Bijlage 1 Rekenkamerrapport Kaderstelling door en informatievoorziening naar de gemeenteraad bij grote projecten

Daarmee krijgt ook de raad pas dan inzicht in deze bouwkostenbegroting, er is hier niet eerder over gerapporteerd. Percepties Raad: Er bestaat het gevoel bij een aantal raadsleden dat het college ten tijde van de motie go/no‑go moment Glanerbrook en het door laten gaan van het project, redelijkerwijs al kon weten dat er meerkosten zouden ontstaan. Dit gevoel bestaat omdat de raad meent dat in de drie maanden tussen juni en oktober dusdanig weinig ruimte/tijd is, dat er al tekenen van meerkosten hadden moeten zijn in juni ten tijde van de afhandeling van de motie. Dit ziet de raad ook als mogelijke oorzaak voor het inhuren van een onafhankelijk bureau voor de bouwkostenbegroting. College: Pas na de afhandeling van de motie go/no-go moment Glanerbrook is de structuurontwerpfase gestart (juli) en is het bouwteam aangesteld. Pas na afronding van het SO (september) werd duidelijk dat er meerkosten zouden ontstaan. Dit was ten tijde van de motie go/no-go moment Glanerbrook (juni) nog niet het geval.

SO is in september 2021 afgerond (bron: Presentatie tbv raadswerkgroep 16 juni 2022) Projectplan Glanerbrook versie 1 januari 2022. 35 Brief van Bremen Bouwadviseurs aan gemeente Sittard-Geleen, 11 oktober 2021 [vertrouwelijk tot juli 2022; openbaar per 6 juli 2022 nav een Woo-verzoek. Formeel heeft Berenschot dit document niet ontvangen, het document is openbaar op de Facebook pagina van raadslid Jack Renet]. 33 34

Kaderstelling en informatievoorziening raad

29

Rekenkamer Sittard-Geleen

December 2021: communicatie meerkosten in voortgangsrapportage artikel 4 Feitelijk In december bericht het college via de voortgangsrapportage in de vierde programmarapportage 2021 voor het eerst aan de raad dat er sprake is van meerkosten en wat de oorzaken daarvan zijn. Conform artikel 4 van de Regeling grote projecten wordt er in lid e het volgende vermeld: ‘Tijdens het afprijzen van het structuurontwerp zijn meerkosten zichtbaar geworden als gevolg van stijgende bouwkosten. De meerkosten zijn ook ontstaan doordat de kosten voor de ontvlechting van Laco ten laste van het krediet zijn gebracht door de Raad en de ambtelijke uren drukken op het krediet. Aanvullend onderzoek is nodig om de kosten binnen kaders te houden. Na afronding van het VO ontwerp zal de Raad een rapportage ontvangen conform de Grote projecten Regeling over de eventuele meerkosten, risico’s en dekkingswijze. Tot dan worden geen onomkeerbare besluiten genomen inzake de aanbesteding van de vernieuwbouw.’36 Er wordt op dit moment niet aan de raad gecommuniceerd wat de meerkosten inhouden of van welke schaalgrootte deze zijn. Wel is aangegeven dat de raad in april 2022, na het afronden van de VO-fase, een voorstel zal ontvangen over de eventuele meerkosten en wijze van dekking van het project.

In de 4e programmarapportage wordt vermeld (onder voortgang) dat er een nieuwe aanbesteding wordt gestart voor een bouwteam. Ook wordt er benoemd dat de risicoverdeling voor marktpartijen niet draagbaar is. Percepties Raad: Raadsleden vinden dat deze informatie te impliciet met hen gedeeld is. Ten eerste doordat de informatie in de bijlage van de algemene programmarapportage stond en ten tweede omdat er enkel over ‘meerkosten’ is gecommuniceerd en dit geen inschatting gaf van de mate van overschrijding. College: Er is over het project Glanerbrook gerapporteerd zoals afgesproken in de Regeling grote projecten. Door de bundeling als gehele programmarapportage richting de raad is dit in een bijlage geplaatst. Het college heeft de keuze gemaakt niet over de invulling van ‘meerkosten’ te rapporteren totdat het over ‘cijferstabiliteit’ beschikt.

36

Vierde programmarapportage 2021, 25 november 2021.

Kaderstelling en informatievoorziening raad

30

Rekenkamer Sittard-Geleen

Samenvattend: In juni 2021 wordt door een second opinion vastgesteld dat het investeringskrediet toereikend is voor de vernieuwbouw, waarna de fase van het schetsontwerp van start gaat in juli. In oktober 2021 wordt door een onafhankelijk onderzoek duidelijk voor het college dat er een overschrijding van 19,8% van de financiële kaders verwacht wordt. De opdracht voor dit onderzoek werd gegeven na de start van het schetsontwerp, dus na het go-moment op basis van de second opinion. In de algemene vierde programmarapportage in december wordt de raad geïnformeerd over meerkosten ten gevolge van kosten van de ontvlechting van Laco Geleen en ambtelijke uren. Er wordt geen inschatting gegeven van de omvang van de meerkosten. Het college heeft de keuze gemaakt om hiermee te wachten tot er cijferstabiliteit is.

16 December 2021: raadsbesluit landschapsplan Burgemeester Damenplan Feitelijk De raad heeft op 16 december 2021 ingestemd met de ambities zoals in het conceptstructuurontwerp voor het landschapsplan van het Burgemeester Damenpark.37 Daarnaast heeft het college aan de raad toegezegd dat er uiterlijk bij het raadsvoorstel voor het vaststellen van het bestemmingsplan Sportpark Glanerbrook (eind 2022 of begin 2023) tevens een uitgewerkt landschapsplan met dekkingsvoorstel (voor middelen vanaf 2025) ter besluitvorming zal worden voorgelegd.38

21 december 2021: vertrouwelijk collegebesluit Feitelijk Op 21 december 2021 neemt het college een vertrouwelijk besluit.39 De raad is niet geïnformeerd over dit besluit.40 Het is betreft een vertrouwelijk besluit omdat het over een aanbesteding gaat. De Wet open overheid (Woo) biedt de ruimte om informatie niet openbaar te maken op grond van enkele uitzonderingsgronden, zoals de financiële belangen van een bestuursorgaan41. Relevante onderdelen van het vertrouwelijke besluit zijn:

Voorstel aan gemeenteraad: Landschapsplan Burgemeester Damenpark, 16 december 2021. Memo college: ‘Toezegging Landschapspark Burgemeester Damenpark Ronde 25/11/2021’, 2 december 2021. 39 Collegevoorstel Aanbesteding bouwfase project Sportpark Glanerbrook, 21 december 2021. 40 In de 4e programmarapportage wordt het starten van een nieuwe bouwteamovereenkomst genoemd. Hier blijkt niet uit dat dit een splitsing naar twee overeenkomsten inhoudt. Ook wordt benoemd dat de risicoverdeling niet draagbaar is voor marktpartijen. Hier blijkt echter niet uit dat de gemeente deze kosten zelf op zich neemt. De consequenties van de twee meldingen (splitsing aanbesteding en risicoverdeling) zijn niet gemeld aan de raad. 41 Art 5.1 lid 2 b Woo. 37 38

Kaderstelling en informatievoorziening raad

31

Rekenkamer Sittard-Geleen

1. de verlaging van het SROI-percentage42; 2. de start van een nieuwe aanbesteding waarbij: 1. het risico van verandering van prijzen van de grondstoffen van de partners wordt overgeheveld naar de gemeente; 2. het traject wordt opgesplitst in een Bouwteamovereenkomst en een Aannemingsovereenkomst. In de selectieleidraad voor de aanbesteding wordt de raming van het raadsbesluit december 2020 gebruikt, waarbij wordt aangegeven dat deze raming in de VO-fase wordt geactualiseerd op basis van het ontwerp, de marktsituatie, et cetera. Over het aangaan van een bouwteamovereenkomst wordt benadrukt door het college dat er een beperkte omkeerbaarheid is van het sluiten van de overeenkomst (namelijk als deze niet past binnen het begrotingskader en als er geen prijsafspraak kan worden gemaakt). Er wordt wel gestart met de aanbesteding met de ontbindende voorwaarde ten aanzien van de begrotingskaders. Het college benadrukt dat het geen onomkeerbaar besluit betreft en dat het budgetrecht van de raad hiermee wordt gerespecteerd. Percepties Raad: Een aantal raadsleden geeft aan dat zij mee hadden moeten worden genomen in deze besluiten. Beide besluiten wijken aanzienlijk af van het originele besluit en hier had de raad in mee moeten worden genomen. College: Er wordt gekozen om wel een aanbesteding te starten omdat de termijnen van de vernieuwbouw anders niet gehaald kunnen worden.

Samenvattend: Het college heeft de raad niet geïnformeerd over een aantal zaken: • De invulling van ‘meerkosten’. Er is geen indicatie gegeven van de omvang of significantie van de meerkosten. • Het aangaan van een nieuwe aanbesteding waarbij deze gesplitst wordt in twee verschillende overeenkomsten en waarbij het risico op prijsstijgingen voor kosten van de gemeente komt. • Het verlagen van het SROI-percentage naar 0,5%: dit wijkt af van de afgesproken norm.

42 Het college heeft de bevoegdheid om af te wijken van de norm. Het betekent wel dat het college niet voldoet aan de opgestelde regels omtrent SROI (Beleidsregel Social return Arbeidsmarktregio Zuid-Limburg 2020. Opgericht door gemeente Sittard-Geleen met gemeente Heerlen en Maastricht.)

Kaderstelling en informatievoorziening raad

32

Rekenkamer Sittard-Geleen

2022 Gemeenteraadsverkiezingen vinden plaats in maart 2022. Hierdoor start een aantal nieuwe gemeenteraadsleden: achttien van de 37 raadsleden zijn nieuw in de raad van de gemeente Sittard-Geleen. Op 29 maart 2022 worden er 14 nieuwe raadsleden, die nog nooit eerder in de raad hebben gezeten, benoemd. Na de collegevorming worden op 13 juli 2022 4 nieuwe raadsleden benoemd, waarvan er 2 nooit eerder in de gemeenteraad van Sittard-Geleen hebben gezeten.

April 2022: eerste programmarapportage 2022 Feitelijk De eerste programmarapportage van 2022 (12 april 2022) bevat de voortgangsrapportage Glanerbrook. De besluiten zoals genomen op 21 december 2021 komen niet voor in de voortgangsrapportage. Voor artikel 4 lid e is de kostenontwikkeling nu als rood aangegeven.43 Er zijn meerkosten ten gevolge van stijgende bouwkosten, kosten ten gevolge van de ontvlechting van Laco en ambtelijke uren (er is geen bedrag aangegeven). Er is aanvullend onderzoek nodig om de kosten binnen de kaders te houden. Daarbij wordt aangegeven dat na de afronding van de voorlopig ontwerpfase (VO) de raad een raadsvoorstel ontvangt met eventuele meerkosten, risico’s en dekkingswijze.44

Juni 2022: presentatie financiële ontwikkelingen Glanerbrook Feitelijk Op 16 juni is in een werkbezoek van raadsleden aan Glanerbrook een presentatie45 getoond met het Voorlopig Ontwerp en de benodigde investerings- en exploitatiemiddelen voor Glanerbrook. In deze presentatie wordt kenbaar gemaakt dat er een aanvullend investeringskrediet nodig is van € 25,7 miljoen voor het alternatief met overkapping of € 17,2 miljoen voor het alternatief zonder overkapping.46 Dit is de eerste keer dat het benodigde aanvullende budget gedeeld wordt met de raadsleden. Formeel is het werkbezoek een raadswerkgroepbijeenkomst. Er is echter na het aantreden van de nieuwe raad nog geen raadswerkgroep samengesteld. Alle raadsleden zijn uitgenodigd voor het werkbezoek. Er is op voorhand niet expliciet aangegeven dat in de bijeenkomst verder zal worden ingegaan op de financiële ontwikkelingen van Glanerbrook. Er wordt in de voortgangsrapportages Grote Projecten gebruikgemaakt van een stoplichtmodel als indicatie van ontwikkelingen. Gebruikte kleuren zijn groen, geel en rood. Het is niet nader aangegeven wat de precieze betekenis van deze kleuren is. 44 Eerste programmarapportage 2022, 12 april 2022. 45 Presentatie uit 220613 Memo Voorlopig Ontwerp vernieuwbouw Sportpark Glanerbrook, inclusief ontwikkel-, realisatie- en exploitatiebudget.

46 Voorlopig Ontwerp Sportpark Glanerbrook: Raadsbegeleidingsgroep, 16 juni 2022. 43

Kaderstelling en informatievoorziening raad

33

Rekenkamer Sittard-Geleen

Percepties Raad: • Doordat er niet gecommuniceerd was dat de financiële ontwikkelingen van Glanerbrook behandeld zouden worden, waren veel raadsleden niet aanwezig op 16 juni. Onder andere een aantal woordvoerders voor Glanerbrook waren niet aanwezig. • De raad vindt de periode tussen oktober 2021 (wanneer het college wist dat er sprake was van een overschrijding van minstens € 10 miljoen) en juni 2022 (wanneer gecommuniceerd werd over het exacte kostenplaatje) te lang. Raadsleden vinden het communiceren over ‘meerkosten’ in programmarapportages in deze periode te summier, omdat er geen indicatie is van de omvang. Zij zijn van mening dat er in november 2021 al gecommuniceerd had moeten worden dat er een significante kostenstijging zou zijn en dat er eerder had moeten worden gecommuniceerd over de precieze verwachte stijging. De lange periode heeft als gevolg dat de raadsleden het idee hebben dat er bewust informatie is achterhouden. • Een aantal raadsleden denkt dat er een politiek motief bestaat achter het wachten met informatie verschaffen. Zij geven aan dat de overschrijding politiek gezien vervelend was geweest voor de coalitiepartijen en dat zij om deze reden hebben gewacht met de informatie openbaar maken tot na de gemeenteraadsverkiezingen.

College: • Het college heeft afgewacht tot de afronding van het Voorlopig Ontwerp om gevalideerde cijfers te kunnen delen met de raad. Dit is een bewuste keuze geweest om geen onzekere of onjuiste informatie te delen met de raad. • Na de presentatie van 16 juni liepen de verantwoordingsdiscussie over de kostenoverschrijding en daarnaast het inhoudelijke debat over de voortzetting van het project door elkaar. Doordat deze discussies door elkaar heen liepen, vertroebelde dit het inhoudelijke debat. • De term ‘kostenoverschrijding’ is niet correct omdat de bouwfase nog niet gestart is. In de ontwerpfase is het duidelijk geworden dat er meerkosten zijn, indien er wordt doorgegaan met de voorgestelde configuratie van de vernieuwbouw van Glanerbrook. Als de ambitie wordt bijgesteld, is het wel mogelijk om binnen het gestelde budget te blijven. Het is echter aan de raad om een besluit te nemen over de voortgang van het project en op welke wijze dat gebeurt.

Kaderstelling en informatievoorziening raad

34

Rekenkamer Sittard-Geleen

Samenvattend: • Op 16 juni 2022 presenteert het college tijdens een raadswerkgroepbijeenkomst het VO voor Glanerbrook en de bijbehorende investerings- en exploitatiemiddelen. Dit is de eerste keer dat er met de raad gedeeld wordt welk aanvullend krediet nodig is voor de vernieuwbouw van Glanerbrook. • Er was nog geen nieuwe raadswerkgroep samengesteld sinds het aantreden van de nieuwe raad. Daarom werden alle raadsleden uitgenodigd voor deze bijeenkomst. • Veel raadsleden waren niet aanwezig bij deze bijeenkomst omdat in de uitnodigingbrief aan de raadsleden van de omgevingsmanager Sportpark Glanerbrook niet is gecommuniceerd dat de financiële ontwikkelingen besproken zouden worden.

Per juli 2022 wordt de titel van de raadswerkgroep veranderd in raadsbegeleidingsgroep. De rol van de groep verandert hier niet mee.

Juli 2022: ontwikkelingen na communicatie exacte overschrijding Feitelijk 1 juli. Op 1 juli 2022 wordt er een bouwteamovereenkomst gesloten. De overeenkomst is gesloten ondanks dat er geen onomkeerbare besluiten worden genomen tot een raadsbesluit over de raming. In het collegevoorstel 21 december 2021 is aangegeven dat de overeenkomst teniet kan worden gedaan als deze niet in lijn is met de begrotingskaders. Dit laat onverlet dat de gemaakte voorbereidingskosten niet terug te draaien zijn, mocht het project niet doorgaan. 6 juli. Na het indienen van het eerder genoemde Woo-verzoek door een burger op 1 mei, worden onder andere de uitslag van het onderzoek van 11 oktober 2021 en het collegevoorstel van 21 december 2021 openbaar gemaakt op 6 juli 2022. Deze documenten worden openbaar gemaakt omdat de periode van vertrouwelijkheid van de documenten is vervallen. Om deze reden zijn dit nieuwe documenten voor raadsleden en heeft de indiener van het Woo-verzoek de documenten eerder in bezit dan de raadsleden. Via de indiener van het Woo-verzoek komen deze documenten in bezit bij de oppositieleden van de raad. 7 juli. Op 7 juli is een opiniërende ronde over de kostenontwikkeling van Glanerbrook. De ambitie en configuratie van de vernieuwbouw past niet meer binnen de gestelde raming uit het besluit in december 2020. Het benodigde budget wordt gesteld op € 74 miljoen.

De ronde had de insteek om over de voortzetting van project Glanerbrook te discussiëren en over de vorm hiervan. Tijdens deze opiniërende ronde wordt er voor

Kaderstelling en informatievoorziening raad

35

Rekenkamer Sittard-Geleen

het eerst een verschillenmatrix gepresenteerd. In de matrix worden de verschillen in de kostenverdeling van het oorspronkelijke investeringskrediet en het aanvullende investeringskrediet uitgesplitst. Hierin wordt gerapporteerd over de hogere bouwkosten van circa € 16 miljoen, welke deels voortkomen uit de circa € 7 miljoen aanvullende kosten voor gebruikerswensen.47 13 juli. De tweede programmarapportage 2022 van 7 juni 2022 wordt tijdens de raadsvergadering op 13 juli 2022 besproken. In deze rapportage wordt er gerapporteerd over de consequenties van de stijgende energieprijzen voor de exploitatie van het verouderde sportcomplex Glanerbrook.48 13 juli. Bij de behandeling van de programmarapportage op 13 juli 2022 is een motie van de Stadspartij aangenomen. De motie bevat het voorstel om een raadswerkgroep in te stellen om onderzoek te doen naar de processen rondom informatievoorziening en deze te beoordelen. De raadswerkgroep moet bestaan uit drie leden van de coalitie en drie leden van de oppositie.49 Percepties Raad • Raadsleden vinden dat het sluiten van een bouwteamovereenkomst valt onder ‘onomkeerbare besluiten’, aangezien enkel onder bepaalde voorwaarden de overeenkomst ontbonden kan worden.

Dit is volgens raadsleden niet in lijn met de afspraak dat het college geen onomkeerbare besluiten zou nemen in verband met het nog te nemen besluit van de raad over eventuele doorzetting van het project. • De documenten die openbaar zijn gemaakt middels het Woo-verzoek waren nog niet eerder gedeeld met de raad, maar uit de documenten blijkt dat het college in oktober 2021 al op de hoogte was van een financiële overschrijding van € 10 miljoen. Dit versterkt het beeld bij een aantal raadsleden dat het college bewust informatie heeft achtergehouden. Daarnaast zijn een aantal raadsleden van mening dat er te summier wordt gereageerd op de Woo-verzoeken. • Een opiniërende ronde is naar de mening van sommige raadsleden niet de juiste insteek voor de ronde op 7 juli. Een controlerende ronde was passender geweest. College • Er is een bouwteamovereenkomst gesloten omdat de voortzetting van het project en de gewenste opleverdatum anders niet haalbaar waren geweest. Daarnaast was het bouwteam nodig voor het uiteenzetten van de scenario’s. Zonder het bouwteam zou dit pas in 2023 mogelijk zijn geweest. Opiniërende bespreking vernieuwbouwplannen Glanerbrook, 7 juli 2022. Tweede programmarapportage 2022, 7 juni 2022. 49 Aangepaste motie Stadspartij iz Glanerbrook AANGENOMEN, 13 juli 2022. 47 48

Kaderstelling en informatievoorziening raad

36

Rekenkamer Sittard-Geleen

• De indiener van het Woo-verzoek is lid van een politieke partij. Het is belangrijk om bewust te zijn van de politieke intenties. • Daarnaast geeft het college aan dat de Woo-verzoeken dusdanig breed zijn dat het lastig is om informatie aan te leveren. Er is niet aangegeven op welk abstractieniveau de informatie gewenst is. Om deze reden moet de ambtelijke organisatie zelf de keuze maken welke informatie aangeleverd wordt. Samenvattend: De raad is in juni 2022 geïnformeerd over de financiële ontwikkeling rondom de vernieuwbouw van sportpark Glanerbrook. Er is sprake van een overschrijding van € 25,7 miljoen waardoor de totale raming uitkomt op € 74 miljoen. Dit is onaangekondigd aan de raad gecommuniceerd tijdens een werkbezoek aan Glanerbrook. Officieel was dit een raadswerkgroepbijeenkomst, maar informeel werd dit gezien als een werkbezoek voor nieuwe raadsleden aangezien er nog geen nieuwe samenstelling van de raadswerkgroep was. Daarnaast is 1 juli een bouwteamovereenkomst gesloten. Deze overeenkomst is gesloten ondanks de toezegging van het college om geen onomkeerbare besluiten te nemen tot de besluitvorming van de raad over de dekking van het project. Het college geeft aan dat dit het budgetrecht van de raad niet schendt omdat er een ontbindende voorwaarde ten aanzien van de begrotingskaders in is opgenomen.

September 2022: voortgangsscenario’s Feitelijk Er vindt een extra opiniërende ronde plaats op 15 september 2022 welke een informerend onderdeel en een opiniërend en richtinggevend onderdeel bevat. De extra opiniërende ronde is ingepland naar aanleiding van de presentatie aan de raadswerkgroep tijdens de bijeenkomst op 16 juni 2022 en de ronde 7 juli. Dit heeft geleid tot het inzicht dat de ambitie en het beschikbare budget niet overeenkomen. Als gevolg hiervan is er een extra opiniërende raadsronde over Glanerbrook en landschapsplan Burgemeester Damenpark in september, die gericht is op besluitvorming tijdens de raadsbehandeling op 10 november 2022. Voor deze raadsronde hebben alle fracties bezuinigings- dan wel temporiserende voorstellen kunnen indienen. Meerdere fracties hebben hiervan gebruikgemaakt. Het doel van de ronde op 15 september is het verkennen van de verschillende scenario’s. Deze zijn in de ronde toegelicht en de raad krijgt de mogelijkheid om richting aan het college mee te geven voor één of twee keuzevarianten. Er worden vier

Kaderstelling en informatievoorziening raad

37

Rekenkamer Sittard-Geleen

scenario’s voorgelegd aan de raad, met daarin variatie in het bijstellen van ambitie en/ of middelen.50

September 2022: raadswerkgroep onderzoek naar informatievoorziening over Glanerbrook Feitelijk De raadswerkgroep is op 8 september 2022 gestart met een eerste bijeenkomst. De voorzitter van de raadswerkgroep onderzoek Glanerbrook heeft de opdracht tot het onderzoek naar de informatievoorziening rondom Glanerbrook (naar aanleiding van de motie van de Stadspartij over het onderzoek naar informatievoorziening Glanerbrook) op 29 september 2022 teruggegeven aan de raad. Uit de communicatie met de fracties is gebleken dat er draagvlak ontbreekt voor de uitvoering van de motie.51,52 De raad verzoekt de rekenkamer op 9 en 10 november 2022 om een onafhankelijk onderzoek uit te voeren naar de informatievoorziening over Glanerbrook naar de raad.53

December 2022: nieuw raadsbesluit Feitelijk De raad heeft op 19 december 2022 een nieuw raadsvoorstel aangenomen met negentien stemmen voor en één stem tegen54. Een groot deel van de raadsleden uit de oppositie is weggelopen tijdens de stemming en heeft hierdoor geen stem uitgebracht. Dit besluit houdt in dat de vernieuwbouw van Glanerbrook gefaseerd door zal gaan. De bestaande (lokale) functies inclusief de ijshal worden vernieuwd dan wel gerenoveerd. De bovenregionale functies (de buitenijsbaan en het 50 meterbad) worden niet uitgevoerd. Voor het ontwerp landschapsplan burgemeester Damenpark wordt € 5 mln. beschikbaar gesteld. De raad kan bij de besluitvorming van de kadernota 2023 (in juni 2023) hier aanvullende besluiten over nemen, namelijk: 1) onderdelen alsnog uit laten voeren, 2) onderdelen uitstellen of 3) definitief van de onderdelen afzien. Met dit voorstel kan de vernieuwbouw in 2023 gestart worden.

Extra raadsronde Glanerbrook en landschapsplan Burgemeester Damenpark, collegebesluit, 30 augustus 2022. Brief aan de raad van de voorzitter van de raadswerkgroep onderzoek Glanerbrook, raadswerkgroep Glanerbrook, 29 september 2022. 52 Uit de gevoerde gesprekken hebben de onderzoekers geen eenduidige oorzaak kunnen duiden waarom het draagvlak ontbreekt terwijl de motie wel is aangenomen. 53 Motie Onderzoek informatievoorziening Glanerbrook, 10 november 2022. 54 Voor: CDA (8), GOB (11). Tegen: GroenLinks/PvdA (1) 50 51

Kaderstelling en informatievoorziening raad

38

Rekenkamer Sittard-Geleen

Samenvattend: Per december 2022 ligt er een nieuw raadsbesluit als kader voor de vernieuwbouw sportpark Glanerbrook. Dit is een nieuwe variant op basis van inbreng van de fracties in de ronde van september 2022 (gebaseerd op een aantal gepresenteerde scenario’s voor de voortzetting van het project). Het besluit houdt in dat de vernieuwbouw van sportpark Glanerbrook gefaseerd door zal gaan en dat de bovenregionale functies niet worden uitgevoerd. In juni 2023 kan er besloten worden hier alsnog mee door te gaan.

Kaderstelling en informatievoorziening raad

39

Rekenkamer Sittard-Geleen

Hoofdstuk 5 Lessen uit de praktijk van andere gemeenten

De gemeente Sittard-Geleen is uiteraard niet de enige gemeente waar problemen worden ervaren naar aanleiding van Grote Projecten en waar afspraken zijn vastgesteld voor Grote Projecten. In dit hoofdstuk behandelen we de geleerde lessen van andere gemeenten. Op deze wijze brengen we in beeld of de ervaringen in Sittard-Geleen in lijn zijn met de praktijk van andere gemeenten op het gebied van Grote Projecten. We bespreken achtereen de lessen van gemeente Tilburg en gemeente Amsterdam.

Gemeente Tilburg De gemeente Tilburg kent ook een Regeling grote projecten. In bijlage 3 hebben we de context opgenomen van de geleerde lessen over deze regeling en het onderzoek waar deze lessen op zijn gebaseerd. Geleerde lessen De rekenkamer Tilburg heeft de volgende lessen geformuleerd op basis van het onderzoek ‘Begrotelijke projecten?’.55 We hebben de lessen opgenomen die ook relevant zijn voor de gemeente Sittard-Geleen. • Startfase – Zorg ervoor dat de raad bij (grote) projecten aan de voorkant in de positie komt en gefaciliteerd wordt om een zorgvuldige afweging te maken. De gemeenteraad dient een goed inzicht te krijgen in het gehele project inclusief afwegingen met betrekking tot voorbereidingstijd en startmoment. • Planningsfase – Borg dat vóóraf wordt bepaald of een activiteit een klus, een (groot) project of een programma is en leg hiervoor criteria vast. Maak vooraf duidelijke afspraken over de informatievoorziening tijdens de uitvoering van het project. Indien er sprake 55

Begrotelijke projecten?, Rekenkamerbrief over financiële overschrijdingen bij projecten, rekenkamer Tilburg, 26 augustus 2020.

Kaderstelling en informatievoorziening raad

40

Rekenkamer Sittard-Geleen

is van deelprojecten, vraag ook altijd om een onderbouwing van de beoogde deelprojecten (boven een bepaald minimumbedrag). – Eis bij grote projecten een volledig bestek bij de aanvraag van een uitvoeringskrediet of stel een extra marge in boven het gevraagde uitvoeringskrediet waarmee tegenvallers kunnen worden gecompenseerd. Ga pas over tot de kredietaanvraag na het afsluiten van de ontwerpfase. – Zorg voor een heldere scope (dat wil zeggen een afbakening van wat wel en wat niet onder het project valt), welke niet of zo min mogelijk wijzigt door toevoeging van nieuwe wensen en eisen. Verwacht van het college van B&W voor (grote) projecten een tijdige en volledige planning. – Indien het om projecten gaat met meerjarige financiële consequenties, dienen deze consequenties in het voorstel duidelijk en volledig gepresenteerd te worden, tezamen met het raadsvoorstel voor het uitvoeringskrediet. • Uitvoeringsfase – Bij wijzigingen in scope of planning: onderhandel eerst over contractuele afspraken met private partijen en laat het college van B&W hierover rekenschap afleggen. – Voorkom dat tijdens de uitvoering van een project de ambities worden verruimd. Lering voor gemeente Sittard-Geleen We gaan kort in op de lessen van de gemeente Tilburg die in dit onderzoek relevant zijn voor de gemeente Sittard-Geleen.

We hebben een aantal lessen vertaald naar suggesties voor Sittard-Geleen: • Zorg voor heldere definities van; ‘overschrijding’, ‘verwacht/onverwacht’, ‘dreigend/niet dreigend’, et cetera. Op het moment dat er onduidelijkheid is over definities, kan dit resulteren in verschillende opvattingen erover. Hierdoor ontstaat er een grijs gebied waar de betrokkenen het oneens over kunnen zijn. Op het moment dat deze definities vastgesteld zijn, verdwijnt dit grijze gebied. Dit helpt met de te voeren gesprekken over bijvoorbeeld eventuele overschrijdingen omdat er geen ruimte is voor verschillende opvattingen van de betrokkenen. • Stel geen investeringskrediet vast voordat de ontwerpfase klaar is. Het spreekt voor zich dat er wel een kostenraming kan bestaan, maar het is belangrijk dat het duidelijk is of deze definitief is of niet. Op het moment dat dit niet duidelijk is, worden er verkeerde verwachtingen gecreëerd. Het is aan te raden om de afspraak te maken dat de kostenraming een indicatie is (alhoewel de raad hier alsnog goedkeuring aan moet geven) en dat aan het eind van de ontwerpfase (wanneer de kosten nauwkeurig bekend zijn) er een besluit over het investeringskrediet moet worden genomen door de raad. Dit voorkomt onjuiste verwachtingen en schept duidelijkheid over de kosten.

Kaderstelling en informatievoorziening raad

41

Rekenkamer Sittard-Geleen

• Stel een duidelijke afbakening vast van wat er wel en niet binnen het project valt. Op deze manier is het duidelijk wat de raad kan verwachten binnen het gestelde budget. Dit kan voorkomen dat er posten nog niet in het krediet zijn meegenomen, terwijl dit wel had gemoeten. Bij wijziging van de afbakening, moet het college hierover rekenschap afleggen aan de raad. Daarnaast is ook duidelijk dat er voor aanvullende zaken extra krediet moet worden aangevraagd. Hierdoor worden er geen onjuiste verwachtingen geschept richting de raad.

Gemeente Amsterdam De gemeente Amsterdam kent de Regeling Risicovolle Projecten. In bijlage 4 hebben we de context rondom deze regeling nader toegelicht. In de bijlage schetsen we ook de context waarin deze lessen zijn opgedaan. Geleerde lessen De gemeente Amsterdam heeft naar aanleiding van de problemen met de uitvoering van de Noord/Zuidlijn onderzoek gedaan naar de oorzaken van deze problemen.56 De gemeente Amsterdam heeft op basis van de analyse van de gesprekken met betrokken actoren de volgende lessen op papier gezet voor zowel ambtelijke als bestuurlijke betrokkenen bij complexe projecten. We hebben de lessen opgenomen die relevant zijn voor de gemeente Sittard-Geleen: • Zoek tegenspraak. De projecttrekker is verantwoordelijk voor het organiseren van kritische reflectie zowel met zijn/haar projectteam als met onafhankelijke collega’s en externen. Het bestuur moet worden geïnformeerd over de aard van de kritiek en de wijze waarop het projectteam met de kritiek is omgesprongen. Associeer criticasters niet met mensen die tegen een bepaald project of besluit zijn. Kritiek is nodig om de juiste beslisinformatie op tafel te krijgen en schijnzekerheden in de besluitvorming en het denken vanuit een tunnelvisie te voorkomen. Uiteindelijk kan kritiek het proces ook versnellen. • Wees realistisch over risico’s. Projecten zonder risico’s bestaan niet.

Eén notie is van bijzonder belang: risicomanagement kan veel leed voorkomen, maar is nooit een ultiem middel. Het is simpelweg onmogelijk vooraf alles te weten. Voor de risico’s die zich mogelijk zullen voordoen, moet genoeg geld beschikbaar zijn. Dat kan in de praktijk ertoe leiden dat hogere risicoreserveringen noodzakelijk zijn. Met als nadelig gevolg dat in een stad met ambities minder projecten gelijktijdig in uitvoering kunnen worden genomen. • Geef uitvoering een grotere plaats in project. De voorbereiding van projecten zonder betrokkenheid van de mensen die later de uitvoering moeten realiseren, leidt 56

Samenspel en Tegenspraak: 10 lessen uit de Noord/Zuidlijn, gemeente Amsterdam, 2013; 10 lessen uit de Noord/ Zuidlijn: Toelichting gemeente Amsterdam, Gemeente Amsterdam.

Kaderstelling en informatievoorziening raad

42

Rekenkamer Sittard-Geleen

tot lastig maakbare projecten. Juist in de planvoorbereiding worden de besluiten genomen die een groot effect hebben op de kosten en de risico’s later. • Versterk positie van gemeente in de markt. Weet wat je wilt kopen en hoe je deze uitvraag in de markt zet. Mobiliseer inhoudelijke expertise, kennis van contracteren en aanbesteden. Houd de rug recht. Professioneel opdrachtgeverschap vraagt om voldoende kennis van contracteren en aanbesteden. De gemeente moet aan onafhankelijkheid winnen, scherper onderhandelen en krachtiger optreden bij geschillen. • Zorg voor bewuste en onderbouwde besluitvorming. Het bestuur heeft de verantwoordelijkheid besluiten te nemen. Een verstandige afweging is echter alleen mogelijk als raad en college over goede en toegankelijke informatie beschikken. Het is aan het ambtelijke apparaat om daarvoor op een objectieve en transparante wijze zorg te dragen. Erken daarbij de bestuurlijke/politieke dilemma’s. Te veel leeft het idee dat door het verstrekken van gedetailleerde informatie aan de raad, deze beter kan controleren. Dikke rapporten leiden echter af van de wezenlijke beslispunten. De raad vraagt informatie en krijgt details, maar geen inzicht. Belangrijker is oog te hebben voor de kwaliteit van de vraagstelling. Juist een goede vraagstelling kan voorkomen dat belangrijke zaken achterwege blijven of dat een tunnelvisie ontstaat.

• Bestuur: bestuur! Het bestuur moet goed duidelijk maken wat er van het ambtelijke apparaat wordt gevraagd. Stuur slecht voorbereide besluiten terug. Houd vast aan vooraf gestelde doelen en reken de ambtelijke organisatie daar op af. Lukt het niet projecten op het spoor te krijgen, dan zal het bestuur niet moeten talmen om in te grijpen. Een goed uitgewerkte scheiding tussen bestuurlijk opdrachtgeverschap en ambtelijk opdrachtnemerschap maakt zo’n ingreep makkelijker. Er is een mechanisme dat er altijd meer ambities zijn dan budget. Het bestuur stuurt op de balans tussen ambities en de kwaliteit van de projectorganisatie. Een project kan alleen floreren als er voldoende middelen zijn. Neem tijdsdruk niet als leidraad voor beslissingen. In de samenleving en bij de gemeenteraad mag nooit het beeld ontstaan dat een project geen risico’s kent. Dat vraagt van het bestuur het managen van verwachtingen en eerlijke communicatie over de gevolgen van een project. De bestuurder hoeft daarbij niet zelf allerlei oplossingen te bedenken. Lering voor gemeente Sittard-Geleen We gaan kort in op de lessen van de gemeente Amsterdam die in dit onderzoek relevant zijn voor de gemeente Sittard-Geleen. We hebben een aantal lessen vertaald naar suggesties voor Sittard-Geleen: • Complexe projecten kennen altijd risico’s, manage de verwachtingen en communiceer over de gevolgen.

Grote, complexe projecten hebben altijd risico’s welke op voorhand niet allemaal te voorspellen zijn. Dat is de realiteit. Dat risico’s zich voordoen betekent niet inherent dat het bestuur het project niet meer in de

Kaderstelling en informatievoorziening raad

43

Rekenkamer Sittard-Geleen

hand heeft. Wel is het belangrijk om constant te sturen op risicomanagement én eerlijk te communiceren over de gevolgen van de risico’s door het gebruik van klare taal. Daarnaast betekent dit dat er op voorhand meer budget beschikbaar gesteld moet worden voor onverwachte risico’s, meer dan misschien nodig wordt geacht. • Meer informatie is niet betere informatie. De raad is niet geholpen met een stortvloed aan informatie en details, dit leidt niet automatisch tot een beter inzicht in het dossier. Daarom is het van belang de juiste vragen te stellen zodat de punten die van belang zijn naar voren komen. Toegankelijke, heldere en volledige informatie leidt tot bewuste en onderbouwde besluitvorming. Ambtenaren mogen daarin de vrijheid hebben om actief de politiek-bestuurlijke dilemma’s te formuleren. • Er zijn vaak meer ambities dan budget, stuur op de balans tussen ambities en projectorganisatie. Zonder budget kunnen niet alle ambities gerealiseerd worden, dit is een les die al geleerd is. Het is belangrijk dat het bestuur en het project elkaars rol niet vervullen. Bestuur stuurt het project aan, en stuurt niet ín het project. Het bestuur stuurt op de projectorganisatie en creëert een veilige omgeving voor debat met ambtenaren, waarin ook plaats is voor kritiek.

Kaderstelling en informatievoorziening raad

44

Rekenkamer Sittard-Geleen

Hoofdstuk 6 Bevindingen

Partijen hebben verschillende percepties van hetzelfde dossier. Alhoewel dit te verwachten is door de verschillende rollen van de partijen (de raad als kaderstellende en controlerende macht en het college als uitvoerende macht), constateren de onderzoekers dat het dossier Glanerbrook een bewogen dossier is. Dit lijkt voort te komen uit een combinatie van bestaand sentiment, politieke context en feitelijke gebeurtenissen. In dit hoofdstuk gaan de onderzoekers kort in op elk van deze factoren en hoe ze invloed lijken te hebben gehad op de ontwikkelingen in het dossier Glanerbrook. In dit hoofdstuk nemen de onderzoekers u mee met de bevindingen uit de documentenstudie en gesprekken. Na kort stil te staan bij een aantal algemene observaties, bespreken ze de bevindingen aan de hand van het gestelde normenkader (zie inleiding).

Algemene observaties over de context van het dossier Voordat we ingaan op de feitelijke gebeurtenissen, is het van belang om stil te staan bij de context waarin deze hebben plaatsgevonden. Daarmee bedoelen we zowel de achtergrond van de betrokkenen als de politieke context. Mogelijk een open deur, maar wel van belang voor de context van het dossier. Achtergrond van betrokkenen Uit de gesprekken is het ons duidelijk geworden dat het niet mogelijk is om Glanerbrook als opzichzelfstaande casus te zien; de betrokkenen ervaren dit ook niet als zodanig. Meerdere betrokkenen hebben een lange historie in de gemeente SittardGeleen, zowel bestuurlijk als politiek. Ervaringen vormen hoe de betrokkenen naar de gebeurtenissen omtrent Glanerbrook kijken. Dit is niet goed of fout, het is immers menselijk om situaties in te schatten op basis van eerdere ervaringen. Het is echter wel belangrijk om stil te staan bij de invloed die deze subjectieve perspectieven hebben op de meningsvorming over dossier Glanerbrook. Zo kwam het bijvoorbeeld ter sprake dat de wethouders in het verleden te weinig of verkeerde informatie deelden (voor het gevoel van enkele gesproken raadsleden). Dit heeft invloed op het perspectief van een aantal lang zittende raadsleden op de huidige wethouder.

Kaderstelling en informatievoorziening raad

45

Rekenkamer Sittard-Geleen

Politieke context Daarnaast is de politieke context een belangrijke factor in dossier Glanerbrook. Al het handelen van de raad en het college kan bezien worden in de context van een politieke arena. Dit betekent niet dat betrokkenen altijd handelen vanuit politieke overwegingen, maar het is wel een factor waar in dit onderzoek rekening mee wordt gehouden. Zo wordt door enkele raadsleden aangegeven dat de timing tussen het moment waarop het college van de overschrijding wist (oktober 2021) en het moment waarop de cijfers met de raad worden gedeeld (juni 2022), gevoelig ligt. Dit komt omdat de gemeenteraadsverkiezingen in deze periode vielen. Een aantal raadsleden geeft aan dat het een ‘te gelukkige’ timing is om toeval te zijn. Hierbij benadrukken zij dat de partij van de zittende wethouder het goed heeft gedaan in de verkiezingen. Ze zijn van mening dat informatie over de financiële ontwikkelingen van project Glanerbrook hier een negatief effect op had kunnen hebben en dat de wethouder en het college om deze reden geen informatie hebben gedeeld. Doorwerking van de context op het dossier Het is ons duidelijk geworden door de gesprekken dat betrokkenen (zowel uit het ambtelijk apparaat, college en de raad) handelden op basis van de eerder opgedane ervaringen om zo bepaalde (door de betrokkenen verwachte) scenario’s te voorkomen.

Als voorbeeld nemen we de periode van oktober 2021 tot juni 2022 (zie de tijdslijn voor een uiteenzetting van de feitelijke gebeurtenissen en de percepties hierop). Het college en de raad beleven deze periode totaal anders. Zo heeft het college bepaalde keuzes gemaakt over het bekendmaken van de financiële ontwikkelingen, omdat het college niet met foutieve informatie naar de raad wilde gaan. Het gevoel is ontstaan dat wat het college ook zou doen qua informatievoorziening, het door de raad als verkeerd gezien zou worden. Dit heeft geleid tot een ‘defensieve’ strategie om niet naar buiten te komen met informatie tot deze volledig en grondig gevalideerd was. In gesprekken met de raad kwam naar voren dat er, voornamelijk bij lang zittende raadsleden, sprake is van ‘oud zeer’ tussen de raad en het college. Dit heeft invloed op hoe zij deze relatie en de samenwerking nu ervaren. Daarnaast is er in de politieke arena altijd enige druk door de dynamiek van coalitie en oppositie.

Kaderstelling en informatievoorziening raad

46

Rekenkamer Sittard-Geleen

Analyse Voor de bespreking van de bevindingen maken we gebruik van het normenkader zoals besproken in de inleiding. De bevindingen zijn gebaseerd op de documentenstudie en gesprekken. Norm 1. Om de kaderstellende en controlerende rol te kunnen vervullen, dient de raad door het college van B&W altijd goed, tijdig, volledig en begrijpelijk geïnformeerd te worden. Goede informatievoorziening • De mate van abstractieniveau en informatiebehoefte verschilt per raadslid. Hierdoor is het onduidelijk voor het college welke informatie gedeeld moet worden en op welk abstractieniveau. Resultaat hiervan is dat er niet alleen veel informatie met de raad wordt gedeeld (zoals hieronder beschreven in de paragraaf ‘volledige informatievoorziening’), maar ook op verschillende abstractieniveaus. • In de casus Glanerbrook waren in het originele raadsbesluit van 15 december 2020 een aantal posten onduidelijk, onjuist of niet meegenomen in de financiële raming (onder andere ambtelijke uren, afkoop erfpacht Laco en onjuiste indexering57). Hierdoor hebben de raadsleden op 15 december 2020 ingestemd met een financieel kader waar achteraf bleek dat zij een ander beeld van hadden. Hierdoor zijn er onjuiste verwachtingen gewekt en bestond er veel onduidelijkheid over deze posten en het effect hiervan op de raming.

Ook omvatte het besluit nog de nodige onzekerheden, zoals de ruimtelijke inpassing en uitkomsten van gesprekken met stakeholders • De Regeling grote projecten stelt dat de voortgangsrapportages het volgende moeten bevatten: “Alle door de door de raad daarnaast gevraagde informatie en alle overige informatie betreffende het project waarvan redelijkerwijs kan worden verondersteld dat deze informatie noodzakelijk is voor de uitoefening van de controlerende taak van de raad.” De voortgangsrapportages bevatten enkel abstracte beschrijvingen van de verwachte meerkosten. Ervaringen uit andere gemeenten: • Zowel gemeente Tilburg als gemeente Amsterdam heeft ervaring met een financieel kader dat niet juist bleek. In de ervaring van gemeente Tilburg is het verstandig om het investeringskrediet pas vast te stellen als de ontwerpfase klaar is. Vanzelfsprekend wordt er wel gewerkt met een kostenraming, maar het is van belang dat het duidelijk is of deze definitief is of niet. Dit voorkomt onjuiste verwachtingen en schept duidelijkheid. 57

Presentatie voor de raadswerkgroep op 16 juni 2022.

Kaderstelling en informatievoorziening raad

47

Rekenkamer Sittard-Geleen

Tijdige informatievoorziening • Dossiervorming door de ambtelijke organisatie is een aandachtspunt. Dit blijkt uit meerdere gesprekken met betrokkenen uit het ambtelijk apparaat. Dit is een algemeen bekend probleem bij veel organisaties in het openbaar bestuur en leidt tot het moeilijk kunnen verzamelen van informatie door de ambtelijke organisatie. Ook in gemeente Sittard-Geleen blijkt dat hier nog ruimte voor vooruitgang is. Zo is het bij Woo-verzoeken en artikel 43-vragen lastig is om de juiste informatie tijdig te verzamelen. • Het college heeft in de casus Glanerbrook altijd periodiek gerapporteerd volgens artikel 4 van de Regeling grote projecten gemeente Sittard-Geleen. De invulling hiervan had, met de kennis van nu, breder en uitgebreider gekund. • Het college is in de casus Glanerbrook zeer terughoudend geweest met informatievoorziening naar de raad over de overschrijding van de financiële kaders. Door de raad niet in te lichten over de mate van de verwachte overschrijding van de financiële kaders, heeft het college de actieve informatieplicht zeer nauw geïnterpreteerd. • Daarnaast heeft het college in de casus Glanerbrook de raad niet direct geïnformeerd over het collegebesluit van 21 december 2021, waarin is besloten de aanbesteding in twee delen op te splitsen en een lagere SROI te gebruiken (zie de tijdlijn voor verdere toelichting).

Het besluit betrof significante afwijkingen van de kaders en om deze reden had het college de raad hiervan op de hoogte moeten stellen, indien noodzakelijk vertrouwelijk. • Het communicatiemoment over de overschrijding van de financiële kaders bij Glanerbrook kwam voor veel raadsleden als een verrassing. De concrete overschrijding van de financiële kaders is tijdens een raadswerkbezoek aan Glanerbrook gecommuniceerd. Veel raadsleden waren afwezig doordat niet van te voren was gedeeld dat de financiële ontwikkelingen besproken zouden worden. • Bij het kenbaar maken van de overschrijding van de financiële kaders bij Glanerbrook heeft het college aangegeven geen onomkeerbare besluiten te nemen zonder instemming van de raad. Het college is in deze periode echter wel een bouwteamovereenkomst aangegaan. Deze overeenkomst zou ontbonden kunnen worden als de kaders van de overeenkomst overschreden zouden worden. De betreffende partij zou dan echter wel betaald worden voor de al gedane inspanningen, waardoor er wel sprake is van een onomkeerbare uitgave zonder dat de raad hierover is geïnformeerd.

• De Regeling grote projecten stelt het volgende over de informatie die gedeeld dient te worden, los van de informatie die in voortgangsrapportages moet worden opgenomen: “Bij majeure afwijkingen van het startdocument wordt de raad te allen tijde geïnformeerd middels een aangepast startdocument dan wel voortgangsrapportage (actieve informatieplicht). Een en ander afhankelijk van de fase van het project.” Er is door het college gewacht met het verstrekken van

Kaderstelling en informatievoorziening raad

48

Rekenkamer Sittard-Geleen

informatie over de meerkosten, die als majeure afwijking te bestempelen zijn. Tevens is er niet vastgesteld wat er onder ‘majeure afwijkingen’ valt. Zo is het onduidelijk of het stopzetten van de aanbesteding kan worden gezien als majeure afwijking. Ervaring uit gemeente Amsterdam: • Grote, complexe projecten kennen risico’s en verwachtingen. Alhoewel dit niet te voorkomen is, is het belangrijk om tijdig de verwachtingen te managen en te communiceren over risico’s en eventuele gevolgen. Volledige informatievoorziening • Er wordt door de raad veel informatie verwacht. Raadsleden willen inzicht tot ‘ver achter de komma’. Niet alleen op financieel vlak, maar ook in de wijze waarop de uitvoering plaatsvindt. In gesprekken wordt aangegeven dat dit komt doordat de raad gebrek aan grip ervaart. De reflex wordt hierdoor om meer informatie op te vragen, om op deze manier het overzicht te kunnen verkrijgen. De focus op details zorgt er vervolgens echter voor dat de hoofdlijnen en de kern van de informatie overspoeld raken. Het gebrek aan overzicht resulteert in een dusdanige hoeveelheid detailvragen en opgevraagde informatie dat de ambtelijke organisatie noodzaak ziet om zelf scherpte aan te brengen in de aan te leveren informatie, bijvoorbeeld bij artikel 43-vragen.

• Het college heeft de raad inzake Glanerbrook niet geïnformeerd over het onderzoek van 11 oktober 2021 waar een overschrijding van 19,8% uit kwam. Dit is niet gedeeld omdat het college cijferstabiliteit wilde hebben. Ondanks dat deze keuze aan het college is, had het college de raad meer (al dan niet vertrouwelijk) mee moeten nemen in de mate van de verwachte overschrijding. Door enkel ‘meerkosten’ te communiceren en hiervan geen schaalgrootte te benoemen, is de raad niet voldoende meegenomen. • Achteraf gezien bleek dat het raadsbesluit van 15 december 2020 inzake Glanerbrook niet volledig was. Zo waren een aantal financiële posten niet meegenomen in het financiële kader. Hierdoor is in het besluit niet alle informatie opgenomen en was het niet volledig overzichtelijk voor de raadsleden waar zij mee instemden en dus welke kaders zij stelden. Een belangrijke les die hieruit getrokken kan worden, is dat er pas een raming opgesteld moet worden wanneer de ontwerpfase klaar is. Indien dit niet het geval is, zou het college volledig bestek moeten hebben om het investeringskrediet te verhogen. • De Regeling grote projecten stelt over het verstrekken van informatie in de voortgangsrapportages: “De raad kan desgewenst aanvullende eisen stellen aan de te verstrekken informatie.

(…) Alle door de door de raad daarnaast gevraagde informatie en alle overige informatie betreffende het project waarvan redelijkerwijs kan worden verondersteld dat deze informatie noodzakelijk is voor de uitoefening

Kaderstelling en informatievoorziening raad

49

Rekenkamer Sittard-Geleen

van de controlerende taak van de raad.” De raad verwacht veel informatie van het college, wat volgens de Regeling grote projecten past binnen de kaders. Deze informatie is echter niet in alle voortgangrapportages opgenomen. Ervaringen uit andere gemeenten: • Ook in gemeente Amsterdam bestond de tendens om veel gedetailleerde informatie aan de raad te leveren. Zij geven echter als les aan dat het college de raad inzicht wil verschaffen en dat dit vaak juist tegen wordt gewerkt door veel gedetailleerde informatie te geven. Goede vraagstelling is hierbij belangrijk om te voorkomen dat bepaalde zaken achterwege blijven of er tunnelvisie ontstaat. • Daarnaast geven de ervaringen van gemeente Tilburg aan dat het vooraf heel helder moet zijn voor de raad wat er wel maar ook zeker niet onder het project valt. Hierdoor voorkom je dat er later nog wensen en eisen in het ontwerp bijkomen. Begrijpelijke informatievoorziening • Het is niet altijd duidelijk wat de hoofdlijnen zijn, doordat er veel informatie met de raadsleden wordt gedeeld. Raadsleden ontvangen voorafgaand aan vergaderingen en bijeenkomsten documenten van een aanzienlijke omvang. Door de omvang is het complex om snel te doorgronden welke informatie ‘need-to-know’ is en welke informatie ‘nice-to-know’.

Door de omvang van de informatie wordt er ook veel gedetailleerde informatie verschaft, waardoor dit niet altijd begrijpelijk is voor alle betrokkenen. Dit is zeker van belang gezien de hoeveelheid fracties die momenteel zitting hebben in de raad. Het verschilt aanzienlijk per fractie hoeveel leden deze kent en dus hoeveel tijd er is om specifiek in te lezen op een dossier. In gesprekken is aangegeven dat het vooral voor kleinere fracties belangrijk is dat relevante informatie duidelijk weergegeven is zonder dat zij hiernaar moeten zoeken. • Betrokkenen ervaren situaties verschillend en vatten de consequenties ook anders op, waardoor er een grijs gebied ontstaat. Dit is in het geval van Glanerbrook bijvoorbeeld het geval bij de eerste informatie over de overschrijding van de financiële kaders (oktober 2021). Hier was de raad van mening dat dit gemeld had moeten worden (gekwantificeerd), terwijl het college daar juist mee heeft gewacht tot het over cijferstabiliteit beschikte (juni 2022). Doordat er geen gedeelde opvatting is van ‘overschrijding’ en wat de consequenties hiervan zijn, is het mogelijk voor betrokkenen om naar eigen invulling te acteren. Ervaringen uit andere gemeenten: • In gemeente Amsterdam bleek dat het ambtelijk apparaat een grotere rol in kan nemen door vooraf objectief en transparant te selecteren welke informatie belangrijk is.

Hierbij gaat het ambtelijk apparaat politiek/bestuurlijke dilemma’s niet uit de weg. • De rekenkamer van gemeente Tilburg geeft aan dat het gebruik van heldere

Kaderstelling en informatievoorziening raad

50

Rekenkamer Sittard-Geleen

definities (waar betrokkenen het over eens zijn) ervoor zorgt dat het grijze gebied verdwijnt en dat er geen ruimte is voor verschillende opvattingen van de betrokkenen.

Het college heeft zich in strikte zin gehouden aan de afspraken over informatievoorziening door periodieke voortgangsrapportages aan te leveren. De kaders zijn wel nauw geïnterpreteerd. Ook de actieve informatieplicht is zeer nauw geïnterpreteerd door enkel woordelijk en summier te rapporteren over afwijkingen. Door verschillende opvattingen over ‘tijdig’ informeren en gebrek aan afspraken hierover, resulteert dit in een invulling van ‘tijdige’ informatievoorziening waar niet alle betrokkenen zich in kunnen vinden. Doordat dit zich op verschillende momenten heeft voorgedaan (namelijk bij het besluit van 21 december 2021, het sluiten van de bouwteamovereenkomst en het communiceren van de exacte overschrijding van de gestelde kaders), lijkt het een patroon te zijn dat het college de raad laat meeneemt in ontwikkelingen. Het college is niet volledig geweest in de informatievoorziening, waardoor de raad niet in positie is gebracht om de controlerende rol uit te oefenen. Afwijken van beleidspunten, en daarmee de kaders, moet gemeld worden (denk bijvoorbeeld aan het verlagen van het SROI-percentage).

Daarentegen moet de raad eenduidiger en scherper zijn in de informatiebehoefte: wat voor informatie is relevant en gewenst om te delen met de raad? De raad moet niet te ver gaan met de informatiebehoefte, omdat de raad dan de stoel van het college inneemt, wat leidt tot een ongewenste belasting van het ambtelijk orgaan. Door de grote hoeveelheid informatie komt begrijpelijkheid van informatie in gedrang. Dit komt ten eerste doordat het complex is om te doorgronden wat ‘need-to-know’ is en wat ‘nice-to-know’ is. Ten tweede zijn de hoofdlijnen door de hoeveelheid detailinformatie moeilijker te duiden. Doordat er geen gedeelde opvatting bestaat over ‘goed, tijdig, volledig en begrijpelijk informeren’, zijn hier geen duidelijke kaders voor. Dit resulteert in verschillende opvattingen, behoeften en invullingen ervan. Doordat de normenkaders multiinterpretabel zijn, zijn de afspraken niet duidelijk genoeg om in te vullen en elkaar over aan te spreken.

Kaderstelling en informatievoorziening raad

51

Rekenkamer Sittard-Geleen

Norm 2. De regels voor verantwoording en rapportages zoals onder meer beschreven in de Regeling grote projecten gemeente Sittard-Geleen dienen te worden nageleefd. • De voortgangsrapportages zoals beschreven in de Regeling grote projecten zijn altijd aangeboden. Het blijkt echter dat veel raadsleden vinden dat deze rapportages onvoldoende informatie bevatten. Zo bestaat de wens dat belangrijke, afwijkende ontwikkelingen explicieter gedeeld worden met de raadsleden. Raadsleden spreken de wens uit voor aanvullende afspraken over verantwoorden en rapporteren bij afwijking van gestelde kaders. Ook de gemeenten Tilburg en Amsterdam geven aan dat communicatie over onverwachte gevolgen altijd tijdig moet gebeuren. Het is belangrijk dat het college rekenschap aflegt, zonder dat het direct met een oplossing hoeft te komen. • In het raadsbesluit van 15 december 2020 zijn een aantal kansen benoemd die betrekking hadden op de inpassing waar nog keuzes over gemaakt konden worden. Bij de raad bestond de verwachting dat hiervoor ruimte binnen het investeringskrediet bestond. De invulling van de kansen bleek achteraf echter consequenties te hebben voor de gestelde financiële kaders. Dit was onvoldoende duidelijk. Hierdoor is niet voldaan aan artikel 4 lid e sub 3 van de Regeling grote projecten, omdat de lasten van het Grote Project niet herkenbaar in de begroting zijn opgenomen.

We zien dat dit ook bij de gemeente Tilburg en de gemeente Amsterdam is gebeurd. Zij gaven aan dat zij dezelfde fout hebben gemaakt, waarin er niet voldoende krediet was opgevraagd voor (onverwachte) risico’s. • Daarnaast blijken een aantal onderdelen niet meegenomen te zijn in het investeringskrediet (onder andere ambtelijke uren en afkoop erfpacht Laco) van het raadsbesluit 2020. Hierdoor is er € 7 miljoen niet meegenomen in de originele raming. Dit is een afwijking van 15%. Redelijkerwijs is dit te categoriseren als een majeure afwijking van het startdocument, waardoor de raad geïnformeerd diende te worden middels een aangepast startdocument dan wel voortgangsrapportage. Het is echter onduidelijk voor de onderzoekers wanneer het college van deze afwijking op de hoogte was. Hetzelfde geldt voor inventarisatie van de gebruikerswensen voor het zwembad en de sporthallen. De aanvullende ambities hebben geleidt tot € 6,6 miljoen meerkosten op de reeds begrote € 4,6 miljoen. Ook hier diende het college de raad te informeren middels een aangepast startdocument of via de voortgangsrapportage.

Kaderstelling en informatievoorziening raad

52

Rekenkamer Sittard-Geleen

Ervaringen uit andere gemeenten: • In de Regeling voor risicovolle projecten van gemeente Utrecht58 zijn de volgende clausules opgenomen over afwijkingen van het kader: – Artikel 8 lid 3: ‘Wanneer burgemeester en wethouders bij een voorgangsrapportage constateren dat een aanpassing van de kaders van één of meerdere risicovolle projecten nodig is, gaat de voortgangsrapportage gepaard met een raadsvoorstel tot vaststelling van de gewijzigde kaders van het project.’ – Artikel 9 lid 1 en 2: ‘1. In het kader van hun actieve informatieplicht informeren burgemeester en wethouders met een tussenrapportage de raad over de ontwikkelingen, afwijkingen en voortgang van een risicovol project, indien deze zodanig zwaarwegend zijn dat deze niet kunnen wachten tot de reguliere voortgangsrapportage. 2. Wanneer burgemeester en wethouders bij een tussenrapportage constateren dat een aanpassing van de kaders van één of meerdere risicovolle projecten nodig is, gaat de tussenrapportage gepaard met een raadsvoorstel tot vaststelling van de gewijzigde kaders van het project.’ • In gemeente Utrecht moeten de gewijzigde kaders dus met een raadsvoorstel aangenomen worden. In de regeling is echter ook niet opgenomen wanneer er sprake is van ‘gewijzigde kaders’. In de basis is door het college voldaan aan de afspraken in de Regeling grote projecten gemeente Sittard-Geleen.

Er zijn met de commissie Begroting en Verantwoording afspraken gemaakt over de wijze van rapporteren aan de raad. De periodieke rapportages zijn dan ook altijd volgens afspraak geleverd. Echter, bij afwijkingen van dit kader (ofwel door nieuwe ontwikkelingen ofwel door posten alsnog in de raming op te nemen) heeft het college niet actief op eigen initiatief gerapporteerd aan de raad. Volgens de Regeling grote projecten had het college bij majeure afwijkingen de raad moeten informeren. De Regeling grote projecten gemeente Sittard-Geleen heeft geen duidelijke afspraken over verantwoording en rapporteren bij het overschrijden van de gestelde kaders. Hierdoor is er een grijs gebied ontstaan en was het mogelijk om hier verschillende opvattingen over te hebben.

58

Regeling risicovolle projecten gemeente Utrecht (2021).

Kaderstelling en informatievoorziening raad

53

Rekenkamer Sittard-Geleen

Norm 3. Risico’s en onzekerheden zowel ten aanzien van de investering als ten aanzien van de exploitatie dienen systematisch te worden geïdentificeerd, gekwantificeerd en kenbaar gemaakt te worden aan college en raad, zodat college en raad deze tijdig kunnen meewegen in de besluitvorming. • Voor het systematisch identificeren, kwantificeren en kenbaar maken van risico’s en onzekerheden wordt in de voortgangsrapportage gebruikgemaakt van een stoplichtmethodiek (groen/geel/rood). Het is echter niet duidelijk wat deze kleuren exact inhouden. Hierdoor bestaat onduidelijkheid bij de raad over de betekenis van het gebruik van een gele of rode indicatie. Hierdoor is de gekozen systematiek moeilijk te gebruiken voor de besluitvorming. • Het college had in oktober 2021 al zicht op een overschrijding van de financiële kaders van 19,8%. Een dusdanige overschrijding vormt zowel een risico als een onzekere factor. Het college heeft het risico kenbaar gemaakt aan de raad door in de derde programmarapportage van december 2021 aan te geven dat er sprake was van ‘meerkosten’. Het college heeft het risico niet gekwantificeerd, terwijl dit wel bekend was bij het college. Het college heeft daarmee niet voldaan aan het hier gestelde normenkader. • In het raadsbesluit van 2020 staat dat cofinanciering als financieringsbron wordt onderzocht.

De realiteit van deze mogelijkheid is echter niet consistent met de raad gedeeld. Onder artikel 4 lid 4 is aangegeven dat er gerapporteerd moet worden op de hardheid van externe financieringsbronnen. Een aantal raadsleden heeft echter aangegeven dat het onduidelijk was of de mogelijkheid tot cofinanciering nog aanwezig was. Hierdoor is er onvoldoende gerapporteerd over de hardheid van externe financieringsbronnen. Ervaringen uit andere gemeenten: • Zoals eerder genoemd, zien we dat de gemeente Amsterdam bij de Regeling complexe projecten een wijziging op het gebied van risicomanagement heeft gemaakt. Het helpt om open en transparant te communiceren over de risico’s. Geen enkel risicomanagement kan alle gevolgen voorkomen, maar het is bevorderend om vooraf budget in te bouwen voor onverwachte risico’s. • Het is in algemene zin gebruikelijk bij andere gemeenten om over risico’s te rapporteren over zowel de kans als het te verwachten effect van het risico. De voortgangsrapportage van gemeente Sittard-Geleen geeft deze verplichting niet. Voor de systematische bespreking van de verschillende subonderwerpen en de status hiervan wordt gebruikgemaakt van de stoplichtmethodiek. Door onduidelijkheid over de betekenis van de kleuren (groen/geel/rood) en daardoor gebrek aan kwantificatie verliest deze methodiek haar waarde.