Inkooptrajecten Schouwen-Duiveland - publicatieversie 20220119

Voor elk van deze opties geldt dat dit zou kunnen leiden tot een hoger subsidiebedrag. Het is echter onduidelijk of de provincie akkoord zou zijn gegaan met een of meerdere van deze opties. De mogelijkheden daarvoor zijn ook niet onderzocht door de ambtenaren. De betrokken projectleider gaf aan dat hij in de toekomst wel de mogelijkheden van een hogere stelpost zou onderzoeken. Toelichting op de meerwerkzaamheden Onderstaand volgt een korte uiteenzetting door de afdeling Openbare Werken van de gemeente over de belangrijkste meerwerkzaamheden, die leidden tot grote overschrijdingen:

•

Onderzoek naar Niet Gesprongen Explosieven (NGE's): Het onderzoek kon niet vanuit een bootje met een zogenoemde “long reach” kraan worden uitgevoerd waardoor een duikteam moest worden ingezet (er werden overigens geen explosieven aangetroffen37). Te repareren natuursteen: In de praktijk bleek dat er vanwege constructieve scheuren 41 natuursteenblokken meer moesten worden vervangen in de bogen van de brug dan verwacht.

35 Bron: Brief provincie Zeeland inzake subsidieverlening d.d. 12 maart 2019.

36

Bron: SIM en ook Verleningsbesluit provincie Zeeland, d.d. 12 maart 2019.

Uitvoering

•

37 Bron: website bouwbedrijf Van de Linde, www.jvandelinde.nl .

p.21

•

•

•

• • •

Toepassing langere damplanken ten behoeve van de bouwkuip: Na sondering, die niet eerder uitgevoerd kon worden dan na afronding van het NGE-onderzoek, bleek dat er voor de bouwkuip langere damplanken moesten worden toegepast dan waarmee eerder was gerekend. Tijdelijk fietspad: Tijdens de voorbereiding op de uitvoering bleek dat tijdens de werkzaamheden de veiligheid van het verkeer (fietsers en voetgangers) in het gedrang kwam. Daarom is er voor gekozen om een tijdelijk fietspad langs het werkterrein aan te leggen. Verzekering pomp: De verzekeraar van de gemeente gaf aan de pomp, die werd gebruikt om het waterpeil in de bouwkuip laag te houden, niet te kunnen verzekeren onder de bestaande CAR-verzekering van de gemeente38. Daarom moest de pomp apart door de aannemer worden verzekerd. Deze kosten zijn door de aannemer aan de gemeente doorbelast. Onderzoek en herstel houten fundering: Na het verlagen van de waterstand was er lichte schade zichtbaar aan de houten fundering onder de brug en werd geadviseerd om de fundering nader te onderzoeken en te herstellen. Herstel leuningen en balusters (palen): Tijdens demontage van de balusters bleek dat de kwaliteit van 18 balusters zodanig slecht was dat opknappen niet mogelijk was en deze moesten worden vervangen.

Herstel metselwerk fundering en metselwerk landhoofden: Het inwendig metselwerk van de landhoofden bleek tijdens de renovatie veel slechter te zijn dan verwacht. Inwendige scheurvorming toonde aan dat er spanningen zaten in het metselwerk van de pijlers en de landhoofden. Om weer een goede basis te krijgen is besloten om eerst gewapende betonplaten/-balken te storten, waarna opnieuw is opgebouwd.

De Afdeling Openbare Werken van de gemeente stelt: “De meeste van deze meerkosten hadden we niet op voorhand kunnen weten. Ook niet wanneer er in de voorbereiding gedetailleerder onderzoek was gedaan.”39 Ook de aannemer was van mening dat de meerkosten niet konden worden voorzien. Hij gaf aan dat de meerkosten voornamelijk betrekking hadden op het afsluiten van water op de bouwplaats. Er werd gerekend op gronddammen met grond die de onderaannemer op eigen terrein beschikbaar had. In verband met de PFAS-eisen40, bleek het echter niet uitvoerbaar om die grond te gebruiken en moest worden gekozen voor óf schone grond (die na afloop gecontroleerd zou moeten worden op PFAS) of het plaatsen van stalen damwanden. Voor dat laatste is uiteindelijk gekozen. Omdat de stalen damwandprofielen echter met grote machines moesten worden geplaatst, kwamen daar in verband met de veiligheid kosten bij voor verkeersmaatregelen. Zo moest er een tijdelijk fietspad worden aangelegd. Ook werd als gevolg van de damwanden een (kostbaar) onderzoek naar niet gesprongen explosieven noodzakelijk . Voor zover de meerwerkzaamheden door Van de Linde werden uitgevoerd, konden de meerkosten niet worden gedekt uit de stelpost voor onvoorziene kosten in het contract met Van de Linde. Deze stelpost bedroeg namelijk slechtst € 25.000.

Een CAR-verzekering (Construction All Risk) is een verzekering die de materiële schade dekt die ontstaat tijdens de bouw of montage van gebouwen, wegen, bruggen en installaties. 39 Bron: interne memo d.d. 25 juni 2021 van projectleider infra aan rekenkamer. 40 Poly- en perfluoralkylstoffen (vaak afgekort als PFAS) is een verzamelnaam voor meer dan 6000 stoffen waarin onder andere een combinatie van fluorverbindingen en alkylgroepen voorkomen. Het Tijdelijke Handelingskader PFAS van 8 juli 2019 schrijft voor dat één kilo droge grond maximaal 0,1 microgram PFAS mag bevatten. Grond waarvan wordt vermoed dat deze verontreinigd is, moet worden onderzocht en zo nodig -onder gecontroleerde condities- worden afgevoerd en opgeslagen.

Uitvoering

38

p.22

3.3

Onderhoud buitenruimte 2016 – 2023

Waar gaat het over? Eind 2015 liepen de 10 contracten af die de gemeente met 6 aannemers had lopen voor het onderhoud van de buitenruimte. Er moesten dus 1 of meerdere nieuwe contracten worden gesloten. Onder “Onderhoud buitenruimte” vallen bijvoorbeeld maaien van plantsoenen, vegen van de straten en snoeien van heggen en onkruidbeheersing. De aannemers hebben in de verkennende fase voorgesteld om de opdracht in 3 percelen te splitsen, maar dat voorstel is door de gemeente niet overgenomen.41 Buitendijks (het onderhoud van de stranden) werd namelijk al gewerkt met 1 contractpartij en dat beviel goed, zodoende wilde de gemeente ook binnendijks toe naar 1 contractpartij met contractueel verplichte inzet van De Zuidhoek (de sociale werkvoorziening van de gemeente). Manier van inkopen De totale opdrachtwaarde werd geschat op € 8 miljoen, te weten € 1 miljoen voor het eerste jaar en voor elk van de beoogde 7 verlengingen met steeds een jaar. Dat is ruimschoots boven het drempelbedrag om Europees aan te besteden. Er is geen vooraankondiging van de opdracht openbaar bekend gemaakt. De opdracht valt echter onder diensten waarvoor tot medio april 2016 een verlicht aanbestedingsregime gold.42 Onderhandse aanbesteding was daarom toegestaan. 4 van de 6 aannemers uit 2015 gaven aan dat zij wilden offreren en hebben dat ook gedaan.

VOF Prop Beplantingswerken (hierna “Prop”) won de aanbesteding omdat dit bedrijf veel ervaring had met inzet vanuit een SW-bedrijf en bij Rijkswaterstaat eerder veel ervaring had opgedaan met prestatiecontracten. Op 15 december 2015 stuurde de gemeente de opdrachtbrief aan Prop. De aanneemsom bedroeg € 1.012.000. Doel volgens de opdrachtbrief was “samenwerking op lange termijn”. Om elkaar “scherp te houden” en om “flexibel te kunnen inspelen op ontwikkelingen” werd gewerkt met jaarcontracten. Een aantal documenten maakte integraal deel uit van de opdrachtverlening, waaronder een prestatieplan, een “risicodossier Prop van 11 november 2015” en een prijzenblad.43 Het risicodossier blijkt een lijst met mogelijke risico’s te bevatten en de daarbij door Prop voorgestelde beheersmaatregelen. Als belangrijkste risico noemt Prop in dat dossier “Verschil in verwachting … over de te verrichten onderhoudswerkzaamheden binnen de scope”. Om dit risico te beheersen stelde Prop verwachtingsmanagement voor met voortgangsoverleggen en zo nodig escalatie.

41

Bron: antwoord op aanvullende vraag, mail van projectleider d.d. 24 september 2021

42 Deze diensten werden wel aangeduid als “IIB-diensten”.

Uitvoering

Gunningscriterium en voorwaarden Voor deze aanbesteding werd het gunningscriterium “economisch meest voordelige inschrijving’ (EMVI) gebruikt met een geschatte waarde voor de gemeente van de inschrijvingen, dus met een gewogen mix van prijs en kwaliteit, waarbij de kwaliteit de doorslag gaf. De gewenste kwaliteit

43 Bron: opdrachtbrief d.d. 15 december 2015.

p.23

staat beschreven in de Visie Integraal Beheer Openbare Ruimte, die door de raad in 2014 is vastgesteld. Daarin is onder meer de beeldkwaliteit beschreven die in de openbare ruimte door de gemeente wordt nagestreefd. Door te werken met een beeldkwaliteit, wordt er sinds 2016 radicaal anders gewerkt dan daarvoor. In plaats van de frequentie van maaien, wordt bijvoorbeeld aangegeven dat Prop moet zorgen dat het gras van de gazons tussen de 4 en de 8 centimeter hoog is. Prop moet zelf bepalen hoe vaak en op welke dag er dan gemaaid moet worden. In feite is er dus sprake van een prestatiecontract. De Zuidhoek constateerde rond 2015, toen de gemeente nadacht over de aanbesteding, dat hun omzet voor wijkonderhoud mogelijk weg zou vallen als gevolg van de aanbesteding waarmee de gemeente vanaf 2016 alle werkzaamheden wilde onderbrengen in 1 contract. De Zuidhoek heeft om dit op te vangen- garanties van de gemeente gekregen over in te vullen aantal manuren en omzet voor 2015. Voor deze opdracht gold een harde SROI44-voorwaarde: het aandeel, en dus de inzet van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt van De Zuidhoek moest minimaal gelijk blijven. 2016 was een daarbij een overgangsjaar. Daarna was er contractueel ruimte om in samenspraak met het management van De Zuidhoek wijzigingen door te voeren in de wijze waarop de diverse doelgroepen van De Zuidhoek zouden worden ingezet.

Vanuit De Zuidhoek wordt aangegeven dat het nooit is gelukt om het aantal detacheringen op niveau te brengen. Bovendien is het door Prop geboden uurtarief lager dan in de markt gebruikelijk. Het is dus niet aantrekkelijk voor De Zuidhoek om in de toekomst nog werkzaamheden voor onderhoud van de buitenruimte te verrichten als de voorwaarden niet worden aangepast. De Zuidhoek geeft aan dat het heel moeilijk is om als onderaannemer voor Prop te werken en tegelijkertijd prestatieafspraken na te moeten komen met de gemeente.45 De Zuidhoek is zelf verantwoordelijk voor de uitvoering van de werkzaamheden. Er zijn verschillende manieren waarop De Zuidhoek en Prop samenwerken. Zo worden sommige krachten bij Prop gedetacheerd, worden er ook ontwikkelplekken voor mensen van De Zuidhoek geboden door Prop en er worden zogenoemde “kansenpakketten” gecreëerd voor mensen met een naar verwachting levenslange afstand tot de arbeidsmarkt. Prop is echter geen opdrachtgever van De Zuidhoek en er is ook nadrukkelijk geen sprake van een hoofdaannemer/ onderaannemersrelatie. Er is sprake van een partnerschap tussen Prop – het gemeentelijke Uitvoeringsbedrijf Openbare Ruimte (UOR)– De Zuidhoek. Sommige kosten van De Zuidhoek worden echter wel via Prop met de gemeente afgerekend.46

44

Social Return on Investment.

45 Bron: verslag interview met projectteam gemeente en De Zuidhoek.

46

Bron: verslag interview met de aannemer.

Uitvoering

Bij deze aanbesteding is door de gemeente een plafondbedrag vastgesteld met een totaalbedrag van € 1.012.000. Hogere en lagere inschrijvingen werden uitgesloten van verdere deelname. Het plafondbedrag is bepaald door de bestaande onderhoudscontracten en de raming van het regiewerk bij elkaar op te tellen en vervolgens € 25.000 daarop in mindering te brengen voor “te verwachten synergievoordelen door het combineren van werkzaamheden binnen 1 contract”. Alle inschrijvers gaven aan dat ze het contract voor deze prijs konden uitvoeren.47 Op zich lijkt het een

47 Bron: Interne memo OW/UOR aan het college, maart 2020.

p.24

goede zaak dat vooraf duidelijk is welke werkzaamheden voor welke prijs moeten worden uitgevoerd. Zo worden namelijk ondoelmatig en ondoeltreffend werken door de uitvoerder zoveel mogelijk voorkomen. In de praktijk bleek dat toch anders uit te pakken, want er was sprake van budgetoverschrijdingen en niet alle prestaties werden naar behoren geleverd. Planning De opdracht startte op 1 januari 2016, kon maximaal 7 jaren worden verlengd en duurt dus uiterlijk tot eind 2023. Rond juni 2023 zal daarom een nieuwe aanbesteding voor het onderhoud van de openbare ruimte moeten worden gestart. Vanuit de gemeente was er een intentie om voor de lange termijn een relatie met Prop aan te gaan. De eerste jaren is gewerkt met jaarcontracten. Maar vanuit de gemeente was er vertrouwen dat Prop zijn verplichtingen nakwam. En Prop had ook zekerheid nodig voor een langere periode, zodat de nodige investeringen in materieel konden worden gedaan. Daarom werd uiteindelijk een contract van 5 jaar voor de periode 2019 tot en met 2023 met Prop gesloten. Daarbij geldt wel de contractuele restrictie dat de gemeente het contract per direct kan opzeggen als Prop zijn contractuele verplichtingen niet nakomt.48 Begroting, wijzigingen en totaal voor rekening gemeente49 In onderstaande tabel wordt samengevat wat de oorspronkelijke aanneemsom was en hoe die in de loop van de jaren steeds hoger is geworden.

Onder de tabel wordt dit -zoveel mogelijk chronologisch- toegelicht. Omschrijving

Bedrag Toename Begroting

Voor rekening gemeente

2016 Aanneemsom 1-1-2016

€ 1.012.000

Mutatie maaien gazons en bermen door uniformer beheer

€ 20.575

Mutatie knippen hagen

€

2.893

Mutatie maaien sloten en waterpartijen

€ 22.325

Onkruidbestrijding verharding (veranderende wetgeving)

€ 199.983

Onkruidbeheer in goten langs gesloten verharding

€

9.773

Ledigen afval bakken / aanvullen dispensers

€

2.370

Eind afrekening 31-12-2016

€ 1.269.919

2017 Aanneemsom 1-1-2017

€ 1.269.919

Extra stort kosten afval door bindende voorwaarde OLAZ

€ 13.706

Areaal niet in OBSURV

€ 45.088

Kosten niet homogene locaties

€ 11.934

Onderhoud paden begraafplaatsen

€ 32.371

Prijs compensatie 3,13% (over 1.373.018)

€ 42.975

50% proces en begeleidingskosten

€ 55.000

Eind afrekening 31-12-2017

€ 1.470.993

Aanneemsom 1-1-2018

€ 1.470.993

48 Bron: verslag met projectteam gemeente en De Zuidhoek.

Uitvoering

2018

49 Bronnen: Excel-overzicht “Stijging van de aanneemsom” in projectdossier, en mail 5-8-21.

p.25

Project schone straat extra inspanning om veegvuil te verwijderen uit de goten en borstelen te reduceren Prijscompensatie 3,25% (over € 1.470.993)

€ 72.142 € 47.807

Eind afrekening 31-12-2018

€ 1.590.942

2019 Aanneemsom 1-1-2019

€ 1.590.182

Prijs compensatie 3,97% (over € 1.590.182)

€ 63.130

Extra stortkosten afvaltax

€ 6.654

Eindafrekening 31-12-2019

€ 1.659.966

2020 Prognose aanneemsom 1-1-2020 exclusief indexering

€ 1.659.966

Prijscompensatie

€

45.182

Areaal uitbreiding

€

13.466

Prognose aanneemsom incl. prijscompensatie en areaaluitbr.

€ 1.718.614

Areaal uitbreiding

€ 690

Eindafrekening 31-12-2020

2021 Aanneemsom 1-1-2021 Prijs compensatie 0,6% (over € 1.713.340) Raming Areaal uitbreiding Prognose afrekening

€ 1.719.304 € 1.713.34050 € 10.280 p.m. € 1.723.620

Uit bovenstaande tabel blijkt dat er jaarlijks door de gemeente meer kosten werden gemaakt dan in de aanneemsom met Prop was overeengekomen. De meerkosten worden verderop in deze casusuitwerking toegelicht. ln het laatste kwartaal van 2017 werden de prestaties van Prop, de samenwerking en de financiële resultaten geëvalueerd. De gemeente concludeerde dat de samenwerking met Prop zeer goed was en dat na een tweede jaar van samenwerken de “stijgende lijn in de uitvoering van uw contractafspraken” vast werd gehouden door Prop. De gemeente sprak de intentie uit om het contract te verlengen tot en met 31 december 2023, dus niet met 1 jaar, zoals eerder was afgesproken. Echter, omdat het op dat moment ontbrak aan structurele dekking van de kosten in de gemeentebegroting, werd het contract toch weer verlengd met 1 jaar, voor het jaar 2018. Daarbij sprak de gemeente richting Prop de hoop uit dat na de begrotingsbehandeling 2019-2023 een vervolgopdracht wel voor de laatste 5 jaren (dus tot en met 2023) zou kunnen worden gesloten.51 Voor de verlening van 2018 werden aanvullende prestatieafspraken gemaakt met Prop. Dat waren onder meer:

•

50

Het indienen van voorstellen door Prop voor te ontwikkelen communicatieplannen waar, burgers bij de buitenruimte kunnen worden betrokken; Een verdere borging van kwaliteitsdenken op basis van het werken met een beeldkwaliteit.

Per 1 januari 2021 werd rekening gehouden met een afname in het areaal die meteen is verwerkt in de aanneemsom. Dat verklaart het verschil tussen de afrekening over 2020 en de aanneemsom 2021 (€ 5.964). Bron: email UOR d.d. 5 augustus 2021. 51 Bron: Brief Verlenging overeenkomst Onderhoud Buitenruimte 2018 -2023, d.d. 18 april 2018.

Uitvoering

•

p.26

Eind 2018 werden de prestaties van Prop, de samenwerking en de financiële resultaten wederom geëvalueerd. Over de “constructieve, oplossingsgerichte, open houding en de kwaliteit van de prestaties” van Prop was de gemeente zeer positief. De intentie om het contract met 5 jaren ineens te verlengen tot eind 2023 werd inderdaad omgezet in een 5-jarig contract. Daarbij was een voorwaarde dat de gemeente samen met Prop ieder jaar voor 1 oktober evalueert of de afgesproken resultaten zijn behaald (dat moet Prop zelf aantonen) en dat er dan gezamenlijk de doelstellingen voor het komende contractjaar vast worden gelegd. Als de afgesproken resultaten niet door Prop worden behaald dan is gemeente Schouwen-Duiveland gerechtigd de 5-jarige overeenkomst tussentijds per 1 januari van het volgende jaar te ontbinden. Dat is een betere, strakkere afspraak over prestaties en eventuele consequenties tussen de gemeente en Prop dan de aanvullende prestatieafspraken over 2018. Daarbij moet wel de kanttekening worden geplaatst dat er consequenties moeten worden verbonden aan het niet-nakomen van prestatieafspraken. In mei en juni van 2018 voldeed de kwaliteit niet aan het streefbeeld voor wat betreft knippen van de hagen, maaien van gazons en het integraal wijkbeheer. Daarmee voldeed Prop dus niet aan een van de prestatieafspraken voor 2018.

Niettemin werd het contract voor de jaren 2019-2013 met Prop gesloten. Prop had namelijk een verbeterplan opgesteld om dit voor de toekomst te voorkomen.52Toch blijkt dat ook in 2019 Prop nog niet voldeed aan de prestatieafspraken. Er waren bijvoorbeeld klachten over maaien en snoeien van heggen. Vanuit UOR werd gesteld dat Prop goede verbeterplannen heeft aangeleverd en dat het contract méér verplichtingen omvat dan alleen het voldoen aan een bepaalde beeldkwaliteit. Zo moet Prop bijvoorbeeld UOR ook helpen met een verbeteringsslag en inzetten op plaatsing van medewerkers van De Zuidhoek. Dat er klachten kwamen van bewoners was misschien ook te verwachten, nu er niet meer op vaste tijden wordt gewerkt in de openbare ruimte, maar alleen als dat ook echt nodig is. Volgens UOR is het ook lastig om objectief te beoordelen of de beeldkwaliteit voldoet aan wat is vastgelegd in de Visie Integraal Beheer Openbare Ruimte.53 Overigens is het volgens UOR ook niet uitgesloten dat er wel wat klachten vanuit de burgers werden aangejaagd vanuit lokale aannemers die zich buiten spel gezet voelden doordat er met de nieuwe aanbesteding nog maar 1 (overigens Brabantse) aannemer is.

52 Bron: Brief Verlening overeenkomst Onderhoud Buitenruimte 2019-2023, d.d. 19 december 2018.

53

De onafhankelijke partij Beheeraccent is in 2019 ingehuurd om de door Prop geleverde beeldkwaliteit objectief te meten en te beoordelen volgens een landelijke systematiek (CROW). Vanaf maart 2020 evalueert Beheeraccent maandelijks de beeldkwaliteit gedurende het groeiseizoen (april t/m oktober) Sinds 2019 gaat er jaarlijks een groenevaluatie naar de raad met als bijlage de rapportage van Beheeraccent. In de Evaluatie Groenonderhoud van januari 2020 scoorde de kwaliteit van de openbare ruimte “als totaalplaatje” voldoende (93,1%).

Uitvoering

De aannemer gaf aan dat het waarschijnlijk ook wennen was voor de inwoners, die klachten indienden als er bijvoorbeeld niet werd gemaaid op woensdag, terwijl dat voorheen wel altijd het geval was. Of die ontstemd waren over het feit dat “hun heg” (de heg van de gemeente voor hun huis) naar hun mening er niet netjes uitzag. Ook bij weerextremen, zoals zware regenval, kwamen er soms klachten als er niet gemaaid werd, terwijl dat niet mogelijk was omdat anders de doorweekte grasmat vernield zou worden door de machines. Er was ook een belangrijke wijziging in de landelijke wetgeving die van invloed was op de beeldkwaliteit: onkruid op verhardingen mocht niet meer chemisch worden bestreden. Chemisch bestrijden is relatief makkelijk en levert

p.27

een geheel onkruidvrij oppervlak op. Daar waren de inwoners ook aan gewend. De alternatieve, niet-chemische bestrijding geeft een iets minder “schoon” beeld. Helaas leverde dat wel een aantal klachten op.54 Overigens komen alle klachten bij Prop binnen, ook over gedeelten van het areaal die worden onderhouden door De Zuidhoek. Conform het contract moet Prop in het kader van de mensontwikkeling samenwerken met De Zuidhoek. Soms leidt dit tot wrijving indien niet wordt voldaan aan de beeldkwaliteit voor beheertypen waarvoor De Zuidhoek verantwoordelijk is (bijv. knippen hagen op begraafplaatsen of legen vuilnisbakken). Prop heeft geen directe invloed op de inzet en bedrijfsvoering van De Zuidhoek, maar is vanuit het contract wel verantwoordelijk voor de beeldkwaliteit .55 De afgelopen jaren is vaak gesproken met de gemeente over de contractuele verplichtingen versus de verwachtingen van de burgers. De bewoner kan een klacht ervaren, terwijl Prop wel aan de contactverplichtingen voldoet. En bewoners klagen vooral over het beeld in de openbare ruimte, terwijl de gemeente daarvoor het gewenste niveau bepaalt en er bovendien nog andere prestatie-eisen zijn waaraan Prop moet voldoen en daadwerkelijk voldoet.

Denk daarbij aan inschakeling van De Zuidhoek en het continu verbeteren en professionaliseren van de uitvoering in samenspraak met de gemeente.56 Vanuit de gemeente is mogelijk ook niet goed aan inwoners gecommuniceerd dat er vanaf 2016 gewerkt wordt op basis van beeldkwaliteit in plaats van frequentie. Bij klachten van burgers komt het vaak voor dat de verwachtingen van de burgers niet overeenstemmen met de kwaliteitseisen uit het contract.57 Een aantal inwoners wil graag lokale aannemers het onderhoud van de buitenruimte laten doen. Prop is een Brabants bedrijf en voor sommige inwoners schuurt dat, terwijl Prop ook vóór 2016 werkzaamheden in de buitenruimte van Schouwen-Duiveland verrichtte en de er lokale aannemers waren die niet eens op de opdracht hadden ingeschreven. De dorpsraad van Dreischor heeft in begin van de opdracht een keer het motto “Geef Prop een schop” gehanteerd. Daarna is er een gesprek geweest tussen de projectleider van Prop en een vertegenwoordiger van de dorpsraad. De aard van het contract is toegelicht en de dorpsraad heeft haar verwachtingen geuit. Werkzaamheden en verwachtingen zijn waar mogelijk op elkaar afgestemd en daarna was “de lucht geklaard”.58 Bij de behandeling van de Programmabegroting 2020-2023 op 14 november 2019 was de raad al op de hoogte van de klachten over het onderhoud van de buitenruimte.

Hij nam toen een motie aan waarin het college werd verzocht om: de aannemer strenger en beter te controleren op het afgesproken beeld- en kwaliteitsplan;

54 Bron: Verslag interview met aannemer. 55 Bron: Verslag interview met aannemer. 56 Bron: Verslag interview met aannemer.

57

Bron: Verslag interview met aannemer.

Uitvoering

-

58 Bron: Verslag interview met aannemer.

p.28

-

indien geconstateerd zou worden dat de aannemer zich hier niet aan houdt hem daarop direct aan te spreken en actie te ondernemen om de aannemer alsnog aan het gestelde beeldkwaliteitsplan te laten voldoen.

Daarmee wilde de raad kennelijk in 2019 al druk uitoefenen op het college en de aannemer om de alle prestatieafspraken daadwerkelijk na te komen, zodat ondoelmatig en ondoeltreffend werken zou worden voorkomen. De afspraak is toen gemaakt om de Raad hierover te informeren via de programmarapportages en de jaarrekening. Net daarvoor, namelijk op 12 november 2019 diende het college een raadsvoorstel in met daarin de resultaten van de evaluatie van het contract over 2019, inclusief de financiële consequenties van het Onderhoudscontract buitenruimte 2016-2023. In dat raadsvoorstel werd vanaf 2020 een structureel tekort van € 100.000 per jaar voorzien op het onderhoud openbare ruimte. 59 De raadscommissie heeft dit raadsvoorstel op 5 december 2019 echter terugverwezen naar het college, omdat de bijgevoegde evaluatie van het groenonderhoud 2019 een vertrouwelijke bijlage was. Dat stond volgens de raad een openbare discussie in de weg. Wel zijn door diverse partijen technische vragen over deze evaluatie gesteld. Deze vragen werden geclusterd en in maart 2020 beantwoord door het college in een “antwoordnotitie”.60 Deze antwoordnotitie geeft een toelichting op de oorzaken van de kostenstijging van het Onderhoudscontract buitenruimte 20162023 en beantwoordt de concreet gestelde vragen van de raad.

Intussen was de gemeente aanbeland in een periode waarin bezuinigingen in de gemeente Schouwen-Duiveland centraal stonden. Dit leidde concreet tot het voorstel aan de raad om het structurele tekort voor 2020 en verder te dekken binnen bestaande budgetten beheer openbare ruimte. Het budget onderhoudscontract buitenruimte is daarbij structureel verhoogd van € 1.603.000 naar € 1.718.000. Een verhoging die budgettair neutraal is verlopen door tegelijkertijd verlagen van andere (onderhouds-)budgetten. Het areaal van de Duinzoom (Renesse) is uit het contract met Prop gehaald en het onderhoud van dit groen is voor een bedrag van ca. € 10.000 overgedragen aan de Stichting Belang Duinzoom. Het beschikbare budget voor het onderhoudscontract voor 2020 bedroeg daarmee nog € 1.708.000. 61 Daarbij gaf het college wel een “winstwaarschuwing”: per januari 2020 zat er geen ruimte meer in de bestaande onderhoudsbudgetten. Binnen het integrale onderhoud buitenruimte kon niets extra’s meer worden opvangen: geen areaaluitbreiding, geen kwaliteitsslag, geen meerkosten bij omvorming.62 Zoals te zien is in bovenstaand overzicht, wordt ook het budget van € 1.708.000 overschreden.

59 Interne memo Evaluatie Groenonderhoud 2019 van OW aan college, d.d. 5 november 2019. 60 Interne memo Antwoordnotitie Groenonderhoud, maart 2020.

61

De financiële verwerking is opgenomen in het advies “Realisatie sluitende begroting 2020-2023” (zaaknummer 279186). Dit advies werd door de raad op 4 juni 2020 vastgesteld. 62 Raadsvoorstel Groenonderhoud 2020 d.d. 2 juni 2020, nummer 288785.

Uitvoering

In de raadsvergadering van 9 juli 2020, agendapunt 16 is een uitgebreide discussie geweest over het kwaliteitsniveau en de kosten van het openbaar groen. Conclusie uit de discussie in de raad was dat verdere bezuinigingen op het groenonderhoud niet mogelijk zijn.

p.29

Het raadsvoorstel van 9 juli 2020 werd overigens geamendeerd. Er werd een 4e punt aan het raadsbesluit toegevoegd: 4. Gedurende de looptijd van het contract met de huidige aannemer wordt de gemeenteraad periodiek, te weten bij de programmarapportage, specifiek geïnformeerd over de invulling en de uitvoering van de aanbesteding. Daarnaast wordt de raad over tussentijdse overschrijdingen per omgaande geïnformeerd.

Daarmee geeft de raad dus concreet zijn betrokkenheid aan en ook wanneer hij wil worden geïnformeerd. In dezelfde raadsvergadering werd ook unaniem een motie aangenomen, waarin het college werd opgeroepen om: - Te onderzoeken welke mogelijkheden er zijn om het groen en de openbare ruimte meer natuurlijk in te richten zodat met minder onderhoud kan worden volstaan en kosten kunnen worden beperkt. - Te onderzoeken hoe de bevolking betrokken kan worden in het beheer en het onderhoud van het groen in hun (directe) omgeving en hoe zij hierin gefaciliteerd kunnen worden. - De stads- en dorpsraden en andere lokale vertegenwoordigers te betrekken. Overige kosten In dit contract waren de proces- en begeleidingskosten niet meegenomen. Dit heeft in de periode 2016-2019 echter geleid tot meerkosten voor de gemeente van € 55.00063 (zie verder hieronder bij “Toelichting op meerkosten”). Subsidieaanvraag Niet van toepassing. Toelichting op meerkosten De kosten van het contract zijn in 4 jaar tijd (2016 t/m 2019) met 60% gestegen. Daar zijn 5 oorzaken voor aan te wijzen64: 1. De areaaldata waarvan was uitgegaan in het contract, bleken verre van compleet. (totaal € 162.919 extra); 2.

Wettelijke maatregelen, met name het verbod op chemische onkruidbestrijding op verhardingen met een duurder alternatief, intensiveren van het straatvegen om kiemend onkruidzaad te kunnen verwijderen, invoering van diftar65 bij de inzameling van huisvuil, waardoor er meer zogenoemde “sluikstorten” moeten worden opgeruimd uit de openbare ruimte (totaal € 282.125 extra); 3. Prijs indexering. De totale indexering op dit contract over de afgelopen 4 jaar bedraagt € 161.267,-;

Bron: interne memo OW/UOR aan college, maart 2020, dit memo is als bijlage bij het raadsvoorstel Groenonderhoud 2020, nr. 288785 van 2 juni 2020 aan de raad gestuurd. 64 Bron: interne memo OW/UOR aan college, maart 2020. 65 Diftar is een systeem voor de inzameling van afval waarbij per huishouden of rechtspersoon geregistreerd wordt hoeveel en wat voor soort afval wordt aangeboden: Hoe meer restafval en ander slecht herbruikbaar afval een burger aanbiedt, hoe hoger de afvalstoffenheffing zal zijn. Bij invoering leidt dit helaas tot meer illegale stort (“sluikstort”) van burgers en bedrijven die hun restafval -en daarmee hun afvalstoffenheffing- op die manier proberen te minimaliseren.

Uitvoering

63

p.30

4. Proces- en begeleidingskosten (zie hiervoor onder “overige kosten”). Deze waren in het contract niet meegenomen en bedroegen in de periode 2016-2019 voor de gemeente € 55.000,-. Ten aanzien van nr. 1 in deze lijst valt op dat niet duidelijk is dat het hier gaat om het aantal vierkante meters dat moet worden onderhouden en dat groter bleek dan in het oorspronkelijke contract met Prop was openomen. Er moesten 1.450 mutaties worden doorgevoerd. De ontbrekende of fout ingetekende stukken (bijvoorbeeld een gazon dat was ingetekend op een privé oprijlaan) werden gecorrigeerd in Obsurv (het integrale, geautomatiseerde beheersysteem) en toegevoegd aan het contract met Prop.66 Ook eerdere informatie over het aantal vierkante meters in de buitenruimte dat moet worden onderhouden, is niet duidelijk. Zo wordt in de raadsbrief “Evaluatie contract onderhoud buitenruimte 2016-2023” van 6 december 2016 gesproken over de niet optimale “afstemming tussen BGT (Basisregistratie Grootschalige Topografie) en beheerinfo”, waardoor het “areaal te onderhouden buitenruimte nu niet 100% in beeld [is]”. Daarbij wordt overigens gesteld dat de verwachting is dat er in het 1e kwartaal van 2017 realistisch en betrouwbaar cijfermaterieel ligt en dat ervan wordt uitgegaan dat het budget toereikend zal zijn. Dat bleek dus niet het geval.

Ook in 2020 is de informatie die naar de raad wordt gestuurd niet erg duidelijk op dit punt. Ten aanzien van nr. 2 in deze lijst werd door de betrokken ambtenaren aangegeven dat per 31 maart 2016 chemisch onkruid bestrijden op verhardingen niet meer toegestaan was. Plotseling moest de gemeente, die voorheen uitsluitend chemische bestrijding inzette op verhardingen, veel duurdere, niet-chemische alternatieven inzetten. Hiermee was in het contract geen rekening gehouden, want hoewel de wetswijzing niet onverwachts kwam, was het voor de ambtenaren wel een verrassing dat er geen overgangstermijn bleek te zijn. Bij andere wetswijzigingen geldt soms een overgangstermijn van enkele jaren.67 Ten aanzien van nr. 3 in deze lijst (prijs indexeringen) nog een paar opmerkingen:

Nr. 4 in de lijst betreft onder andere het afhandelen van zaakmeldingen. Het is gebruikelijk dat dergelijke kosten worden doorberekend. In de evaluatie van 2017 kwam dit onderwerp naar voren en op basis van nacalculatie heeft Prop een prijsindicatie opgesteld. Deze proces- en 66 67

Bron: verslag interview met aannemer. Bron: interview met projectteam gemeente en De Zuidhoek.

Uitvoering

In het eerste jaar (2016) vond geen indexering plaats, maar in de kadernota was hiervoor wel 1% van de aanneemsom opgenomen. Dit is later niet aangepast. Over 2017 vond wel prijscompensatie toegepast, terwijl daar in de begroting juist niets voor was opgenomen. De prijscompensatie over 2018 was stond in de begroting voor 1,4%, maar was in werkelijkheid 3,25% van de aanneemsom. Ook over 2019 stond er 1,4% als prijscompensatie in de begroting, maar werd er meer prijscompensatie aan de aannemer vergoed (namelijk 3,97%). In de begroting 2020 is geen prijscompensatie toegepast. Maar in 2021 werd weer rekening gehouden met prijscompensatie van 2,7%, maar die valt lager uit (namelijk 0,6%). In de eerste financiële rapportage van 2021 wordt een financieel voordeel gemeld van € 28.000 en wordt afgeraamd. Er lijkt geen consistente lijn te zitten in de manier waarop de gemeente de prijscompensatie in begrotingen presenteert en dat leidt tot weinig inzicht in de begroting versus de realisatie.

p.31

begeleidingskosten zijn voor 50% toegekend. De reden om 50% toe te kennen was de “stok achter de deur” om gezamenlijk met de aannemer de proces- en begeleidingskosten te reduceren. 3.4

Restauratie Blauwe Bolwerk in Zierikzee (2019)

Waar gaat het over? Het Blauwe Bolwerk maakt onderdeel uit van de laat 16e, begin 17e-eeuwse omwalling van Zierikzee. Het in deze casus betrokken deel van de omwalling, bestaat uit een gemetselde muur aan de Westhavendijk, bekleed met natuursteen die als grondkering fungeert voor de vulling van het bastion. Het is een Rijksmonument.68 Op 5 maart 2015 kreeg Rothuizen Architecten en Stedenbouwkundigen (hierna te noemen “Rothuizen”) van de gemeente de opdracht om een technische opname van het Blauwe Bolwerk te doen en om een begroting op te stellen voor het herstel van de bekledingsmuur, die op het oog toen toe was aan onderhoud. Tijdens de technische opname bleek dat buiten de “normale” erosie van het materiaal, er zich vervormingen op twee schaalniveaus voor deden. Om inzicht te krijgen in zowel de bewegingen van de muurwerken als geheel, als de individuele blokken van de bekleding, zijn metingen verricht met tussentijd van ongeveer een jaar. Op basis van de aangetroffen situatie en de resultaten van de monitoring zijn door Rothuizen restauratiemaatregelen voorgesteld en is een raming van de kosten opgesteld. Het bestek is gemaakt door Rothuizen en ook de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE) droeg daaraan bij. Aan de hand van die stukken is een aanbesteding door de gemeente gedaan. De provincie Zeeland droeg met een subsidie bij in de kosten.

De overige kosten moesten worden gedragen door de gemeente zelf, die daarvoor geen budget beschikbaar had, ook niet voor regulier onderhoud. Voor het herstel moest dus budget beschikbaar worden gesteld door de gemeenteraad. Aan de raad werden geen overschrijdingen op dat budget gemeld. Manier van inkopen Er is gekozen voor een onderhandse aanbesteding. Gezien de relatief beperkte omvang van de opdracht, was dat op grond van de geldende wet- en regelgeving ook toegestaan. Er werden 3 partijen uitgenodigd een aanbieding te doen. Het werk werd -zowel de ontwerpfase als de uitvoering- gegund aan Leenhouts’ Aannemingsbedrijf B.V. (hierna te noemen “Leenhouts”). Ten tijde van de offerte-uitvraag was Leenhouts de enige erkende restauratie-aannemer in Zeeland. Het betreft een uniek monument, waarbij Leenhouts zijn expertise kon inzetten.69

68 Rijksmonumentnummer: 41019.

69

Uitvoering

Er werd bij de aanbesteding gewerkt met een plafondbudget, waardoor er binnen het budget geld over bleef voor eventuele tegenvallers of extra werkzaamheden. Leenhouts heeft het offertetraject gewonnen, met toepassing van methodiek “gunnen op waarde” waarbij de verschillende inschrijvingen op de op (meer)waarde voor de gemeente werden geschat en de inschrijving met de hoogste waarde voor de gemeente wordt gekozen. Maar overigens had Leenhouts ook de laagste inschrijving. Als er alleen naar de prijs was gekeken had Leenhouts dus ook het offertetraject gewonnen.

Bron: Verslag interview met aannemer.

p.32

De gunning vond overigens plaats na een heraanbesteding. De eerste aanbestedingsronde is mislukt, omdat die bleek te leiden tot inschrijvingen die ver boven het beschikbare budget van de gemeente lagen, ook die van Leenhouts. Op basis van eerdere ervaringen in Sluis had Leenhouts in die offerte namelijk gerekend met een hoog bedrag voor achterliggend metselwerk. Het risico voor meerwerk voor deze post was namelijk in het eerste bestek geheel voor rekening van de aannemer en daarom was in de offerte door Leenhouts (en overigens ook door de andere inschrijvers) gerekend met een hoog bedrag voor risico-opslag. In de nieuwe (tweede) uitvraag werd het aantal benodigde stenen aangegeven en eventueel meerwerk t.a.v. deze stenen en het achterliggend metselwerk was nu voor risico voor de gemeente. Daar stond tegenover dat in het tweede bestek door de gemeente zoals gezegd wel een budgetplafond werd aangegeven.70 Gunningscriteria en voorwaarden Bij de aanbesteding werd het gunningscriterium ‘economisch meest voordelige inschrijving’ (EMVI) gehanteerd. Voor de berekening van het gunningscriterium EMVI werd zoals gezegd de methode van “gunnen op waarde” toegepast. Het meeste waarde werd daarbij toegekend aan het plan van aanpak dat de inschrijvers voor de opdracht zouden indienen.

Tijdens de uitvoering diende de opdrachtnemer twee leerling-werkplekken in te vullen, waarmee de gemeente invulling gaf aan haar maatschappelijke verantwoordelijkheid. Voor deze opdracht was voor de bouwteamfase plus uitvoering van de restauratie zelf een plafondbudget beschikbaar van in totaal € 565.000.71 Dit bedrag komt overeen met de fictieve berekening van kosten die Rothuizen had gemaakt.72 Er was bij de aanbesteding sprake van een ontwerpfase en aansluitend een uitvoeringsfase. De vergoeding voor de ontwerpfase bedroeg € 10.000 en zou alleen worden betaald als de opdracht na een “go/no go”-beslissing alsnog aan een andere uitvoerder zou worden verleend dan de uitvoerder in de ontwerpfase. Leenhouts deed echter zowel de ontwerpfase als de uitvoering, dus de € 10.000 voor de ontwerpfase waren begrepen in de aanneemsom.73 Planning De start van de werkzaamheden was voorzien in het voorjaar van 2018. De geschatte bouwtijd circa 20 weken. De feitelijke oplevering vond plaats in oktober 2020. Er zat dus een aanzienlijke vertraging tussen de beoogde planning en de uiteindelijke planning. De vertraging waarmee de feitelijke werkzaamheden startten zijn vooral terug te voeren op de aanbesteding:

•

Een eerste aanbesteding is zoals gezegd mislukt en een nieuwe aanbesteding bleek nodig. De nieuwe aanbesteding, die onderhands plaatsvond bij dezelfde 3 partijen, was wel succesvol. Daarbij werd gewerkt met een plafondbudget voor de aanbesteding, waardoor er binnen het projectbudget geld over bleef voor eventuele tegenvallers of extra werkzaamheden; Het waterschap wilde niet dat in het stormseizoen aan waterkeringen werd gewerkt;

70 Bron: Interview met ambtelijk projectteam en architect en met de aannemer. 71 Bron: inschrijvingsleidraad. 72 Bron: fictieve begroting/ staat van verrekenprijzen restauratie Blauwe Bolwerk, definitieve laatste aanpassing d.d. 22

maart 2019, Rothuizen Architecten en Stedenbouwkundigen. 73 Bronnen: inschrijvingsleidraad en Opdrachtbrief ontwerpfase aan Leenhouts d.d. 4 juni 2019.

Uitvoering

•

p.33

•

•

Start van de uitvoering in de winter was technisch niet mogelijk, want er kan niet gemetseld worden als het te koud is. Na goed overleg met de aannemer is de start toen uitgesteld tot het voorjaar van 2020; De provincie was aanvankelijk bereid om slechts een deel van het beoogde subsidiebedrag toe te kennen, omdat het project door hen niet hoog genoeg was geprioriteerd. Door intensief overleg van de projectleider met de provincie, is uiteindelijk toch een subsidiebedrag toegekend van 67% van de subsidiabele kosten.74 Begroting, wijzigingen en totaal voor rekening gemeente75 Betreft

15-08-17

Raadsbrief, overgenomen in programmabegroting 2018-2021: Totaal geraamde kosten

Projectbegroting (raadsbrief 15-8-17)

Voor rekening provincie Zeeland en St. Monumenten

Voor rekening gemeente (gerealiseerd)

€ 720.000

Kosten Hoofdaannemer Leenhouts: Uitvoering, inclusief winst- en risico-opslag € 548.195 Meerwerk € 63.868 € 612.063

23-10-18

Overige kosten, waaronder kosten architect (€ 44.001) en leges (€ 15.339) Af: Subsidie Instandhouding Monumenten provincie Af: Subsidie St. Monumenten Schouwen Duiveland Totaal

€ 62.149 -€ 493.000

€ 432.000

-432.000

-€ 10.000

€ 10.000

-€ 10.000

€ 217.000

€ 442.000

€ 232.212

Voor een uitgebreide restauratie van het bolwerk waren geen middelen beschikbaar in de gemeentebegroting (ook niet voor regulier onderhoud). Na de gemeentelijke herindeling op 1 januari 1997 werden de gemeentelijke monumenten in kaart gebracht en bleek dat er gereserveerd moest worden voor onderhoudswerkzaamheden. Daar is lange tijd niets mee gedaan. Maar inmiddels is een onderhoudsprogramma bijna gereed en zal het benodigde onderhoudsbudget in de komende begroting (2022-2025) worden vastgelegd. Subsidie dekte naar verwachting wel een gedeelte van de kosten maar vanaf het begin was duidelijk dat er een aanzienlijke financiële bijdrage voor de gemeente over bleef. De raad werd hierover op 15 augustus 2017 met een raadsbrief geïnformeerd door het college76.

74

Bron: Verslag interview met ambtelijk projectteam.

75 Bron: controleverklaring Deloitte t.b.v. subsidie provincie, inclusief bijlagen d.d. 30 juni 2020.

Uitvoering

In die brief werden de kosten voor de restauratie van het Blauwe Bolwerk geraamd op € 719.546. Dit bedrag werd in opdracht van de gemeente in de voorbereidende fase berekend door Rothhuizen Architecten, maar is later een aantal malen naar beneden bijgesteld. Naar mate er

76 Raadsbrief Restauratie muur Bolwerk d.d. 15 augustus 2017, (geen nummer).

p.34

meer duidelijk werd over de aard en omvang van de benodigde werkzaamheden werd bijvoorbeeld de risico-opslag die de aannemer kon berekenen lager.77 Risicomanagement vond op verschillende manieren plaats. Voorafgaand aan de werkzaamheden is de stabiliteit van het Bolwerk op verschillende niveaus gemonitord en ook bouwhistorisch is het monument in kaart gebracht. En er is ook een proefrestauratie gedaan, om in het bouwteam (samen met de aannemer) het uiteindelijke plan voor de werkzaamheden vast te leggen. De risico’s waren daarmee redelijk goed in kaart en er was ook een beeld bij wat er moest gebeuren als bepaalde risico’s zich daadwerkelijk zouden manifesteren. Door deze constructie committeert de aannemer zich ook aan het plan, waardoor hij mede verantwoordelijk is voor het reageren op eventuele onvoorziene omstandigheden. Het was echter wel een bijna uniek object, dus niet alles was volgens de betrokkenen bij aanvang van de werkzaamheden bekend.78 Er werd gerekend op een provinciale restauratie subsidie van maximaal 70% van de subsidiabele kosten, oftewel € 493.651. Daarnaast rekende de gemeente op een subsidie van € 10.000 uit de subsidieregeling restauratie en onderhoud rijksmonumenten van de stichting monumenten Schouwen-Duiveland.

Het college rekende de raad voor dat er dus € 217.000 aan kosten door de gemeente zelf zouden moeten worden gedragen.79 De benodigde middelen werden als uitbreidingsinvestering opgenomen in de begroting voor 2018 en verder. Omdat bij beide subsidieaanvragen pas in het najaar van 2017 eventuele toekenning zouden plaatsvinden was er bij de begrotingsbehandeling echter nog geen definitieve zekerheid. Het werk moest echter wel uitgevoerd worden. Om het financiële risico te minimaliseren stelde het college voor om bij niet-toekenning van de subsidie een substantieel minder uitgebreid restauratieplan uit te voeren voor maximaal de becijferde € 217.000 die de gemeente zelf moest dragen. In de programmabegroting 2018-2021 staat de volgende tekst: “De staat van het Bolwerk te Zierikzee vereist op korte termijn restauratie van een gedeelte van het Bolwerk. We voeren deze restauratie in 2018 uit. Voor de hiervoor geraamde kosten is een krediet opgenomen van bijna € 720.000. We verwachten hiervoor een subsidiebijdrage te kunnen ontvangen van ruim € 503.000.” Met het vaststellen van de programmabegroting heeft de raad feitelijk het voor de uitvoering benodigde krediet van € 216.000 (of afgerond € 217.000) achteraf goedgekeurd, zoals dat ook werd genoemd in de raadsbrief van 15 augustus.

Uit bovenstaande cijfers blijkt dat er per saldo echter iets meer door de gemeente is uitgegeven dan het bedrag dat in de raadsbrief van 15 augustus 2017 blijkt (€ 217.000) en dat is overgenomen in de programmabegroting 2018, namelijk € 232.212, oftewel € 15.212 meer.

77 Bron: Verslag interview met ambtelijk projectteam en architect. 78 Bron: Verslag interviews met ambtelijk projectteam en architect en aannemer. 79 Door afronding van bedragen wordt overigens in de raadbrief van 15 augustus 2017 een bedrag van

Uitvoering

De ambtelijk projectleider gaf aan dat het verschil wordt verklaard door de leges. Als deze niet worden meegerekend als uitgaven, dan is de uitvoering binnen het aan de raad gemelde, benodigde budget gebleven. Ten tijde van het B&W voorstel is geen rekening met de leges gehouden en was dat bedrag ook nog niet bekend omdat in het B&W voorstel toestemming

€ 216.000 genoemd.

p.35

gevraagd wordt aan het college de benodigde vergunningen aan te mogen vragen. Dit is later niet meer gemeld aan de raad.80 Zowel de planning als het budget komen niet overeen met de informatie in de raadsbrief uit augustus 2017 of met de programmabegroting 2018. De informatie is dan ook niet inzichtelijk, maar het is de enige raadsbrief die over dit project naar de raad is gestuurd en daar moest de raad het dus mee doen. Omdat de uitvoering binnen de kaders leek te blijven (zowel financieel als technisch) werd er vanuit de ambtelijke organisatie geen noodzaak gevoeld om de raad via een raadsbrief of een raadsvoorstel nader te informeren. De raad heeft hier ook niet om gevraagd. Bij de vaststelling van het nieuwe inkoopbeleid is er een raadsinformatieavond belegd. Toen is aan raadsleden gevraagd welke informatie zij wilden ontvangen over de lopende grotere projecten. Omdat de raadsagenda erg vol was en er veel projecten tegelijkertijd liepen, heeft de raad toen gekozen voor een projectbrochure en dus niet voor tussentijdse informatiesessies of -brieven. Wel is er regelmatig door de projectleider aan het college gerapporteerd, zowel inhoudelijk als over de besteding van het budget.81 Overige kosten De kosten voor planvorming (€14.022) werden aanvankelijk opgevangen binnen de voorziening kunstwerken.

Afhankelijk van het verdere verloop van dit traject zouden deze kosten worden verrekend met de subsidietoekenning.82 Subsidieaanvraag De gemeente deed een beroep op provinciale subsidie voor de instandhouding van rijksmonumenten (SIM) en ook op de subsidieregeling “restauratie en onderhoud rijksmonumenten” van de stichting monumenten Schouwen-Duiveland. Uit het raadsvoorstel van 15 mei 2017 blijkt dat de gemeente rekende op maximaal 70% subsidie voor subsidiabele kosten uit SIM en op € 10.000 aan subsidie van de stichting monument Schouwen-Duiveland. Het subsidiepercentage voor de provinciale subsidie bleek echter geen 70% maar 67% van de geraamde, subsidiabele uitvoeringskosten, de provincie had het percentage namelijk naar beneden bijgesteld. Van de kosten waren € 652.588 subsidiabel. Dat leidde tot een SIM-subsidie van € 432.000 en dat was dus € 61.000 lager dan het subsidiebedrag waarop werd gerekend in de raadsbrief van 15 augustus 2017. Een eerste voorschot van 75% van dit bedrag werd eind 2018 door de gemeente ontvangen en het restant in januari 2019. De overige 108.000 moest ten tijde van het rekenkameronderzoek nog worden ontvangen.83 Het volledige subsidiebedrag van € 10.000 van de stichting monumenten Schouwen-Duiveland is ontvangen.84 Toelichting op meerwerkzaamheden

Overigens gaf de ambtelijk projectleider ook aan dat er nog € 27.499 resterend budget is. Deze € 27.499 staat in jaarrekening 2020 (pagina 290), maar is op basis van de raadsinformatie, zoals blijkt uit de tabel, op geen enkele manier te herleiden. 81 Bron: Verslag interview met ambtelijk projectteam. 82 Concept raadsvoorstel d.d. 15 mei 2017, deze tekst staat niet in de raadsbrief van 15 augustus 2017. 83 Bron: Brief subsidieverlening Subsidie voor restauratie rijksmonument het Blauwe Bolwerk van de provincie Zeeland d.d. 23 oktober 2018. 84 Bron: Jaarrekening 2019, p. 131, geen beschikking aangetroffen in het dossier.

Uitvoering

80

p.36

Meerwerk dat door Leenhouts in rekening werd gebracht had onder meer betrekking op aanvullende werkzaamheden voor drainage, extra metselwerk en dergelijke. In totaal bedroegen de meerkosten van Leenhouts € 63.868. Er was sprake van meerwerk, omdat pas nadat het verwijderen van de buitenste, natuurstenen schil van het Bolwerk duidelijk werd welke werkzaamheden precies nodig waren. Er zat een -reeds bekende- scheur in de muur en die kon worden gerepareerd. Dat leidde tot minderwerk, maar er is ook extra drainage aangebracht en er zijn extra natuurstenen blokken aangeschaft. Dit kon echter betaald worden uit de in het contract vastgelegde stelpost. Meerwerk werd altijd besproken in het bouwteam, waar overigens ook de aannemer zitting in had. Zo werd in overleg bepaald welke extra werkzaamheden nodig waren en welke kosten daar tegenover zullen staan.85 De term “meerwerk” suggereert dat er werkzaamheden vergeten waren, die later worden toegevoegd. De werkelijkheid is volgens de ambtenaren echter anders: pas als het werk daadwerkelijk van start gaat blijkt wat er precies moet gebeuren. Werkzaamheden aan een uniek monument kunnen van tevoren niet altijd precies worden ingeschat.

En dat hoeft ook geen probleem te zijn als er wordt gewerkt met een plafondbudget, omdat er dan immers budget overblijft voor eventuele tegenvallers.86 De aannemer geeft bij het meerwerk aan dat de opname die Rothuizen eerder had gedaan (en waar het bestek op was gebaseerd) bij aanvang van de werkzaamheden ca. 4 jaar oud was. Nadat Leenhouts als winnaar uit de aanbesteding waren gekomen hebben zij met behulp van een hoogwerker allereerst de muur opnieuw geheel in kaart gebracht. Het monument bleek sinds die tijd verder in verval geraakt en dat leverde extra werk op. Er is toen voor gekozen om de voorgeschreven rollaag (van metselwerk op de muur) te vervangen door een (goedkopere) zinken afdekking, met extra drainage ter hoogte van een aanliggende tuin (duurder). Verder is om binnen het plafond te blijven meer hergebruik van natuursteen gedaan (in plaats van aankoop nieuwe blokken) en is het te restaureren deel van de muur bij de waterlijn geschrapt.87 Leenhouts werkte overigens met een Belgische steenhouwer als onderaannemer. Deze steenhouwer zou een deel van het werk aan de natuurstenen blokken uitvoeren en ook de blokken leveren. Echter, door de coronapandemie werd de grens met België gesloten. De bestelde blokken werden uiteindelijk wel geleverd, maar het werk aan de (deels hergebruikte) blokken heeft Leenhouts zelf gedaan. Per saldo leverde dat geen meerwerk op.88

85 Bron: Verslag interview met ambtelijk projectteam en architect. 86 Bron: Verslag interview met ambtelijk projectteam en architect. 87 Bron: Verslag interview met aannemer.

88

Bron: Verslag interview met aannemer.

Uitvoering

In het bestek was een verplichting tot het afgeven van een bankgarantie opgenomen van 5% van de aanneemsom. Vanwege de hoge kosten (afsluitkosten en rente) en de administratieve rompslomp heeft Leenhouts aan de gemeente voorgesteld om te werken met 5% inhouding op alle facturen die pas bij definitieve oplevering van het werk door de gemeente aan de aannemer zou worden betaald.89 Dit voorstel is door de gemeente overgenomen. Naast dat deze werkwijze vanwege de lagere kosten aantrekkelijk is voor de aannemer, heeft de gemeente zo meer

89 Bron: Verslag interview met aannemer.

p.37

zekerheid dat alle werkzaamheden zijn uitgevoerd voordat de laatste termijn van 5% wordt betaald. 3.5

Herinrichting Dreef in Bruinisse (2019)

Waar gaat het over? De raad stelde in december 2017 het ‘Plan van aanpak en Strategieontwikkeling centrum Bruinisse’ vast. Dit was een nadere invulling van het centrumdeel van het Masterplan Bruinisse, waarmee de raad zijn ambitie vastlegde om van Bruinisse een aantrekkelijk en gezellig dorp te maken voor jong en oud. Voornaamste doel was om de aantrekkelijkheid en verblijfskwaliteit van het centrum en de openbare ruimte te verbeteren. Om deze kwaliteitsslag te kunnen maken moest onder andere de verkeersstructuur aangepast worden, waardoor meer ruimte zou ontstaan voor meer ondernemingen, meer parkeergelegenheid en meer groen. Het project “Herinrichting Dreef in Bruinisse” is het eerste deelproject in het centrumgebied dat werd uitgevoerd. Omdat hierover eerder een motie was aangenomen, werd het centrumplan ter vaststelling voorgelegd aan de raad. Dit deelproject betreft de (her)ontwikkeling van Market Plaza (vergroting Albert Heijn, zelfstandig gebouw Etos/Gall met drie appartementen) en de ontwikkeling van het Gat van Bru met zeven wooneenheden en circa 350 m2 detailhandel. In het kader van dit deelproject werd ook de integrale openbare ruimte opnieuw aangelegd. Het ontwerp is tot stand gekomen met input van de bewoners, OBS De Meerpaal, de dorpsraad en de ondernemersvereniging.

Vervolgens is het ontwerp door de aannemende partij geoptimaliseerd in samenspraak met de gemeente. Naast bovengrondse werkzaamheden (zoals de verlegging van de Dreef), hebben er ook ondergrondse werkzaamheden plaatsgevonden. Voorbeelden hiervan zijn de vervanging van het rioolstelsel en de verlegging van kabels en leidingen. De gemeente was eigenaar van diverse percelen op en rond de Dreef. Om de realisatie van het benodigde parkeerterrein voor de AH, Etos en Gall&Gall (eigendom van Market Plaza, een marktpartij, onafhankelijk van de gemeente) mogelijk te maken en om de Dreef te kunnen herinrichten (openbare ruimte) was aanvullend aan de bouwactiviteiten ook een aan- en verkoop tussen gemeente en Market Plaza van grond noodzakelijk. Per saldo nam de initiatiefnemer circa 1.803 m2 af van de gemeente. De wederzijdse aan- en verkoop leverde de gemeente € 225.000 op.90

Manier van inkopen De opdracht is na de voorbereidende fase, waarin onder meer archeologisch onderzoek werd gedaan, onderhands gegund aan M.J.Oomen riool- en betontechniek BV. (hierna te noemen “Oomen”). Dat was na een aanbestedingsprocedure met drie van de zes vaste aannemers van de 90

Bron: raadsbrief Herontwikkeling AH, Etos, Gall&Gall en Gat van Bru d.d. 4 september 2018, nr. 83612.

Uitvoering

Bij de aanbesteding is opgetrokken samen met Market Plaza. De gemeente heeft het totale werk aanbesteed, en de grond en rioleringswerkzaamheden t.b.v. Market Plaza werden daarin meegenomen. Market Plaza heeft deze kosten vergoed aan de gemeente. De projectleider van Market Plaza zat ook in het aanbestedingsteam.91

91 Bron: Verslag interview met ambtelijk projectteam en vertegenwoordiger Market Plaza.

p.38

gemeente voor infrastructurele werkzaamheden. De procedure is met behulp van Tenderned (een elektronisch platform voor aanbestedingen) uitgevoerd. Dit is op grond van de wet- en regelgeving een toegestane manier van inkopen. Gunningscriteria en voorwaarden Bij de aanbesteding werd een plafondbudget van € 1.485.000 voor de uitvoeringsfase gehanteerd. Het contract met Oomen werd op 3 juli 2019 gesloten voor een bedrag van € 1.351.400, exclusief meer- en minderwerk. Bij de gunning is gekozen voor het gunningscriterium “Economisch Meest Voordelige Inschrijving” (EMVI). Voor de berekening van het gunningscriterium EMVI werd de methode van “gunnen op waarde” toegepast, waarbij de verschillende inschrijvingen op (meer-)waarde voor de gemeente worden geschat en de inschrijving met de hoogste waarde voor de gemeente wordt gekozen. De opdracht werd aan Oomen gegund. Er werd namelijk gegund op waarde en Oomen scoorde daarbij het hoogst. Als er alleen op prijs was gegund, dan was de opdracht overigens ook aan Oomen gegund, want deze aannemer had ook de laagste inschrijving. In de aanbesteding werd aan inschrijvers gevraagd om kansen op het gebied van duurzaamheid, sociale initiatieven en innovatie aan te geven, aansluitend bij doelstellingen (duurzaam, sociaal en innovatie) uit het collegeprogramma.

Planning In een brief aan de raad schrijft het college in december 201892: “We gaan er alles aan doen om de ruimtelijke procedure voor de AH, Etos, Gall en Gat van Bru spoedig af te ronden. Echter, voor de ruimtelijke procedure rondom de Dreef zijn we afhankelijk van de ontwikkelaar. Indien we nog wat kunnen versnellen, dan ziet de planning er als volgt uit: • • •

4e kwartaal 2019 en 1e kwartaal 2020: bouw Etos en Gall 1e kwartaal en 2e kwartaal 2020: verbouwing AH 4e kwartaal 2019 en 1e kwartaal 2020: openbare ruimte Dreef”

Het ambtelijk projectteam, Market Plaza en de aannemer hadden allen zitting in een zogenoemd “bouwteam”. Er was soms wel discussie tijdens de bouwoverleggen. Dat had vaak te maken met de planning. Zo wilde Albert Heijn met voorrang geholpen worden, want er was veel geïnvesteerd en de winkel moest zo snel mogelijk open. Ook was er enige druk om de appartementen snel op te leveren, want er lagen al afspraken met bewoners, die er snel hun intrek in wilden nemen. 92 Bron: raadsbrief Herinrichting openbare ruimte centrum Bruinisse, d.d. 11 december 2018, nr. 108909.

Uitvoering

De realisatie van de nieuwbouw voor Market Plaza heeft nogal wat tijd in beslag genomen en ook de grondverkopen over en weer hebben de nodige tijd gekost. De ontwikkelaar van Market Plaza had uiteraard zijn eigen plan, maar de gemeente had daarbij een toetsende rol v.w.b. overeenstemming met het bestemmingsplan en afstemming met andere plannen in de buitenruimte. De ondernemer moest ook marktonderzoek doen om te bepalen welk aantal vierkante meters nodig zou zijn voor de supermarkt en de benodigde parkeergelegenheid. Omdat Market Plaza een belangrijke trekker was voor het totale gebied, was het voor de gemeente ook een belangrijke samenwerkingspartner.93

93 Bron: Verslag interview met ambtelijk projectteam en vertegenwoordiger van Market Plaza.

p.39

Ieder van de betrokken partijen heeft haar eigen belang. Gezamenlijk is geprobeerd “de bal in het midden te houden” en ieders wensen zoveel mogelijk te behartigen. Maar de planning liep soms uit door onverwachte gebeurtenissen (met name door de aangetroffen botresten). Er was volgens de aannemer nooit sprake van “ongezonde druk”.94 Op 3 juli 2019 stuurde de gemeente een opdrachtbrief voor de herinrichtingswerken en het werk aan de riolering aan MJ Oomen en startten de werkzaamheden van herinrichting en aan de riolering. Deze werkzaamheden waren begin juli 2020 geheel afgerond.95 Begroting, wijzigingen en totaal voor rekening gemeente96 In onderstaande tabel wordt het begrote bedrag afgezet tegen de kosten die uiteindelijk voor rekening van de gemeente kwamen. Onder de tabel wordt dit -zo veel mogelijk chronologischtoegelicht. Datum

Betreft

Bedrag projectbegroting 97

Begroting 2016

Budget voorbereiding: Waaronder archeologisch onderzoek en ook € 35.714 aan ambtelijke kosten

€ 105.714

Realisatie voorbereiding: Budget uitvoering: Projectbudget gemeente Bijdrage Market Plaza Riolering Aanvullende budget Archeologie Nieuw Hekwerk de Meerpaal Subtotaal budget voor uitvoering

Voor rekening gemeente

€ 114.511 € 1.150.000 € 350.000 € 280.000 € 25.000 € 17.500 € 1.822.500

9 juli 2019

Realisatie uitvoering: Contract Oomen: Meerwerk “Kansen” Kabels en leidingen Optimalisaties Meerkosten gemeente

€ 1.351.400 € 139.767 € 72.998 € 27.291 - € 6.478 € 99.948 € 1.684.926

Totaal

€ 1.928.214

€ 1.799.437

94 Bron: Verslag interview met aannemer. 95 Proces verbaal van ingebruikname d.d. 2 juli 2020. 96 Bron: Excel-overzicht “Totaal budget en plafond” in projectdossier,.

Uitvoering

Op 10 juli 2018 werd de raad door het college per brief geïnformeerd (zaaknr. 74944) dat de schetsontwerpen en het definitieve ontwerp Centrum Bruinisse gereed waren. In de raadsbrief werd de raad gevraagd om het benodigde budget later mee te nemen. Uit de bijlage bij de raadsbrief blijkt dat er gerekend werd met een verwachte investering van €1.100.000 exclusief bibliotheek en ook kosten voor werkzaamheden aan de riolering (die Oomen overigens alle zelf uitvoerde). In het projectdossier wordt echter gerekend met een bedrag € 1.150.000. Daarbij