Bijlage 1 Rekenkamerrapport Kaderstelling door en informatievoorziening naar de gemeenteraad bij grote projecten
Tekst van het document
Bestuurlijke nota Rekenkameronderzoek naar de kaderstelling door en informatievoorziening naar de gemeenteraad bij grote projecten (2023) 21 juni 2023
Rekenkamer
Sittard-Geleen
Samenstelling De Rekenkamercommissie Sittard-Geleen heeft de volgende samenstelling: Voorzitter mr. Debbie Heesakkers Leden drs. Anne-Marie Rooskens drs. Erwin Maussen
Contact Secretaris Debbie Steens rekenkamer@sittard-geleen.nl Postbus 18 6130 AA Sittard www.sittard-geleen.nl/Bestuur/Gemeenteraad/Rekenkamer
Colofon Dit document is opgesteld door Berenschot Samenstelling Harro Spanninga Rebecca Spruijt Lisa de Graaf
Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd en/of openbaar gemaakt door middel van druk, fotokopie, microfilm of op welke andere wijze dan ook, zonder voorafgaande toestemming van de samensteller en in overleg met de opdrachtgever. Deze uitgave is met grote zorgvuldigheid samengesteld. Noch de samenstellers, noch de opdrachtgever zijn aansprakelijk voor eventuele schade als gevolg van onjuistheden en/of onvolkomenheden ten gevolge van het gebruik van deze uitgave.
Kaderstelling en informatievoorziening raad
2
Rekenkamer Sittard-Geleen
Inhoud Voorwoord
4
1.
Inleiding
6
2.
Conclusies
11
3.
Aanbevelingen
20
Visuele weergave van de belangrijkste momenten en gebeurtenissen in dossier Glanerbrook
22
Tijdlijn dossier Glanerbrook
23
2017
23
2020
24
4.
2021 27 2022 33
5.
Lessen uit de praktijk van andere gemeenten
40
Gemeente Tilburg
40
Gemeente Amsterdam
42
Bevindingen
45
Bijlage 1. Documenten
55
Bijlage 2. Gesproken personen
59
Bijlage 3. Casus gemeente Tilburg
60
Bijlage 4. Casus gemeente Amsterdam
62
Bijlage 5. Regeling grote projecten gemeente Sittard-Geleen
63
Bestuurlijke reactie
68
Nawoord
75
6.
5.
Kaderstelling en informatievoorziening raad
3
Rekenkamer Sittard-Geleen
Voorwoord De Rekenkamercommissie van de gemeente Sittard-Geleen heeft onderzoek gedaan naar de kaderstelling door en informatievoorziening naar de gemeenteraad bij grote projecten in de gemeente Sittard-Geleen.
De Rekenkamercommissie heeft de casus besproken en heeft besloten te onderzoeken hoe de kaderstelling door en informatievoorziening naar de gemeenteraad plaatsvindt bij grote projecten in de gemeente Sittard-Geleen. De vernieuwbouw van Glanerbrook is immers de pilot van de Regeling grote projecten. De focus van dit onderzoek ligt dan ook op het lerend effect. Om vat te krijgen op deze materie heeft het project Glanerbrook als casus gediend. Het onderzoek is uitgevoerd door Berenschot.
Op 13 juli 2022 is een unanieme motie door de gemeenteraad SittardGeleen aangenomen waarin staat dat een raadswerkgroep wordt ingesteld bestaande uit drie leden van de coalitie en drie leden van de oppositie om een onderzoek te doen aan de hand van alle relevante stukken inzake het dossier Glanerbrook, met het doel te beoordelen hoe processen rondom informatievoorziening inzake het dossier Glanerbrook zijn verlopen. Per brief d.d. 29 september 2022 heeft de voorzitter van de Raadswerkgroep de gemeenteraad laten weten dat er onvoldoende draagvlak is voor de uitvoering van de motie en daarmee de legitimiteit van de werkgroep onder druk is komen te staan. De voorzitter van de Raadswerkgroep heeft de opdracht teruggegeven aan de Raad.
De gemeente Sittard-Geleen beschikt over een regeling grote projecten. Van deze regeling wordt gebruik gemaakt als de raad het van belang acht dat er een aparte rapportagestructuur is naast de reguliere p&c cyclus. Doel van deze regeling is dan ook dat de raad beter, vaker, tijdig en volledig geïnformeerd wordt over ‘grote projecten’. Het onderzoek maakt duidelijk dat deze regeling in het geval van de pilot Glanerbrook niet geleid heeft tot realisatie van dit doel. De oorzaak zit hem vooral in het feit dat de regeling multi-interpretabel is, onder andere door uiteenlopende opvattingen over ‘tijdig’, ‘volledig’, en ‘begrijpelijk’ informeren, een gebrek aan concrete afspraken/ definities hierover en verschillende belevingen van situaties bij college en raad. Hierdoor ontstaat een invulling van de informatievoorziening die niet voldoet
Op 9 en 10 november is door de Gemeenteraad een motie aangenomen waarin de Rekenkamercommissie wordt verzocht een onderzoek in te stellen naar de processen rondom de informatievoorziening inzake het dossier Glanerbrook.
Kaderstelling en informatievoorziening raad
4
Rekenkamer Sittard-Geleen
aan de behoefte van (een deel van) de raad. De raad wordt op deze wijze niet in positie gebracht om haar controlerende taak goed uit te oefenen.
Dit onderzoek is in een korte tijd uitgevoerd en dat heeft zowel van de raad, de ambtelijke organisatie als het college enige flexibiliteit gevraagd. Mede hierdoor is dit onderzoek binnen een kort tijdsbestek tot stand kunnen komen. De rekenkamer zegt de raad, het college en de ambtelijke organisatie dank toe voor de constructieve medewerking aan dit onderzoek.
Daarnaast zijn er in de casus Glanerbrook diverse momenten geweest waarop het college de raad (te) laat en te weinig concreet meeneemt in ontwikkelingen. Dit staat overigens los van de regeling grote projecten, immers moet het college op grond van de wet de raad alle inlichtingen geven die de raad nodig heeft voor de uitoefening van haar taak. Door verschillen in opvatting tussen college en raad wat onder actieve informatieplicht moet worden verstaan, voorziet het college de raad van informatie op een manier die niet aansluit bij de behoefte van (een deel van) de raad.
Debbie Heesakkers Voorzitter Rekenkamercommissie Gemeente Sittard-Geleen
College en raad zouden met elkaar in gesprek moeten gaan over elkaars verwachtingen en behoeften. Dit kan vervolgens in de regeling grote projecten worden vastgelegd op een concretere wijze dan nu het geval is. Het zou tevens naar onze mening goed zijn als college en raad op reguliere basis de grote projecten bespreken zodat bij toekomstige projecten situaties als bij Glanerbrook voorkomen worden. Dit onderzoek maakt helder dat er aanzienlijk ruimte is voor verbetering bij toekomstige projecten, wat betreft afspraken over de invulling van de actieve en passieve informatieplicht en wij vertrouwen erop dat dit rapport van meerwaarde is voor de kaderstellende en controlerende rol van de raad.
Kaderstelling en informatievoorziening raad
5
Rekenkamer Sittard-Geleen
Hoofdstuk 1 Inleiding
Aanleiding Op 9 en 10 november 2022 heeft de gemeenteraad van Sittard-Geleen de motie aangenomen waarin de rekenkamercommissie wordt verzocht een onderzoek in te stellen naar de processen rondom de informatievoorziening over het dossier Glanerbrook. De rekenkamercommissie heeft Berenschot geselecteerd om dit onderzoek uit te voeren als externe partij. Daarnaast heeft de rekenkamercommissie besloten om het onderzoek uit te breiden naar kaderstelling door en informatievoorziening naar de gemeenteraad bij grote projecten in het algemeen. Om vat te krijgen op deze materie dient project Glanerbrook als casus om de werking van de processen in de praktijk te belichten. Daarbij staat het lerend effect centraal: welke lessen kunnen we hieruit trekken en hoe gaan we in de toekomst om met onduidelijkheden rondom de kaders en informatievoorziening? Welke verbeteringen rondom deze processen zijn mogelijk? De scope van het onderzoek is de periode van 2017 tot heden.
Kaderstellende en controlerende rol van de raad De kaderstellende en controlerende rollen zijn, naast volksvertegenwoordiging, twee rollen van de gemeenteraad. Waar het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) bestuurt en beleid uitvoert, is het aan de raad om de kaders hiervoor te stellen en vervolgens het college te controleren. In het geval van grote projecten heeft de gemeente Sittard-Geleen de ‘Regeling grote projecten gemeente Sittard-Geleen’ waarin de regels omtrent grote projecten zijn vastgelegd door de raad. In de praktijk kan de verhouding tussen de raad en het college tot spanningen leiden. Immers, op welke momenten zijn kaders aan de orde en hoe kan tussentijdse sturing plaatsvinden als de kaders eenmaal zijn gesteld? Met name bij grote projecten is informatievoorziening aan de raad extra noodzakelijk en gewenst om op de uitvoering te kunnen controleren. Dit is omdat grote projecten meestal complex van aard zijn met vaak meerjarige looptijd en meervoudige risico’s, die politieke relevantie bevatten.
Kaderstelling en informatievoorziening raad
6
Rekenkamer Sittard-Geleen
Regeling grote projecten De raad van Sittard-Geleen besloot tijdens de raadsvergadering van 30 januari 2020 over de Regeling grote projecten.1 Een project mag door de gemeenteraad bestempeld worden als Groot Project wanneer het van belang is dat er een aparte rapportagestructuur is naast de reguliere planning-en-control-cyclus (hierna: p&ccyclus). In de Regeling grote projecten is opgenomen hoe de informatievoorziening, monitoring en verantwoording plaatsvindt. Op het gebied van monitoring en verantwoording is onder andere afgesproken dat het college over het project rapporteert aan de raad via een startdocument (artikel 3), voortgangsrapportage (artikel 4) en een eindevaluatie (artikel 5). Daarnaast moet het college bij majeure afwijkingen van het startdocument de raad hierover informeren (artikel 3 lid 2) en kan de raad aanvullende eisen stellen aan de te verstrekken informatie (artikel 3 lid e). De raad geeft bij de begrotingsbehandeling aan welke grote projecten en welke nieuwe investeringen conform de Regeling grote projecten gemeente Sittard-Geleen als Groot Project benoemd worden en als zodanig behandeld worden. De commissie Begroting & Verantwoording draagt zorg voor de opzet van de regeling. Zij brengt indien nodig verslag uit aan de raad over de werking en toepassing van de regeling in voorafgaande kalenderjaren.
Project Glanerbrook De vernieuwbouw van Glanerbrook was de pilot voor de Regeling grote projecten. Het was tevens het eerste Grote Project onder de regeling. Inmiddels zijn er in de derde programmarapportage 2022 vier Grote Projecten opgenomen.2 De raad heeft op 16 december 2020 besloten om een centrale sport- en zwemvoorziening op de locatie Glanerbrook te voorzien.3 Dit besluit bouwt voort op het eerdere richtinggevende besluit van de raad van 14 december 2017. Dit richtinggevende besluit was gebaseerd op het rapport van Drijver en Partners dat constateert dat er in Sittard‑Geleen teveel recreatief zwemwater is en in mindere mate te weinig verenigingswater aanwezig is. Daarnaast heeft Drijver en Partners geconstateerd dat de huidige voorzieningen van Glanerbrook vanaf 2025 grondig hernieuwd moeten worden.4 Op 14 oktober 2020 is het startdocument besproken in de commissie B&V.5 1
Besluit van de gemeenteraad van de gemeente Sittard-Geleen houdende regels omtrent de Grote Projecten (Regeling grote projecten gemeente Sittard-Geleen), geldend vanaf januari 2020 tot en met heden.
2
Sportpark Glanerbrook, Huisvesting, Het Groene Net en Unilocatie onderwijs en sportvoorzieningen Grevenbicht-Obbicht.
Raadsbesluit 15 december 2020 over vernieuwbouw sportpark Glanerbrook. 4 Toekomst schaats- en zwemvoorzieningen, Drijver en Partners, 17 oktober 2017.
3
5
Op diverse momenten in deze nota wordt zijdelings gerefereerd aan de andere zwemvoorzieningen (Het Anker en de Nieuwe Hateboer), deze vallen echter buiten de scope van dit onderzoek.
Kaderstelling en informatievoorziening raad
7
Rekenkamer Sittard-Geleen
Het zal eenieder niet ontgaan zijn dat het dossier Glanerbrook een gevoelig onderwerp is binnen de gemeente Sittard-Geleen. De afgelopen jaren zijn de spanningen rondom Glanerbrook hoog opgelopen, mede door de verwachte overschrijding van de financiële kaders voor de vernieuwbouw van het sportcomplex (in onderstaand kader wordt verder ingegaan op de term ‘overschrijding van financiële kaders’). De spanningen uitten zich op verschillende manieren, zoals door de hoeveelheid raadsvragen over Glanerbrook6 alsook het aantal Woo-verzoeken over dit dossier.7 Tevens staat het lokale nieuws regelmatig stil bij de ontwikkelingen rondom Glanerbrook.8 Er is veel sentiment rondom de gang van zaken in het dossier. De gemeenteraad wil dan ook graag verduidelijking over hoe de processen rondom informatievoorziening over Glanerbrook zijn verlopen.
Onderzoeksvragen In deze nota wordt de term ‘overschrijding van financiële kaders’ gebruikt. De reden hiertoe is dat het project zich nog in de ontwerpfase bevindt. Hierdoor worden er nog geen uitgaven gedaan en is er sprake van meerkosten op de kostenraming. De gestelde kaders van het investeringskrediet dreigen te overschrijden als in de bouwfase van het project de configuratie van het raadsbesluit wordt gevolgd.
De rekenkamercommissie Sittard-Geleen heeft daarom voor dit onderzoek de volgende centrale onderzoeksvraag geformuleerd:
Hoe vindt kaderstelling door en informatievoorziening naar de raad bij de grote projecten plaats, en is dit effectief zodat de raad de kaderstellende en controlerende rollen goed kan vervullen?
Artikel 43 Vragen en Antwoorden: https://sittardgeleen.bestuurlijkeinformatie.nl/Reports/Details/7f0d963b-bc89-4773-8128-3ecf5fba9f25.
6
7
Brief burger over transparantie bestuurscultuur en afhandeling Woo-verzoeken, 10 februari 2023.
8
Roep om onderzoek naar verbouwing Glanerbrook in Sittard-Geleen, die vele miljoenen duurder uitvalt, Laurens Schellen, De Limburger, 13 juli 2022; Onderzoek raad Sittard-Geleen naar ‘kostenexplosie’ Glanerbrook strandt op politiek gekonkel: roep om inzet Rekenkamer, Sjak Planthof, De Limburger, 1 oktober 2022; Schok in Sittard-Geleen: (ver)nieuwbouw sportcomplex Glanerbrook valt minimaal 26 miljoen duurder uit, Laurens Schellen, De Limburger, 8 juli 2022.
Kaderstelling en informatievoorziening raad
8
Rekenkamer Sittard-Geleen
Vanuit deze onderzoeksvraag heeft de rekenkamercommissie de volgende deelvragen opgesteld:
1. Welke kaders zijn vastgesteld ten aanzien van grote projecten? 2. Hoe wordt uitvoering gegeven aan deze kaders toegepast in de dagelijkse praktijk? (te beoordelen aan de hand van ‘Glanerbrook’) 3. Hoe wordt in de praktijk omgegaan met afwijkingen ten opzichte van de vastgestelde kaders? (te beoordelen aan de hand van Glanerbrook) 4. In welke mate kan de raad bijsturen? 5. Welke afspraken zijn gemaakt over de informatievoorziening aan de raad bij grote projecten? 6. Is dit in lijn met afspraken die andere gemeenten hebben ten aanzien van grote projecten? 7. Hoe wordt uitvoering gegeven aan deze afspraken in de casus Glanerbrook? 8. Komen deze afspraken overeen met de behoefte van de gemeenteraad? 9. Welke verbeteringen zijn mogelijk om de informatievoorziening aan de raad bij grote projecten effectief te laten zijn?
In voorliggend onderzoek leest u de totstandkoming van de antwoorden op deze vragen. Voor het beantwoorden van deze vragen is geen specifiek normenkader opgesteld, maar is er uitgegaan van de algemeen aanvaarde principes voor gemeentelijk overheidshandelen.9 Deze principes vormen het normenkader van dit onderzoek en zijn als volgt: 1. Om de kaderstellende en controlerende rol te kunnen vervullen, dient de raad door het college van B&W altijd goed, tijdig, volledig en begrijpelijk geïnformeerd te worden. 2. De regels voor verantwoording en rapportages zoals onder meer beschreven in de ‘Regeling grote projecten gemeente Sittard-Geleen’ dienen te worden nageleefd. 3. Risico’s en onzekerheden zowel ten aanzien van de investering als ten aanzien van de exploitatie dienen systematisch te worden geïdentificeerd, gekwantificeerd en kenbaar gemaakt te worden aan college en raad, zodat college en raad deze tijdig kunnen meewegen in de besluitvorming.
Initieel was er ook een vierde norm: 4. Exploitatieramingen, alsmede de daarbij horende risico’s en onzekerheden, worden logisch en consistent gepresenteerd aan de raad. Dit is echter niet van toepassing omdat het project zich gedurende het onderzoek in de ontwerpfase begint. Er is nog geen sprake van exploitatieramingen, enkel van gestelde financiële kaders. In overleg met de Rekenkamercommissie is deze norm niet meegenomen in het onderzoek.
9
Kaderstelling en informatievoorziening raad
9
Rekenkamer Sittard-Geleen
Onderzoeksverantwoording Het onderzoek is opgedeeld in drie fasen: 1. Onderzoek. Deze fase omvat het gehele voortraject en (casus)onderzoek. In deze fase hebben we een documentstudie uitgevoerd om de feiten op orde te krijgen, gesprekken gevoerd met de betrokken actoren10 en de analyse uitgevoerd op basis van het dossier Glanerbrook. Bovendien hebben we lessen van andere gemeenten over grote projecten geanalyseerd. 2. Rapportage. De bevindingen van dit onderzoek zijn opgenomen in een conceptnota van bevindingen. Deze wordt beschikbaar gesteld voor reactie in de vorm van ambtelijk wederhoor. Na verwerking van de ambtelijke opmerkingen stellen we de bestuurlijke nota op. 3. Publicatie. De bestuurlijke nota zal samen met de nota van bevindingen voor wederhoor aan het college van B&W worden voorgelegd. Daarna wordt in het definitieve rapport de reactie van het college van B&W en het nawoord van de rekenkamercommissie opgenomen.
Leeswijzer Deze nota is als volgt ingedeeld: • Deel 1 staat in het teken van de conclusies (hoofdstuk 2) en aanbevelingen (hoofdstuk 3). • Deel 2 staat in het teken van de onderbouwing van de conclusies en aanbevelingen: – In hoofdstuk 4 staat de tijdlijn van de gebeurtenissen beschreven. – Hoofdstuk 5 staat in het teken van lessen van andere gemeenten. Hierbij zoomen we in het bijzonder in op de lessen voor gemeente Sittard-Geleen. – In hoofdstuk 6 bespreken we de bevindingen van de onderzoekers. Dit gebeurt aan de hand van het hierboven benoemde normenkader. • Tot slot hebben we vijf bijlagen bijgevoegd. In bijlage 1 staat de documentenlijst, in bijlage 2 de gesproken personen, in bijlage 3 en 4 worden de twee casussen van andere gemeenten uitgelicht en in bijlage 5 is de Regeling grote projecten gemeente Sittard-Geleen tekstueel opgenomen.
10
Het overzicht van gesproken personen is weergeven in bijlage 2.
Kaderstelling en informatievoorziening raad
10
Rekenkamer Sittard-Geleen
Hoofdstuk 2 Conclusies
In dit hoofdstuk gaan we in op de beantwoording van de gestelde onderzoeksvragen. Voordat we de onderzoeksvragen beantwoorden, geven we in onderstaande paragraaf een algemene analyse van de bevindingen uit hoofdstuk 6 weer. De conclusies in dit hoofdstuk zijn gebaseerd op de bevindingen. De bevindingen zijn aan de hand van het normenkader in hoofdstuk 1 opgesteld.
Algemene analyse bevindingen hoofdstuk 6 Om de kaderstellende en controlerende rol te kunnen vervullen, dient de raad door het college van B&W altijd goed, tijdig, volledig en begrijpelijk geïnformeerd te worden. Door uiteenlopende opvattingen over ‘tijdig’, ‘volledig’ en ‘begrijpelijk’ informeren, en een gebrek aan concrete afspraken/definities hierover, ontstaat een diffuse invulling van informatievoorziening. Hierdoor lopen de meningen over de kwaliteit ervan (zowel qua tijdigheid, volledigheid en begrijpelijkheid) fors uiteen. De raadsbreed gevoelde noodzaak voor een rekenkameronderzoek, is illustratief hiervoor. Het college heeft de raad in de casus Glanerbrook periodiek geïnformeerd en ook vragen beantwoord. Hiermee heeft het college zich in beginsel gehouden aan de letter van de Regeling Grote projecten. Dit betekent echter niet dat het college zich aan de passieve en actieve informatieplicht houdt.11 Beiden zijn naar de mening van de onderzoekers (zeer) nauw geïnterpreteerd. Met name de invulling van de actieve informatieplicht blijkt niet in lijn te zijn met de informatie die een deel van de raad nodig vindt te hebben voor de uitoefening van zijn taak. Er is aanzienlijke ruimte voor verbetering bij toekomstige projecten wat betreft afspraken over de invulling van de actieve en passieve informatieplicht.
De actieve informatieplicht is in de Gemeentewet opgenomen in de artikelen 169 lid 2 en 4 en 180 lid 2. Kort samengevat houdt dit het volgende in: het college en de burgemeester geven de raad alle inlichtingen die de raad voor de uitoefening van zijn taak nodig heeft en vindt. De passieve informatieplicht is in de Gemeentewet opgenomen in de artikelen 155, 169 lid 3 en 4 en 180 lid 3. Kort samengevat: het college geeft de raad mondeling of schriftelijk de door een of meer leden opgevraagde inlichtingen, tenzij het verstrekken ervan in strijd is met het openbaar belang. In de Gedragscode en Integriteitsregels van gemeente Sittard-Geleen is bepaald dat ‘openbaar belang’ restrictief moet worden uitgelegd en dat er zeer zwaarwegende belangen in het geding moeten zijn om de raad informatie te onthouden. 11
Kaderstelling en informatievoorziening raad
11
Rekenkamer Sittard-Geleen
Uit de geschetste tijdlijn blijken zich op verschillende momenten verschillende belevingen (door betrokkenen) van een situatie voor te doen. Ieder heeft hierin zijn eigen werkelijkheid. In algemene zin is er, naar de mening van de onderzoekers, een patroon dat het college de raad te laat en vooral te weinig concreet/duidelijk meeneemt in ontwikkelingen. Duidelijk is naar de mening van de onderzoekers dat het college in de casus Glanerbrook niet volledig en duidelijk genoeg is geweest in de informatievoorziening, waardoor minimaal een deel van de raad niet in positie is gebracht om de controlerende rol uit te oefenen zoals hij dat wil. Discussies hierover verworden helaas te vaak tot semantische discussies. Er wordt informatie gedeeld maar feit is dat financiële risico’s, aannames en afwijkingen hierbij vaak enkel summier woordelijk vermeld worden en (te) lang niet gekwantificeerd worden (of een indicatie hiervan). Ook afwijkingen van beleidspunten, en daarmee de kaders, worden niet (tijdig) gemeld (denk bijvoorbeeld aan het verlagen van het SROI-percentage). De regels voor verantwoording en rapportages zoals onder meer beschreven in de Regeling grote projecten gemeente Sittard-Geleen zijn naar ‘de letter van’ nageleefd.
Echter, de casus Glanerbrook maakt duidelijk dat er geen gedeelde opvatting bestaat over ‘goed, tijdig, volledig en begrijpelijk informeren’, wat ook wel als ‘de geest van’ kan worden gezien (het normenkader). Dit resulteert in verschillende opvattingen, behoeften en invullingen van de kaders. Doordat de kaders multi-interpretabel zijn, zijn de afspraken niet duidelijk genoeg om in te vullen en elkaar over aan te spreken. De casus Glanerbrook maakt ook duidelijk dat de huidige afspraken onvoldoende duidelijkheid bieden waar het gaat om risico’s en onzekerheden. Van de kant van de raad moet deze eenduidiger en scherper zijn in zijn informatiebehoefte: wat voor informatie is relevant en gewenst om te delen met de raad? Door de grote hoeveelheid informatie, komt de begrijpelijkheid van informatie in gedrang. Dit komt ten eerste doordat het complex is om te doorgronden wat ‘need-toknow’ is en wat ‘nice-to-know’ is. Ten tweede zijn de hoofdlijnen door de hoeveelheid detailinformatie moeilijker te duiden.
Kaderstelling en informatievoorziening raad
12
Rekenkamer Sittard-Geleen
Beantwoording onderzoeksvragen De hoofdvraag van dit onderzoek is als volgt: Hoe vindt kaderstelling door en informatievoorziening naar de raad bij de grote projecten plaats, en is dit effectief zodat de raad de kaderstellende en controlerende rollen goed kan vervullen? Hieronder worden eerst een aantal algemene opmerkingen beschreven over de informatievoorziening in de casus Glanerbrook. Daarna wordt door middel van beantwoording van de deelvragen de hoofdvraag beantwoord. Algemene opmerkingen 1. Het college heeft in de casus Glanerbrook altijd periodieke voortgangsrapportages geleverd aan de raad (artikel 4 van de Regeling grote projecten gemeente SittardGeleen). De invulling hiervan had echter breder en uitgebreider gekund. 2. Er wordt veel informatie opgevraagd door de raad. Dit wordt door zowel de raad als door het college in stand gehouden. Door een ervaren gebrek aan grip bij de raad ontstaat de reflex om veel informatie op te vragen. Het college verschaft ook veel informatie, maar mede hierdoor kan de raad niet altijd inschatten welke informatie voor hun belangrijk is. (Zoals beschreven in hoofdstuk vijf geven andere gemeenten ook aan dat meer informatie niet inherent betere informatie is. Een stortvloed aan details maakt het moeilijker om het grote plaatje te zien.) 3.
Reeds bij de eerste besluitvorming rondom Glanerbrook (2020) blijkt achteraf de nodige onduidelijkheid rondom de opgenomen informatie. Diverse kosten zijn niet meegenomen, dit is deels woordelijk vermeld in de voorliggende stukken. Klaarblijkelijk was dit voor (een meerderheid van) de raad geen aanleiding om aanvullende informatie te vragen. De potentiële omvang en risico’s van de summier benoemde onzekerheden (circa € 7 mln. aan niet meegenomen kosten en ruim € 6 mln. aan gebruikerswensen) lijken echter nagenoeg niet op het netvlies van de gemeenteraad te staan. Dit rechtvaardigt enerzijds de vraag of de gegeven informatie als afdoende beschouwd kan worden en anderzijds of de raad destijds kritisch genoeg is geweest. 4. Het college heeft in het dossier Glanerbrook meermaals de keuze gemaakt om (nadere) informatie pas op een later moment en relatief abstract met de raad te delen. Meest in het oog springend is de keuze om de verwachte overschrijding van de financiële kaders pas aan te geven op het moment dat er cijferstabiliteit voorhanden was. Dat staat op gespannen voet met de actieve informatieplicht. Het was beter geweest als het college de raad, al dan niet in vertrouwelijke sessies, meer (gedetailleerd) had meegenomen in de onzekerheden. Op het moment dat dit
Kaderstelling en informatievoorziening raad
13
Rekenkamer Sittard-Geleen
nog niet kwantitatief aan is te geven (wat wellicht met grote projecten reëel is), kan er wel een indicatie worden gegeven van de verwachte overschrijding. 5. Het feit dat de percepties van het doorlopen proces zover uiteen liggen wijst naar een fundamenteel onderliggend probleem. Dit vraagt om een open gesprek over de concrete invulling van de kaders en de passieve en actieve informatieplicht hieromtrent. Deelvraag 1. Welke kaders zijn vastgesteld ten aanzien van grote projecten? • Gemeente Sittard-Geleen heeft specifieke kaders voor grote projecten. Deze zijn vastgelegd in de Regeling grote projecten gemeente Sittard-Geleen. Een project kan door de gemeenteraad bestempeld worden als Groot Project wanneer het dusdanig van importantie is dat er een aparte rapportagestructuur nodig is naast de reguliere P&C-cyclus. In de Regeling grote projecten is tevens opgenomen hoe de monitoring en verantwoording plaatsvindt. De raad geeft bij de begrotingsbehandeling aan welke grote projecten en welke nieuwe investeringen conform de Regeling grote projecten Gemeente Sittard-Geleen als Groot Project benoemd worden en als zodanig behandeld worden. • De commissie B&V draagt zorg voor de opzet van de regeling bij de start van een Groot Project (artikel 6). Dit houdt in dat de commissie B&V het startdocument vaststelt.
Daarnaast brengt zij indien nodig verslag uit aan de raad over de werking en toepassing van de regel in voorafgaande kalenderjaren. De Regeling grote projecten gemeente Sittard-Geleen is in de basis een goed instrument voor kaderstelling door de raad bij grote projecten. Het zet de raad in positie om zowel zijn kaderstellende als controlerende rol in te vullen. Op veel onderdelen zijn in de huidige regeling echter onvoldoende duidelijke afspraken gemaakt, wat resulteert in multi-interpretabele kaders. Deelvraag 2. Hoe wordt uitvoering gegeven aan deze kaders toegepast in de dagelijkse praktijk? (te beoordelen aan de hand van ‘Glanerbrook’) • Glanerbrook is een pilot voor de Regeling grote projecten. De commissie B&V is aangewezen om de kaders van de Regeling toe te passen op het project Glanerbrook. Alle fracties kunnen aan de commissie B&V deelnemen. Op deze wijze vormt de commissie B&V een vertegenwoordiging van de raad. Het startdocument is door het college samen met de commissie B&V opgesteld en hierin is vastgesteld hoe de informatievoorziening plaats zou vinden. Er is bij de commissie B&V getoetst of zij akkoord was met het startdocument en de afgesproken informatievoorziening. Op het moment dat de commissie B&V hiermee akkoord was, is het project de
Kaderstelling en informatievoorziening raad
14
Rekenkamer Sittard-Geleen
reguliere P&C-cyclus ingegaan en is de rapportage voor project Glanerbrook gestart. • De reguliere rapportagecyclus betreft vier programmarapportages per jaar. In deze programmarapportages worden de voortgangsrapportages van Grote Projecten opgenomen. Bij de uitvoering van de kaders in de praktijk wordt duidelijk dat de kaders multiinterpretabel zijn, waardoor er grijze gebieden ontstaan. Waar iedereen zich in de kaders op papier kan vinden, blijken in de praktijk verschillende beelden te bestaan over de invulling hiervan. Dit is bijvoorbeeld het geval bij ‘majeure afwijking’ (artikel 3 lid 2), wanneer is hier sprake van? Daarnaast bijvoorbeeld bij de voorwaarde van het afwijken van rapportage via de reguliere P&C-cyclus. Dit mag als ‘specifieke omstandigheden een afzonderlijke rapportage vereisen’ (artikel 4). Deze voorwaarde is niet verder gespecificeerd, waardoor het multi-interpretabel is wanneer van dit kader af mag worden geweken. Hoewel aan ‘de letter van’ de regeling dus is voldaan, blijkt ‘de geest’ ervan voor iedereen anders. Er is veel te winnen als dit kan worden voorkomen. Deelvraag 3. Hoe wordt in de praktijk omgegaan met afwijkingen ten opzichte van de vastgestelde kaders? (te beoordelen aan de hand van Glanerbrook) • In de praktijk rapporteert het college over afwijkingen volgens de standaard voortgangsrapportage van Grote Projecten.
Er is in de vierde voortgangsrapportage (december 2021) gerapporteerd over ‘meerkosten’. Deze rapportage bevat verder geen uitweiding over de meerkosten. Er wordt tot juni 2022 geen aanvullende rapportage of informatie aangeboden anders dan de standaard periodieke voortgangsrapportages. Op het moment dat het college ‘cijferstabiliteit’ heeft over de exacte overschrijding van de gestelde kaders, is dit gecommuniceerd naar de raad (16-06-2022). Het college geeft hiertoe als oorzaak dat zij tot dusver niet over cijferstabiliteit beschikten en daarom de afronding van het voorlopig ontwerp wilden afwachten. Dit is acht maanden na dat de eerste formele melding van overschrijding (melding in oktober 2021 van een stijging van 19,8% ten opzichte van de gestelde financiële kaders) is gedaan aan het college. Op voorhand was echter niet aangegeven dat tijdens de bijeenkomst op 16 juni 2022 zou worden gecommuniceerd over de financiële ontwikkelingen van Glanerbrook. Hierdoor waren niet alle raadsleden of woordvoerders van dit dossier aanwezig. Tijdens deze bijeenkomst is uiteengezet wat de exacte overschrijding was, inclusief de onderbouwing van de overschrijding. Het is daarna aan de raad om een nieuw besluit te nemen over de voortgang van het project, omdat de kaders van het initiële raadsbesluit zijn overschreden. Het college heeft meerdere scenario’s ter overweging aangeboden.
Kaderstelling en informatievoorziening raad
15
Rekenkamer Sittard-Geleen
• Afwijkingen van beleidskeuzes worden niet altijd door het college gemeld aan de raad als het collegebevoegdheden betreft, ook niet vertrouwelijk. Er bestaan geen nadere afspraken over of het college dit moet melden aangezien het collegebevoegdheden betreft. Hierdoor is het onduidelijk hoe omgegaan moet worden met afwijkingen van de kaders, waar het college wel die bevoegdheid bezit. • Het college heeft zich in de casus Glanerbrook zeer terughoudend opgesteld wat betreft het communiceren over afwijkingen van de kaders. Doordat dit zich in verschillende situaties heeft voorgedaan, is dit als patroon te bezien. Dit leidt tot de conclusie dat het college in de praktijk te vaak pas na een lange periode of ingeval van Glanerbrook na een Woo-verzoek communiceert over afwijkingen van de kaders. Hierdoor wordt de raad onvoldoende in positie gebracht voor het uitoefenen van de controlerende rol. Deelvraag 4. In welke mate kan de raad bijsturen? • De commissie B&V heeft voor de start van het project in samenspraak met het college afspraken gemaakt over de wijze van rapporteren (zie beantwoording deelvraag 2). Via deze weg zou de raad Grote Projecten moeten kunnen bijsturen. • De raad stelt bij aanvang van een investeringsproject het financiële en inhoudelijke kader vast.
• Bij overschrijding van de gestelde kaders moet de raad opnieuw een besluit nemen voordat het college verder kan met de uitvoering. De raad kan bijsturen door ofwel de ambitie bij te stellen ofwel de middelen te verruimen (uitoefening budgetrecht). In de casus Glanerbrook blijkt echter dat niet met het project doorgaan op dat moment (december 2022) geen realistische keuze is gezien de hoge energieen onderhoudskosten die er toen al waren. Daarbij is de vernieuwbouw van Glanerbrook nog steeds een urgent en noodzakelijk. • In de praktijk heeft de raad bij Grote Projecten voornamelijk de mogelijkheid tot sturing door duidelijke kaders vooraf te stellen en naar aanleiding van tussentijdse voortgangsrapportages vragen te stellen. In het geval van Glanerbrook is gebleken dat de gestelde kaders onvoldoende duidelijk en volledig waren, waardoor sturen aan de hand van deze kaders in de praktijk moeilijk is. Deelvraag 5. Welke afspraken zijn gemaakt over de informatievoorziening aan de raad bij grote projecten? • In de Regeling grote projecten is in artikel 4 vastgelegd op welke aspecten er gerapporteerd moet worden aan de raad. Verantwoording en rapportering hierover gaan via de reguliere p&c-cyclus tenzij specifieke omstandigheden een afzonderlijke
Kaderstelling en informatievoorziening raad
16
Rekenkamer Sittard-Geleen
rapportage vereisen. De voortgangsrapportages worden opgenomen in de reguliere programmarapportages (per kwartaal). In de voortgangsrapportages wordt gebruik gemaakt van een stoplichtmethodiek om de voortgang per subonderwerp aan te geven. Het is niet duidelijk vastgesteld wat de verschillende kleuren van het stoplicht exact inhouden. • Over de invulling van de actieve informatieplicht zijn geen afspraken gemaakt. Deelvraag 6. Is dit in lijn met afspraken die andere gemeenten hebben ten aanzien van grote projecten? • Uit de lessen van andere gemeenten blijkt dat zij tegen vergelijkbare problemen aanlopen rondom de overschrijding van financiële kaders en tijdige en volledige informatievoorziening hierover. • Zo heeft de gemeente Amsterdam bijvoorbeeld het volgende opgenomen over de informatievoorziening in de Regeling Risicovolle Projecten: ‘Opzet voor de wijze waarop het bestuur zal worden geïnformeerd moet worden opgenomen in de basisrapportage12 over de uitvoering van het project, waaronder in elk geval de frequentie en vorm van voortgangsrapportages. In principe wordt de timing van voortgangsrapportages gekoppeld aan de P&C-cyclus.
Bij afwijkingen van de standaard inhoudsopgave voor voortgangsrapportages hoort een onderbouwing.’ De voortgangsrapportages kennen eenzelfde structuur zoals de voortgangsrapportages die behoren bij de Regeling grote projecten gemeente Sittard-Geleen. Deelvraag 7. Hoe wordt uitvoering gegeven aan deze afspraken in de casus Glanerbrook? • Aan de invulling van de afspraken over informatievoorziening is terughoudend uitvoering gegeven. Informatie wordt veelal niet tijdig of niet volledig aangeboden. In de praktijk blijkt dat er bij een aantal onderdelen waarop wordt gerapporteerd, gebrek aan duidelijke afspraken is. Denk bijvoorbeeld aan de kwantificering van de stoplichtmethodiek om voortgang (en risico’s) van subonderwerpen in te schatten. Doordat de onderliggende weging van de methodiek onbekend is, is de status van de gegeven informatie over de voortgang onduidelijk. Een ander voorbeeld is dat het college bij ‘majeure afwijkingen van het startdocument’ de raad moet informeren middels een aangepast startdocument dan wel aangepaste voortgangsrapportage. Er is niet verder gespecificeerd wat een majeure afwijking is of wat er dan geïnformeerd moet worden. Hierdoor ontstaat er een grijs gebied. In de praktijk resulteert dit in verschillende meningen over de ‘juiste’ gang van zaken 12
Gelijk aan wat als startdocument wordt bestempeld in de Regeling grote projecten gemeente Sittard-Geleen.
Kaderstelling en informatievoorziening raad
17
Rekenkamer Sittard-Geleen
bij de overschrijding van 19,8% van de financiële kaders (oktober 2021). Het college communiceert enkel over ‘meerkosten’ via de reguliere voortgangsrapportages (december 2021), terwijl de raad (achteraf) aangeeft hier te weinig over te zijn geïnformeerd. Er bestaan geen nadere afspraken over definities (denk bijvoorbeeld aan ‘majeure afwijking’). Hierdoor zijn er verschillende invullingen mogelijk. Dit biedt het college de ruimte om een zeer minimale interpretatie van de actieve informatieplicht te hanteren. Deelvraag 8. Komen deze afspraken overeen met de behoefte van de gemeenteraad? • Het verschilt aanzienlijk per raadslid welke behoefte aan informatievoorziening er bestaat. Dit verschilt zowel qua hoeveelheid als qua abstractieniveau. Hierdoor bestaat er geen eenduidige informatiebehoefte vanuit de raad. Duidelijk is in ieder geval dat de huidige regeling op onderdelen multi-interpretabel is (zie ook conclusies bij deelvraag 1), wat maakt dat het verschil in informatiebehoefte onder raadsleden niet geadresseerd wordt. • Daarbij geven raadsleden aan dat er behoefte is aan explicietere afspraken over informatievoorziening bij bijvoorbeeld (dreigende) overschrijding van de gestelde kaders. Gemeente Sittard-Geleen staat hierin niet alleen, de gemeente Tilburg heeft juist om die reden in het verleden ook de Regeling grote projecten aangepast.
Hierdoor worden er in deze gemeente nu duidelijke(re) afspraken gemaakt over de wijze van informatievoorziening. Zo ervaren zij de geëigende momenten in de P&C-cyclus als te beperkt, te formeel en als te ‘hoog over’. Een betere wisselwerking tussen formele en informele informatie-uitwisseling kan veel misverstanden voorkomen. Daarom worden er in gemeente Tilburg nu informele informatiebijeenkomsten georganiseerd. • Het valt op dat raadsleden en het college uiteenlopende opvattingen hebben over de passieve en actieve informatieplicht (bijvoorbeeld bij financiële overschrijding zoals in casus Glanerbrook). Duidelijk is in ieder geval dat de invulling van het college niet aansluit bij de behoefte van raadsleden. Op het moment dat informatie niet tijdig of niet volledig wordt aangeboden, wordt er niet voldaan aan de actieve informatieplicht. De raad heeft dan niet de informatie die hij nodig heeft (of die volgens de raad nodig is) om zijn taak uit te voeren. • De voorgaande conclusie over invulling van de informatieplicht kent een veelheid aan vormen. Ter illustratie: sommige raadsleden ervaren de voortgangsrapportages in de vorm van bijlage als niet duidelijk en daarmee te impliciet.
Daarnaast meldt het college op diverse momenten woordelijk afwijkingen waarbij omvang en reikwijdte echter niet nader geduid worden en de afwijking door de lezer (mogelijk) niet op waarde geschat kan worden.
Kaderstelling en informatievoorziening raad
18
Rekenkamer Sittard-Geleen
• Door de raad niet cq laat te informeren over significante ontwikkelingen in het dossier Glanerbrook ontstaat het beeld bij (een deel van de) raadsleden dat dit met bepaalde motieven gebeurt. Dit zorgt voor nog meer druk op het dossier en in algemene zin. Resultaat is ook dat betrokkenen zich ‘harder’ opstellen. 9. Welke verbeteringen zijn mogelijk om de informatievoorziening aan de raad bij grote projecten effectief te laten zijn? • In het volgende hoofdstuk gaan we in op een aantal mogelijkheden om de informatievoorziening effectiever in te richten.
Kaderstelling en informatievoorziening raad
19
Rekenkamer Sittard-Geleen
Hoofdstuk 3 Aanbevelingen
Bevorder de onderlinge verbinding Raad/college: blijf met elkaar in overleg over de concrete invulling van de kaders en de actieve en de passieve informatieplicht hieromtrent van projecten die onder de regeling Grote projecten vallen, met respect voor ieders rol. Schep duidelijkheid aan de voorkant (verwachtingsmanagement) • Raad: maak aan de voorkant van een project afspraken over de gewenste informatie en wees hier concreet in. Veranker deze concretisering in de regeling grote projecten. • College: Wees in het gehele proces, maar vooral aan de voorkant van een project, duidelijk over wat wel/niet is opgenomen in een collegevoorstel en kwantificeer risico’s en onzekerheden, al dan niet indicatief. Voorkom impliciete taakstellingen en abstracte teksten waardoor verschillende beelden ontstaan. Zo vermijd je discussies en verwachtingen die uit elkaar lopen. Elk project kent risico’s welke niet allemaal op voorhand kunnen worden vermeden. Het is belangrijk om realistisch te zijn over de risico’s en deze te kwantificeren en communiceren. • College: Stel voorbereidingskredieten in voor kosten die gemaakt moeten worden in de voorbereidingsfase van een (groot) project en maak duidelijke afspraken welke kosten hiervan betaald mogen worden (bijvoorbeeld bouwteam).
Maak gezamenlijk duidelijke afspraken over de monitoring van grote projecten en evalueer deze tussentijds en stuur indien noodzakelijk bij. • Raad: agendeer een keer per kwartaal de grote projecten tijdens de commissie B&V en bespreek de voortgang en ga het gesprek aan over de benodigde informatie de raad nodig heeft voor de uitoefening van zijn kaderstellende en controlerende rol. Pas indien nodig de aan de voorkant gemaakte afspraken over informatievoorziening aan. • College: maak duidelijke afspraken over de invulling van de stoplichtenmethodiek in de voorgangsrapportages.
Kaderstelling en informatievoorziening raad
20
Rekenkamer Sittard-Geleen
• College: Maak duidelijk hoe (de status van) de verschillende sub onderwerpen (onder andere risico’s en onzekerheden) in de voortgangsrapportage moet worden geïnterpreteerd. Dit voorkomt dat de raad gebrek aan grip ervaart en hiernaar gaat handelen. Maak als raad duidelijke afspraken over hoe het college moet rapporteren over eventuele overschrijdingen. • Raad: accepteer dat grote projecten vaak ook grote onzekerheden kennen en dat cijfers zeker initieel fors kunnen wijzigen. • Raad: Stel eenduidige kaders vast: wanneer is iets een ‘majeure afwijking’, vanaf welk percentage moet het college afwijkingen melden, op welke wijze moet het college dit melden (denk aan vertrouwelijke sessies), wat zijn uitzonderingen, welke mogelijkheden heeft de raad vervolgens, et cetera. Maak bijvoorbeeld afspraken over het begrip ‘prijsstabiliteit’ en welke type informatie wanneer gemeld moet worden. Door aan de voorkant strakke afspraken te maken, voorkomt dit onduidelijkheid aan de achterkant. Zo heeft gemeente Tilburg er bijvoorbeeld voor gekozen om afwijkingen van de scope en planning te communiceren naar de raad en hiervoor rekenschap af te leggen. Dit zorgt ervoor dat de raad goed wordt gepositioneerd om de controlerende taak uit te voeren. Geef als college en raad verdere invulling aan wat de actieve informatieplicht inhoudt.
• Raad en College: Voer het gesprek als raad en college over de behoeften en verwachtingen hierbij. Door hier openheid over te hebben, voorkomt dit verschillende verwachtingen (en uiteindelijk invulling die eraan wordt gegeven). Maak gezamenlijk verdere afspraken over de invulling van de actieve informatieplicht en leg dit vast.13 Monitoring • Raad: Geef het college opdracht jaarlijks vóór 1 juli te rapporteren over de wijze waarop aan de overgenomen aanbevelingen vervolg is gegeven.14
13
Zie bijvoorbeeld Notitie Actieve Informatieplicht, maart 2021 van gemeente Hengelo.
14
Deze verplichte monitoring zal ook worden opgenomen in de nieuwe verordening Rekenkamer gemeente Sittard-Geleen
Kaderstelling en informatievoorziening raad
21
Rekenkamer Sittard-Geleen
Visuele weergave van de belangrijkste momenten en gebeurtenissen in dossier Glanerbrook In onderstaand figuur staan een aantal belangrijke momenten in het project Glanerbrook. In hoofdstuk 4 staan meer ontwikkelingen van het dossier beschreven. Per februari nieuwe projectmanager Glanerbrook Aanloopfase: • Actualisatie behoeftenonderzoek
2017
Opstartfase: • Raadsbesluit op 15 december, investeringskrediet van 48,3 miljoen vastgesteld.
2020
Schetsontwerp (SO): • Opstellen programma van eisen • Juni go/no go moment middels second opinion. Investeringskrediet geraamd op 44,2 miljoen. • Per juli start de SO-fase, ontwerpteam gaat aan de slag
Voorlopig ontwerp (VO): • Na afronding van het VO is er sprake van meerkosten op de oorspronkelijke configuratie • De raad dient opnieuw te besluiten over de invulling van de vernieuwbouw
2021
2022
Vaststellen configuratie vernieuwbouw • Vertrek wethouder Raven • Wethouder Geilen wordt enige wethouder op dossier
Start gefaseerde uitvoering
2023
Ontwerpfase
Bouwfase
Gemeenteraadsverkiezingen: 18 nieuwe raadsleden (in totaal 37)
In oktober wordt een overschrijding van 19,8% verwacht
Meerkosten benoemd in 4e voortgangsrapportage in december
Verwachtte overschrijding financiële kader van 25,7 miljoen gecommuniceerd aan raad in juni
De raad beslist in december over nieuw scenario Glanerbrook
Hoofdstuk 4 Tijdlijn dossier Glanerbrook
In dit hoofdstuk hebben we de ontwikkelingen van het project Glanerbrook beschreven. Elke ontwikkeling is opgesplitst in de feitelijke gebeurtenissen en de verschillende percepties van de betrokkenen op deze gebeurtenissen. De feiten zijn gebaseerd op de documentenstudie en de percepties zijn gebaseerd op de documentstudie en interviews.15 Op de vorige pagina ziet u de visuele weergave van de tijdlijn met daarin de meest cruciale momenten weergegeven.
2017
December 2017: richtinggevend besluit Feitelijk Op 14 december 2017 heeft de raad het richtinggevende besluit genomen om in Sittard-Geleen te komen tot een centrale schaats- en zwemvoorziening op de locatie Glanerbrook. Dit gebeurde op basis van een rapport van Drijver en Partners uitgaande van het behoefte- en capaciteitsonderzoek dat in 2017 is uitgevoerd. Het onderzoek laat zien dat er in de gemeente te veel recreatief zwemwater en in mindere mate te weinig verenigingswater aanwezig is.16 In het richtinggevend besluit is gesteld dat de voorziening uiterlijk 2025 gereed zou moeten zijn en zou bestaan uit de volgende ‘basisconfiguratie’17: • IJshockeyhal • Overdekte zwemvoorziening: – 2 x 25 meter wedstrijdbassin (acht banen) – Doelgroepenbassin (nader te bepalen afmeting) – Recreatiewater (nader te bepalen afmeting en configuratie) • Onoverdekte zwemvoorziening: – Recreatiewater (nader te bepalen afmeting en configuratie).
15
In bijlage 2 staat een overzicht van gesproken personen.
16
Toekomst schaats- en zwemvoorzieningen, Drijver en Partners, 17 oktober 2017.
17
Raadsbesluit Toekomst schaats- en zwemvoorzieningen, 14 december 2017
Kaderstelling en informatievoorziening raad
23
Rekenkamer Sittard-Geleen
Daarnaast wordt met ditzelfde besluit ingestemd met het volgende vervolgtraject: a) verkenning draagvlak cofinanciering voor de plusvariant, bestaande uit respectievelijk 50-meter bad en 333-meter ijsbaan; b) Planbeoordeling van de stedelijke centrumvoorziening op de locatie Glanerbrook inclusief beoordeling bestemmingsplannen, parkeren, ontsluiting en overige aspecten ruimtelijke ordening en veiligheid; c) Onderzoek bezetting overige binnen- en buitensportvoorzieningen in relatie tot de totale beschikbare capaciteit in Sittard-Geleen (binnensport). Doelstelling: sluitende businesscase ‘achterblijvende locaties’. d) Uitwerking voorkeursvariant op basis van planbeoordeling. e) Binnen het vervolgonderzoek, zoals genoemd onder 3c, samen met de eigenaar de mogelijkheden en de consequenties door het college te laten verkennen van het handhaven: • van een doelmatige lokale zwemvoorziening op sportcentrum het Anker, dit in relatie tot de achterblijvende accommodatie-onderdelen; • van een lokale recreatieve zwemvoorziening bij de Nieuwe Hateboer, dit in relatie tot de hier voorziene toekomstige gebiedsontwikkeling (o.a. manage).
2020
December 2020: raadsbesluit Feitelijk Er is in 2020 een actualisatie van het behoeftenonderzoek van Drijver en Partners uitgevoerd door Synarchis.18 Dit leidt tot het besluit van de raad om te komen tot één centrale sport- en zwemvoorziening voor Sittard-Geleen. Hierbij is gekozen voor Glanerbrook te Geleen als centrale locatie. De andere zwemvoorzieningen (Het Anker en de Nieuwe Hateboer) vervullen in de transitiefase tot 2025 nog een rol waarin voorzieningen minimaal open gaan.19 Het college heeft op 3 december 2020 toezeggingen gedaan over de cofinanciering van het project. Daarbij heeft het college toegezegd dat het aan het eind van het ontwerpproces zal rapporteren over de inspanningen van het college voor het verkrijgen van provinciale, landelijke en Europese subsidies en cofinanciering.20 Wanneer deze niet gerealiseerd worden, hebben de wethouders aangegeven met een
voorstel terug te komen naar de raad (het is onduidelijk wat dit voorstel in zou houden). 18
Synarchis (2020). Rapport Nadere uitwerking voorkeursvariant zwem- en schaatsvoorziening.
19
Zie besluiten 4a en 4b
20
Toezeggingen Rondevergadering 3 december 2020 inzake sport- en zwemvoorziening Glanerbrook, Wethouders Raven en Geilen.
Kaderstelling en informatievoorziening raad
24
Rekenkamer Sittard-Geleen
In de voortgangsrapportages wordt gerapporteerd op de status van het verkrijgen van cofinanciering. Op 15 december 2020 is het voorstel over de vernieuwbouw van sportcomplex Glanerbrook voorgelegd aan de raad ter besluitvorming. Het voorstel is met drie stemmen tegen en 34 stemmen voor aangenomen. De raad stemt in met de voorgestelde configuratie en het investeringskrediet van € 48,3 miljoen exclusief btw.21 De voorgestelde configuratie bestond uit: • 2 x 25 meterbad voor wedstrijd- en verenigingszwemmen • Binnenbad voor doelgroep zwemmen en recreatief zwemmen • Buitenbad met speelelementen voor recreatief zwemmen • IJshal voor ijshockeytrainingen en -wedstrijden, voor trainingen voor kunstschaatsen en voor recreatief schaatsen • Twee sporthallen voor alle vormen van binnensport • Wielerbaan • Horecaruimte en vergaderruimte. De raad heeft naast deze configuratie en de beschikbaarstelling van het investeringskrediet ook ingestemd met het voorstel om de benodigde twee 25 meterbaden uit te voeren als één 50 meter-wedstrijdbad met de mogelijkheid deze op te delen in twee baden. Verder is er ingestemd met het behoud van de 400 meter ijsbaan, met als uitbreiding dat deze, en ook de wielerbaan, overkapt worden. Na het vastgestelde besluit wordt nog met verschillende stakeholders gesproken. Er is geen extra taakstelling in het budget opgenomen voor wensen die hieruit volgen.
In het besluit is landschappelijke inpassing in samenhang met het Burgemeester Damenpark als onderzoekspunt benoemd en of dit zonder budgettaire consequenties in het definitieve ontwerp kan worden opgenomen. NB: Het blijkt later uit de voortgangsrapportage in de 4de programmarapportage 2021 dat een aantal posten uit het raadsbesluit van 15 december 2020 resulteren in meerkosten22 (onder andere ambtelijke uren, afkoop erfpacht Laco en onjuiste indexering23). Deze posten zijn wel opgenomen in het raadsvoorstel maar ofwel niet meegenomen in de investeringskosten ofwel hoger uitgevallen.24
Bron: Raadsbesluit 15 december 2020. 4de programmarapportage 2021. 23 4de programmarapportage 2021; Presentatie t.b.v. raadswerkgroep 16 juni 2022. € 7 miljoen nog niet toegerekend in het raadsbesluit 2020: € 1,1 mln. afkoop erfpacht Laco, € 1,8 mln. inzet ambtelijke uren, € 2,7 mln. van BENG naar NOM met verrekening subsidies en € 1,4 mln. kosten bouwrijp maken en tijdelijke voorzieningen (transitiekosten in gebruik houden complex). 24 In het raadsbesluit van 15 december 2020 is aangegeven dat de interne uren van de gemeente niet zijn meegenomen in de investeringskosten. Het is niet aangegeven waarom dit het geval is of hoe veel deze post inhoudt. Afkoop Laco is niet gekwantificeerd en de indexering blijkt hoger uitgevallen dan in het raadsvoorstel van december 2020 beschreven. 21 22
Kaderstelling en informatievoorziening raad
25
Rekenkamer Sittard-Geleen
Het college heeft in de ronde van 3 december 2020 toegezegd een second opinion op de kosten uit te laten voeren na het opstellen van het Programma van Eisen.25 Dit in combinatie met de onduidelijkheid over het aantrekken van cofinanciering waren overwegingen voor de raad om op 15 december 2020 een motie aan te nemen: de motie go/no-go-moment Glanerbrook. Het college heeft van de raad opdracht gekregen om een afzonderlijke rapportage op te stellen voor 15 juli 2021 (de second opinion). Deze rapportage moet de kostenontwikkeling op basis van de second opinion (gebaseerd op het programma van eisen) bevatten. Ook moet het college in het rapport de raad informeren over de inspanningen van het college met betrekking tot het verkrijgen van externe financieringsbronnen (Europese subsidie en cofinanciering).26 Percepties Raad: bij raadsleden bestond de verwachting dat alles wat betreft de vernieuwbouw binnen het investeringskrediet zou passen. De verwachting was dat dit binnen het voorgestelde budget van € 48,3 miljoen zou worden gerealiseerd. College: met de kennis van nu hadden aspecten van het besluit explicieter kunnen zijn, zoals het wel of niet meenemen van ambtelijke uren. Achteraf gezien hadden de gevolgen voor de raming beter vastgelegd kunnen worden, omdat er nog ruimte bestond om kansen verder uit te werken.
Samenvattend: In december 2020 wordt het besluit tot de vernieuwbouw van sportcomplex Glanerbrook genomen. De raad stemt in met een investeringskrediet van € 48,3 miljoen. Hierin was ook de overkapping van de ijsbaan en wielerbaan inbegrepen. Er waren echter geen middelen opgenomen voor gebruikerswensen die extra geld kosten en ook niet voor landschappelijke inpassing. Dit lijkt niet bij (alle) raadsleden duidelijk te zijn geweest. In het voorstel is wel opgenomen dat er onderzocht wordt in de ontwerpfase of deze kansen voor inpassing zonder aanvullende budgettaire consequenties kunnen worden opgenomen in het definitieve ontwerp. Hier wordt niks gerept over de gebruikerswensen. Het blijkt later (juni 2022) dat er € 7 miljoen aan kosten niet in het investeringskrediet waren meegenomen (denk aan ambtelijke uren, afkoop erfpacht Laco Geleen en onjuiste indexering).
25
Notulen Ronde raadszaal d.d. 3 december 2020.
26
Motie go/no-go moment Glanerbrook, 15 en 16 december 2020.
Kaderstelling en informatievoorziening raad
26
Rekenkamer Sittard-Geleen
Raadswerkgroep Glanerbrook In het raadsbesluit van 15 december 2020 is vastgesteld dat er een begeleidingsgroep met vertegenwoordigers uit de raad wordt opgesteld, de raadswerkgroep. Op 15 juli 2021 is de eerste bijeenkomst van de raadswerkgroep.De raadswerpgroep is vijf keer bijeengekomen (15-07-2021; 18-11-2021; 15-02-2022; 16-06-2022; 16-03-2023). In de eerste twee bijeenkomsten werd de stand van zaken besproken, op 16-06-2022 de presentatie voorlopig ontwerp (zie tijdlijn) en op 16-03-2021 de presentatie van het definitieve ontwerp. In documenten en gesprekken worden de termen ‘raadswerkgroep’, ‘raadsbegeleidingsgroep’ en ‘Werkgroep Glanerbrook’ door elkaar gebruikt. De precieze rol van de werkgroep Glanerbrook is die van vooruitgeschoven post voor informatie over het project Glanerbrook die uiteindelijk naar de raad moet komen. De raadswerkgroep wordt inhoudelijk geïnformeerd over de voortgang van het project Glanerbrook. Afhankelijk van de agenda van de bijeenkomst werden er stukken met de raadswerkgroep gedeeld (16-06-2022 presentatie voorlopig ontwerp Glanerbrook/ 1603-2023 presentatie definitieve ontwerp. Andere bijeenkomsten geen stukken.) Per juli 2022 wordt de titel van de raadswerkgroep veranderd in raadsbegeleidingsgroep. De rol van de raadsbegeleidingsgroep is hier niet mee veranderd.
Per juli 2022 wordt er ook een nieuwe raadswerkgroep opgericht welke het doel had om onderzoek te doen naar de informatievoorziening inzake het dossier Glanerbrook (zie motie Stadspartij 13 juli 2022). Op dat moment bestonden er zowel een raadsbegeleidingsgroep (vooruitgeschoven post voor informatie over dossier Glanerbrook) als een raadswerkgroep (onderzoek naar de informatievoorziening inzake dossier Glanerbrook). Deze nieuwe ‘raadswerkgroep’ bestond uit drie oppositieleden en drie coalitieleden en is per september 2022 opgeheven (zie tijdlijn).
Wethouder Leon Geilen wordt de enige wethouder op het dossier Glanerbrook door het aftreden van Wethouder Raven.
Kaderstelling en informatievoorziening raad
27
Rekenkamer Sittard-Geleen
2021 In februari 2021 treed Ton Raven af als wethouder om plaats te nemen in de Eerste Kamer. Leon Geilen wordt hierdoor 1e (en enige) wethouder.
Juni 2021: motie go/no-go moment Glanerbrook Feitelijk De second opinion van adviesbureau H. Janssen Echt BV op de kostenontwikkeling komt lager uit dan de initiële berekening. Synarchis (initiële berekening) heeft geraamd met een investeringsraming van € 48,3 miljoen. De second opinion komt uit op een raming van € 44,2 miljoen waarbij ook de vervanging van het asfalt en het verplaatsen van de entree naar de voorkant is meegenomen. Dit betreft een raming op basis van eenheidsprijzen.27 Er wordt geen heroverwegingsvoorstel naar de raad gestuurd omdat er uit de second opinion geen budgetoverschrijding blijkt. De uitslag van de second opinion wordt per informatiebrief aan de raad aangeboden op 25 juni 2021, als afhandeling van de motie go/no-go.28 Na de afhandeling van de motie gaat het ontwerpteam officieel aan de slag per juli. Hiermee begint de structuurontwerpfase (SO). Daarnaast wordt in de raadsinformatiebrief aangegeven dat er tot dusver geen cofinanciering is gevonden. Het college noemt een aantal mogelijkheden die het verkent om alsnog aan cofinanciering te komen.
September 2021: aanbesteding stopgezet De Europese aanbesteding van het bouwteam is op 21 september 2021 stopgezet vanwege te weinig interesse vanuit de markt. Onvoldoende concurrentie is de hoofdreden om de aanbesteding te mogen stoppen.29 Het college is hierover op 21 september 2021 geïnformeerd door wethouder Leon Geilen30 en de raad wordt hier op 23 september 2021 van op de hoogte gesteld middels een raadsinformatiebrief.31
Oktober 2021: overschrijdingen blijken uit het structuurontwerp Feitelijk Na de afhandeling van de motie go/no-go moment Glanerbrook is het ontwerpteam (consortium van NOAHH architecten, Deerns ingenieursbureau, Pieters bouwtechniek en Poelmans-Reesink landschapsarchitecten32) samengesteld. Daarnaast heeft conform het plan van aanpak een onafhankelijk bouwkostendeskundige (Bremen Bouwadviseurs) Memo adviesbureau H. Janssen Echt BV, Henk Weening, 25 juni 2021. Brief aan de gemeenteraad inzake de afhandeling motie go/no-go moment Glanerbrook, 22 juni 2021. 29 Memo Vernieuwbouw sportpark Glanerbrook – stoppen aanbesteding, 21 september 2021. 30 Memo Vernieuwbouw sportpark Glanerbrook – stoppen aanbesteding, 21 september 2021. 31 210924 Brief aan de raad inzake aanbesteding Glanerbrook-getekend. 32 Projectplan Glanerbrook versie 1 januari 2022. 27 28
Kaderstelling en informatievoorziening raad
28
Rekenkamer Sittard-Geleen
de bouwkostenbegroting getoetst op basis van het afgeronde SO33, dat is gebaseerd op het Programma van Eisen en het raadsbesluit. Bremen Bouwadviseurs werd als bouwkostendeskundige door de gemeente buiten het ontwerpteam (en dus rechtstreeks) ingehuurd om een onafhankelijk toetsing van de ontwerpproducten te borgen.34 Uit de beoordeling van de bouwkosten blijkt een overschrijding van 19,8% (afgerond € 10 miljoen) te zijn ten opzichte van het beschikbare budget op 11 oktober 2021.35 Uit de bouwkostenbegroting blijkt onder andere dat er als gevolg van aanvullende gebruikerswensen en ambities onderdelen aan het ontwerp zijn toegevoegd (er wordt niet gespecificeerd welke dit zijn). Het aanvullend totaalbudget hiervoor bedraagt € 6,6 miljoen. In de brief van Bremen Bouwadviseurs wordt aangegeven dat het projectteam en de opdrachtgever dienen te zoeken naar mogelijkheden om het ontwerp aan te passen of de uitgangspunten van het Programma van Eisen aan te passen. De verwachting is dat er meer budget nodig is om te voldoen aan de duurzaamheidsambities en dat er rekening moet worden gehouden met de reservering van inflatie-indexering van bouwkosten. De bouwkostenbegroting van Bremen Bouwadviseurs wordt in juli 2022 openbaar naar aanleiding van een Woo-verzoek van een burger.