Inkooptrajecten Schouwen-Duiveland - publicatieversie 20220119

97Bron: projectbegroting.

p.40

komen dan bijdragen vanuit Market Plaza, budget voor riolering en ook voor archeologie, in totaal resulteert dat in een budget van € 1.822.500, zoals genoemd in de tabel. In de gemeentelijke begrotingen en jaarstukken en ook in de aan de raad gestuurde informatiebrieven staan onderling afwijkende cijfers. Tijdens het interview met het ambtelijk projectteam werd aangegeven dat aansluiting van alle cijfers lastig wordt. Het is namelijk een project dat over verschillende jaren loopt en waarvoor het budget wordt opgebouwd uit verschillende posten. Uit Coda (het boekhoudsysteem van de gemeente) blijkt welk budget nog beschikbaar is, maar daarin hebben de raadsleden geen inzage. In het projectdossier zit wel een Excel-overzicht waarin het budget wordt afgezet tegen de uitgaven en dat overzicht is gebruikt voor bovenstaand overzicht, omdat het klopt met de facturen en met het contract met Oomen. Maar dat is in feite een extracomptabel overzicht (de betrokken ambtenaren noemden het een “schaduwadministratie”). Coda is leidend. Echter, voor wat betreft de kosten is inzicht -ook met behulp van Coda- beperkt.

Zo is er bijvoorbeeld aan de dekking van het project bijgedragen vanuit het budget voor herinrichting & riolering, maar daarin heeft zelfs de projectleider via Coda geen inzage.98 Op 4 september 2018 stuurde het college een brief naar de raad, met daarin een opsomming van de stand van zaken van dit project. Het college gaf aan het benodigde budget voor dit deelgebied, op basis van het besluit tot vaststelling van het plan voor herinrichting van de openbare ruimte uit 2011, bij de behandeling van de begroting 2016-2019 al door de raad beschikbaar zou zijn gesteld.99 In de programmabegroting 2016-2019 zijn echter geen bedragen terug te vinden waaruit het beschikbare budget voor dit project blijkt en die zijn te herleiden tot de bedragen die in de bijlage bij de raadsbrief van 10 juli 2018 werden genoemd of die in de projectdossier werden aangetroffen. Er wordt namelijk wel een bedrag van € 944.000 genoemd voor de uitvoering van het Masterplan Bruinisse100, maar de herinrichting van de Dreef is daar slechts een deel van. In de lijst met te honoreren prioriteiten wordt een bedrag van € 450.000 genoemd specifiek voor de herinrichting van de Dreef, een veel lager bedrag dus. En dit bedrag betreft het jaar 2017, dat ruim voor de uitvoering lag.101 Dit is zonder een verdere toelichting niet inzichtelijk.

In de jaarrekening 2020 valt te lezen dat de herinrichting van de openbare ruimte geheel was afgerond en eind 2020 definitief werd opgeleverd door de aannemer, binnen het door de gemeenteraad toegekende budget.102 Dat lijkt in overeenstemming met de bedragen in bovenstaande tabel, al zijn die zoals gezegd niet te herleiden uit eerder aan de raad verstuurde informatie. Overige kosten In april 2019 meldde het college aan de raad dat de rijbaan aan de Dreef moet worden verlegd en het perceel waarop de bibliotheek is gepositioneerd, moest daarvoor vrij worden gemaakt. Uitgangspunt was dat de bibliotheek op het moment van de herinrichting van de openbare ruimte

99 Raadsbrief Herontwikkeling AH, Etos, Gall&Gall en Gat van Bru d.d. 4 september 2018, nr. 83612. 100 Bron: p. 153 van de programmabegroting 2016-2019. Dit bedrag is ten laste van de algemene reserve.

101

Bron: p. 160 van de programmabegroting 2016-2019. Dit bedrag wordt volgens deze bijlage bij de programmabegroting voor €43.939 ten laste van de reserve strategische visie gebracht.

Uitvoering

98 Bron: Verslag interview met ambtelijk projectteam en vertegenwoordiger Market Plaza i.c.m. projectdossier.

102 Jaarrekening 2020, p. 41.

p.41

Dreef al verplaatst zou zijn naar het gezondheidscentrum op de Kop van de Nieuwstraat, maar deze ontwikkeling had enige vertraging opgelopen. Daarom stelde het college voor om de bibliotheek tijdelijk te verplaatsen naar een locatie aan het Kerkplein, in de ruimte onder een nieuwe woning aldaar. De kosten ad € 6.250 zouden worden gedekt uit de algemene reserve ontwikkelingsbedrijf.103 Een raadsbesluit, waarin dit voorstel voor het dekken van de kosten door de raad werd overgenomen, ontbreekt. In september 2019 meldde het college aan de raad dat er menselijke resten waren gevonden in het betreffende gebied. Het college stelde voor om de kosten van het archeologische vervolgonderzoek en de bijbehorende archeologische begeleiding van € 25.000 ten laste te brengen van de post onvoorzien (€ 20.000) en het budget archeologie (€ 5.000).104 Ook hier ontbreekt een raadsbesluit, waarin dit voorstel voor het dekken van de kosten door de raad werd overgenomen. Formeel hoefde het college daarvoor volgens de Financiële Verordening ook geen raadsbesluit voor in te dienen. Subsidieaanvraag In 2019 werden kosten gemaakt voor onderzoek en detectie van Niet Gesprongen Explosieven (NGE’s in de gemeente Schouwen-Duiveland). In totaal ging het om €122.024.

70% van deze kosten (€ 85.416, waarvan het aandeel voor de Dreef in Bruinisse € 7.501 bedroeg) konden, na het vaststellen van een raadbesluit daartoe, worden gedeclareerd bij het bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Op 28 januari 2020 diende het college daarvoor een raadsvoorstel in bij de raad en stelde voor om de financiële consequenties binnen de begroting via het advies over de meicirculaire 2020 te verwerken, omdat dan ook duidelijk zou zijn dat de aanvraag ook zou worden gehonoreerd. Uit dit advies volgt dus volgens het college geen begrotingswijziging.105 Toelichting op meerwerkzaamheden Tijdens de werkzaamheden werden menselijke resten aangetroffen. Dat leidde tot extra kosten voor archeologisch onderzoek en vertragingen in uitvoering. Die werden door de aannemer aan de gemeente doorberekend, als die geen vervangende werkzaamheden kon uitvoeren en er dus sprake was van stilstand tijdens het werk.

103 Bron: raadsbrief Tijdelijke huisvesting bibliotheek Bruinisse, d.d. 9 april 2019, nr. 144076. 104 Bron: raadsbrief Vervolgstappen vondst menselijke resten bibliotheek Bruinisse d.d. 3 september 2019, nr. 216215. 105 Bron: raadsvoorstel Suppletie bommenregeling d.d. 28 januari 2020, nr. 247897.

Uitvoering

Een deel van de facturen van Oomen voor meerwerk werd door de gemeente afgekeurd (voor in totaal circa € 46.000,-). Afkeuring van meerwerk vond plaats als er tijdens archeologisch onderzoek te veel stilstand werd gefactureerd (er dus naar het oordeel van de ambtelijk projectleider wel vervangend werk mogelijk was geweest) of als de gefactureerde werkzaamheden voortvloeiden uit het contract en dus feitelijk geen meerwerk betroffen.106 Hieruit blijkt dat de gemeente goed -mogelijk veel beter dan in de andere casussen- in de gaten hield dat meerkosten aanvaardbaar waren voor de gemeente en pasten binnen het contractueel met de aannemer afgesproken budget.

106 Bron: Verslag ambtelijk projectteam en vertegenwoordiger Market Plaza.

p.42

Uitvoering

De sfeer in het bouwteam werd door de aannemer -ondanks het feit dat sommige facturen voor meerwerk dus door de gemeente werden afgewezen getypeerd als “goed”.107

107 Bron: Verslag interview met aannemer.

p.43

4.

Rol gemeenteraad

4.1 Inleiding De meest recente en relevante kaders voor inkooptrajecten108 zijn door de raad in oktober 2019 vastgelegd in de Nota Inkoop- en aanbestedingsbeleid 2019-2023. Daarnaast gelden uiteraard de algemene kaders voor een goed financieel beheer, zoals onder meer vastgelegd in de Financiële Verordening gemeente Schouwen-Duiveland 2017. Maar naast het stellen van de kaders, heeft de raad ook tot taak om de uitvoering te controleren en zo nodig bij te sturen. De raad heeft daarvoor de goede informatie nodig (juist, tijdig, volledig, eenduidig, inzichtelijk en informatief).109 In het dossieronderzoek en tijdens de gehouden interviews is onder meer onderzocht welke informatie aan de raad is gestuurd over inkooptrajecten en wat de raad op basis daarvan heeft besloten. In dit hoofdstuk wordt nader ingegaan op de rol van de gemeenteraad en aan welke informatie de raad behoefte heeft om die rol in te kunnen vullen. Dit hoofdstuk bevat de resultaten van een online enquête die door 15 raads- en commissieleden werd ingevuld.110 10 van hen namen ook deel aan een sessie die op 23 september 2021 door de rekenkamer in het kader van het onderzoek werd georganiseerd (hierna aangeduid als “raadsessie”).

Die raadsessie werd gestructureerd aan de hand van de resultaten van de enquête en de deelnemers aan de sessie werden in de gelegenheid gesteld om hun antwoorden op de enquête toe te lichten, nadere vragen te stellen en ideeën uit te wisselen (met elkaar, met de leden van de rekenkamer en met de onderzoeker). Hieruit ontstaat een beeld van wat raadsleden vinden van de informatie die zij ontvangen over inkooptrajecten, hoe zij willen en/of kunnen bijsturen en waar zij behoefte aan hebben om hun kaderstellende en controlerende taken rond inkooptrajecten in te kunnen vullen. In de volgende paragraaf volgen de resultaten van de enquête, met steeds een toelichting onder elke vraag van wat hier tijdens de sessie op 23 september 2021 aan werd toegevoegd.

108 Met “inkooptrajecten” wordt bedoeld: van eerste signalering dat er iets moet worden ingekocht, tot aanbesteding,

uitvoering en oplevering van het resultaat. 109 Zie ook het normenkader voor dit rekenkameronderzoek in bijlage 2. 110 De online enquête werd uitgevoerd met behulp van Google Forms.

Rol gemeenteraad

4.2 Resultaten enquête In deze paragraaf staan de resultaten van de enquête. Na een grafische weergave van resultaten per enquêtevraag, wordt steeds een korte toelichting gegeven. Om te beginnen werd aan de deelnemers gevraagd of zij van mening waren dat zij voldoende informatie krijgen over inkooptrajecten in het algemeen. Daarna werd ingegaan op de afzonderlijke casussen, op wensen ten aanzien van raadsinformatie over inkooptrajecten en een oordeel over de uitvoering van het inkoopbeleid.

p.44

Vraag 1: Krijgt u als raadslid voldoende informatie over inkooptrajecten?

Over het budget

Over uitgaven/inkomsten

Over het doel/de doelen

Over de planning

Over de resultaten

Legenda:

Hoewel een aantal van hen aangaf dat zij voldoende informatie kregen, was het aantal dat aangaf dat dit soms wel/soms niet of in het geheel niet het geval was ruimschoots in de meerderheid. Een deelnemer aan de raadsessie gaf aan dat hij na eigen onderzoek van mening was dat het college niet in control was. Anderen gaven aan dat het erop leek alsof de gemeente soms was overgeleverd aan “de grillen van aannemers”. Over overschrijdingen kreeg de raad volgens hen te laat informatie en dat stuit op onbegrip bij raadsleden. Kortom, de raadsleden toonden zich kritisch. Sommige deelnemers aan de raadsessie vroegen zich af of in het beleid (Nota Inkoop- en aanbestedingsbeleid 2019-2023) wel goed is vastgelegd wat er moet gebeuren bij budgetoverschrijdingen. Voor wie zijn de risico’s, voor de aannemer of voor de gemeente? Raadsleden wijzen op een contract, waarin alles klip en klaar zou moeten staan wat de aannemer moet doen. Het is voor de raad dan moeilijk of zelfs in het geheel niet te begrijpen waarom er sprake is of zou kunnen zijn van budgetoverschrijdingen. Uiteraard is het zaak om in een contract met een aannemer goed vast te leggen wat precies tot de opdracht behoort. Echter, de (financiële en andere) gevolgen van onvoorziene omstandigheden kunnen nooit eenzijdig op één van de contractpartijen worden afgewenteld. Dat botst met geldend recht (met name het contractenrecht).

Dit punt is besproken tijdens de raadsessie, en leidde tot de conclusie bij een aantal deelnemers dat sommige “onvoorziene omstandigheden” (zoals het duurdere, niet-chemisch bestrijden van onkruid op verhardingen) helemaal niet onvoorzien waren en gewoon in het contract met de aannemer hadden moeten staan. Dan waren daaruit volgens hen geen meerkosten voor de gemeente ontstaan.

Legenda:

Rol gemeenteraad

Vraag 2: Hoe beoordeelt u de informatie over het inkooptraject voor de restauratie van de Zuidwellebrug?

p.45

Het beeld over de ontvangen informatie over deze casus is wisselend, maar meer raads- en commissieleden gaven in de enquête aan dat de informatie niet altijd of helemaal niet tijdig, duidelijk of volledig was. Vooral over de volledigheid van de informatie was een meerderheid ontevreden. Tijdens de raadsessie gaven de deelnemers aan dat de informatie over de restauratie van de Zuidwellebrug soms te laat kwam en volgens hen niet altijd juist was, al kon men niet goed aangeven wat er dan precies niet juist was. Wel bleek het gevoel breed te worden gedeeld dat de raad hierdoor een aantal malen voor het blok was gezet door het college. Hoewel de raadsbrief van juli 2020 veel toelichting bevatte over de overschrijdingen, is hier door de raad weinig aandacht aan besteed. Als reden daarvoor werd aangegeven dat een raadsbrief in recesperioden ook geen prioriteit krijgt. Mogelijk wordt dat ook veroorzaakt door het feit dat raadsbrieven worden geagendeerd bij ingekomen stukken en er geen besluit over hoeft te worden genomen. Raadsvoorstellen krijgen als regel meer aandacht van raadsleden, juist omdat er een besluit over moet worden genomen. Het feit dat de overschrijdingen niet konden worden gedekt uit de post onvoorzien was onbekend bij de raad.

Ook was bij hen niet bekend dat de eerste bijraming (€ 180.000 in januari 2020) plaatsvond nog voordat er een contract met de aannemer was gesloten en dat het risico totdat het contract wordt afgesloten per definitie voor rekening van de gemeente is, tenzij het contract binnen de geldigheid van een offerte wordt afgesloten. Achteraf stellen sommige raadsleden vast dat een vaste contractsom voor de restauratie van dit monument blijkbaar onmogelijk was en dat bijramingen onvermijdelijk waren. Het gevoel bij de raad daarover is dat dit óf niet zo is gecommuniceerd aan de raad óf dat er mogelijk een gebrek aan kennis is bij de raad. Vraag 3: Hoe beoordeelt u de informatie over het inkooptraject voor het onderhoud van de buitenruimte (vanaf 2016)?

Uit de enquêteresultaten blijkt dat raads- en commissieleden de informatie over deze casus in meerderheid niet tijdig vond.

Rol gemeenteraad

Legenda:

p.46

Deze casus gaf zeer veel aanleiding tot het maken van kritische opmerkingen tijdens de raadsessie. Raadsleden gaven aan dat zij het gevoel hadden dat het college in deze casus niet in control was: De gemeente leek volgens hen als het ware overgeleverd te zijn aan de aannemer. Bovendien werd volgens de raadsleden door het college bij budgetoverschrijdingen aangegeven dat er al aan de aannemer was betaald. De informatie zou dan te laat bij de raad zijn gekomen om nog in te kunnen grijpen. Dat de uitbreiding van het aantal vierkante meters dat de aannemer moest onderhouden ten opzichte van het oorspronkelijke contract met de aannemer leidden tot meerkosten (zie casusuitwerking in paragraaf 3.3 van dit rapport) was bij raadsleden onbekend of werd niet begrepen. Tijdens de raadsessie werd aangegeven dat je wellicht niet alles vooraf kunt “dichttimmeren” in een contract. Maar een aantal van de deelnemers was van menig dat sommige zaken hadden kunnen worden voorzien en hadden kunnen worden opgenomen in de contractvoorwaarden, zodat zij niet voor rekening waren gekomen van de gemeente. Daarbij werd als voorbeeld verwezen naar de hogere kosten voor niet-chemische bestrijding van onkruid op verhardingen. Overigens werd tijdens de raadsessie de vraag gesteld waarom deze klus bij slechts één aannemer was ondergebracht.

Hadden de werkzaamheden niet kunnen worden verdeeld over meerdere (liefst lokale) aannemers vanuit het oogpunt van risicospreiding? Dat had zeker gekund, bijvoorbeeld door te kiezen voor onderverdeling van de opdracht in percelen. Echter, daarvoor is bewust niet gekozen, omdat contractbeheer van slechts één contract eenvoudiger is dan meerdere contracten. Die reden bleek bij de deelnemers aan de raadsessie niet bekend en leek voor hen ook niet zonder meer acceptabel. Tenslotte vroegen raadsleden zich af of in deze casus voldoende is ingezet op Social Return on Investment. Zijn de mensen van De Zuidhoek wel voldoende ingezet en wie is verantwoordelijk voor het werk dat deze mensen leveren en voor de kosten daarvan (los van de verloning)? Hierover bestaat onduidelijkheid bij een aantal raadsleden.

Legenda:

Rol gemeenteraad

Vraag 4: Hoe beoordeelt u de informatie over het inkooptraject voor de restauratie van het Blauwe Bolwerk?

p.47

Deze casus gaf veel minder stof tot discussie tijdens de raadsessie. Uit de enquêteresultaten blijkt dat iets meer dan de helft van alle deelnemers niet weet of geen mening heeft over de tijdigheid, duidelijkheid en volledigheid van de informatie die de raad ontving. Van de deelnemers die daar wel een mening over hebben, is een meerderheid in ieder geval tevreden over de duidelijkheid ervan. Mogelijk kan het grote aantal respondenten dat aangeeft niet te weten of geen mening te hebben over de informatie worden verklaard uit het feit dat er maar één raadsbrief (van 15 augustus 2017) over de restauratie van het Blauwe Bolwerk naar de raad is gestuurd en geen enkel raadsvoorstel. Raads- en commissieleden gaven aan dat nu deze casus binnen budget is uitgevoerd en bewoners tevreden waren over het resultaat, er geen aanleiding is voor kritische vragen of opmerkingen vanuit de raad en dat de raad ook niet hoefde bij te sturen. Vraag 5: Hoe beoordeelt u de informatie over het inkooptraject voor de herinrichting van de Dreef in Bruinisse?

Legenda:

Uit de enquêteresultaten blijkt dat de raad over deze casus veel positiever is over de tijdigheid, duidelijkheid en volledigheid van de informatie die de raad ontving dan in de andere casussen. Maar net als in de vorige casus (Blauwe Bolwerk) gaf ook hier bijna de helft aan geen mening te hebben over of niet te weten of de informatie aan de raad tijdig, duidelijk en volledig was.

Rol gemeenteraad

Tijdens de raadsessie werd hierbij aangegeven dat het project binnen de planning was afgerond en ook binnen budget. Dat zou de reden zijn dat de raad ook minder behoefte had aan informatie.

p.48

Vraag 6: Hoe zou u op inkooptrajecten willen sturen en/of controleren (meerdere antwoorden mogelijk)? 1 . op wat we inkopen 2. op het inkoopbeleid 3. op gemeentelijke of collegedoelen 4. op benodigd budget 5. bij overschrijdingen 6. op de planning 7. de wijze van aanbesteding 8. op wie de opdracht mag uitvoeren 9. op geen van deze 10. dat weet ik niet Gevraagd naar hoe raadsleden zouden willen sturen en/of controleren is er een voorkeur voor inzet op gemeentelijke of collegedoelen, bij overschrijdingen, de planning en de wijze van aanbesteding. Opmerkelijk is dat slechts een kwart aangeeft te willen sturen op het inkoopbeleid, terwijl in dat beleid nu juist de kaders worden gesteld. Ook valt op dat een derde van alle respondenten wil sturen en/of controleren op wie de opdracht mag uitvoeren (mogelijk bedoelen ze dat lokale ondernemers meer kansen moeten krijgen). Dat laatste is nu juist het resultaat van een succesvolle aanbesteding en behoort tot de bedrijfsvoering (is dus een zaak van het college, niet van de raad). Vraag 7: Hoe wil u op de hoogte worden gebracht van budgetoverschrijdingen (meerdere antwoorden mogelijk)? 1. met een raadsbrief 2. met een raadsvoorstel 3. bij de programmarapportage 4. bij de begrotingsbehandeling 5. bij de jaarstukken 6. per mail 7. anders: afhankelijk v/d mate

Rol gemeenteraad

Veel raadsleden gaven aan dat zij bij budgetoverschrijdingen willen worden geïnformeerd met een raadsbrief (geen raadsbesluit nodig) of met een raadsvoorstel (wel een raadsbesluit nodig). Een minderheid geeft aan dat de informatie door het college eventueel ook op een andere manier met de raad kan worden gedeeld.

p.49

Vraag 7: Als u moet kiezen uit één van de mogelijkheden die u bij de vorige vraag heeft opgegeven, wat zou dan uw keuze zijn (slechts één antwoord mogelijk)?

Uit het resultaat op deze enquêtevraag blijkt dat er inderdaad duidelijke voorkeur is om de informatie te ontvangen via een raadsvoorstel. Een derde van alle deelnemers aan de enquête ontvangt het liefst een raadsbrief.

Vraag 8: Kunt u een rapportcijfer geven voor de uitvoering van het gemeentelijk inkoopbeleid?

Gemiddeld geven de deelnemers aan de enquête een voldoende voor de uitvoering van het gemeentelijk inkoopbeleid. Het gewogen gemiddelde bedraagt 6,2.

Gevraagd naar een toelichting op dit rapportcijfer blijkt maar weer dat raadsleden kritisch zijn. Het gegeven rapportcijfer hangt samen met onverwachte budgetoverschrijdingen, die zij naar hun mening te laat te horen krijgen en waarvoor ze de door het college gegeven redenen niet begrijpen of geen goede redenen vinden. Vraag 10: Heeft u verder nog opmerkingen of een kort bericht voor de rekenkamer? Bij deze enquêtevraag is een uiteenlopende lijst van punten genoemd. Deels grijpen die weer terug op bij eerdere vragen geuite onvrede over onverwachte budgetoverschrijdingen. Maar er werden ook nieuwe punten genoemd:

Rol gemeenteraad

Vraag 9: Kunt u dat rapportcijfer kort toelichten?

p.50

• • • • •

Veel gaat goed, maar er kan nog worden verbeterd. Zorg dat een bepaalde klus niet steeds aan dezelfde partij wordt gegund; Er zou te weinig controle op de voortgang zijn in combinatie met het budget; Graag een controle op onderaanneming tegen een te lage prijs door de hoofdaannemers (bij dit punt werd verwezen naar zogenoemde “zorgcowboys”); Er wordt aandacht gevraagd voor controle op de voortgang van een project in relatie tot de uitputting van het budget.

Samenvatting enquêteresultaten De enquêteresultaten laten een kritische raad zien. De kritiek richt zich vooral inkooptrajecten waarbij sprake was van overschrijdingen. De informatie daarover zou te laat aan de raad worden gestuurd, onduidelijk zijn, onvolledig of zelfs onjuist. Over trajecten die volgens planning worden uitgevoerd en waarover aan de raad geen informatie over overschrijdingen worden gemeld, zijn raadsleden veel positiever. Maar over deze trajecten ontvangt de raad ook (heel) veel minder informatie. Geen bericht lijkt voor raadsleden goed bericht. De informatie over inkooptrajecten bereikt de raad niet altijd in raadsvoorstellen. Ook raadsbrieven, begrotingen, programmarapportages, en jaarstukken bevatten daarover soms belangrijke informatie. Als raadsleden mochten kiezen, dan geven zij in het geval van budgetoverschrijdingen echter de voorkeur aan informatie via raadsvoorstellen.

Rol gemeenteraad

De uitvoering van het inkoopbeleid krijgt van de raadsleden gemiddeld een voldoende, maar geen ruime voldoende. Ook hier blijkt uit de enquêteresultaten dat de kritiek van de raad op trajecten met overschrijdingen het beeld negatief kleurt, waarschijnlijk zelfs te negatief. Er gaat immers ook veel goed en de inkooporganisatie is sinds het laatste rekenkameronderzoek geprofessionaliseerd.

p.51

5. Analyse en beoordeling In dit hoofdstuk worden de resultaten van het onderzoek geanalyseerd. De onderzoeksvragen worden beantwoord (paragraaf 5.1). Ook wordt per casus beoordeeld of er voldaan is aan de normen die de rekenkamer heeft gesteld (paragraaf 5.2). 5.1

Beknopte beantwoording onderzoeksvragen 1. Welke factoren en omstandigheden waren relevant voor de geconstateerde overschrijdingen?

Er waren een aantal factoren en omstandigheden relevant voor geconstateerde overschrijdingen. Samengevat zijn dat: ➢ ➢ ➢ ➢ ➢ ➢ ➢ ➢ ➢

De manier waarop de raad werd geïnformeerd; Het ontbreken van een verplichtingenadministratie; Gebrekkig risicomanagement; Er werd minder subsidie ontvangen dan verwacht; Meer focus op kwaliteit dan op kosten; Het ontbreken van een budgetplafond bij de aanbesteding. Unieke werkzaamheden met een eenmalige karakter; Een wetswijziging; De contractvoorwaarden;

•

•

•

111

De manier waarop de raad werd geïnformeerd specifiek over budgetten: Begrotingswijzigingen moeten door de raad worden geaccordeerd. Daarvoor moet een raadsvoorstel door de raad worden bekrachtigd. Meestal vooraf, maar voor investeringskredieten tot en met € 100.000 achteraf111 en dan kan de raad niet meer bijsturen. De meeste overschrijdingen in de casussen waren echter groter dan €100.000 en die moest de raad dus vooraf accorderen. Dat is echter niet altijd gebeurd. Via een apart raadsvoorstel of via de financiële rapportages moeten budgetoverschrijdingen door de raad worden goedgekeurd. Als de overschrijding gemeld wordt in de financiële rapportages wordt er dus géén apart raadsvoorstel aan de raad voorgelegd. De financiële rapportage is dan het enige raadsvoorstel. Dat is minder inzichtelijk. Welke keus hierbij gemaakt wordt (apart raadsvoorstel of melden van de overschrijding in de financiële rapportages) hangt overigens af van het tijdstip van bekend worden van de overschrijding, bestuurlijke relevantie en de hoogte van het bedrag. De afweging daarvan wordt gemaakt door het college. De raad heeft daarin geen stem. Sommige informatie over de casussen werd aan de raad aangereikt via raadsbrieven in plaats van raadsvoorstellen (zoals bij de Zuidwellebrug).

Een raadsbrief wordt geagendeerd als ingekomen stuk en krijgt daardoor minder aandacht van de raad dan een raadsvoorstel. Dat geldt zeker als een raadsbrief in recesperioden door het college aan de raad wordt gestuurd (Zuidwellebrug). Een signaal dat er bijgestuurd moet worden bereikt de raad dan niet of niet op tijd.

Cf. Artikel 5 van de Financiële verordening gemeente Schouwen-Duiveland 2017. In deze gevallen wordt het budget met een BenW-besluit toegekend, met autorisatie achteraf door de raad.

Analyse en beoordeling

Factoren en omstandigheden die blijken uit het rekenkameronderzoek

p.52

•

•

•

•

•

Ten slotte blijkt uit het onderzoek dat de raad begrotingswijzigingen vaak zonder discussie als hamerstuk vaststelt. Dat gebeurt soms zonder debat in de raad, zoals bij de Zuidwellebrug. Ontbreken van een verplichtingenadministratie: In een verplichtingenadministratie wordt vastgelegd welk budget per project of taak er beschikbaar is en welke kosten er zijn gemaakt. Facturen worden eenvoudig gekoppeld aan een verplichting. Een goede verplichtingenadministratie is vervolgens in zijn geheel gekoppeld aan het financiële systeem van de gemeente. Zo is altijd op elk moment duidelijk voor welk project of taak er nog welk budget beschikbaar is. Als dat niet het geval is, zoals in Schouwen-Duiveland, dan worden dreigende overschrijdingen niet tijdig of zelfs te laat opgemerkt. Daardoor is tijdig bijsturen niet goed mogelijk. Gebrekkig risicomanagement: De gemeente Schouwen-Duiveland heeft geen goed ingericht en werkend systeem van risicomanagement op inkoopcontracten. Bij aanbestedingen wordt aannemers nu wel gevraagd om zelf een risicoformulier in te vullen met de daarbij behorende beheersmaatregelen, maar uit het onderzoek is niet gebleken dat dit voldoende was om overschrijdingen of niet-conforme uitvoering van contracten te voorkomen.

En ondanks dat risico’s zich soms daadwerkelijk voordeden (zoals bij het onderhoud van de buitenruimte, waar de beeldkwaliteit niet altijd conform het contract was) leidde dit niet tot bijsturing. Er werd minder subsidie ontvangen dan verwacht: Er kan subsidie bij de provincie Zeeland worden aangevraagd voor instandhouding van monumenten. Voor de restauratie van de Zuidwellebrug is subsidie aangevraagd op basis van een voorlopige raming van de hoofdaannemer. Kosten van andere aannemers en ook de meerkosten zijn dus niet meegenomen in de subsidieaanvraag en konden daardoor ook niet worden gesubsidieerd. Meer focus op kwaliteit dan op kosten Uit het onderzoek blijkt dat er vooral bij de werkzaamheden aan monumenten een focus was op kwaliteit. Vanwege het unieke karakter werd gezocht naar gespecialiseerde aannemers die ervaring hadden met werk aan monumenten. Maar vanwege die focus is er minder aandacht voor de kosten. Het ontbreken van een budgetplafond Bij aanbestedingen wordt door de gemeente Schouwen-Duiveland vaak gewerkt met zogenoemde budgetplafonds. Dat is een budget waarbinnen de aannemer zijn diensten kan aanbieden aan de gemeente en dat lager ligt dan het beschikbare budget. Het verschil kan door de gemeente worden gebruikt om eventuele tegenvallers uit te betalen. Bij de restauratie van de Zuidwellebrug is een dergelijk budgetplafond echter niet ingesteld.

Meerkosten leidden bij de Zuidwellebrug dan ook tot overschrijdingen. Factoren die genoemd worden door het college en door raadsleden

Analyse en beoordeling

•

p.53

Sommige van de bovenstaande punten werden noch door het college, noch door de raadsleden expliciet benoemd. Zij legden de nadruk deels op andere punten en het college (ondersteund door ambtenaren) legt de nadruk ook op andere punten dan de raad.

Genoemd door het college: •

•

Het college wijst er op dat de precieze omvang van werkzaamheden aan monumenten vooraf niet goed kan worden voorzien. Daarom is er al snel sprake van tegenvallers en dus ook van budgetoverschrijdingen. Bij de Zuidwellebrug was echter wel sprake van forse overschrijdingen maar bij de restauratie van het Blauwe Bolwerk niet, terwijl er ook daar tegenvallers waren. Het feit dat er wordt gewerkt aan een monument is op zichzelf dus geen reden voor overschrijdingen. Unieke, eenmalige werkzaamheden brengen wel een groter risico op overschrijdingen met zich mee. Als reden voor de forse overschrijdingen op het onderhoud van de buitenruimte noemt het college het onverwachts snel van kracht worden van een wetswijziging. Door die wetswijziging mocht onkruid niet meer chemisch worden bestreden op verhardingen. Het alternatief was duurder. Daar is in het contract geen rekening mee gehouden. Daarnaast werd door het college in informatie aan de raad gewezen op “uitbreidingen van het areaal”. Genoemd door de raad:

•

•

Bij de raad ligt de focus vooral op raadsinformatie. Die zou in de casussen met overschrijdingen niet tijdig en niet juist zijn geweest. Dat laatste is uit het rekenkameronderzoek niet gebleken. De aan de raad gestuurde informatie was juist. Dat informatie de raad (te) laat bereikt is op zichzelf geen oorzaak van een overschrijding. Maar het maakt bijsturen op dreigende overschrijdingen wel moeilijk, zo niet onmogelijk. Sommige raadsleden zijn van mening dat contracten zo duidelijk moeten zijn dat er geen sprake kan zijn van overschrijdingen. Impliciet is de stelling dat risico’s contractueel altijd afgewenteld kunnen worden op uitvoerders. Dat is echter juridisch niet mogelijk. Het is juridisch wel mogelijk om aannemers te verplichten de in het contract beschreven werkzaamheden uit te voeren. Maar contracten beschreven niet altijd alle uit te voeren werkzaamheden. Zo was het aantal vierkante meters dat in de buitenruimte moet worden onderhouden veel meer dan in het contract met de aannemer was vastgelegd. Verder geven raadsleden aan dat niet duidelijk door het college werd gecommuniceerd dat er risico’s op overschrijdingen waren. Dit werd vooral genoemd bij de Zuidwellebrug. Inderdaad werden de financiële risico’s over deze casus niet expliciet benoemd in de raadsinformatie.

2. Waren dit wezenlijk andere factoren en omstandigheden dan bij inkopen waarbij geen sprake was van overschrijdingen? De meeste van de hiervoor genoemde factoren en omstandigheden deden zich in alle casussen voor. Er waren echter ook een aantal wezenlijke verschillen.

Analyse en beoordeling

•

p.54

Verschil in aanpak bij minder subsidie dan verwacht: Zowel voor de Zuidwellebrug als het Blauwe Bolwerk werd subsidie bij de provincie Zeeland aangevraagd. Er werd in beide casussen gerekend op een bijdrage van de provincie van ongeveer 70% van de subsidiabele kosten. In werkelijkheid was het percentage lager (resp. 50% en 65% van de totale projectkosten). Bij de Zuidwellebrug is echter vastgehouden aan de oorspronkelijk beoogde restauratie. Minder subsidie was in deze casus dan ook een van de oorzaken van budgetoverschrijding. Hoewel ook bij de restauratie van het Blauwe Bolwerk minder subsidie ontvangen werd dan verwacht, leidde de lagere subsidie hier niet tot overschrijdingen. Bij het Blauwe Bolwerk werd de uitvoering namelijk versoberd toen de subsidie lager bleek, bij de restauratie van de Zuidwellebrug niet. Wijze van aanbesteding heeft gevolgen voor bij focus op kwaliteit in plaats op kosten: Bij de Zuidwellebrug is voor de aanbesteding een marktconsultatie gedaan. Daarbij is ingezet op het selecteren van een gespecialiseerde aannemer die zowel in de voorbereidende als in de uitvoerende fase betrokken zou zijn. Deze aannemer deed de eerste raming en ook alle aanvullende ramingen, totdat er uiteindelijk na geruime tijd een contract werd gesloten. Deze manier van aanbesteden heeft voor- en nadelen: De kans op het aantrekken van een gespecialiseerde aannemer is groot.

Ook de kans dat de restauratie het beste verloopt is dan het grootst. Maar de kosten krijgen niet van meet af aan evenveel aandacht als de kwaliteit van de uit te voeren werkzaamheden. Het risico op overschrijdingen is daarom relatief groot. Bij de andere casussen werd er geen gebruik gemaakt van een marktconsultatie. Volledigheid uit te voeren werkzaamheden in contract: In het contract voor het onderhoud van de buitenruimte was geen rekening gehouden met het juiste (en veel grotere) aantal vierkante meters dat moest worden onderhouden en dat later moest worden toegevoegd. Dat is niet zozeer een tegenvaller op de uit te voeren werkzaamheden, maar juist een uitbreiding van de opdracht die extra kosten met zich meebrengt. Bovendien was in het contract geen rekening gehouden met de korte overgangstermijn bij het van kracht worden van een wetswijziging voor het nietchemisch bestrijden van onkruid op verhardingen. Ook dat leidde feitelijk tot een uitbreiding van het contract. In de andere contracten waren de uit te voeren werkzaamheden beter omschreven. Weinig raadsinformatie over budgetten: Bij de herinrichting van de Dreef in Bruinisse werd voor het budget verwezen naar de behandeling van de begroting 2016-2019. Daarin was het benodigde budget al door de raad beschikbaar gesteld. Dat budget blijkt echter zonder nadere toelichting niet uit die begroting.

Maar kennelijk was het hoog genoeg. Er werden namelijk geen budgetoverschrijdingen gemeld aan de raad. Verschil t.a.v. het instellen van een budgetplafond: Bij de Zuidwellebrug is zoals gezegd geen budgetplafond ingesteld. Bij de ander monumentencasus (het Blauwe Bolwerk) wel.

De gemeente, vooral het college, heeft invloed op de meeste bij onderzoeksvraag 1 genoemde factoren en omstandigheden. Dat geldt niet voor echt onvoorziene zaken. En die zullen moeten worden geaccepteerd. Het volledig vooraf inschatten van alle risico’s is in deze gevallen simpelweg niet mogelijk. De risico’s moeten echter wel zo goed mogelijk worden ingeschat om budgetoverschrijdingen te voorkomen. Dat geldt voor werkzaamheden aan monumenten, maar ook voor ander type werkzaamheden.

Analyse en beoordeling

3. Op welke factoren en omstandigheden had de gemeente invloed en op welke niet?

p.55

En de raad moet tijdig de nodige informatie over dreigende overschrijdingen krijgen om nog bij te kunnen sturen. Nu blijkt dat de raad soms te laat informatie krijgt en dat deze informatie niet altijd wordt begrepen door raadsleden, worden de mogelijkheden van de raad om invloed uit te oefenen beperkt. Daarbij moet wel vermeld worden dat de raad niet altijd vroeg om informatie. Sterker nog, de raad beperkte de informatiestroom soms vooraf vanwege een drukke agenda. Bovendien werd sommige informatie niet geagendeerd of zonder debat als hamerstuk afgedaan (Zuidwellebrug). 4. Heeft het college getracht bij te sturen om overschrijdingen te voorkomen? Zo ja, hoe dan? Zo nee, waarom niet? Het college heeft slechts zeer beperkt geprobeerd bij te sturen om overschrijdingen te voorkomen. Bij de restauratie van het Blauwe Bolwerk is door het college aan de raad in een raadbrief aangegeven dat het financiële risico moest worden geminimaliseerd door bij niettoekenning van de subsidie een substantieel minder uitgebreid restauratieplan uit te voeren. Dat is ook gebeurd, al werd dat niet expliciet aan de raad gemeld. Overschrijdingen zijn volgens het college vooral het gevolg van onvoorziene omstandigheden die zich voordoen bij werkzaamheden aan monument en wetswijzigingen. En daarop is bijsturen volgens het college heel moeilijk, zo niet onmogelijk.

Maar zoals gezegd zijn er meer factoren dan alleen de genoemde twee factoren. Daarop is door het college niet bijgestuurd. In de nabije toekomst zijn er wel twee positieve ontwikkelingen aan te wijzen die een bijdrage kunnen leveren aan het tijdig signaleren en voorkomen van overschrijdingen: •

•

Zoals gezegd worden er bij de gemeente Schouwen-Duivelend geen verplichtingen vastgelegd. Op 31 augustus 2021 besloot het college dat Schouwen-Duiveland in 2022 een nieuw softwaresysteem in gebruik zal nemen om verplichtingen in de toekomst wel vast te leggen (het gaat om het pakket Purchase-to-Pay). Dit pakket was ten tijde van het rekenkameronderzoek nog niet in gebruik genomen, maar zal in de toekomst meer zicht geven op beschikbare budgetten en de uitputting daarvan. Ten tijde van het rekenkameronderzoek werd er een Key Control Dashboard (KCD) ingericht.112 Het college krijgt daarmee meer zicht op de risico’s.

5. Is de gemeenteraad juist, volledig en tijdig geïnformeerd over de overschrijdingen? Zo ja, hoe dan?

De cijfers in die stukken over dezelfde casus wijken echter vaak van elkaar af door: • verschuivingen over jaarschijven; • samenvoeging van budgetten; • overschrijdingen tot € 100.000 die niet apart aan de raad in een raadsvoorstel zijn gemeld;

112

Daarmee kunnen de verbijzonderde interne controles op risicomanagement en rechtmatigheidscontrole worden uitgevoerd, met het oog op de door het college in de toekomst af te geven rechtmatigheidsverklaring.

Analyse en beoordeling

De raad werd over overschrijdingen geïnformeerd via raadsbrieven, raadsvoorstellen, door antwoorden op raadvragen, via de financiële rapportages en via de jaarstukken.

p.56

• het feit dat het gaat om een deelproject dat wordt bekostigd uit een budget dat vele jaren eerder door de raad is goedgekeurd voor het totale project, maar waarover bij uitvoering van dat deelproject niet apart aan de raad wordt gerapporteerd.113 Geen van deze redenen is het gevolg van onrechtmatig handelen, maar ze maken de informatie voor raadsleden wel minder inzichtelijk. Daarbij komt dat raadsvoorstellen en raadsbrieven soms jargon bevatten die niet bijdragen aan het begrip van raadsleden. Zo stond er in de raadsinformatie over het onderhoud van de buitenruimte dat “het areaal moest worden uitgebreid”. Uit de raadsessie blijkt dat een aantal raadsleden hieruit niet hadden begrepen dat het hier ging om het aantal vierkante meters dat door de aannemer moest worden onderhouden. Ook hadden zij niet begrepen dat dit aantal hoger was dan in het contract stond. Toevoeging van die vierkante meters aan de opdracht leidde tot meer kosten en budgetoverschrijdingen. Uit het rekenkameronderzoek blijkt dat de informatie die de raad over overschrijdingen bereikte juist is, al is er enige discussie mogelijk over de vraag of sommige factoren die bijdroegen aan overschrijdingen echt niet konden worden voorzien (denk aan de eerder genoemde wetswijziging in de casus “onderhoud buitenruimte”).

De raad is ook volledig geïnformeerd, op twee uitzonderingen na: ➢ het Blauwe Bolwerk laat een kleine overschrijding zien als gevolg van leges (€ 15.212) die niet in de enige aan de raad gestuurde raadsbrief stonden vermeld. Later is de raad ook niet meer over de leges geïnformeerd. De informatie die de raad over het Blauwe Bolwerk ontving was ook zeer beperkt, bestond maar uit één enkele raadsbrief en geen enkel raadsvoorstel. De raad heeft ook niet gevraagd om meer informatie. ➢ De raadsbrief die de raad in september 2018 ontving over de Dreef bevatte geen informatie over het benodigde en/of beschikbare budget. Voor het beschikbare budget werd verwezen naar de programmabegroting 2016-2019. Daarin zijn echter geen bedragen terug te vinden waaruit zonder verdere toelichting het beschikbare budget voor dit project blijkt, dit is dan ook niet inzichtelijk. De tijdigheid kon in een aantal gevallen beter, vooral bij de casus “onderhoud buitenruimte”.

7. Welke lessen kunnen hieruit worden getrokken om overschrijdingen in de toekomst te voorkomen? Voor de beantwoording van deze onderzoeksvraag wordt verwezen naar de conclusies en aanbevelingen in hoofdstuk 6.

113

Analyse en beoordeling

6. Heeft de raad getracht bij te sturen om overschrijdingen te voorkomen? Zo ja, hoe dan? Zo nee, waarom niet? Dat de raad heeft getracht bij te sturen om overschrijdingen te voorkomen bleek in het rekenkameronderzoek alleen bij de casus “onderhoud buitenruimte”. De raad wilde tijdig geïnformeerd worden over nieuwe overschrijdingen of het niet voldoen aan contractvoorwaarden. Dat heeft echter niet daadwerkelijk geleid tot bijsturing door de raad.

Zie casus Dreef Bruinisse.

p.57

5.2 Samenvatting score op normen per casus De rekenkamer heeft 4 inkooptrajecten als casus uitgewerkt en onderzocht. Dat waren 2 door de raad genoemde inkooptrajecten waarin grote overschrijdingen werden gemeld en 2 waarin dat niet het geval was. Alle overige inkooptrajecten vallen buiten de reikwijdte van het rekenkameronderzoek. Onderstaande tabel bevat een samenvatting van de score van de 4 uitgewerkte casussen op de door de rekenkamer voor dit onderzoek gestelde normen (zie bijlage 2) . De betekenis van de stoplichten is: Er wordt geheel ( ), deels ( ) of niet ( ) voldaan aan de norm. Een beknopte toelichting volgt onder de tabel, details staan in de uitwerking van de casussen in hoofdstuk 3 van dit rekenkamerrapport.

Samenvatting casussen

Norm

Casus Restauratie Zuidwellebrug

Onderhoud Buitenruimte

Restauratie Blauwe Bolwerk

Herinrichting Dreef Bruinisse

I Rechtmatigheid: Er is voldaan aan wet- en regelgeving II Inkoop was doelmatig: goede prijs/kwaliteitverhouding kostenbeheersing/verantwoorde uitgave III Inkoop was doeltreffend: Beoogde levering, werk of dienst is ingekocht Draagt bij aan realisatie gemeentelijke doelen IV College voldeed aan actieve en passieve informatieplicht Raad is juist, tijdig, volledig ingelicht Info is eenduidig, inzichtelijk en informatief V Rolinvulling raad (kaderstelling, controle en zo nodig bijsturing) Tabel 1: Samenvatting casussen

➢ Norm II (doelmatigheid): Het geldende aanbestedingsbeleid gaat uit van de beste prijskwaliteitverhouding (BPKV, voorheen EMVI) en gunning op waarden. Daarbij weegt de gemeente naast prijs ook kwaliteitsaspecten mee in de beoordeling van inschrijvingen. Welke kwaliteitsaspecten dat zijn en hoe die worden meegenomen in de beoordeling, dat wordt vooraf (dus bij het opvragen van offertes) door de gemeente gespecificeerd. Echter, uit het dossieronderzoek blijkt dat de focus van de gemeente toch vooral ligt op kwaliteit, zeker bij restauratie van monumenten. Daarbij probeerde de gemeente kosten te beheersen door onder meer het instellen van een plafondbudget bij aanbestedingen.

Analyse en beoordeling

➢ Norm I (rechtmatigheid): de wet- en regelgeving werd in alle onderzochte casussen goed toegepast. Er zijn geen onrechtmatigheden geconstateerd.

p.58

Dat is echter bij de restauratie van de Zuidwellebrug niet gebeurd. Overigens is daarmee niet gezegd dat dit daadwerkelijk leidde tot ondoelmatig (te duur) inkopen. De procedures waren echter niet gericht op kostenbeheersing. Voor beheersing van kosten, zeker als sprake lijkt van meerwerk, komt ook aan op goed risicomanagement op inkoopcontracten en het goed vooraf inschatten van werkzaamheden. Bij het onderhoud van de buitenruimte is dat onvoldoende gedaan. Vooraf zijn de werkzaamheden niet goed ingeschat en in het contract vermeld. Meer te onderhouden vierkante meters en hogere kosten voor niet-chemische bestrijding van onkruid op verhardingen leidden tot fors meerwerk. Overigens moet daarbij worden opgemerkt dat als de inschatting op het onderhoud van de buitenruimte vooraf beter was geweest, dat dan de contractsom hoger was geweest. Per saldo was er dan misschien hetzelfde bedrag aan kosten gemaakt, alleen was de raad dan niet verrast door overschrijdingen. En zo nodig moeten meerwerknota’s worden afgewezen als wordt geconstateerd dat de daarin vermelde werkzaamheden binnen het contract moeten worden uitgevoerd. Van dat laatste was bij de herinrichting van de Dreef sprake, waaruit meer dan bij de andere casussen bleek dat hier vanuit de gemeente werd getracht om de kosten te beheersen.

➢ Norm IV (actieve en passieve informatieplicht college): de raad is juist geïnformeerd door het college. Op twee uitzonderingen na werd de raad ook volledig geïnformeerd (een overschrijding als gevolg van leges voor het Blauwe Bolwerk voor € 15.212 en de ontbrekende informatie in een raadsbrief uit september 2018 over het budget voor de Dreef). Over de restauratie van het Blauwe Bolwerk ontving de raad maar één raadsbrief en geen enkel raadsvoorstel. Het inzicht van raadsleden op basis van dat ene stuk is in deze casus dan ook niet groot. Maar geen bericht was kennelijk goed bericht. De raadsleden gaven in de raadsessie aan tevreden te zijn op het opgeleverde resultaat. De tijdigheid kon in een aantal gevallen beter. Voor wat betreft de inzichtelijkheid kan er veel worden verbeterd. Versluierend jargon, (zoals in de raadsinformatie over het onderhoud van de buitenruimte) moet in de toekomst zoveel mogelijk worden vermeden. En financiële risico’s moeten worden benoemd (dat was bij de Zuidwellebrug niet het geval). Tenslotte zouden beschikbare budgetten en uitgaven in de verschillende stukken die naar de raad worden gestuurd (raadsvoorstellen, raadsbrieven, programmarapportages, jaarstukken enzovoorts) zonder

Analyse en beoordeling

➢ Norm III (doeltreffendheid): Voor zover binnen de reikwijdte van dit rekenkameronderzoek kon worden vastgesteld, werd voor alle 4 casussen de beoogde levering, werk of dienst ingekocht. Of de inkopen ook hebben bijgedragen aan de realisatie van gemeentelijke doelen is voor de casus onderhoud buitenruimte wat minder duidelijk dan voor de andere 3 casussen. Dat komt omdat in deze casus is ingezet op Social Return op Investment (SROI) door de inschakeling van De Zuidhoek bij de uitvoering van de werkzaamheden. Dit is niet zo goed gelukt als bij het afsluiten van het contract met de aannemer werd beoogd door de gemeente en door De Zuidhoek. Tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat de aannemer geen invloed had op de inzet vanuit de Zuidhoek, want er was geen sprake van een constructie van hoofdaannemer/onderaannemer.

p.59

verdere toelichting op elkaar moeten kunnen worden aangesloten. Dat laatste was bij de herinrichting van de Dreef niet het geval.

➢ Norm V (rolinvulling raad): Kaderstelling, controle en zo nodig bijsturen door de raad was

Analyse en beoordeling

op geen van de bestudeerde casussen optimaal. De raad stelde raadsvoorstellen waarin gevraagd werd om budget zonder veel omhaal vast, bij de restauratie van de Zuidwellebrug zelfs als hamerstuk. Controle door de raad kon ook beter, maar was vanwege de soms summiere informatie (zoals met name bij de restauratie van het Blauwe Bolwerk) ook niet goed mogelijk. Maar de raad heeft zelf aangegeven vanwege een drukke agenda niet te veel informatie te willen ontvangen. Van een poging tot bijsturing was alleen sprake bij het onderhoud van de buitenruimte. Van daadwerkelijk bijsturen door de raad is echter in het onderzoek niet gebleken.

p.60

6.

Conclusies en aanbevelingen

6. 1

Conclusies

Op basis van het onderzoek trekt de rekenkamer Schouwen-Duiveland 5 conclusies:

Conclusie 1: Het risico op toekomstige overschrijdingen kan op een aantal manieren zoveel mogelijk worden beperkt.

➢ Het instellen van budgetplafonds bij de aanbesteding. Door alleen offertes te accepteren met een maximale prijs die onder het beschikbare budget ligt, blijft er ruimte over om tegenvallers op te vangen. Dat heeft bijvoorbeeld bij de restauratie van het Blauwe Bolwerk goed gewerkt. ➢ Door een voldoende grote stelpost op te nemen voor onvoorziene uitgaven. Een te lage stelpost leidde bij de restauratie van de Zuidwellebrug al snel tot overschrijding. ➢ Door versobering in de uitvoering. Als er overschrijdingen dreigen, dan kan ervoor worden gekozen om de uitvoering te versoberen, zodat de kosten worden beperkt. Ook dat werkte bij de restauratie van het Blauwe Bolwerk goed. ➢ Door goede timing van subsidieaanvragen bij de provincie. Uiteraard heeft de gemeente er alle belang bij om zekerheid te hebben over het beschikbare budget (inclusief subsidies) voordat grote, dure werkzaamheden worden uitgevoerd. Het is dan ook begrijpelijk dat eerst het besluit van de provincie over de toekenning van de subsidie wordt afgewacht. Echter, als de subsidieaanvraag te vroeg in het proces wordt gedaan, loopt de gemeente subsidie mis. Als namelijk nog niet alle kosten van de hoofdaannemer en alle andere aannemers in beeld zijn, kan alleen subsidie worden aangevraagd over een eerste raming van kosten van de hoofdaannemer. Dat bleek ook bij de restauratie van de Zuidwellebrug.

➢ Door goed risicomanagement op inkoopcontracten. Door de risico’s vooraf goed in kaart te brengen en bij elk geïdentificeerd risico vooraf maatregelen te formuleren om zo nodig direct in te grijpen, wordt de kans op overschrijdingen op inkooptrajecten geminimaliseerd. Op dit moment ontbreekt het bij de gemeente aan een goed systeem van risicomanagement op inkoopcontracten. ➢ Door het opstellen van goede contracten. Contracten moeten een duidelijke en volledige omschrijving bevatten van het op te leveren werk of de uit te voeren diensten. Bij het onderhoud van de buitenruimte bleek dat niet het geval. Het aantal te onderhouden vierkante meters bleek groter dan vooraf door de gemeente werd ingeschat en die moesten worden toegevoegd aan het contract, ze moesten immers wel worden onderhouden. Bovendien bleek dat in het contract geen afspraken waren vastgelegd over meerkosten als gevolg van een wetswijziging, die eerder dan verwacht van kracht werd (het gaat om meerkosten voor niet-chemische bestrijding van onkruid op verhardingen).

Conclusies en aanbevelingen

Uit de vier in het onderzoek uitgewerkte casussen blijkt dat het risico op toekomstige overschrijdingen kan worden beperkt. Hieronder de belangrijkste daarvan in willekeurige volgorde, met een korte toelichting.

p.61

➢ Door het voeren van een verplichtingenadministratie. De gemeente voert op dit moment geen verplichtingenadministratie. Uit het onderzoek blijkt dat er bij de gemeente projectdossiers worden bijgehouden met financiële overzichten die niet zijn gekoppeld aan het financiële systeem van de gemeente (Coda). Daardoor is er vanuit de projectdossiers onvoldoende inzicht in de financiële kaders, de uitvoering van contracten en de uitputting van het budget. Door een verplichtingenadministratie te voeren, ontstaat dat inzicht. ➢ Voldoende aandacht voor kostenbeheersing naast kwaliteit. De gemeente zet in op het aantrekken van gespecialiseerde aannemers met een goede staat van dienst, vooral bij de restauratie van monumenten. Dat kan er toe leiden dat er in de voorbereidende fase van een inkooptraject (tot aan het sluiten van een contract) meer aandacht is voor de kwaliteit dan voor kostenbeheersing. Als een aannemer namelijk in de voorbereidende fase adviseert over nadere presicering van de werkzaamheden die hij later zelf gaat uitvoeren (dat was bijvoorbeeld het geval bij de restauratie van de Zuidwellebrug), dan ligt de focus vooral op kwaliteit, niet op kosten. Overigens hoeft dat niet verkeerd te zijn, want de gemeente heeft juist behoefte aan een gespecialiseerde aannemer die ook kan adviseren over de restauratie van unieke monumenten.

Maar er moet wel steeds voldoende aandacht blijven voor kostenbeheersing.

Conclusie 2: Maar meerkosten zijn niet altijd vermijdbaar en bijsturen is soms onmogelijk.

Conclusie 3: De raad kan alleen bijsturen op basis van een goede informatievoorziening. Op basis van juiste, volledige en tijdige informatie kan de raad zo nodig bijsturen. Uit het onderzoek blijkt dat de raad juist geïnformeerd werd. De volledigheid was op twee uitzonderingen na in orde (het gaat om het niet melden van het budget voor de herinrichting van de Dreef in de raadsbrief van 4 september 2018 en het niet melden van een kleine overschrijding als gevolg van leges voor de restauratie van het Blauwe Bolwerk). De tijdigheid kon in een aantal gevallen beter. Zo werden sommige overschrijdingen op het onderhoud van de buitenruimte pas aan de raad gemeld toen zij al onvermijdelijk waren geworden, te laat dus om nog bij te sturen.

Conclusies en aanbevelingen

Onvoorziene omstandigheden en eenmalige werkzaamheden leiden soms tot meerkosten, simpelweg omdat ze vooraf niet konden worden voorzien. Vooraf kunnen soms niet alle risico’s volledig worden ingeschat. Dat geldt in het bijzonder voor eenmalige werkzaamheden aan unieke monumenten. En meerkosten zijn dan onvermijdelijk, bijsturen onmogelijk. De restauratie moet immers worden uitgevoerd, ook als blijkt dat sommige zaken duurder uitpakken dan gedacht. Of die meerkosten dan leiden tot overschrijdingen is overigens afhankelijk van andere risicobeperkende maatregelen die werden genomen, die worden genoemd bij conclusie 1. Bij de restauraties van de Zuidewellebrug en het Blauwe Bolwerk waren er onvoorziene omstandigheden. Maar bij de Zuidwellebrug leidden die wel tot overschrijdingen, bij het Blauwe Bolwerk niet.

p.62

De informatie moet echter ook eenduidig, inzichtelijk en informatief zijn, want anders is niet duidelijk dat er mogelijk overschrijdingen dreigen. Dat bleek niet altijd het geval. Zo wordt er in stukken voor de raad soms onduidelijk jargon gebruikt. Dat was bijvoorbeeld het geval bij het onderhoud van de buitenruimte, waar werd gesproken over “uitbreidingen van het areaal”, waaruit voor raadsleden niet duidelijk was dat dit leidde tot meerkosten en overschrijdingen. Ook bleken cijfers in de verschillende stukken over dezelfde inkooptrajecten niet overeen te komen. Hier is geen sprake van fouten of onrechtmatigheden, maar zonder een verdere toelichting over bijvoorbeeld verschuiving over jaarschijven, verdeling over (deel-)budgetten en samenvoeging van budgetten, zijn deze cijfers voor een gemiddeld raadslid niet inzichtelijk. Dit bleek vooral bij de casus “herinrichting Dreef”.

Conclusie 4: Echter, de raad heeft niet duidelijk aangegeven dat hij geïnformeerd wil worden. De raad heeft in het verleden vanwege een drukke agenda aangegeven alleen op hoofdlijnen per raadsbrief geïnformeerd te willen worden. Tijdens de raadssessie gaven sommige raadsleden echter aan dat zij vonden dat ze onvoldoende informatie hadden ontvangen. Dat gold vooral voor informatie over (dreigende) overschrijdingen. Zij bleken bovendien een voorkeur te hebben voor een raadsvoorstel in plaats van een raadsbrief in het geval van overschrijdingen. Duidelijke afspraken over wanneer en hoe de raad wordt geïnformeerd ontbreken echter.

Conclusie 5: De raad zou soms kunnen bijsturen, maar doet dat niet. Uit de informatie die de raad wel krijgt, blijkt soms dat bijsturen wenselijk en mogelijk zou kunnen zijn. Van een poging tot bijsturing was alleen sprake bij het onderhoud van de buitenruimte. Van daadwerkelijk bijsturen door de raad is echter in het onderzoek niet gebleken.

6.2 Aanbevelingen De rekenkamer doet de volgende 3 aanbevelingen aan de raad:

Aanbeveling 2: Vraag het college om al bij de eerste budgetaanvraag en vervolgens gedurende de uitvoering juist, tijdig en volledig aan te geven of er risico’s zijn op overschrijdingen. Aanbeveling 3: Vraag het college om eenduidige, inzichtelijke en begrijpelijke informatie.

Conclusies en aanbevelingen

Aanbeveling 1: Ga in gesprek met het college over het verder professionaliseren van risicomanagement, contractmanagement en budgetbeheer rond inkooptrajecten.

p.63

Bijlage 1: Onderzoeksverantwoording Opzet Dit rekenkameronderzoek werd in opdracht van de rekenkamer Schouwen-Duiveland uitgevoerd door Katja Bongers (Bongers Onderzoek & Advies). Het feitenmateriaal werd verzameld met een uitgebreid dossieronderzoek en met 11 interviews. Van alle interviews werden bondige verslagen gemaakt, die voor aanvulling en correctie werden voorgelegd aan de respondenten, waarna ze werden vastgesteld. In opdracht van de rekenkamer werden 4 casussen uitgewerkt. Deze 4 casussen zijn geen statistisch verantwoorde steekproef uit het totaal van alle ontvangen subsidies. Zij illustreren goed de dagelijkse uitvoeringspraktijk hebben de bijzondere interesse van de gemeenteraad, onder meer vanwege budgetoverschrijdingen. Het feitenverslag (de “nota van bevindingen”) werd op 29 oktober 2021 voorgelegd voor ambtelijk wederhoor. De ontvangen reacties werden waar nodig verwerkt in de lopende tekst, waarna conclusies en aanbevelingen werden geformuleerd op basis van de onderzoeksresultaten. Het conceptrapport (dus inclusief conclusies en aanbevelingen) is daarna voor een reactie voorgelegd aan het college van Burgemeester en Wethouders. Die reactie d.d. 24 december 2021 is in vervolgens in het rapport opgenomen en daarmee werd het onderzoek afgerond.

De rekenkamer heeft na invoeging van een voor- en nawoord, het rapport in haar vergadering van 19 januari 2022 vastgesteld voor publicatie. Bijzondere aanpak vanwege de coronapandemie Om onzekerheden rond de continuïteit van het onderzoek zoveel mogelijk te voorkomen, werd het onderzoek in fases uitgevoerd. Iedere onderzoeksfase werd afgesloten met een deelrapportages: de uiteindelijke de hoofdstukken van dit onderzoeksrapport. De onderzoeksfases waren: FASE I - Start, waaronder vaststellen normenkader FASE II - Dossierstudie FASE III - Uitwerken casussen, waaronder interviews FASE IV - Raadsessie FASE V - Analyse fases II t/m IV en beoordeling, waaronder beantwoording onderzoeksvragen ➢ FASE VI – Opstellen concept-rapportage, met aansluitend ambtelijk en bestuurlijk wederhoor ➢ FASE VII –Afronding Bronnen Het onderzoek is uitgevoerd met uitgebreid dossieronderzoek en met interviews. Bevindingen uit het dossieronderzoek en de interviews zijn met elkaar vergeleken om ze te kunnen valideren en om de zoekrichtingen van het onderzoek (verder) te bepalen.

Bijlage 1: Onderzoeksverantwoording

➢ ➢ ➢ ➢ ➢

p.64

Voor het bestuderen van de casussen werd gebruik gemaakt van (project-)dossiers en overige niet-openbare dossierstukken die tijdens het onderzoek door respondenten ten behoeve van het rekenkameronderzoek ter beschikking werden gesteld. Er werd voor het dossieronderzoek ook gebruik gemaakt van openbare bronnen, veelal beschikbaar op internet. Deze bronnen werden globaal bestudeerd. De volgende bronnen (ten dele wel openbaar, deels niet) werden betrokken in het diepte onderzoek: •

•

• • • • • •

De beleidsnota’s over het inkoop- en aanbestedingsbeleid van de gemeente (resp. de nota uit 2013, verder aangeduid als het oude beleid en de nota 2019-2023, verder aangeduid als het nieuwe beleid); De aanbestedingsdossiers van de 4 voor het onderzoek geselecteerde casussen, aangevuld met raadsvragen (met bijbehorende antwoorden), rapportages aan de raad, college-besluiten en notulen en verslagen van relevante commissie- en raadsvergaderingen; Andere rapportages aan de raad over inkopen en aanbestedingen, waaronder programmarapportages; Programmabegrotingen vanaf 2016; Jaarrekeningen vanaf 2016; Een aantal rapporten van andere rekenkamer(commissies) over inkopen en aanbesteden; Informatie van de website van Pianoo, het Expertisecentrum Aanbesteden van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat; De Financiële Verordeningen van de gemeenten Amstelveen en Hilversum.

Met de volgende functionarissen/vertegenwoordigers werden interviews gehouden114: De concern-inkoper; De coördinator financiën; Het ambtelijk projectteam van de gemeente voor elk van de 4 casussen; Vertegenwoordigers van elk van de aannemers van elk van de 4 casussen; Vertegenwoordigers van De Zuidhoek; Een vertegenwoordiger namens Market Plaza. De eerstverantwoordelijk wethouder voor de 4 in het onderzoek betrokken casussen.