeds behaalde resultaten en de uitkomst van dit doorwerkingsonderzoek, haar behaalde successen verder te kunnen promoten, waardoor vanuit het hoogste niveau verdere support ontstaat. Dit draagt volgens de unit bij aan de ontwikkeling van de unit Inkoop naar “partner van de business”. Het positieve gevolg hiervan zouden zijn: verdere minimalisering van inkooprisico’s, de juiste (vroegtijdige) dialoog bij inkoopvraagstukken en het kunnen bieden van professionele hulp bij het bereiken van de gewenste (maatschappelijke) inkoopdoelen. Ook door het management wordt het belang van verdere doorontwikkeling van de unit onderstreept.
De meldingsgrens is opgehoogd van € 0 naar € 10.000 exclusief BTW. Ook is de procesverantwoordelijkheid bij inkooptrajecten tot € 50.000 decentraal gelegd. Doordat kleine aankopen niet meer hoeven te worden gemeld, ontstond bij de unit Inkoop meer ruimte. Deze ruimte is vooral ingezet om met meer energie op grote
•
• • •
1 Interne controle (IC) kent een sterke focus op verantwoording en rechtmatigheid, terwijl ingeval van Interne beheersing (IB) ook gekeken wordt naar het verbeteren van de doeltreffendheid en doelmatigheid. (pag 34 onderzoeksrapport rekenkamercommissie oktober 2019).
6
Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid
• •
•
Rekenkamercommissie Sittard-Geleen
projecten in te zetten. De unit Inkoop faciliteert in projecten met een helpdeskfunctie/ kennisportaal voorzien van formats en tools. Ten aanzien van de strategische ontwikkeling moeten nog stappen worden gezet. De unit Inkoop heeft over 2021 een spendanalyse uitgevoerd (zie ook aanbeveling 5). In 2021 is door het team afgezien van het vragen om extra formatie. Men wilde eerst kijken wat de effecten waren van het nieuwe beleid en handboek op de benodigde personele inzet. Dit jaar is met de teammanager Facilitaire services (waarvan de unit Inkoop deel uitmaakt) gesproken over het indienen van een formatieclaim voor de komende periode omdat die nodig wordt geacht als gevolg van het groeiende beroep op unit Inkoop en de inkoopkwaliteit via deskundigheidsbevordering te kunnen borgen. Volgens unit Inkoop is het groeiend beroep op hun ondersteuning het gevolg van de succesvolle aanpak m.b.t. nieuwe beleid en handboek, de uitbreiding van de organisatie en omdat verschillende teams meer budget hebben en dus ook meer projecten wegzetten. Daarnaast neemt volgens de unit ook de complexiteit van trajecten verder toe (Bijv. complexe uitvragen inzake de aanbesteding Wmo, Huis aan de Markt, Glanerbrook).
7.
Organiseer vanuit het managementteam aandacht voor houding en gedrag.
•
Managers geven aan actief te sturen op het tijdig betrekken van unit Inkoop door bijvoorbeeld bij te ondertekenen inkoop gerelateerde zaken te vragen of de unit Inkoop is betrokken en ze zetten geen handtekening wanneer dit niet is gebeurd. Volgens de managers groeit de awareness maar is het nog niet volgroeid. Ingeschat wordt dat de organisatie zicht bevindt op het punt tussen ‘past control’ en ‘present control’ met als het uiteindelijke doel: ‘future control’:
•
•
Aan de voorkant van het inkooptraject, bij het formuleren van de inkoopvraag en het beschikbare budget, is nog een verbetering van zowel de medewerkers (klanten) als unit Inkoop nodig. Dit is een van de redenen dat sinds kort 1 keer per kwartaal een inkoopgesprek plaatsvindt waarin o.a. de inkoopkalender wordt besproken.
7
Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid
Rekenkamercommissie Sittard-Geleen
8.
Ondersteun de meerwaarde van de Unit Inkoop.
•
Er is door de unit Inkoop de afgelopen jaren veel geïnvesteerd in de relatie met de organisatie. Bijvoorbeeld tijdens een werksessie met alle managers, door medewerkers te betrekken bij het opstellen van het handboek Inkoop en door het organiseren van de roadshows waarbij alle 24 teams zijn bezocht waarin het beleid en Handboek zijn gepresenteerd en toegelicht. De gesproken teammanagers en unit Inkoop zijn van mening dat er nu meer verbinding en contact is met contractbeheerders, accounthouders en budgethouders. De ophoging van de meldingsdrempel van € 0 naar € 10.000 euro evenals de decentrale inkoopmogelijkheid tot € 50.000 heeft lucht in de organisatie gegeven.
• •
9.
Experimenteer en pas nieuwe vormen van inkoop en aanbesteding toe.
•
Het College heeft deze aanbeveling deels overgenomen en gevraagd om terughoudendheid in het experimenteren en het ondoordacht toepassen van innovatieve aanbestedingsvormen. Volgens de unit Inkoop beschikt men intern en extern nog niet over voldoende kennis en tijd om dit op een verantwoorde manier op grotere schaal te kunnen oppakken. Wel zijn er enkele voorbeelden te noemen waarin innovatieve vormen zijn toegepast of mogelijkheden voor innovatieve vormen worden onderzocht. Door meerdere gesprekspartners wordt het belang onderstreept van innovatie en andere inkoopvormen die doelmatig en rechtmatig zijn. Zo worden het aangaan van langere contracten genoemd (bijvoorbeeld 8 of 12 jaar in plaats van 2 tot 4 jaar) of het afzien van een aanbesteding (binnen de kaders van de (Europese) wet- en regelgeving) als vooraf duidelijk is aan wie gegund wordt.
•
•
10. Continueer dienstverlenende houding en relatie leveranciers. • • •
Deze aanbeveling is overgenomen door het College, met uitzondering van het voeren van gesprekken met alle afgewezen partijen. De dienstverlenende houding tot en relatie met leveranciers is de laatste jaren gecontinueerd en uitgebreid. Bij openbare aanbestedingstrajecten wordt voldaan aan de wettelijke plicht om afgewezen inschrijvers uit te leggen waarom zij zijn afgewezen, maar evaluaties met ondernemers worden reactief, op verzoek van ondernemers, uitgevoerd. Dit is een bewuste keuze met als doel het voorkomen van administratieve belasting aan zowel gemeentezijde als aan de ondernemerszijde.
11. Helderheid over ontwikkeling SCC-ZL of andere samenwerkingsvorm •
•
Met de beëindiging van de voorgenomen samenwerking in een SSC-ZL, wordt de directe noodzaak niet meer gevoeld tot het opstellen van een visie op brede bedrijfsvoering en de plek van de unit Inkoop hierin. De kanttekening die hierbij moet worden geplaatst is dat het doel van deze aanbeveling, namelijk het versterken van de beweging naar de strategische en
8
Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid
•
Rekenkamercommissie Sittard-Geleen
tactische advisering van de unit Inkoop op basis van strategische inkoopdoelstellingen, niet is verdwenen door de beëindiging van het SSC-ZL. Op regionaal niveau vindt op ambtelijk niveau overleg plaats met als doel het delen van kennis en het identificeren van kansen voor gezamenlijke aanbestedingstrajecten. Op diverse terreinen wordt met Maastricht en Heerlen gezamenlijk ingekocht. Het betreft hier vaak homogene leveringen en diensten (facilitair en wijkbeheer) maar ook bijvoorbeeld inhuur van flexibel personeel, leerlingenvervoer en inburgering. Inschatting is dat dit ongeveer 10-15% van het inkoopbudget betreft.
3.2 Doel van de rekenkamercommissie Uit het gesprek met de rekenkamercommissie blijkt dat de commissie zich als algemene doel heeft gesteld om het leervermogen te vergroten van gemeenteraad, college en organisatie. Niet belerend en met het vingertje wijzend, maar helpend om onderwerpen kritisch te bekijken en te vertalen naar aanbevelingen waar men wat mee kan die het gemeentebestuur verder versterken. Dat is tevens de reden dat men er ook uitdrukkelijk voor kiest om ook dingen die goed gaan te benoemen in rapporten. Zo ook in dit onderzoek. Uit gesprekken met andere gesprekspartners is gebleken dat men lering heeft getrokken uit de aanbevelingen en hiermee aan de slag is gegaan en dat men de aanbevelingen als bruikbaar heeft ervaren, maar ook als uitgebreid en gedetailleerd (zie paragraaf 3.3). De (door)ontwikkeling van unit Inkoop stond destijds stil als gevolg van de samenwerking in Zuid-Limburg. Het rapport gaf de mogelijkheid om inkoop weer op de agenda te plaatsen en het conceptbeleidsplan ter besluitvorming voor te leggen. Hierdoor werd het ook mogelijk om verbeteringen door te voeren zoals het ophogen van de meldingsdrempel van € 0 naar € 10.000 exclusief BTW en de procesverantwoordelijkheid bij inkooptrajecten tot € 50.000 decentraal neer te leggen. Door gesproken raadsleden is tevens het belang onderstreept om ook dingen die goed gaan te blijven benoemen.
3.3 Kwantiteit en kwaliteit van de aanbevelingen Uit de ingevulde vragenlijsten en de gesprekken volgt dat de aanbevelingen als bruikbaar en herkenbaar worden beoordeeld, maar ook als zeer uitgebreid en gedetailleerd. Dat komt doordat de hoofddoelen zijn uitgewerkt in veel subdoelen met veel details. Uit het gesprek met leden van de rekenkamercommissie blijkt dat zij, ook na hernieuwd lezen tevreden zijn over de geformuleerde aanbevelingen. Het zijn er veel maar ze zijn allemaal relevant. De rekenkamercommissie probeert heel bewust om aanbevelingen zo concreet mogelijk te maken om zo de brug te slaan naar de implementatie van de aanbeveling. Ook aan deze concreetheidtoets voldoen de aanbevelingen.
9
Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid
Rekenkamercommissie Sittard-Geleen
Door een aantal gesprekspartners is aangegeven dat het beter was geweest als het doorwerkingsonderzoek 1 tot 2 jaar later had plaatsgevonden. In 2020 zijn de aanbevelingen overgenomen door de gemeenteraad, in januari 2021 is het beleidsplan en in september 2021 het Handboek Inkoop vastgesteld en dan kun je volgens gesprekspartners eigenlijk pas beginnen. Hierdoor zijn nog niet alle aanbevelingen geïmplementeerd en kunnen zeker nog niet alle verbeteringen worden gemeten/ vastgesteld. De leden van de rekenkamercommissie geven aan veel geleerd te hebben tijdens het (voor hen eerste) onderzoek naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid en dat dit heeft geresulteerd in de huidige manier van werken. Als belangrijke aandachtspunten voor de toekomst worden benoemd: •
•
• • •
Zoeken van meer aansluiting met de gemeenteraad; zoals het geven van een presentatie in de beeldvormende vergadering/plein of het organiseren van een ‘inloopspreekuur over opgeleverd onderzoek’. E.e.a. in afstemming met de raadscommissie Begroting en Verantwoording (B&V) en de agendacommissie. Vergroten zichtbaarheid zoeken bij gemeenteraad maar ook naar de inwoners. Aandacht besteden aan de communicatie bij het uitbrengen van een onderzoeksrapport, bijvoorbeeld door het organiseren van een persmoment en verbetering van de toegankelijkheid en aantrekkelijkheid van de rekenkamercommissie website. Mogelijkheid open blijven houden om van het onderzoeksprogramma af te wijken als de actualiteit daarom vraagt. Overwegen om ook ex-ante onderzoeken uit te voeren. Uitproberen of tussentijds informeel informeren over lopend onderzoek aan ambtelijk betrokkenen toegevoegde waarde heeft.
3.4 Besluitvorming en monitoring Uit het gesprek met raadsleden blijkt dat in de periode voor de komst van de nieuwe rekenkamercommissie de rapporten van de rekenkamercommissie niet altijd doorgeleid ter bespreking werden naar de gemeenteraad. Het onderzoeksrapport naar het inkoop en aanbestedingsbeleid is het eerste rapport dat weer in de raadsvergadering is geagendeerd.
Besluitvorming Uit de ingevulde vragenlijsten en de gesprekken blijkt dat de behandeling van het rapport (na het ambtelijk en bestuurlijk hoor- en wederhoor) als volgt heeft plaatsgevonden: • De griffie zorgde voor de formulering van het raadsvoorstel. • Het rapport werd behandeld in de commissie B&V: Het ging vooral op een procesmatige bespreking van het raadsvoorstel en niet over de inhoud van het rapport. Elke fractie kan een raadslid afvaardigen in de commissie B&V. • Vervolgens werd het besproken in de Ronde. De raadsleden werden vooraf geïnformeerd door de leden die hebben deelgenomen aan de bespreking in de commissie B&V. De raad wilde vooral weten hoe het college erin staat. In de
10
Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid
•
Rekenkamercommissie Sittard-Geleen
Ronde werden vooral vragen aan de wethouder gesteld en niet aan de rekenkamercommissie. Vervolgens is het een hamerstuk in de raadsvergadering. De raad besluit: 1. De aanbevelingen van de Rekenkamercommissie overnemen. 2. Het college op te dragen een nieuwe beleidsnota inkoop- en aanbesteding ter besluitvorming voor te leggen.
Uit het raadsvoorstel zelf blijkt verder dat: • Het is ingediend door de burgemeester als portefeuillehouder en de griffier. • De bestuurlijke reactie van het college van burgemeester en wethouders hierin is opgenomen, waaruit onder meer blijkt dat het college niet alle aanbevelingen overneemt. • Hierin niet is opgenomen aan wie (college of raad) welke aanbevelingen zijn gericht. • De formulering van het raadsbesluit algemeen is. De raad besluit ‘de aanbevelingen over te nemen’. Uit het besluit wordt niet duidelijk wat de opinie is van de raad over de aanbevelingen waarvan het college in de toelichting aangeeft deze niet (geheel) over te nemen. Ook is niet expliciet vermeld dat de raad het college opdracht geeft om opvolging te geven aan de aanbevelingen die de uitvoering betreffen en daarmee ‘des colleges’ zijn. Gesproken raadsleden benoemen, met de kennis van nu, als mogelijke verbeterpunten voor de toekomst dat: • Beter zou moeten worden gekeken naar de formulering van het besluit in het raadsvoorstel. • Hierbij duidelijk zou moeten worden aangegeven welke aanbevelingen aan de raad zijn gericht; en welke aan het college. • De raad explicieter uitspraak zou moeten doen in het geval het college een aanbeveling niet of niet geheel overneemt.
• Het goed zou zijn als de raad zichzelf de vraag zou stellen: In hoeverre willen wij sturen op de doelstellingen, zoals bijvoorbeeld duurzaamheid en social return? Want als wij meer willen sturen, zullen de doelstellingen ook SMART in het beleidskader moeten worden vertaald, zodat monitoring en hierop controleren mogelijk is. • Een goede balans tussen controle en vertrouwen in het college belangrijk is.
Monitoring Ten aanzien van de monitoring van de aanbevelingen blijkt dat: • Er geen algemene procedureafspraken zijn met betrekking tot het informeren van de gemeenteraad over de voortgang van de overgenomen aanbevelingen. Ook niet ten behoeve van dit specifieke onderzoek. • Over de status van de aanbevelingen niet wordt gerapporteerd. • Hier ook niet om wordt gevraagd door de raad of rekenkamercommissie. De raad vertrouwt erop dat het college de aanbevelingen uitvoert en controleert dit niet.
11
Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid
Rekenkamercommissie Sittard-Geleen
Met de uitvoering van onderhavig onderzoek is de rekenkamercommissie gestart met het monitoren van de mate waarin haar aanbevelingen ook daadwerkelijk worden geïmplementeerd. Om raad, college en organisatie inzicht te geven in de mate waarin de aanbevelingen zijn opgevolgd en om het effect van de eigen aanbevelingen te meten en hieruit lering te trekken voor de toekomst.
Tips voor de Rekenkamercommissie Tijdens het gesprek met een aantal raadsleden is hen gevraagd welke tips ter verbetering zij aan de rekenkamercommissie zouden willen meegeven. Men had niet zozeer tips ter verbetering, maar heeft wel een aantal aspecten benoemd: • Raadsleden willen graag vanaf het begin van het onderzoek betrokken worden. Zo vindt men het fijn dat de onderzoeksopzet met onderzoeksvragen wordt voorgelegd aan raadsleden en zij de mogelijkheid krijgen om input te geven. Ook de rekenkamercommissie vindt de betrokkenheid van de raad bij het onderzoek belangrijk. Daarom stuurt de rekenkamercommissie voor de start van elk onderzoek de onderzoeksopzet naar de raadscommissie Begroting en verantwoording. De onderzoeksopzet wordt ter bespreking geagendeerd in deze raadscommissie. De voorzitter van de rekenkamercommissie maakt onderdeel uit van commissie en licht dit agendapunt toe. Dit gegeven was niet bij alle gesproken raadsleden bekend. • Men vindt het belangrijk dat de rekenkamercommissie kennismaakt met vooral nieuwe raadsleden en vertelt wat ze doet en hoe het werkt. Bij de start en ook in het voorjaar na de verkiezingen heeft de rekenkamercommissie fractiebezoeken afgelegd met als doel om nader kennis te maken en mogelijke onderwerpen voor onderzoek bij de fracties op te halen voor het onderzoeksprogramma van de rekenkamercommissie.
• Men vindt het belangrijk dat de rekenkamercommissie ook vooral zaken die goed gaan in haar rapport blijft benoemen. Ook aan de portefeuillehouder en de organisatie is gevraagd welke tips zij aan de rekenkamercommissie willen meegeven. Als aandachtspunten worden door hen meegegeven: • Voer doorwerkingsonderzoeken ook uit bij andere rekenkameronderzoeken, dat past goed in de plan-do-check-act cirkel die inkoop ook nastreeft. • Let erop dat er voldoende tijd zit tussen het vaststellen van de aanbevelingen door de raad, het oppakken en uitvoeren ervan door de ambtelijke stakeholders en het uiteindelijk ook kunnen meten van de verbeteringen. • Heb bij het opleggen van “deadlines” aandacht voor de werklast bij de ambtelijke stakeholders, want die “doen het er eventjes bij”. • Effectiviteit is belangrijk maar zorg dat regels niet belangrijker worden dan inhoud, proces. Voorkom dat er nog meer bijkomt en het alleen maar complexer wordt met nog meer regels. • Formuleer heldere en duidelijke conclusies en aanbevelingen. Let er bij de formulering op dat deze geen tegenstelling tussen raad, college en organisatie creëren. • Ga proactief met de raad in gesprek om in gezamenlijkheid te komen tot goede onderwerpen van onderzoek.
12
Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid
Rekenkamercommissie Sittard-Geleen
4 Conclusies Zoals reeds in de aanleiding van dit rapport verwoord gaat een doorwerkingsonderzoek verder dan het vaststellen of de implementatie van aanbevelingen is afgerond. Het is vooral een manier om vast te stellen op welke manier het proces om invulling te geven aan deze aanbevelingen is ingezet en welke punten hierbij nog nadere aandacht vragen. In welke mate zijn de aanbevelingen uit het onderzoek naar het inkoop en aanbestedingsbeleid die zijn overgenomen door de gemeenteraad, opgevolgd? 1. Alle aanbevelingen zijn geheel of gedeeltelijk opgepakt. 2. Vooral in de relatie tussen organisatie (klanten) en de Unit Inkoop is veel geïnvesteerd wat onder meer heeft geleid tot grotere bewustwording bij de medewerkers en vereenvoudiging van de inkoopprocedure, betere facilitering en interne controle op het terrein van rechtmatigheid. Ook de op handen zijnde aankoop van een contractbeheersysteem en de recente uitvoering van een spendanalyse zijn belangrijke stappen voorwaarts. 3. De organisatie erkent het belang en de meerwaarde van de unit Inkoop maar geeft tevens aan dat van beide zijden (unit en medewerkers) verdere verbetering nodig is, met name aan de voor- en achterkant van het inkooptraject. Innovatie wordt hierbij benoemd als belangrijk instrument om verdere stappen voorwaarts te zetten. 4.
In tegenstelling tot het advies van de rekenkamercommissie bevat het nieuwe beleidsplan niet de in het rapport benodigde elementen die het sturen op doeltreffendheid en doelmatigheid mogelijk maken, zoals het beoogde aanbestedingsresultaat en SMART subdoelen, prestatie indicatoren en activiteiten. Deels is dit het gevolg van het ontbreken van inhoudelijke beleidsnota’s. Het ontbreken van deze elementen staat de implementatie van andere aanbevelingen in de weg. Zo kan niet gerapporteerd worden over doeltreffendheid en doelmatigheid en kan de gemeenteraad daardoor hierop ook niet monitoren, kan de stap van interne controle naar interne beheersing niet worden gezet en bemoeilijkt het de weg voor de unit Inkoopservices om zich meer als strategische partner op te stellen. In welke mate heeft het onderzoek voldaan aan het doel dat de rekenkamer ermee voor ogen had? 5. Uit gesprekken is gebleken dat betrokkenen lering hebben getrokken uit de aanbevelingen en hiermee aan de slag zijn gegaan en van de gelegenheid gebruik is gemaakt om beleid en uitvoering te verbeteren. Hiermee is voldaan aan het algemene doel dat de rekenkamercommissie zichzelf heeft gesteld: het leervermogen te vergroten van gemeenteraad, college en organisatie en daarmee een bijdrage te leveren aan een verdere versterking van het gemeentebestuur.
13
Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid
Rekenkamercommissie Sittard-Geleen
Hoe zijn de aanbevelingen ervaren? 6. De aanbevelingen zijn door betrokkenen als bruikbaar en herkenbaar beoordeeld, maar ook als zeer uitgebreid en gedetailleerd. Dat komt volgens hen doordat de hoofddoelen zijn uitgewerkt in veel subdoelen met veel details. De rekenkamercommissie probeert heel bewust om aanbevelingen zo concreet mogelijk te maken om zo de brug te slaan naar de implementatie van de aanbeveling. Zijn er procedureafspraken ten aanzien van de aanbevelingen van de RKC en de uitvoering hiervan en hoe functioneren deze? Er zijn geen procedureafspraken ten aanzien van de monitoring van de implementatie van de aanbevelingen uit het rekenkamerrapport die zijn overgenomen door de gemeenteraad. Niet in algemene zin en ook niet in relatie tot dit specifieke rapport. Daarnaast zijn de aanbevelingen uit het rekenkamerrapport niet geadresseerd aan hetzij het college, hetzij de raad en is de formulering van het besluit zo algemeen dat niet geheel duidelijk is welke aanbevelingen de gemeenteraad nu heeft overgenomen en in welke mate de reactie van het college hierin is meegenomen. Als gevolg gaat de ambtelijke organisatie ervan uit dat bepaalde onderdelen van de aanbevelingen niet zijn overgenomen door de raad en daarom ook niet hoeven te worden opgepakt.
5 Aanbevelingen Een doorwerkingsonderzoek levert meer informatie op dan puur de constatering in welke mate aanbevelingen zijn doorgevoerd en een verklaring waarom dit al dan niet is gebeurd. Aan de hand van de bevindingen is het ook mogelijk om tussentijds aanbevelingen mee te geven die ondersteuning kunnen bieden in het vervolg van het implementatieproces. Vanuit dit perspectief kiest de rekenkamercommissie ervoor om naast een aantal procesmatige aanbevelingen ook een aantal inhoudelijke aanbevelingen mee te geven.
Wat kunnen gemeenteraad, college, ambtelijke organisatie en RKC leren uit de beantwoording van voorgaande vragen? Procesmatige aanbevelingen 1. Raad: Zorg voor een goede balans tussen controle en vertrouwen. Stel vast of het nieuwe beleidsplan Inkoop (dat volgt op de evaluatie in 2025) SMART doelstellingen omvat op de beleidsterreinen die u belangrijk vindt en inzicht geeft in het beoogde financiële resultaat en de eventuele financiële consequenties van de opgenomen inhoudelijke doelstellingen. Meer in algemene zin zou u bij de totstandkoming van nieuw beleid
14
Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid
Rekenkamercommissie Sittard-Geleen
het college kunnen verzoeken om in een bijlage op te nemen op welke wijze uitvoering wordt gegeven aan de aanbevelingen uit een rekenkamerrapport. 2. College: Informeer de raad, nadat het nieuwe beleidsplan is vastgesteld, niet alleen periodiek over de stand van zaken op het gebied van rechtmatigheid maar ook over de mate waarin de SMART doelstellingen op het gebied van doeltreffendheid en doelmatigheid zijn bereikt. 3. Rekenkamercommissie: Maak in onderzoeksrapporten duidelijk welke aanbevelingen aan het college en welke aanbevelingen aan de raad zijn gericht. Zorg voor concrete aanbevelingen, zonder daarmee te veel in detail te treden. Maak afspraken met de raad over de wijze waarop: o Uitkomsten van onderzoeken aan de raad worden gepresenteerd, o Deze ter besluitvorming aan de raad worden voorgelegd en o Monitoring van de implementatie van de aanbevelingen plaatsvindt. 4. Raad: Neem de monitoring van de aanbevelingen uit een rekenkamerrapport die u heeft overgenomen op in uw lange termijnplanning en vraag aan het college om u jaarlijks over de voortgang hiervan te informeren. Vervul hierin ook een proactieve rol als dat nodig is. Overigens wordt het college verplicht om deze informatie jaarlijks aan de raad te verstrekken op basis van de Wet versterking decentrale rekenkamers, die naar verwachting per 1 januari 2023 in werking treedt. Inhoudelijke aanbevelingen 5.
Raad: Geef het college de opdracht om in de evaluatie van het Inkoop- en aanbestedingsbeleid in 2025 en het navolgende beleidsplan specifiek aandacht te besteden aan de doelmatigheid (het beoogde aanbestedingsresultaat) en de doeltreffendheid (SMART subdoelen, prestatie indicatoren en activiteiten) van het beleid. 6. College: Onderzoek of laat onderzoeken wat op welke termijn nodig is op het gebied van inkoop en aanbesteding, in beleid en uitvoering, om in de toekomst meer de focus te kunnen leggen op het realiseren van strategische inkoopdoelen en het verder door ontwikkelen van de unit Inkoop als strategische partner. Heb hierbij niet alleen oog voor wat nodig is om de basis op orde te hebben en houden qua rechtmatigheid, maar onderzoek ook welke innovatieve methoden hieraan een bijdrage kunnen leveren.
15
Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid
Rekenkamercommissie Sittard-Geleen
7. College: Ga voort op de reeds ingeslagen weg en maak het mogelijk om niet alleen op rechtmatigheid te sturen maar ook op doelmatigheid en doeltreffendheid door in de evaluatie van het beleidsplan in 2025 en het navolgende beleidsplan specifiek aandacht te besteden aan het opnemen van: o SMART doelstellingen ten aanzien van duurzaamheid, SROI, lokaal ondernemerschap en innovatie. Beperk het aantal doelstellingen, maak het niet te complex en benoem de eventuele financiële consequenties hiervan. De uitgevoerde spendanalyse geeft al veel inzicht op bepaalde terreinen en kan voor een aantal doelstellingen als nulmeting worden gebruikt. o Een beoogd aanbestedingsresultaat. Ook dit hoeft niet complex te zijn zoals uit de interviews blijkt (waarin bijvoorbeeld een target van 1% besparing op het totale inkoopvolume is genoemd) en kan de spendanalyse als nulmeting worden gebruikt.
16
Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid
6 Bijlagen
17
Rekenkamercommissie Sittard-Geleen
Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid
Rekenkamercommissie Sittard-Geleen
6.1 Reactie van het college van B & W
Gemeente
Sittard-Geleen born
Rekenkamercommissie Sittard-Geleen Postbus 18 6130 AA Sittard-Geleen Team Facilitaire services Uw brief van 23 november 2022 Uw kenmerk Ons kenmerk Behandeld door Ando Gi Telefoon 06 25403044 Onderwerp Bestuurlijk wederhoor Rekenkameronderzoek "Doorwerking inkoop- en aanbestedingsbeleid"
Sittard-Geleen, 12 januari 2023
Geachte leden van de Rekenkamercommissie
Wij hebben uw rapport inzake het onderzoek naar de doorwerking van het Inkoop- en aanbestedingsbeleid en de begeleidende brief, waarin gelegenheid wordt gegeven voor bestuurlijk wederhoor, in goede orde ontvangen. Wij hebben tijdens onze collegevergadering d.d. 20 december 2022 kennis genomen van de inhoud van het rapport en omarmen het merendeel van uw bevindingen en aanbevelingen. Algemeen: Allereerst vinden wij het een positieve ontwikkeling dat geconstateerd wordt, dat alle aanbevelingen geheel of gedeeltelijk zijn opgepakt. We ervaren de aanbevelingen van de Rekenkamer als waardevol. Deze aanbevelingen hebben allen een plaats gekregen in het geformuleerde beleid. Dit beleid is in zijn totstandkoming steeds gedeeld met de Commissie B&V. In de Raad en het college is het proces om te komen tot een afgewogen beleid met tevredenheid ontvangen.
De essentie van uw doorwerkingsonderzoek is het vaststellen van de mate van opvolging van de elf aanbevelingen uit het eerdere Rekenkameronderzoek naar het inkoop- en aanbestedingsbeleid uit 2020.
U beschrijft dat een doorwerkingsonderzoek verder gaat dan alleen het vaststellen of het implementeren van aanbevelingen. Aan de hand van de geformuleerde bevindingen en aanbevelingen wilt u handvatten en tussentijdse ondersteuning bieden. Daarmee kan het ingezette implementatieproces verder worden versterkt, zeker op die onderdelen waar nog aandacht nodig is. Deze gedachtegang onderschrijft het college. De start van dit Rekenkameronderzoek volgt kort op de besluitvorming in de raad van januari 2021 en het college in september 2021. Daarom is het verklaarbaar dat nog niet alle zaken in uitvoering zijn genomen of tot een afronding hebben geleid. Desalniettemin zijn wel al veel stappen gezet. Postadres: Postbus 18, 6130 AA Sittard-Geleen 8 14 046 (vanuit buitenland +31 46 477 77 77) | www.sittard-geleen.nl
18
Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid
Rekenkamercommissie Sittard-Geleen
Het verheugt ons dan ook te lezen, dat sinds januari 2020 (raadsbesluit inzake het Rekenkameronderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid) vooruitgang is geboekt in het verbeteren, vernieuwen en toegankelijker maken van het inkoop- en aanbestedingsbeleid. De kracht van dit rapport komt naar voren in de balans tussen de gerealiseerde en nog niet gerealiseerde punten. De zaken die nog niet zijn opgepakt of in behandeling zijn, hebben tijd nodig en krijgen hun beslag in het vervolg.
Inkoop-en aanbestedingsbeleid met concrete doelstellingen, doelen en KPI’s:
De gemeenteraad heeft in januari 2021 het nieuwe inkoop- en aanbestedingsbeleid vastgesteld. Daarbij heeft de Raad haar complimenten uitgesproken over de aanpak (betrekken van de commissie B&V inclusief voorzitter Rekenkamer) en de uitkomst van het beleid. Hierin hebben de elf aanbevelingen uit het Rekenkameronderzoek een plek gekregen. In de tweede helft van 2021 heeft het college van B&W een nieuw uitvoeringskader en bijhorend instrumentarium (het Handboek Inkoop en de Algemene inkoopvoorwaarden) vastgesteld. Het college heeft daarbij haar waardering uitgesproken over het voorstel en de wijze waarop het voorstel tot stand is gekomen. De nieuwe kaders zijn breed en uitvoerig in de organisatie gecommuniceerd en er is draagvlak. De accountantscontrole en de Interne Controle over 2021 geven aan, dat de rechtmatigheid van het proces aanbestedingen in die periode verbeterd is. Als opvolging van één van uw aanbevelingen start de organisatie medio december 2022 met een nieuw centraal contractbeheersysteem en wordt in navolging van 2021 wederom een jaarlijkse spendanalyse (het analyseren van inkoopuitgaven) opgesteld. Een aantal aanbevelingen is voor nu gedeeltelijk opgepakt. Bij de ingevulde vragenlijsten en de interviews (ambtelijk en bestuurlijk) is een verklaring hiervoor aangegeven. Afhankelijkheid van andere organisatieprocessen en -onderdelen speelt hierin een belangrijke rol.
Het gegeven dat we ook met een Coronapandemie te maken hebben gehad heeft hierin een rol gespeeld. We onderschrijven uw aanbeveling voor de verdere strategische dóórontwikkeling van de unit Inkoop. Daarbij hebben we tijd nodig om in lijn te komen met de prioriteringen binnen de overige organisatieprocessen (o.a. duurzaamheid, ondernemersbeleid) en te komen tot concrete doelen en indicatoren om de doeltreffendheid en doelmatigheid te monitoren. Inkoop en aanbesteding past beleid van andere onderdelen toe, maar is niet degene die dit beleid opstelt.
Uw rapport kan hierbij versterkend werken door de aanpak van Social return (SROI) te benadrukken als voorbeeld van een succesvol geslaagde vertaling vanuit de SROI beleidsregel naar inkoop- en aanbestedingsbeleid. SROI is opgenomen als doelstelling in het inkoop- en aanbestedingsbeleid. De wijze van uitvoering (inclusief KPI’s) staat duidelijk beschreven in het Handboek inkoop. SROI wordt aan de voorkant van het inkoopproces getoetst en vertaald in bestekcriteria. De SROI coördinator monitort, evalueert en rapporteert over de behaalde resultaten en ingezette doelgroepen via de P&C cyclus en aan de portefeuillehouder SROI. Daar waar we nog geen SMART geformuleerde uitgangspunten kunnen benoemen, passen we in ieder geval zoveel mogelijk de duurzaamheidscriteria van de Rijksoverheid of aanvullende duurzaamheidscriteria (PIANOO) toe. Ook nemen we inclusie mee als eis of wens in het inkoopproces. Postadres. Postbus 18, 6130 AA Sittard-Geleen S 14 046 (vanuit buitenland +31 46 477 77 77) | www sittard-geleen.nl
19
Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid
Rekenkamercommissie Sittard-Geleen
Uit het rekenkamerrapport blijkt, dat het inkoop- en aanbestedingsbeleid geen aanbestedingsresultaat als kader heeft opgenomen waardoor de mogelijkheid ontbreekt om de doelmatigheid van het beleid te kunnen meten en hierop te sturen. De aanbeveling om doelmatigheid te meten vereist een organisatiebrede methodiek. Op concernniveau zijn geen SMART kaders of verplichtingen benoemd met betrekking tot (de mate van) doelmatigheid.
Het hanteren van een concrete doelmatigheidsdoelstelling via het inkoop- en aanbestedingsbeleid is niet eenvoudig. Wanneer is bijvoorbeeld sprake van een besparingsresultaat en wat doe je er vervolgens mee in de daarvoor verantwoordelijke teams? Een eerder experiment voor het meten van inkoopbesparingen bleek te complex en praktisch onuitvoerbaar, waardoor het is gestopt. Deze ervaringen uit het verleden wegen mee in nieuwe beleidskeuzes.
Bij uw eerdere aanbeveling voor het opnemen van een paragraaf inkoop in de afzonderlijke beleidsnota’s willen we onze kanttekening herhalen, dat wij geen aparte inkoopparagraaf in college- en raadsvoorstellen opnemen. In de bestaande beleidsnota’s (Social return en Inclusie) is reeds een inkoopparagraaf opgenomen. Voor toekomstige beleidsnota’s wordt de aanbeveling opgevolgd.
Door-ontwikkelen op strategisch niveau: Het rapport constateert dat de unit Inkoop nog geen grote stappen heeft kunnen zetten op strategisch niveau. In uw toelichting beperkt u dit tot de sturing op de realisatie van strategische doelstellingen. Wij verbreden de scope van “strategisch door-ontwikkelen” en sluiten aan bij de zesde conclusie van uw oorspronkelijke Rekenkamerrapport: • doorvoeren van meer innovatieve vormen van inkoop; • (laten) uitvoeren en analyseren van inkoopuitgaven (spendanalyse); • sturen en rapporteren op doeltreffendheid en doelmatigheid; • versterken van sturing en monitoring op inkooptrajecten (operationele inkoopfasen); • opzetten en dóórontwikkeling contractmanagement; • adviseren over organisatieverbetering, etcetera. Wij onderschrijven de noodzaak om op strategisch niveau door te ontwikkelen. Daarom hebben we al innovatieve vormen van inkoop toegepast en uitgevoerd. De over het jaar 2021 uitgevoerde spendanalyse en de jaarlijkse inkoopkalender worden gebruikt, om de teams in de organisatie proactief te adviseren met verbetervoorstellen (bijv, het inzetten van een Dynamisch Aankoop Systeem, gezamenlijke aanbestedingskansen, contractsynchronisatie en kostenvermijding). Begin 2023 start de spendanalyse over het jaar 2022.
Door het voeren van periodieke accountgesprekken versterkt de unit Inkoop de relatie met de teams en wordt samen aandacht besteed aan verdere inkoop bewustwording en beperken van inkooprisico's.
Postadres: Postbus 18, 6130 AA Sittard-Geleen H 14 046 (vanuit buitenland +31 46 477 77 77) | www.sittard-geleen.nl
20
Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid
Rekenkamercommissie Sittard-Geleen
Uw aanbeveling biedt verdere kansen in de komende tijd voor strategische dóórontwikkeling van de unit Inkoop. Daarbij is de support vanuit management en bestuur een belangrijke randvoorwaarde evenals besluitvorming m.b.t. voldoende middelen om te kunnen voldoen aan de ingezette koers. Het managementteam blijft in navolging van de hiervoor gedane aanbeveling sturen op bewustwording en toepassing van de gestelde inkoopdoelen (houding en gedrag). Experimenteer en pas nieuwe vormen van inkoop en aanbesteding toe:
Uw bevinding inzake aanbeveling 9, dat “men intern en extern nog niet over voldoende kennis en tijd beschikt, om nieuwe (innovatieve) aanbestedingsvormen op een verantwoorde manier op grotere schaal te kunnen oppakken” verdient een nuancering. In het oorspronkelijke Rekenkameronderzoek gaven wij hierover aan dat nieuwe aanbestedingsvormen veel kennis, tijd en extra inzet vragen van zowel de interne organisatie (de klanten) als van de marktpartijen. Van een gebrek aan kennis of tijd is echter geen sprake.
Onze organisatie bestaat uit professionals die concern-breed het inkoop- en aanbestedingsproces begeleiden, faciliteren en voor de teams ontzorgen. Ze beschikken over kennis voor het toepassen van innovatieve methodieken en inkoop- en aanbestedingsvormen (bijvoorbeeld Best Value Procurement, Open House, Prijsvragen, Bouwteam, Design & Build). De unit Inkoop organiseert steeds meer voorafgaande marktconsultaties (dialoog en samenwerking met marktpartijen). Voorafgaand wordt met de vakafdeling onderzocht, of innovatieve aanbestedingsvormen mogelijk zijn en wat de effecten hiervan zijn. Niet elke aanbesteding leent zich hiervoor. Het gebruik van innovatieve aanbestedingsvormen is een inkoopinstrument en moet niet verworden tot een doel op zich. Het “op grotere schaal oppakken” levert niet per definitie een strategische verbetering op.
Tot slot zullen wij op uw aanbevelingen ingaan met een korte reactie per onderdeel.
Procesmatige aanbevelingen 1. Raad: Zorg voor een goede balans tussen controle en vertrouwen. Stel vast of het nieuwe beleidsplan Inkoop (dat volgt op de evaluatie in 2025) SMART doelstellingen omvat op de beleidsterreinen die u belangrijk vindt en inzicht geeft in het beoogde financiële resultaat en de eventuele financiële consequenties van de opgenomen inhoudelijke doelstellingen. Meer in algemene zin zou u bij de totstandkoming van nieuw beleid het college kunnen verzoeken om in een bijlage op te nemen op welke wijze uitvoering wordt gegeven aan de aanbevelingen uit een rekenkamerrapport. Hoewel de aanbeveling gericht is aan de raad, staan wij positief tegenover deze aanbeveling.
Postadres: Postbus 18, 6130 AA Sittard-Geleen 8 14 046 (vanuit buitenland +31 46 477 77 77) | www.sittard-geleen.nl
21
Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid
Rekenkamercommissie Sittard-Geleen
2. College: Informeer de raad, nadat het nieuwe beleidsplan is vastgesteld, niet alleen periodiek over de stand van zaken op het gebied van rechtmatigheid maar ook over de mate waarin de SMART doelstellingen op het gebied van doeltreffendheid en doelmatigheid zijn bereikt.
De aanbeveling wordt overgenomen. We informeren de raad via de P&C cyclus inmiddels over de voortgang van het inkoopproces inclusief de rechtmatigheid. Doeltreffendheid en doelmatigheid krijgen in de toekomst aandacht en krijgen een plek in de P&C cyclus.
3. Rekenkamercommissie: Maak in onderzoeksrapporten duidelijk welke aanbevelingen aan het college en welke aanbevelingen aan de raad zijn gericht. Zorg voor concrete aanbevelingen, zonder daarmee te veel in detail te treden. Maak afspraken met de raad over de wijze waarop: o Uitkomsten van onderzoeken aan de raad worden gepresenteerd, o Deze ter besluitvorming aan de raad worden voorgelegd en o Monitoring van de implementatie van de aanbevelingen plaatsvindt. Deze aanbeveling is gericht aan de Rekenkamercommissie. Daarom laten wij deze verder buiten beschouwing.
4. Raad: Neem de monitoring van de aanbevelingen uit een rekenkamerrapport die u heeft overgenomen op in uw lange termijnplanning en vraag aan het college om u jaarlijks over de voortgang hiervan te informeren. Vervul hierin ook een proactieve rol als dat nodig is. Overigens wordt het college verplicht om deze informatie jaarlijks aan de raad te verstrekken op basis van de Wet versterking decentrale rekenkamers, die naar verwachting per 1 januari 2023 in werking treedt. Het is een wettelijke verplichting en die voeren wij als college uit.
Inhoudelijke aanbevelingen
5. Raad: Geef het college de opdracht om in de evaluatie van het Inkoop- en aanbestedingsbeleid in 2025 en het navolgende beleidsplan specifiek aandacht te besteden aan de doelmatigheid (het beoogde aanbestedingsresultaat) en de doeltreffendheid (SMART subdoelen, prestatie indicatoren en activiteiten) van het beleid. Hoewel de aanbeveling gericht is aan de raad, staan wij positief tegenover deze aanbeveling.
Postadres: Postbus 18, 6130 AA Sittard-Geleen B 14 046 (vanuit buitenland +31 46 477 77 77) | www.sittard-geleen.nl
22
Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid
Rekenkamercommissie Sittard-Geleen
6. College: Onderzoek of laat onderzoeken wat op welke termijn nodig is op het gebied van inkoop en aanbesteding, in beleid en uitvoering, om in de toekomst meer de focus te kunnen leggen op het realiseren van strategische inkoopdoelen en het verder door ontwikkelen van de unit Inkoop als strategische partner. Heb hierbij niet alleen oog voor wat nodig is om de basis op orde te hebben en houden qua rechtmatigheid, maar onderzoek ook welke innovatieve methoden hieraan een bijdrage kunnen leveren.
De aanbeveling wordt overgenomen met volgende kanttekening: Wij omarmen de in het Rekenkamerrapport gedane aanbevelingen. Daarmee is voor dit moment duidelijk genoeg geformuleerd, wat nodig is voor het bereiken van strategische inkoopdoelen en het verder door-ontwikkelen van de unit Inkoop als strategische partner. Mocht in de nabije toekomst blijken, dat verder onderzoek nodig is, dan zullen wij uw aanbeveling opvolgen. Vooralsnog is verder onderzoek nu niet aan de orde.
7. College: Ga voort op de reeds ingeslagen weg en maak het mogelijk om niet alleen op rechtmatigheid te sturen maar ook op doelmatigheid en doeltreffendheid door in de evaluatie van het beleidsplan in 2025 en het navolgende beleidsplan specifiek aandacht te besteden aan het opnemen van: • SMART doelstellingen ten aanzien van duurzaamheid, SROI, lokaal ondernemerschap en innovatie. Beperk het aantal doelstellingen, maak het niet te complex en benoem de eventuele financiële consequenties hiervan. De uitgevoerde spendanalyse geeft al veel inzicht op bepaalde terreinen en kan voor een aantal doelstellingen als nulmeting worden gebruikt. • Een beoogd aanbestedingsresultaat. Ook dit hoeft niet complex te zijn zoals uit de interviews blijkt (waarin bijvoorbeeld een target van 1% besparing op het totale inkoopvolume is genoemd) en kan de spendanalyse als nulmeting worden gebruikt.
De aanbeveling wordt overgenomen met de volgende kanttekening: In onze reactie is aangegeven dat we deze aanbeveling omarmen. Voor nu heeft de focus gelegen op rechtmatigheid en de onderliggende processen. In de komende tijd krijgt beleid en doeltreffendheid en doelmatigheid meer specifiek de aandacht. Daarin wordt ook betrokken of het al dan niet functioneel is om met een beoogd aanbestedingsresultaat te werken. Dit omdat een veelheid van vaak ook externe autonome factoren hier op van invloed kan zijn. Aansluitend kan voor deze aanbevelingen een vertaalslag worden gemaakt naar de inkoop- en aanbestedingskaders.
Postadres: Postbus 18, 6130 AA Sittard-Geleen S 14 046 (vanuit buitenland +31 46 477 77 77) | www sittard-geleen.nl
23
Doorwerking aanbevelingen onderzoek inkoop- en aanbestedingsbeleid
Rekenkamercommissie Sittard-Geleen
Samengevat De aanbevelingen 2, 6 en 7 worden overgenomen met een kanttekening. De aanbevelingen 1,4 en 5 zijn gericht aan de Raad. Het college staat positief tegenover deze aanbevelingen. Aanbeveling 3 is gericht aan de Rekenkamercommissie. Deze laten wij verder buiten beschouwing.
Het college van B&W zegt de Rekenkamercommissie en de bij het onderzoek betrokken medewerkers van de gemeente dank voor de gedane inspanningen en geleverde inzet. Wij zien met dit doorwerkingsonderzoek opnieuw kansen voor verdere versterking van de aanbevelingen. De gedane aanbevelingen in 2020 hebben het inkoop- en aanbestedingsbeleid inhoudelijk verder gebracht. De uitkomst van dit Rekenkameronderzoek bevestigt de ingezette lijn.
Hoogachtend, Burgemeester en wethouders van Sittard-Geleen,
C.M. Verheijen,
J.A.M. Heesen, gemeentesecretaris
Postadres: Postbus 18, 6130 AA Sittard-Geleen » 14 046 (vanuit buitenland +31 46 477 77 77) | www.sittard-geleen.nl