Inkooptrajecten Schouwen-Duiveland - publicatieversie 20220119

114 Omwille van de privacy van alle betrokkenen, worden hier slechts functies genoemd en omschrijvingen gebruikt,

Bijlage 1: Onderzoeksverantwoording

• • • • • • •

geen namen of andere persoonsgegevens.

p.65

Bijlage 2: Normenkader

I.

De gemeente voldoet in haar inkoopbeleid en in de uitvoering daarvan aan de dan geldende wet- en regelgeving.

II.

De gemeente koopt doelmatig in. Dit houdt in: a. Inkopen worden gedaan met een goede prijs/kwaliteit verhouding. b. Er is sprake van kostenbeheersing en verantwoorde uitgave van gelden.

III.

De gemeente koopt doeltreffend in. Dit houdt in: a. De beoogde leveringen, werken en diensten worden ingekocht. b. Deze dragen aantoonbaar bij aan de realisatie van gemeentelijke doelen.

IV.

Het college voldoet aan haar actieve en passieve informatieplicht: a. De raad wordt door het college juist, tijdig en volledig ingelicht; b. De door het college aan de raad verstrekte informatie is eenduidig, inzichtelijk en informatief.

V.

De raad is kaderstellend en controlerend en stuurt zo nodig bij.

Bijlage 2: Normenkader

Vastgesteld door de rekenkamer Schouwen-Duiveland op 22 juni 2021

p.66

Bijlage 3: Inkopen en aanbesteden in vogelvlucht Wet- en regelgeving De gemeente Schouwen-Duiveland is een ‘aanbestedende dienst’. Aanbestedende diensten moeten zich houden aan specifieke wet- en regelgeving rond inkopen en aanbesteden. Een aanbestedende dienst is een overheid of een publiekrechtelijke instelling. Onder de overheid vallen ook de Staat, provincies, gemeenten en waterschappen. Omdat dit rekenkamerrapport over de gemeente Schouwen-Duiveland gaat, wordt voor “aanbestedende dienst” hieronder “de gemeente” gebruikt. De gemeente heeft producten, diensten en werkzaamheden nodig die zij niet zelfstandig kan uitvoeren. Deze koopt zij dan in bij een externe leverancier, dienstverlener of aannemer. De gemeente ontvangt hiervoor een factuur. Daarbij gelden Europese, maar ook nationale en lokale wetten en regels. De belangrijkste Europese regels staan in de richtlijnen 2014/24 (Werken, leveringen en diensten), 2014/25 (Werken, leveringen en diensten door bedrijven in de nutssectoren: water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten) en 2014/23 (concessies). Deze Europese regels zijn in de Nederlandse Aanbestedingswet 2012 verankerd. De wet werd op 1 april 2013 en is in juli \ aangepast. Dit naar aanleiding van nieuwe Europese richtlijnen die zijn vastgesteld in 2014.

De Aanbestedingswet 2012 bevat regels voor inkopen boven de Europese drempelbedragen, maar ook voor inkopen onder de Europese drempel. Een aantal bepalingen uit de Aanbestedingswet 2012 is nader uitgewerkt in een Algemene Maatregel van Bestuur, het Aanbestedingsbesluit.115 Gemeenten stellen zelf beleidsnota’s vast, waarin de uitgangspunten van de eigen gemeente bij het inkopen worden vastgelegd en waarin moet worden gewaarborgd dat wordt gehandeld in overeenstemming met de Europese en nationale wet- en regelgeving.

Bij inkopen door overheden wordt wettelijk onderscheid gemaakt tussen “leveringen”, “werken” en “diensten”. Leveringen hebben betrekking op producten zoals kantoorartikelen, meubels, computers en dergelijke. Werken hebben betrekking op werkzaamheden in de bouw, weg- of waterbouw, zoals een viaduct of een riool. Alles wat geen levering of een werk is, wordt aangemerkt als een dienst. Denk bijvoorbeeld aan de inhuur van personeel en adviesdiensten. Inkopen boven drempelbedragen: Europese aanbesteding Om alle bedrijven in de Europese Unie gelijke kansen te geven om een overheidsopdracht te verwerven, moeten opdrachten met een waarde boven bepaalde drempelbedragen volgens een Europese procedure worden ingekocht (Europees worden “aanbesteed”). De Europese Commissie stelt deze drempelbedragen elke 2 jaar vast.

115

In het Aanbestedingsbesluit zijn onder meer een zogenoemde “gids proportionaliteit” en een Aanbestedingsreglement Werken 2016 opgenomen.

Bijlage 3: Inkopen en aanbesteden in vogelvlucht

Leveringen, werken en diensten

p.67

Drempelbedragen: * Werken: voor 2016 en 2017: voor 2018 en 2019: voor 2020/2021: * Leveringen en diensten: voor 2016 en 2017: voor 2018 en 2019: voor 2020/2021:

€ 5.225.000 € 5.548.000 en € 5.350.000 € 209.000 € 221.000 en € 214.000

Verschillende Procedures Europese Aanbesteding116 Bij Europese aanbestedingen gelden wettelijke eenvormige en controleerbare procedures met bijbehorende termijnen. De gemeente kan kiezen uit verschillende Europese procedures. De openbare en niet-openbare procedures zijn het meest gangbaar. Openbare procedure De aanbesteding wordt algemeen bekend gemaakt. Iedere geïnteresseerde aanbieder mag inschrijven. De gemeente beoordeelt aan de hand van uitsluitingsgronden en/of geschiktheidseisen (zie paragraaf 2.6) of een inschrijver in staat is om de opdracht uit te voeren. Vervolgens gunt de gemeente de opdracht aan de inschrijver met de ‘economisch meest voordelige inschrijving’.

1. De aanbesteding wordt algemeen bekend gemaakt. Iedere geïnteresseerde aanbieder kan zich als gegadigde aanmelden. De gemeente beoordeelt aan de hand van uitsluitingsgronden en geschiktheidseisen (zie paragraaf 2.6) of een gegadigde in staat is om de opdracht uit te voeren. Vervolgens selecteert de gemeente op basis van vooraf kenbaar gemaakte selectiecriteria het van tevoren vastgestelde maximaal aantal gegadigden. Deze gaan door naar de tweede ronde; de eigenlijke inschrijving. 2. Alleen de geselecteerde gegadigden mogen inschrijven op de opdracht. De gemeente gunt de opdracht aan de inschrijver met de ‘economisch meest voordelige inschrijving’. Overige Europese aanbestedingsprocedures Naast de openbare en niet-openbare procedure zijn er ook andere inkoopprocedures waar de gemeente in specifieke gevallen en onder bepaalde voorwaarden gebruik van kan maken. Dat zijn: • • •

116

Procedure voor inkopen van sociale en andere specifieke diensten (zoals in het sociaal domein) Mededingingsprocedure met onderhandeling Onderhandelingsprocedure zonder voorafgaande aankondiging

De informatie die in dit rekenkamerrapport over de Europese wet- en regelgeving wordt gegeven is summier. Deze informatie is bedoeld om ook lezers die niet thuis zijn in de betreffende wet- en regelgeving enige uitleg te geven bij de basisbeginselen, zodat de bevindingen verderop in het rekenkamerrapport in hun context kunnen worden geplaatst . Voor meer informatie over aanbestedingen zie de website van PIANOo, het Expertisecentrum Aanbesteden van het ministerie van Economische Zaken en Klimaat: https://www.pianoo.nl/nl

Bijlage 3: Inkopen en aanbesteden in vogelvlucht

Niet-openbare procedure De niet-openbare procedure bestaat uit twee rondes.

p.68

• • • • • • •

Versnelde procedure Concurrentiegerichte dialoog Prijsvraag Concessieovereenkomst Elektronische veiling Innovatiepartnerschap Dynamisch aankoopsysteem

Inkopen onder de drempelbedragen: nationale procedures Voor inkopen onder de eerder genoemde drempelbedragen, gelden de Europese aanbestedingsregels niet. Echter, de Aanbestedingswet 2012 kent ook specifieke regels voor opdrachten onder de drempelbedragen. In de inkooprichtlijnen van de gemeente is vastgelegd welke procedure wanneer passend kan zijn . Er zijn vier nationale procedures mogelijk: •

•

• •

Enkelvoudige onderhandse procedure (één leverancier, aannemer of dienstverlener wordt gevraagd om een offerte uit te brengen. Indien akkoord, wordt de opdracht vervolgens aan deze leverancier, aannemer of dienstverlener gegund); Meervoudige onderhandse procedure (een geselecteerd aantal potentiële leveranciers, aannemers of dienstverleners wordt gevraagd om een offerte uit te brengen en daaruit wordt gekozen); Nationale openbare procedure (gunning vindt plaats in één ronde, vergelijkbaar met een Europese openbare procedure); Nationale niet-openbare procedure (gunning vindt plaats in twee rondes, vergelijkbaar met een Europese niet-openbare procedure).

De nationale procedures zijn vrijwel gelijk aan de Europese procedures. Deze procedures komen in Schouwen-Duiveland vooral bij werken voor. De reden hiervoor is dat de drempel voor Europese aanbestedingen bij werken hoger ligt dan bij diensten en leveringen, maar er soms toch behoefte is om een opdracht breder uit te zetten onder potentiële aanbieders.

De gemeente moet opdrachten met een waarde boven de Europese drempel aanbesteden. Maar de gemeente kan ook besluiten om de opdracht met eigen mensen en middelen uit te voeren. Dat heet inbesteding. En bij inbesteding geldt de verplichting om de opdracht aan te besteden niet. Zo kan een gemeente besluiten om bijvoorbeeld zelf de gladheidsbestrijding uit te voeren of om cateringdiensten te verzorgen. Ook kan een opdracht boven de drempel zonder aanbesteding 1-op-1 worden gegund aan een rechtspersoon die los staat van de gemeente, maar waar de gemeente toezicht op houdt “als ware het een eigen dienst betreft” en die minimaal 80% van haar taken krijgt opgedragen van of toegewezen door de gemeente; dit heet quasi-inbesteding. Bij inbesteden is er immers geen sprake van inkoop of aanbesteding en bij quasi-inbesteding wordt er een overeenkomst gesloten tussen beide partijen waarin de afspraken zijn vastgelegd.

Bijlage 3: Inkopen en aanbesteden in vogelvlucht

Inbesteding en quasi-inbesteding

p.69

Aankondiging van overheidsopdrachten Nederlandse aanbestedende diensten publiceren hun aanbestedingen op het aankondigingenplatform van TenderNed. Het aanbestedingsproces kan digitaal worden doorlopen. Dit kan via TenderNed, maar ook via andere platformen, zoals Negometrix en Aanbestedingskalender. Schouwen-Duiveland doorloopt het aanbestedingsproces digitaal via TenderNed. Uitsluitingsgronden, geschiktheidseisen, selectie- en gunningscriteria De gemeente wil alleen met integere bedrijven zaken doen. Om bedrijven uit te sluiten die niet integer zijn, kent de Aanbestedingswet 2012 twee typen uitsluitingsgronden: verplichte en facultatieve uitsluitingsgronden: -

-

De gemeente moet de verplichte uitsluitingsgronden toepassen bij opdrachten boven de eerder genoemde drempelbedragen. Denk hierbij aan deelneming aan een criminele organisatie, fraude, kinderarbeid en andere vormen van mensenhandel; De gemeente mag daarentegen zelf kiezen of zij de facultatieve uitsluitingsgronden toepast. Deze uitsluitingsgronden hebben betrekking op onder andere een slechte financiële situatie van de aanbieder (bijvoorbeeld faillissement of liquidatie), ernstige fout(en) in de beroepsuitoefening, belangenconflicten en valse verklaringen.

Bij aanbestedingen worden geschiktheidseisen en selectiecriteria gebruikt om te beoordelen of bedrijven in staat zijn om de opdracht uit te voeren. Geschiktheidseisen en selectiecriteria hebben altijd betrekking op de inschrijver of gegadigde. De eisen en criteria gaan in op de technische en beroepsbekwaamheid, het financiële en economisch draagvlak en/of de beroepsbevoegdheid van de inschrijver of gegadigde.

-

Een gegadigde of inschrijver dient tenminste aan de geschiktheidseisen te voldoen om deel te mogen nemen aan de verdere procedure. De gemeente is niet verplicht om geschiktheidseisen te stellen. Met selectiecriteria kan de gemeente het aantal gegadigden bij onder andere een nietopenbare procedure beperken.

Gunningscriteria zijn gericht op kenmerken van de opdracht. Een opdracht wordt gegund aan de inschrijver die inschrijft met de economisch meest voordelige inschrijving. Er zijn drie gunningscriteria mogelijk: 1. beste prijs-kwaliteitverhouding (BPKV)117; 2. laagste prijs; 3. laagste kosten op basis van kosteneffectiviteit. Het uitgangspunt is dat opdrachten worden gegund op basis van de beste prijskwaliteitverhouding. Bij deze gunningsmethodiek worden naast prijsaspecten ook

117 Met de wijziging van de Aanbestedingswet 2012 is Economisch Meest Voordelige Inschrijving (EMVI) de

overkoepelende term geworden voor alle gunningscriteria (BPKV, de laagste prijs en de laagste (levenscyclus)kosten). Bij beste prijs-kwaliteitverhouding (BPKV, voorheen EMVI) weegt de gemeente naast prijs ook andere kwaliteitsaspecten mee in de beoordeling van inschrijvingen. BPKV kan worden gehanteerd als een aanbestedende dienst inschrijvers wil stimuleren om meer te bieden dan wat geëist wordt. In feite concretiseren de BPKV-criteria de wensen die de aanbesteder heeft boven op de minimumeisen voor een bepaalde opdracht.

Bijlage 3: Inkopen en aanbesteden in vogelvlucht

-

p.70

kwaliteitsaspecten meegewogen in de vorm van subgunningcriteria. Mogelijke subgunningcriteria zijn bijvoorbeeld: • • • •

prijs; kwaliteit van de aangeboden goederen of diensten; leveringsvoorwaarden (bijvoorbeeld leveringstermijn); milieucriteria. Termijnen

De Aanbestedingswet 2012 kent strikte voorschriften met betrekking tot de minimumtermijnen bij Europese aanbestedingen. Potentiële gegadigden en inschrijvers moeten namelijk voldoende tijd hebben voor het indienen van een inschrijving. Een doorsnee aanbesteding neemt daarom al snel meerdere maanden in beslag en moet vooraf goed worden ingepland zodat de dienst, de levering of het werk tijdig beschikbaar is. Overigens zijn er ook speciale termijnen rond de gunning van de opdracht. Alle inschrijvers moeten namelijk de mogelijkheid hebben om bezwaar aan te tekenen tegen de gunningsbeslissing. Dit betekent dat de gemeente eerst een mededeling verstuurt aan alle inschrijvers met de voorlopige gunningsbeslissing. Als er geen bezwaren zijn ontvangen kan de gemeente na 20 dagen (bij nationale en Europese procedures) overgaan tot de definitieve gunning en kan de overeenkomst worden gesloten. De termijn na de voorlopige gunning wordt ook wel “standstill-periode” of opschortende termijn genoemd118. Afgewezen inschrijvers mogen alleen bezwaar maken gedurende deze “standstill-periode”. Klachtafhandeling bij aanbesteden Als aanvullend beleid bij de Aanbestedingswet 2012 geldt het Advies Klachtafhandeling bij aanbestedingen.

Wanneer de klager niet tevreden is met de klachtafhandeling bij de gemeente kan de klacht vervolgens worden voorgelegd aan de Commissie van Aanbestedingsexperts. Deze Commissie komt met een onafhankelijk advies. De adviezen van de Commissie zijn niet bindend. Betrokken partijen hoeven het advies niet over te nemen en een gang naar de rechter is onverkort mogelijk. Adviezen van de Commissie van Aanbestedingsexperts worden bij een geschil voor de rechter echter zwaar meegewogen. Het is daarom verstandig dat de partijen een advies van de Commissie niet zomaar negeren.

118

Voor het van kracht worden van de Aanbestedingswet 2012, werd deze termijn ook wel de (verlengde) Alcatel termijn genoemd, op basis van jurisprudentie waarbij Alcatel als partij betrokken was.

Bijlage 3: Inkopen en aanbesteden in vogelvlucht

In het eerste deel van dit advies is een vrijwillige standaard opgenomen voor het afhandelen van klachten bij aanbestedingen door de gemeente zelf, namelijk bij het cluster Juridische Zaken (email: jz@schouwen-duiveland.nl). Hierbij dient de melder aan te geven hoe volgens hem de klacht verholpen kan worden.

p.71

Duur contract en opdrachtwaarde Om te bepalen of een opdracht naar verwachting een waarde boven of onder een drempel voor Europees aanbesteden zal hebben, moet de totale waarde exclusief BTW, maar met inbegrip van de eventuele opties en eventuele verlengingen van het contract worden berekend. -

Bij opdrachten met een vaste looptijd die gelijk is aan of korter is dan 48 maanden geldt de totale geraamde waarde voor de gehele looptijd. Bij opdrachten voor onbepaalde duur of waarvan de looptijd langer is dan 48 maanden geldt het maandelijks te betalen bedrag vermenigvuldigd met 48 als maat voor het bepalen van de opdrachtwaarde.

Richtlijn 2014/24 (en de Aanbestedingswet 2012) verplicht de gemeente niet om een bepaalde minimum- of maximumlooptijd voor een contract aan te houden, behalve bij raamovereenkomsten (dat zijn contracten zonder afnameplicht), dan geldt in principe een maximale looptijd van 48 maanden.119 Splitsen van opdrachten en onderverdeling in percelen De Aanbestedingswet 2012 verzet zich tegen het onnodig samenvoegen van opdrachten (het clusterverbod). Clusteren van opdrachten kan een middel zijn om beter invulling te geven aan de inkoopbehoefte. Tegelijkertijd mag de gemeente een opdracht niet splitsen in meerdere opdrachten om onder de verplichting tot Europees aanbesteden uit te komen. Het samenvoegen van opdrachten moet gerechtvaardigd zijn. Of het samenvoegen van opdrachten gerechtvaardigd is, is afhankelijk van verschillende factoren.

Uitgangspunt is dat geclusterde opdrachten in principe in percelen verdeeld moeten worden. Het opdelen van opdrachten verhoogt de marktwerking en biedt de mogelijkheid aan MKB-bedrijven om in te schrijven.

119

Bij zwaarwegende argumenten is het mogelijk om een raamovereenkomst af te sluiten langer dan 48 maanden. Bijvoorbeeld bij grote investeringen. 120 Artikel 2.18 en 2.19 Aanbestedingswet 2012

Bijlage 3: Inkopen en aanbesteden in vogelvlucht

Homogene opdrachten worden gezien als één opdracht en moeten als zodanig worden aanbesteed. Denk bijvoorbeeld aan de levering van een telefooncentrale met het bijbehorende onderhoud. Wel kan de gemeente er voor kiezen om de verschillende onderdelen (in het voorbeeld: levering en onderhoud) in te kopen via verschillende percelen. Dit betekent dat beide onderdelen weliswaar via één aanbesteding worden ingekocht, maar dat er per perceel (onderdeel) wordt gegund. Ook is het via de percelenregeling120 onder voorwaarden mogelijk om één of meerdere percelen via een onderhandse procedure te gunnen.

p.72

Bijlage 4: Reactie van het college van Burgemeester en Wethouders?

Bijlage 4: Reactie van het college van Burgemeester en Wethouders?

p.73

p.74

Bijlage 5: Nawoord rekenkamer De rekenkamer heeft met instemming kennis genomen van de reactie van het college van B en W op het rapport. Dat het college de conclusies onderschrijft, is een goede basis voor een constructief gesprek tussen raad en college zoals bedoeld in onze eerste aanbeveling. Het door het college in 2022 in te voeren centrale systeem voor risicomanagement zal naar verwachting ook zeker een bijdrage leveren aan het verder professionaliseren van risicomanagement, contractmanagement en budgetbeheer rond inkooptrajecten. In haar reactie meldt het college enkele voorbeelden van hoe de raad wordt geïnformeerd over voorgenomen en lopende inkooptrajecten. Met het onderzoek hebben we vastgesteld dat dit vaak goed gaat. Maar er werden helaas ook een aantal voorbeelden gevonden waarin dit in de praktijk toch niet zo goed uitpakte. De rekenkamer wil daarvoor niet met een beschuldigende vinger wijzen naar het college. Het is onvermijdelijk dat daar waar gewerkt wordt, niet alles altijd goed gaat. Voor een goede invulling van zijn kaderstellende en controlerende functie is de raad overigens ook zelf aan zet.

Het door de raad beschikbaar gestelde budget en de daadwerkelijke besteding daarvan, voor een zo duidelijk mogelijk omschreven werk, dienst of levering (de kaderstelling), moet inzichtelijk zijn om tijdens en na de oplevering zo nodig te kunnen bijsturen en om vast te kunnen stellen of er geleverd is wat er is afgesproken (de controle). Risico’s moeten vooraf ook zo goed mogelijk worden ingeschat en de raad moet aangeven welke informatie hij wanneer van het college verwacht. Daarover zal de raad het gesprek met het college aan moeten gaan, eventueel via de auditcommissie.

Bijlage 5: Nawoord rekenkamer

De raad heeft het budgetrecht en controleert en is dus meer dan een “hobbel” die door het college in inkooptrajecten genomen moet worden. Anderzijds moet het college een bepaalde mate van handelingsvrijheid hebben om binnen de door de raad gestelde kaders te handelen naar bevinden (bedrijfsvoering). Daarbij is niet elke onvoorziene omstandigheid die leidt tot meerkosten een “fout” van het college.

p.75