Bijlage Motie Inwoners op 1 - Menselijke maat voor procedures

Hoe vaak komt het voor dat je als commissie probeert een oplossing tussen partijen te bereiken? Soms denk je als bezwaarcommissie: wat is hier aan de hand? Waarom is hier niet verder gesproken nadat het besluit is genomen en het bezwaar is ingediend? Dan proberen we op de zitting de zaak aan te houden, zodat partijen nog weer met elkaar kunnen gaan praten, wat misschien tot aanpassing van het besluit leidt. Als commissie stuur je aan op overleg, maar het overleg vindt niet plaats tijdens de hoorzitting? Waarom niet? Het heeft te maken met de aard van de interventie die dan pleegt, je gelast – beter gezegd: adviseert – partijen om met elkaar in overleg te gaan, en dat advies wordt meestal wel gevolgd. Dat heeft ook een psychologisch effect, want zeker van de zijde van het bestuursorgaan is men naar de zitting gekomen om volledig zijn gelijk te halen, en de bezwaarmaker wellicht ook. Dan is een adempauze nodig om de nieuwe situatie te verkennen. Het is dan te vroeg om als voorzitter van de commissie te gaan optreden als gespreksleider tussen partijen? Zo zie ik dat wel. Als het over kleine dingetjes gaat, zou dat wel kunnen, dan kan je zeggen: het zou verstandig zijn om dit of dat te doen.

Maar gaat het om wezenlijke zaken, bijvoorbeeld welke maatregelen er getroffen moeten worden om deze inrichting wel vergunning aan te bieden, dan ga je je ook heel erg diep in de technische inhoud van zaken verdiepen en nog los van het psychologisch effect is dat ook inhoudelijk heel moeilijk. Eigenlijk geef je partijen het vertrouwen, je laat ze merken dat je denkt dat ze er samen uit kunnen komen. Zeker, en daarbij geldt ook nog eens dat een oplossing die niet aan partijen wordt opgelegd, de beste soort oplossing is. Ik heb het gevoel dat op het moment dat wij mensen de deur uitsturen om er nog eens over te praten, dat het bijna altijd goed komt.

101

Waar heeft dat dan mee te maken? Omdat ook partijen zich realiseren dat de ruimte die jullie als commissie zien, dat die er wellicht is? Ja, en daar moeten we wat mee. Het zijn natuurlijk ook gewoon slimme mensen. Wij werpen een ander licht op de zaak, en zij realiseren zich dat ze er iets mee moeten, ook al vinden ze dat niet steeds even gemakkelijk. Zo is het bestuur altijd bevreesd voor precedentwerking. Je zou ook kunnen denken dat die angst de kans klein maakt dat ze er alsnog uitkomen. Daarom zeg ik ook altijd tegen het bestuur dat elke zaak anders is. Als commissie ben je dus voortdurend aan te proberen het bestuur ervan te overtuigen dat ze niet bang hoeven te zijn voor precedentwerking. Dat is mijn missie. Maar het is een langdurig gevecht, want het zit in de cultuur van bestuursorganen. Hun angst is dat het gelijkheidsbeginsel ertoe leidt dat als ze het in het ene geval doen, het ook in het andere geval moeten doen. En dan zeg ik: nee elk geval is totaal anders. Iets heel anders. Stel, je krijgt een bezwaarschrift binnen dat een week te laat is, en er is geen geldige reden voor de termijnoverschrijding. Jullie krijgen het als commissie en jullie zien als eerste dat probleem. Dat bezwaar is kennelijk niet-ontvankelijk, maar ik verwacht wel van een bestuursorgaan dat ze naar de zaak kijken, als het om een reëel probleem gaat.

Ik verwacht niet dat ze het blind naar de commissie sturen, ook al zien ze dat het bezwaar kennelijk niet-ontvankelijk moet worden verklaard, en vervolgens afwachten. Van een vakambtenaar verwacht ik dat hij kijkt wat er in het bezwaarschrift wordt opgemerkt en dat hij indien nodig de telefoon pakt: wat is hier aan de hand? Maar als commissie ga ik niet afwijken van het formele recht. Uiteraard onderzoek je of er disculpatiemogelijkheden zijn, maar zijn die er niet, dan houdt het op. Er zijn altijd uitzonderingen. Ik heb het wel eens gehad met grote groepen, waar tien of twintig mensen tegelijk bezwaar maken waarvan een aantal niet-ontvankelijk, dat ze allemaal op de zitting aanwezig zijn en dat ze als derdebelanghebbende hun zegje mochten doen. Formeel was het niet helemaal juist, maar je hebt dan toch het hele huis vol, dan pak je dat mee. Maar is het eigenlijk niet vreemd, dat als je na zes weken bezwaar maakt, dat je met alle egards wordt behandeld, je wordt door een adviescommissie ontvangen die misschien ook nog het bestuur een zetje geeft ter bevordering van een oplossing, terwijl in een soortgelijke zaak, waar na zes weken en een dag bezwaar wordt gemaakt, daar wordt de bezwaarmaker zonder pardon afgeserveerd. Is dat niet…? U begrijpt wel waar we naar toe willen. Is er een uitweg uit dat probleem? Nee, althans, formeel niet.

Met de bestaande wet- en regelgeving is dat niet anders. Recht is het minimum van rechtvaardigheid. Dat neemt echter niet weg dat het bestuur wel de verplichting heeft er nog eens goed naar te kijken. Bestuursorganen vergeten het wel eens, maar uiteindelijk zijn ze er voor de burger. Het bestuur moet zich niet als tegenstander van de burger positioneren. Je bent er om dingen mogelijk te maken, niet om dingen onmogelijk te maken. Dat is wel de essentie.

Beslistermijnen

6.1 Inleiding De behandeling door het bestuur van aanvragen, zienswijzen, bezwaren en klachten is gebonden aan wettelijke beslistermijnen. Het is om verschillende redenen van belang dat het bestuur termijnen serieus neemt. In de eerste plaats staan ze in de wet, dus moet het bestuur zich er aan houden. In de tweede plaats zijn burgers er bij gebaat dat zo snel mogelijk duidelijk wordt wat het bestuur vindt van hun aanvraag, zienswijze, bezwaar of klacht. Ten slotte kunnen termijnoverschrijdingen het bestuur geld kosten. Als het bestuur te laat is, kan een belanghebbende burger het in gebreke stellen, waarna (als twee weken zijn verstreken) het bestuur een dwangsom verbeurt voor elke dag dat het besluit langer op zich laat wachten.52 Ook al kunnen termijnen er voor zorgen dat het bestuur bij besluitvorming en klachtafhandeling de vaart er in houdt, ze kunnen ook een belemmering vormen voor het bereiken van overeenstemming in een geschil tussen overheid en burger, als de oplossing daarvan meer tijd vergt dan de wettelijke termijnen toestaan. Overigens betekent het overschrijden van een beslistermijn door het bestuur niet zonder meer dat sprake is van een onrechtmatige daad.

In een recente uitspraak oordeelde de Hoge Raad dat de overschrijding van termijn voor beslissing op bezwaarschrift, met in dat geval 29 weken, niet met zich bracht dat het bestuursorgaan onrechtmatig handelde jegens degene aan wie de vergunning was verstrekt.

52

102

6

Paragraaf 4.1.3.2 Awb.

103

Daarvoor zijn, aldus de Hoge Raad, bijkomende omstandigheden nodig die meebrengen dat het bestuursorgaan, door pas na het verstrijken van de wettelijke termijn een besluit te nemen, in strijd handelt met de in het maatschappelijk verkeer jegens een belanghebbende in acht te nemen zorgvuldigheid.53 In dit hoofdstuk kijken we naar de termijnen die gelden voor het behandelen van aanvragen, het reageren op zienswijzen, het beslissen op bezwaren en het afhandelen van klachten. In hoeverre bieden de termijnen die bij elk van die procedures gelden ruimte voor een informele aanpak?

6.2 T ermijnen om te beslissen op een aanvraag om een beschikking Relevante Awb-bepalingen Art. 4:13 1.  Een beschikking dient te worden gegeven binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn of, bij het ontbreken van zulk een termijn, binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag. 2. De in het eerste lid bedoelde redelijke termijn is in ieder geval verstreken wanneer het bestuursorgaan binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag geen beschikking heeft gegeven, noch een mededeling als bedoeld in artikel 4:14, derde lid, heeft gedaan. Art. 4:14 1. Indien een beschikking niet binnen de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn kan worden gegeven, deelt het bestuursorgaan dit aan de aanvrager mede en noemt het daarbij een zo kort mogelijke termijn waarbinnen de beschikking wel tegemoet kan worden gezien. 2. Het eerste lid is niet van toepassing indien het bestuursorgaan na het verstrijken van de bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn niet langer bevoegd is. 3. Indien, bij het ontbreken van een bij wettelijk voorschrift bepaalde termijn, een beschikking niet binnen acht weken kan worden gegeven, deelt het bestuursorgaan dit binnen deze termijn aan de aanvrager mede en noemt het daarbij een redelijke termijn binnen welke de beschikking wel tegemoet kan worden gezien.

53

104

HR 22 oktober 2010, JB 2010/249 m.nt. Schlössels.

Art. 4:15 1. De termijn voor het geven van een beschikking wordt opgeschort met ingang van de dag na die waarop het bestuursorgaan: a. de aanvrager krachtens artikel 4:5 uitnodigt de aanvraag aan te vullen, tot de dag waarop de aanvraag is aangevuld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken; of b. de aanvrager mededeelt dat voor de beschikking op de aanvraag redelijkerwijs noodzakelijke informatie aan een buitenlandse instantie is gevraagd, tot de dag waarop deze informatie is ontvangen of verder uitstel niet meer redelijk is. 2. De termijn voor het geven van een beschikking wordt voorts opgeschort: a. gedurende de termijn waarvoor de aanvrager schriftelijk met uitstel heeft ingestemd; b. zolang de vertraging aan de aanvrager kan worden toegerekend; of c.  zolang het bestuursorgaan door overmacht niet in staat is een beschikking te geven. 3. In geval van overmacht deelt het bestuursorgaan zo spoedig mogelijk aan de aanvrager mede dat de beslistermijn is opgeschort, alsmede binnen welke termijn de beschikking wel tegemoet kan worden gezien. 4. Indien de opschorting eindigt, doet het bestuursorgaan daarvan in de gevallen, bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, of het tweede lid, onderdeel b en c, zo spoedig mogelijk mededeling aan de aanvrager, onder vermelding van de termijn binnen welke de beschikking alsnog moet worden gegeven.

6.2.1 Beslistermijnen De Awb bevat niet een algemene termijn voor het beslissen op aanvragen, maar slechts een regeling voor als de bijzondere wet daarover niets bepaalt. Om te weten te komen hoeveel tijd een bestuursorgaan heeft om op een aanvraag te beslissen, moet dus in eerste instantie worden gekeken in In wettelijke regelingen waarin beslistermijnen zijn opgenomen, wordt soms aangesloten bij de in de Awb opgenomen termijnbepalingen. Een voorbeeld biedt de WIA (Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen) die in art. 101 een regeling bevat die de artikelen 4:13 en 4:14 Awb parafraseert. Wettelijke regelingen over termijnen kunnen ook van die van de Awb afwijken. Een voorbeeld biedt de Wabo (Wet algemene bepalingen omgevingsrecht). In art. 3.9 Wabo is bepaald dat een beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning wordt genomen binnen 8 weken na indiening van de aanvraag en dat de beslistermijn met 6 weken kan worden verlengd.

de wettelijke regeling op grond waarvan een beslissing op de aanvraag moet worden genomen. Alleen als in de bijzondere wet geen beslistermijn staat vermeld, komt de Awb in beeld. Dat blijkt uit art. 4:13 lid 1 Awb. Daarin is bepaald dat als in de bijzonder wet geen beslistermijn is opgenomen, een beschikking moet worden gegeven binnen een redelijke termijn na ontvangst van de aanvraag. Lengte beslistermijn bij het ontbreken van een wettelijke termijn Wat in het algemeen een redelijke termijn is als een wettelijke beslistermijn ontbreekt, vermeldt de Awb niet. Wel blijkt uit art. 4:13 lid 2 Awb (in samenhang met art. 4:14 lid 3) wanneer de redelijke termijn om te beslissen in ieder geval is verstreken. Dat is het geval als het bestuursorgaan binnen 8 weken na ontvangst van de aanvraag geen beschikking heeft gegeven en op dat moment evenmin een redelijke termijn heeft genoemd waarbinnen de beschikking wel tegemoet kan worden gezien. Voor de praktijk betekent dit dat als de bijzondere wet geen beslistermijn bevat, de termijn om te beslissen op een aanvraag in beginsel 8 weken bedraagt.

105

Verlenging en opschorting Beslistermijnen kunnen worden verlengd en opgeschort. Als het bestuur de beslistermijn verlengt, laat het weten hoe veel later een beslissing uiterlijk zal worden genomen dan op grond van de eigenlijke beslistermijn kon worden verwacht. Wordt de beslistermijn verlengd, dan hebben betrokkenen in beginsel zekerheid over het tijdstip waarop de beslissing uiterlijk zal worden genomen.

Opschorting beslistermijn Art. 4:15 Awb bepaalt wanneer het bestuur de beslistermijn kan opschorten. De bepaling heeft zowel betrekking op besluiten waarvoor in de bijzondere wet een beslistermijn is vastgesteld als voor besluiten waarvoor dat niet geldt. De reden van opschorting kan zijn gelegen in een nalatigheid van de aanvrager en in overmacht bij het bestuur, maar kan ook het gevolg zijn van een afspraak tussen bestuur en aanvrager.

Opschorting houdt in dat de beslissing wordt uitgesteld. Het verlopen van de termijn wordt als het ware bevroren, stilgelegd, geschorst. Is de opschorting voorbij, dan loopt de termijn weer verder waar die was opgeschort. Wordt bijvoorbeeld de beslissing op een aanvraag waarop binnen 8 weken moet worden beslist 2 weken na het indienen ervan opgeschort en is de opschorting 4 weken later voorbij, dan heeft het bestuur nog steeds 6 weken om te beslissen. Opschorting kan gelden voor bepaalde of voor onbepaalde tijd.

Reden voor opschorting is er in de eerste plaats als de aanvraag onvolledig is en de aanvrager de gelegenheid moet krijgen die aan te vullen. De opschorting duurt dan tot het moment dat de aanvrager met de aanvullende gegevens is gekomen, of tot de termijn die het bestuur daarvoor heeft gesteld ongebruikt is verstreken (art. 4:15 lid 1 Awb). De beslistermijn kan tevens worden opgeschort als sprake is van vertraging in de besluitvorming die aan de aanvrager is toe te rekenen. De opschorting duurt in dat geval zo lang als de door de aanvrager veroorzaakte vertraging heeft geduurd (art. 4:15 lid 2 aanhef en sub b Awb).

Verlenging beslistermijn bij het ontbreken van een wettelijke termijn Als de bijzondere wet geen beslistermijn geeft, dan kan de beslistermijn van 8 weken worden verlengd (art. 4:14 lid 3 Awb). Verlenging is mogelijk als het bestuursorgaan er niet in slaagt de beschikking binnen 8 weken te nemen. Het bestuursorgaan moet dan wel voor het verstrijken van de termijn laten weten dat het niet lukt binnen 8 weken na ontvangst van de aanvraag een beslissing te nemen en tevens een ‘redelijke’ termijn noemen binnen welke de beschikking tegemoet kan worden gezien. Voor de praktijk betekent dit dat verlenging van de standaardbeslistermijn steeds mogelijk is. Wil het bestuur de beslistermijn verlengen, dan moet het aan drie eisen voldoen: (1) het bestuursorgaan moet voorafgaand aan het verstrijken van de standaardtermijn van 8 weken laten weten dat de termijn wordt verlengd; (2)  het bestuur moet aangeven hoe lang de verlenging maximaal zal duren, en op welke datum het besluit uiterlijk is te verwachten; (3)  de nieuwe termijn moet ‘redelijk’ zijn. Verlenging beslistermijn bij aanwezigheid van een wettelijke termijn Ook als in de wettelijke regeling op grond waarvan een beslissing op de aanvraag moet worden genomen wel een beslistermijn wordt genoemd, kan het voorkomen dat het bestuur er niet in slaagt binnen die termijn een beslissing te nemen. Art.

4:14 lid 1 Awb bepaalt dat het bestuur in dat geval (a) de aanvrager bericht dat niet op tijd een besluit kan worden genomen en (b) een zo kort mogelijke termijn noemt waarbinnen de beschikking zal worden genomen. Ook als sprake is van een wettelijke termijn geldt dus dat verlenging van de beslistermijn mogelijk is en tevens dat de tijd die het bestuur extra mag nemen, afhangt van de omstandigheden van het geval. Immers, wat een ‘zo kort mogelijke termijn’ is, hangt af van de aard van de beschikking die moet worden genomen. We kunnen er vanuit gaan dat er praktisch gesproken geen verschil in betekenis is tussen de ‘redelijke’ termijn van art. 4:14 lid 3 Awb en de ‘zo kort mogelijke’ termijn van art. 4:14 lid 1 Awb. Als het bestuur er niet in is geslaagd de voor hem geldende beslistermijn te halen, blijft het verplicht om zo snel mogelijk te beslissen.

106

Overmacht bij het bestuur als reden voor opschorting van de beslistermijn is aan de orde in art. 4:15 lid 2 aanhef en sub c Awb. Daarin is bepaald dat de termijn om een beschikking te geven wordt opgeschort, zolang het bestuursorgaan door overmacht niet in staat is een beschikking te geven. De meest interessante opschortingsmogelijkheid bij toepassing van de informele aanpak is te vinden in art. 4:15 lid 2 aanhef en sub a Awb. Daarin is bepaald dat de termijn voor het geven van een beschikking wordt opgeschort ‘gedurende de termijn waarvoor de aanvrager schriftelijk met uitstel heeft ingestemd’. Deze opschortingsgrond is in de Awb opgenomen met het oog op situaties waarin een zorgvuldige beslissing op een aanvraag vergt dat bemiddeling plaatsvindt tussen aanvrager en bestuursorgaan. Voorwaarde is dat aanvrager en bestuursorgaan afspreken hoe lang de beslistermijn wordt opgeschort en dat de instemming van de aanvrager schriftelijk wordt vastgelegd.54

6.2.2 Beschouwing De Awb gaat er vanuit dat het bestuur niet te veel tijd neemt om op aanvragen van burgers te beslissen, maar biedt het bestuur tevens legio mogelijkheden om meer tijd voor zijn beslissing te nemen dan de standaardtermijn. Van welke van die mogelijkheden kan het bestuur het beste gebruik maken als het voorziet dat het, vanwege de toepassing van de informele aanpak, meer tijd nodig heeft voor het nemen van een besluit dan het aantal weken dat de Awb of de bijzondere wet hem gunt? Voordeel van een verlenging ten opzichte van een opschorting is dat een verlenging niet hoeft te worden gemotiveerd en een opschorting wel. Aan de andere kant geldt dat het verlengen van een beslistermijn maar een keer kan, terwijl een beslistermijn meerdere malen

54

Kamerstukken II 2005/06, 30 435, nr. 2, p. 2; Kamerstukken II 2005/06, 29 934, nr. 10; Kamerstukken II 2006/07, 29 943, D, p. 3.

107

kan worden opgeschort. Als het bestuur het moeilijk vindt te voorzien hoeveel meer tijd het nodig heeft dan de 8 weken die het in beginsel heeft om op de aanvraag te beslissen, is een nadeel van beide dat de wet eist dat het bestuur laat weten hoe lang wordt verlengd, respectievelijk opgeschort. Een bestuursorgaan dat ziet aankomen dat een beslissing op een aanvraag veel overleg en dus ook veel tijd zal gaan kosten, hoeft zich niet direct zorgen te maken over de beslistermijn. Als de aanvrager geen problemen heeft met enig uitstel, ligt het het meest voor de hand te kiezen voor toepassing van art. 4:15 lid 2 aanhef en sub a Awb: opschorting met schriftelijke instemming van de aanvrager. Het bestuur kan daartoe telefonisch contact zoeken met de aanvrager. Is deze akkoord, dan zendt het bestuursorgaan hem een schriftelijke bevestiging van zijn akkoord-verklaring, met het verzoek deze te ondertekenen en te retourneren. Blijkt de extra tijd die is afgesproken toch te kort, dan heeft het bestuursorgaan de keuze: nog een keer met de aanvrager afspreken dat de beslistermijn wordt opgeschort, of eenzijdig de beslistermijn verlengen.

Het kan voorkomen dat bestuur en aanvrager afspreken dat de beslistermijn met een aantal weken wordt opgeschort, maar dat een schriftelijke bevestiging van die afspraak ontbreekt, bijvoorbeeld omdat de betrokkene de verklaring die het bestuursorgaan hem heeft toegestuurd, niet heeft geretourneerd. Formeel is in dat geval niet voldaan aan de voorwaarde om te kunnen opschorten. De kans lijkt echter klein dat het bestuur in de problemen komt, als het de afgesproken extra tijd toch benut. Immers, de aanvrager is akkoord. Het ontbreken van schriftelijke instemming is slechts een probleem als de aanvrager op een gegeven moment stelt dat de beslistermijn is verstreken. Het is dan aan het bestuur om aan te tonen dat dit niet het geval is, omdat in onderling overleg tot opschorting is besloten. Het ontbreken van schriftelijke toestemming hoeft in onze opvatting voor het bestuur niet fataal te zijn, als het bestuur maar op een of andere manier kan aantonen dat met de aanvrager een afspraak over opschorting is gemaakt.

6.3 T ermijnen om een besluit te nemen dat wordt voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure (uov) Relevante Awb-bepalingen Art. 3:18 1. Indien het een besluit op aanvraag betreft, neemt het bestuursorgaan het besluit zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk zes maanden na ontvangst van de aanvraag. 2. Indien de aanvraag een zeer ingewikkeld of omstreden onderwerp betreft, kan het bestuursorgaan, alvorens een ontwerp ter inzage te leggen, binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag de in het eerste lid bedoelde termijn met een redelijke termijn verlengen. Voordat het bestuursorgaan een besluit tot verlenging neemt, stelt het de aanvrager in de gelegenheid zijn zienswijze daarover naar voren te brengen. 3. In afwijking van het eerste lid neemt het bestuursorgaan het besluit uiterlijk twaalf weken na de terinzagelegging van het ontwerp indien het een besluit betreft: a. inzake intrekking van een besluit; b. inzake wijziging van een besluit en de aanvraag is gedaan door een ander dan degene tot wie het te wijzigen besluit is gericht 4. Indien geen zienswijzen naar voren zijn gebracht, doet het bestuursorgaan daarvan zo spoedig mogelijk nadat de termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen is verstreken mededeling op de wijze, bedoeld in artikel 3:12, eerste en tweede lid.

In afwijking van het eerste of derde lid neemt het bestuursorgaan het besluit in dat geval binnen vier weken nadat de termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen is verstreken. Art. 3:16 1. De termijn voor het naar voren brengen van zienswijzen en het uitbrengen van adviezen als bedoeld in afdeling 3.3 bedraagt zes weken, tenzij bij wettelijk voorschrift een langere termijn is bepaald. 2. De termijn vangt aan met ingang van de dag waarop het ontwerp ter inzage is gelegd. 3. Op schriftelijk naar voren gebrachte zienswijzen zijn de artikelen 6:9 en 6:10 van overeenkomstige toepassing. Art. 3:11 1. Het bestuursorgaan legt het ontwerp van het te nemen besluit, met de daarop betrekking hebbende stukken die redelijkerwijs nodig zijn voor een beoordeling van het ontwerp, ter inzage. (…) 4. De stukken liggen ter inzage gedurende de in artikel 3:16, eerste lid, bedoelde termijn.

108

6.3.1 Beslistermijnen De uniforme openbare voorbereidingsprocedure (uov) is een alternatief voor de bezwaarprocedure. In plaats van de mogelijkheid bezwaar te maken tegen een besluit, legt het bestuur een ontwerpbesluit ter inzage, waar zienswijzen tegen kunnen worden ingediend. Tegen het besluit dat het bestuur vervolgens neemt, kan direct beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld. De uitgebreide openbare voorbereidingsprocedure is geregeld in afdeling 3.4 Awb en wordt toegepast als dat bij wettelijk voorschrift of bij besluit van het bestuurs-orgaan is bepaald (art. 3:10 Awb). Beslistermijn bij besluit op aanvraag Art. 3:18 Awb regelt de beslistermijn van besluiten die met toepassing van de uov zijn voorbereid. Betreft het een besluit op aanvraag, dan neemt het bestuursorgaan het besluit ‘zo spoedig mogelijk’, maar uiterlijk binnen 6 maanden na ontvangst van de aanvraag (art. 3:18 lid 1 Awb). Die termijn lijkt lang. Bedacht moet echter worden dat bestuur in reactie op een aanvraag eerst een ontwerpbesluit moet nemen en dat er vervolgens gelegenheid moet zijn zienswijzen tegen dat ontwerp in te dienen. De Awb bepaalt niet hoeveel tijd het bestuur maximaal heeft om naar aanleiding van een aanvraag met een ontwerp van een besluit te komen. Het indienen van zienswijzen is wel aan een termijn gebonden: 6 weken (art. 3:16 lid 1 Awb).

109

Voor de totale lengte van de beslistermijn van een aanvraag waarop met toepassing van de uov moet worden beslist (6 maanden, derhalve 26 weken), geldt dat 6 daarvan zijn gereserveerd voor het indienen van zienswijzen. Voor wat betreft de resterende 20 weken is het uitgangspunt dat het aan het bestuur is om te beslissen hoeveel daarvan het wil gebruiken om een ontwerpbesluit te nemen en hoeveel om, na binnenkomst van de zienswijzen in reactie op het ontwerp, het uiteindelijke besluit te nemen. Beslistermijn bij twee specifieke categorieën besluiten Betreft de aanvraag het verzoek een besluit in te trekken of een verzoek van een derde tot wijziging van een besluit, dan moet het besluit worden genomen, uiterlijk 12 weken na de ter inzagelegging van het ontwerp-besluit (art. 3:18 lid 3 Awb). Afwijking van de hoofdregel De beslistermijn is korter als geen zienswijzen zijn ingediend. Zoals vermeld bedraagt de termijn voor het indienen van zienswijzen 6 weken, gerekend vanaf het moment dat het ontwerp-besluit ter inzage is gelegd. Zijn geen zienswijzen ingediend, dan moet het bestuur uiterlijk 4 weken nadat de termijn om zienswijzen in te dienen is verstreken, het besluit nemen (art. 3:18 lid 4 Awb).

Het maakt daarbij niet uit of het gaat om een besluit op aanvraag, een besluit tot intrekking of een besluit in reactie op een aanvraag tot wijziging die afkomstig is van een ander dan tot wie het besluit is gericht. Beperkte verlengingsmogelijkheid Het bestuursorgaan kan de beslistermijn verlengen (art. 3:18 lid 2 Awb). Als het bestuur de beslistermijn wil verlengen, moet blijkens art. 3:18 lid 2 aan de volgende voorwaarden zijn voldaan: (1) het verlengingsbesluit moet worden genomen binnen 8 weken na ontvangst van de aanvraag; (2) het moet worden genomen voordat het ontwerp van het besluit ter inzage wordt gelegd; (3) de aanvraag moet een zeer ingewikkeld of omstreden onderwerp betreffen; (4) de verlengingstermijn moet redelijk zijn; (5) voordat het verlengingsbesluit wordt genomen, moet de aanvrager in de gelegenheid zijn gesteld zijn zienswijzen over de verlenging naar voren te brengen. Geen opschortingsmogelijkheid Anders dan de procedure ter voorbereiding van beschikkingen kent de uov niet een specifieke bepaling die de mogelijkheid biedt de beslistermijn met instemming van de aanvrager op te schorten.

6.3.2 Beschouwing De beslistermijn voor besluiten die worden voorbereid met de uov is aanzienlijk royaler dan die voor andere besluiten op aanvraag: 6 maanden in plaats van 8 weken. Daar staat tegenover dat, als de uov wordt toegepast, er meer moet gebeuren tussen het moment van aanvraag en besluit. Bovendien heeft het bestuur bij besluiten die worden voorbereid met de uov niet de mogelijkheid de beslistermijn op te schorten en is verlenging alleen mogelijk als er iets bijzonders aan de hand is; het moet gaan om een aanvraag over een ‘zeer ingewikkeld’ of ‘omstreden’ onderwerp.

110

Als een bestuurorgaan een besluit voorbereidt met toepassing van de uov, zal het in ieder geval moeten beslissen hoeveel tijd het wil reserveren voor het tot stand brengen van het ontwerpbesluit, en hoeveel tijd voor het nemen van het uiteindelijke besluit, nadat zienswijzen tegen het ontwerpbesluit naar voren zijn gebracht. Daarnaast zal het bestuur bij tijd en wijle moeten beslissen of de beslistermijn moet worden verlengd. Zoals hiervoor was te zien, is verlenging alleen mogelijk als aan een aantal voorwaarden is voldaan. Die hoeven in de praktijk echter niet voor grote problemen te zorgen. Noodzaak tot verlenging zal er alleen zijn als het besluit een ingewikkeld of controversieel onderwerp betreft. Is het bestuur er veel aan gelegen in zo’n geval een besluit te nemen waarin de betrokkenen zich kunnen vinden, dan komt het er vooral op aan de mogelijkheid tot verlenging tijdig met de betrokken partijen te bespreken. ‘Tijdig’ wil zeggen: binnen 8 weken na ontvangst van de aanvraag. Voor het ‘bespreken’ geldt dat als het bestuur met partijen in overleg treedt over de verlenging, is voldaan aan de eis van art. 3:18 lid 2 Awb dat de aanvrager de gelegenheid moet hebben zijn zienswijze over de verlenging naar voren te brengen.

Al met al kan de conclusie luiden dat de regeling van de termijnen bij de uov voldoende mogelijkheden biedt om, als het bestuur een besluit met toepassing van de uov voorbereidt, de tijd te nemen die nodig is om te proberen een voor betrokkenen aanvaardbaar besluit tot stand te brengen.

6.4 T ermijnen voor het nemen van een beslissing op bezwaar Relevante Awb-bepalingen Art. 7:10 1. Het bestuursorgaan beslist binnen zes weken of, indien een commissie als bedoeld in artikel 7:13 is ingesteld, binnen twaalf weken, gerekend vanaf de dag na die waarop de termijn voor het indienen van het bezwaarschrift is verstreken. 2. De termijn wordt opgeschort, gerekend vanaf de dag na die waarop de indiener is verzocht een verzuim als bedoeld in artikel 6:6 te herstellen, tot de dag waarop het verzuim is hersteld of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. 3. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste zes weken verdagen. 4. Verder uitstel is mogelijk, voor zover: a. alle belanghebbenden daarmee instemmen; b. de indiener van het bezwaarschrift daarmee instemt en andere belanghebbenden daardoor niet in hun belangen kunnen worden geschaad; of c. dit nodig is in verband met de naleving van wettelijke procedurevoorschriften. 5. Indien toepassing is gegeven aan het tweede, derde of vierde lid, doet het bestuursorgaan hiervan schriftelijk mededeling aan belanghebbenden. Art. 7:4 1. Tot tien dagen vóór het horen kunnen belanghebbenden nadere stukken indienen. 2. Het bestuursorgaan legt het bezwaarschrift en alle verder op de zaak betrekking hebbende stukken voorafgaand aan het horen gedurende ten minste één week voor belanghebbenden ter inzage. (…)

111

6.4.1 Beslistermijnen De termijnen voor het beslissen op aanvragen staan vermeld in hoofdstuk 4 Awb (en in hoofdstuk 3 Awb, als op een aanvraag wordt beslist met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure). Voor het beslissen op bezwaar geldt een afzonderlijke regeling, opgenomen in hoofdstuk 7 Awb. Ook al is een beslissing op bezwaar een beslissing op een aanvraag (namelijk: een aanvraag om een besluit op bezwaar), de regeling van hoofdstuk 4 is op geen enkele wijze van betekenis voor bezwaren. Alleen de bepalingen uit hoofdstuk 7 zijn van belang. Termijnen voor het beslissen op bezwaarschriften De termijn voor het beslissen op een bezwaarschrift bedraagt 6 weken (art. 7:10 lid 1 Awb). De termijn begint te lopen op de dag nadat de termijn om bezwaar te maken is verstreken. De termijn om bezwaar te maken bedraagt ook 6 weken. Dat betekent dat, afhankelijk van het moment waarop bezwaar wordt gemaakt, het bestuur 6 weken (als het bezwaar aan het eind van de termijn om bezwaar te maken wordt ingediend) tot 12 weken (als het bezwaar wordt ingediend, direct nadat het besluit is genomen) de tijd heeft om op een bezwaar te beslissen. Het bestuur kan bij de beslissing op bezwaar gebruik maken van een zogeheten ‘7:13commissie’. Dat is een commissie die het bestuur adviseert over de op het bezwaar te nemen beslissing.

Het moet gaan om een commissie die uit ten minste drie leden bestaat en waarvan de voorzitter geen deel uitmaakt van, en niet werkzaam zijn onder verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan (art. 7:13 lid 1 Awb). Is sprake van een ‘7:13-commissie’, dan bedraagt de beslistermijn 12 weken, ook weer gerekend vanaf de dag na het moment dat de termijn om bezwaar te maken verstrijkt (art. 7:10 lid 1 Awb). Maakt het bestuur bij de besluitvorming op een bezwaar gebruik van een ‘7:13-commissie’, dan heeft het, afhankelijk van het moment waarop bezwaar is gemaakt, feitelijk 12 tot 18 weken de tijd om op het bezwaar te beslissen. Opschorting en verdaging van de beslistermijn Het bestuursorgaan kan de beslistermijn opschorten. Ook kan het bestuur de beslissing op het bezwaarschrift verdagen. Opschorting is aan de orde als de bezwaarmaker niet heeft voldaan aan alle formele vereisten voor het indienen van bezwaar, verdaging als het bestuur er niet in slaagt binnen de reguliere termijn te beslissen. Opschorting De termijn om op een bezwaar te beslissen wordt opgeschort, zo bepaalt art. 7:10 lid 2 Awb, als het bezwaarschrift niet voldoet aan een of meer van de in art. 6:5 Awb genoemde formele eisen (bijvoorbeeld: het bezwaarschrift bevat geen gronden, of het vermeldt niet tegen welk besluit het is gericht) en het bestuur de indiener van het bezwaar heeft verzocht dat verzuim te herstellen.

De opschorting duurt hetzij tot de dag waarop het verzuim is hersteld, hetzij totdat de hersteltermijn die het bestuur aan de bezwaarmaker heeft gegeven, ongebruikt is verstreken. Als het bestuur overgaat tot opschorting van de beslistermijn, moet dat schriftelijk worden medegedeeld, niet alleen aan de bezwaarmaker, maar ook aan eventuele andere belanghebbenden (art. 7:10 lid 5 Awb).

112

Verdaging Het bestuur kan te allen tijde beslissen om de beslistermijn te verdagen. De reden doet niet ter zake. Een motivering is dus ook niet vereist.55 De verdaging kan maximaal 6 weken bedragen (art. 7:10 lid 3 Awb). Het bestuur bericht partijen dat de beslistermijn is verdaagd (art. 7:10 lid 5 Awb). Heeft het bestuur niet genoeg aan het uitstel van 6 weken, dan is het voor een verdere verdaging van de beslistermijn voornamelijk afhankelijk van de welwillendheid van de bezwaarmaker. Art. 7:10 lid 4 Awb gaat over de mogelijkheden van het bestuur de beslistermijn verder te verdagen. De bepaling noemt drie situaties waarin verdere verdaging mogelijk is: • alle belanghebbenden stemmen in met de verdaging; • de indiener van het bezwaarschrift stemt in met de verdaging en andere belanghebbenden kunnen door de verdaging niet in hun belangen worden geschaad; • verdaging is nodig in verband met de naleving van wettelijke procedurevoorschriften. In het geval bij de behandeling van het bezwaar wordt gekozen voor de informele aanpak, zijn met name de eerste twee situaties van belang. Daarbij dient een onderscheid te worden gemaakt tussen tweepartijen- en meerpartijengeschillen.

(1)  Als er behalve de bezwaarmaker en het bestuursorgaan geen andere partijen bij de bezwaarprocedure zijn betrokken, kan het bestuur volstaan met een verzoek aan de bezwaarmaker om verdere verdaging van de beslissing. Is die akkoord, dan kan het bestuur nog langer wachten met het nemen van een beslissing op het bezwaar. (2) Betreft het bezwaar een meerpartijengeschil, dan moet aan twee voorwaarden zijn voldaan: (i) de bezwaarmaker moet instemmen; (ii) uitgesloten moet zijn dat andere belanghebbenden door het verdere uitstel in hun belangen worden geschaad. Is het bestuur er van overtuigd dat verder uitstel niet ten koste kan gaan van de belangen van de andere partijen dan de bezwaarmaker, dan kan het volstaan met het vragen van uitstel aan de bezwaarmaker. Is het bestuur er niet zeker van dat uitstel niet ten koste kan gaan van de belangen van de andere belanghebbenden, dan zal het, behalve de bezwaarmaker, ook de andere partijen moeten vragen of ze akkoord zijn met verder uitstel. Als het bestuur overgaat tot verdaging van de beslistermijn, moet dat schriftelijk aan de belanghebbenden worden medegedeeld (art. 7:10 lid 5 Awb). Termijnen voor deelbeslissingen in het kader van de afhandeling van bezwaren De Awb stelt termijnen voor het op een bezwaarschrift te nemen besluit.

In het kader van de behandeling van een bezwaarschrift kunnen tal van deelbeslissingen worden genomen, zoals het versturen van een ontvangstbevestiging, het opnemen van telefonisch contact met de bezwaarmaker, het houden van een informeel overleg, het ter inzage leggen van op het bezwaar betrekking hebbende stukken, het beleggen van een hoorzitting en het uitbrengen van een advies door een adviescommissie aan het bestuursorgaan.

55

ABRvS 5 juni 2002, JB 2002/220.

113

Kijken we naar hoofdstuk 7 Awb (en naar hoofdstuk 6, dat bepalingen bevat die zowel op bezwaarals op beroepsprocedures betrekking hebben), dan blijkt dat er – behalve de termijnen voor het op het bezwaar te nemen besluit – nauwelijks termijnen gelden voor de afzonderlijke handelingen en beslissingen die in het kader van de behandeling van het bezwaar kunnen worden genomen.

• Het advies van de ‘7:13-commissie’: Is bij de behandeling van het bezwaar een commissie in de zin van art. 7:13 Awb betrokken, dan zou diens advies uiterlijk 4 weken na de hoorzitting er moeten zijn.

6.4.2 Beschouwing De enige termijnen buiten de termijn om op het bezwaar te beslissen, betreffen het indienen van stukken door belanghebbenden en het ter inzage leggen van stukken door het bestuur. Over het indienen van stukken door belanghebbenden is bepaald dat dit kan gebeuren tot 10 dagen voordat een hoorzitting wordt gehouden (art. 7:4 lid 1 Awb). Over het ter inzage leggen van stukken door het bestuur is bepaald dat dit moet gebeuren vanaf ten minste 1 week voordat de belanghebbenden worden gehoord (art. 7:4 lid 2). Het is niet alleen opvallend dat er nauwelijks termijnen worden gesteld aan de verschillende beslissingen die partijen in het kader van de behandeling van het bezwaar kunnen nemen, maar ook dat in hoofdstuk 7 wel herhaaldelijk valt te lezen dat het bestuur iets ‘zo snel mogelijk moet doen’. In zekere zin spreekt dat vanzelf. Immers, bezwaren moeten zo snel mogelijk worden afgehandeld en de kans dat dat gebeurt, is groter als de verschillende afzonderlijke beslissingen in de bezwaarprocedure ook zo snel mogelijk worden genomen. Valt er iets te zeggen over de termijnen waarbinnen een behoorlijk handelend bestuursorgaan verschillende van de afzonderlijke deelbeslissingen zou moeten nemen? • De schriftelijke bevestiging door het bestuur aan de indiener van de ontvangst van het bezwaarschrift (art.

6:14 lid 1 Awb): Hier zou als richtsnoer de correspondentiewijzer van de Nationale ombudsman kunnen worden genomen.56 Die stelt dat het behoorlijk is de ontvangstbevestiging van het bezwaarschrift binnen 10 dagen na binnenkomst aan de bezwaarmaker te versturen. • Telefonisch contact met de indiener van het bezwaarschrift na binnenkomst van het bezwaar: Het is behoorlijk is om dit binnen 1 week na het verzenden van de ontvangstbevestiging van het bezwaarschrift te doen, zeker als in de ontvangstbevestiging wordt aangekondigd dat contact zal worden opgenomen. • Informeel gesprek met de bezwaarmaker en eventuele andere belanghebbenden: Wordt afgesproken een informeel gesprek te houden, dan mag dat niet te lang op zich laten wachten. Het is aan te bevelen dat er niet meer dan 3 weken liggen tussen het telefonische contact en het informele gesprek. • De hoorzitting: De uitnodiging voor de hoorzitting moet op een zodanig tijdstip worden verstuurd, dat betrokkenen daarna nog tijd hebben om stukken in te dienen. Omdat nadere stukken tot uiterlijk 10 dagen voor het horen kunnen worden ingediend (art. 7:4 lid 1 Awb), zou de uitnodiging voor de hoorzitting ten minste 3 weken voorafgaand aan de hoorzitting moeten worden verzonden.

56

114

Zie: http://rapporten.nationaleombudsman.nl/rapporten/grote_onderzoeken/burgerbrieven/correspondentiewijzer.asp

Op het eerste gezicht heeft het bestuur niet veel tijd om op een bezwaar te beslissen: 6 weken. Echter, bij nader inzien zit het bestuur tamelijk ruim in de tijd. Zo begint de beslistermijn pas te lopen 6 weken nadat het bestreden besluit is genomen (ook als het bezwaarschrift dan al lang binnen is). Voorts heeft het bestuur, als dat gebruik maakt van een ‘7:13-commissie’, nog eens 6 weken extra de tijd. Ten slotte kan het bestuur, zonder instemming of toestemming van wie dan ook, in alle gevallen de termijn met 6 weken verdagen. Als ook die extra termijn niet genoeg is om het bezwaar te kunnen afhandelen, heeft het bestuur nog een mogelijkheid tot uitstel. Het is dan echter wel afhankelijk van de bezwaarmaker en, als ze er zijn, mogelijk ook van andere belanghebbenden. Aangenomen kan worden dat het bestuur in de regel in staat zal zijn bezwaren binnen de termijn af te handelen. Als het bestuur kiest voor de informele aanpak, kan dat er toe leiden dat het bezwaar sneller dan normaal wordt afgedaan (uit een telefoontje met de bezwaarmaker blijkt dat diens bezwaar op een misverstand berust) maar ook dat het extra lang duurt (herhaaldelijk overleg met meerdere partijen is nodig om een oplossing te vinden voor het conflict dat aan het bezwaar ten grondslag ligt).

Op zich is er geen enkele reden om, wanneer wordt gekozen voor de informele aanpak, royaler te zijn met het verdagen van termijnen. Veel hangt af van het aantal gesprekken dat nodig blijkt om tot een oplossing te komen. Het is verleidelijk om veiligheidshalve de beslistermijn standaard voor 6 weken te verdagen als sprake is van een informele aanpak. Er zijn ten minste twee reden om dit niet te doen. In de eerste plaats blijkt uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Awb dat het niet de bedoeling was van de wetgever dat standaard gebruik zou worden gemaakt van de verdagingsmogelijkheid van art. 7:10 lid 3 Awb.57 In de tweede plaats wordt met een standaard verdaging – zij het wellicht ten onrechte – de suggestie gewekt dat de afhandeling van het bezwaar lang gaat duren. Kiest het bestuur ervoor om bij het volgen van de informele aanpak niet standaard de beslistermijn met 6 weken te verdagen, dan is het wel zaak alert te zijn op de momenten waarop beslistermijnen verstrijken en – indien noodzakelijk – deze tijdig te verdagen. Heeft het bestuur niet genoeg aan een verdaging van de beslistermijn met 6 weken, dan staat het voor de vraag hoe het beste kan worden beslist over de verdere verdaging. Zoals we hiervoor zagen, staat het bestuur bij meerpartijengeschillen voor de keuze of het alle belanghebbenden daarbij wil betrekken (art.

7:10 lid 4 sub a Awb) of dat het de verdere verdaging alleen met de bezwaarmaker regelt (art. 7:10 lid 4 sub b Awb).

57

MvT, PG Awb I, p. 346; zie voorts No 27 maart 2001, AB 2001/170 m.nt. Stolk.

115

Aangenomen kan worden dat in een meerpartijengeschil waarin de informele aanpak wordt toegepast en verlenging van de termijn noodzakelijk is, het bestuur primair zal koersen op overleg met alle betrokken partijen, in de hoop op aller instemming (derhalve: ‘inzetten op art. 7:10 lid 4 sub a’). Mocht blijken dat de bezwaarmaker weliswaar akkoord is, maar een of meer andere belanghebbenden niet, dan zal het bestuur vervolgens beoordelen of uitstel ten koste kan gaan van de belangen van de derde-belanghebbenden (derhalve: ‘zo nodig terugvallen op art. 7:10 lid 4 sub b’). Een dergelijke handelwijze lijkt echter alleen behoorlijk indien het bestuur, als het partijen verzoekt om verdere verdaging, ook laat weten dat als niet alle derde-belanghebbenden instemmen, zal worden bekeken of verdaging, ondanks het ontbreken van instemming, mogelijk is.

6.5 Termijnen bij de behandeling van klachten 6.5.1 Beslistermijnen Art. 9:11 Awb gaat over de beslistermijn voor klachten. De bepaling maakt een onderscheid tussen de situatie dat de klacht al dan niet met toepassing van de klachtadviesprocedure (afdeling 9.1.3 Awb) wordt behandeld. De klachtadviesprocedure houdt in dat, als uitvloeisel van een wettelijke bepaling of een besluit van een bestuursorgaan, een onafhankelijke persoon of commissie is belast met de behandeling van de klacht.

Relevante Awb-bepalingen Art. 9:11 1. Het bestuursorgaan handelt de klacht af binnen zes weken of - indien afdeling 9.1.3 van toepassing is - binnen tien weken na ontvangst van het klaagschrift. 2. H  et bestuursorgaan kan de afhandeling voor ten hoogste vier weken verdagen. Van de verdaging wordt schriftelijk mededeling gedaan aan de klager en aan degene op wiens gedraging de klacht betrekking heeft. 3. Verder uitstel is mogelijk voor zover de klager daarmee schriftelijk instemt.

Art. 9:11 lid 1 Awb bepaalt dat een bestuursorgaan een klacht binnen 6 weken na ontvangst van het klaagschrift moet afhandelen. Als bij de afhandeling van een klacht de klachtadviesprocedure wordt gevolgd, bedraagt de afhandelingstermijn 10 weken.

6.5.2 Beschouwing Bestuursorganen hebben ruim de tijd voor het afhandelen van klachten. Afhankelijk van de vraag of ze gebruik maken van een klachtadviesprocedure, moeten klachten binnen 6 respectievelijk 10 weken worden afgehandeld. De beslistermijn kan te allen tijde met maximaal 4 weken worden verdaagd. De reden van de verdaging doet niet ter zake. Is er meer tijd nodig voor de afhandeling van de klacht, dan wordt het voor het bestuur om twee redenen iets ingewikkelder. In de eerste plaats is de instemming van de klager nodig. Bovendien dient schriftelijk te worden ingestemd. Op dit punt verschilt de regeling van het verdere verdagen van de regeling zoals die in de bezwaarprocedure geldt. Daar is schriftelijke instemming niet vereist. Dat roept de vraag op hoe het bestuur moet handelen in een situatie dat de klager mondeling heeft ingestemd met verdere verdaging, maar een schriftelijke bevestiging daarvan uitblijft. Volgens de letter van de wet kan dan van verdere verdaging geen sprake zijn. Dat betekent wat ons betreft niet per definitie dat het bestuur niet de extra tijd heeft die het wel met de klager heeft afgesproken, maar niet bevestigd heeft gekregen. Het bestuur zal moeten kiezen wat voor zijn verdere handelen de doorslag moet geven: het feit dat de klager mondeling heeft ingestemd of het feit dat die instemming niet schriftelijk is bevestigd.

Die keuze kan per geval verschillen. Bepalend zal zijn, de mate waarin het bestuur er van overtuigd is dat daadwerkelijk sprake was van instemming en het uitblijven van een schriftelijke bevestiging niet hoeft te worden gezien als het terugkomen op die instemming. Hiervoor hebben we opgemerkt dat voor verdere verdaging geen instemming nodig is van de ambtenaar over wie wordt geklaagd en tevens dat de wet niet vermeldt of verder uitstel alleen mogelijk is voor bepaalde tijd, of ook voor onbepaalde tijd. Het lijkt ons behoorlijk om bij de beslissing over verder uitstel steeds ook de ambtenaar over wie wordt geklaagd, te betrekken.58 Het lijkt ons evenzeer behoorlijk om bij de beslissing tot verdere verlenging altijd voor een bepaalde tijd te verlengen, en nimmer voor onbepaalde tijd.

Verdaging Art. 9:11 lid 2 Awb biedt het bestuursorgaan de mogelijkheid aan de klager en degene over wie geklaagd wordt te laten weten dat de afhandelingstermijn met 4 weken wordt verdaagd. In art. 9:11 lid 3 Awb is bepaald dat verder uitstel mogelijk is voor zover de klager daarmee schriftelijk instemt. De wet vermeldt niet of verder uitstel alleen mogelijk is voor bepaalde tijd, of ook voor onbepaalde tijd. Opvallend is voorts dat slechts instemming is vereist van de klager en niet van de ambtenaar over wie is geklaagd.

58

116

Zie ook Kamerstukken I 2009/10, 31 844, D, p. 1.

117

Dick Allewijn was in het verleden voorzitter van de Raad van Beroep en het Ambtenarengerecht te Den Haag. Later was hij voorzitter van de Sector bestuursecht, eerst bij de Rechtbank Den Haag, later bij de Rechtbank Amsterdam. Sinds 2000 werkt hij part time als rechter bij de rechtbank Den Haag, afwisselend bij de sectoren civiel en bestuursrecht. Daarnaast voert hij (buiten het arrondissement Den Haag) zijn eigen praktijk als NMI gecertificeerd mediator. Hij geeft training bij de opleiding tot mediator van het Centrum voor Conflicthantering. Samen met Lenka Hora Adema geeft hij daar ook de specialisatieopleiding Overheidsmediator. In het kader van Project Nieuwe Zaaksbehandeling traint hij momenteel, samen met Ron Stam en Antoinette Schaap, bestuursrechters in een interactieve procesvoering ter zitting. Hij heeft vele publicaties op zijn naam staan over bestuursrecht, rechtspraak en conflicthantering. In 2007 publiceerde hij het boek “Met de overheid om tafel” over mediations tussen overheid en burger. Hij is lid van de Commissie Wetgeving algemene regels van bestuursrecht (Commissie Scheltema).

118

119

momenten waarop partijen voor de keuze staan: of doorgaan op de juridiserende weg, met alle escalerende gevolgen van dien, of proberen een oplossing te vinden waar ze allebei mee uit de voeten kunnen. In de primaire besluitvorming is het mooi als zo’n moment benut wordt, en zeker in de bezwaarfase. In bezwaar kan de overheid zelf nog het vertrouwen terugwinnen. Dat is een mooi moment om van formele weg naar de informele te gaan. Maar ook als een conflict verder escaleert en bij de rechter terecht komt, en zelfs als het weer terug is van de rechter bij het bestuur, kan het zin hebben om naar een informele oplossing te zoeken.

Interview

Dick Allewijn Op welke manier houdt u zich in uw werk met conflicten bezig? Allewijn: Ik werk drie dagen in de week bij de rechtbank Den Haag, afwisselend bij de sector bestuursrecht en de sector civiel. Twee dagen in de week heb mijn praktijk als mediator en als trainer. Als mediator ben ik gespecialiseerd in conflicten met de overheid. Als trainer leid ik mediators op. Daarnaast verzorg ik een opleiding over belangengeoriënteerd schikken voor voorzitters van bezwaarschriftcommissies en kom ik bij overheden over de vloer om conflictvaardigheden van ambtenaren te trainen. Met wat voor soort bestuursrechtelijke zaken houdt u zich als mediator bezig? Meestal gaat het om verwijzingen van sectoren bestuursrecht van rechtbanken of van de Raad van State. Dus veel ruimtelijke ordenings- en milieuzaken, en een flink brok ambtenarenrecht. Veel geschillen waar ik bijgehaald word, daar graaft men zich in. Niemand zet er een punt achter. Er is sprake van circulariteit, hetzelfde geschil komt keer op keer terug bij de rechter. Dat heeft te maken met het systeem van vernietigen en opnieuw voorzien. Als een conflict eenmaal zwaar geëscaleerd is, komt men op tegen alles waar bezwaar en beroep tegen kan worden ingesteld. Op het moment dat ik er als mediator aan te pas kom, speelt het conflict al een hele tijd.

En dan zijn partijen wanhopig: waarom komt hier nooit een eind aan? Heeft u vaak het idee dat partijen eigenlijk te laat bij de mediator terecht komen, dat ze ook al eerder hadden kunnen worden doorverwezen? Dat is lastig, want een conflict heeft soms ook een zekere rijping nodig voordat partijen er aan toe zijn om het achter zich te laten. Als een conflict zich ontwikkelt, zijn er voortdurend

120

Conflicten die in bezwaar spelen, is daar vaak een mediator bij nodig? Of kunnen bezwaarcommissies ook die functie vervullen? Ik denk dat het afhangt van de mate van escalatie. Vroeger heb ik wel bezwaarschriftbehandelingen gezien die in zekere zin op mediation leken. Daar werd gezegd: ‘Ga zitten, vertel je verhaal, dan kunnen we kijken of we iets kunnen oplossen.’ In de loop der jaren is de bezwaarprocedure sterk geformaliseerd. Nu wordt hier en daar geprobeerd dat te doorbreken. Dat kan met toepassing van medation, maar het is soms maar net hoe je het noemt. Stel dat bij het UWV iemand zegt: ‘Mediation werkt beter dan een formele hoorzitting, en er is iemand uit ons eigen bedrijf die dat in één bijeenkomst weet te doen’, dan zou je kunnen zeggen: we noemen die man of vrouw ‘hoorder’, en het gesprek dat hij of zij dan heeft met de bezwaarmaker noemen we ‘hoorzitting’. En mocht het nodig zijn dat er iemand bij is die het standpunt van het UWV uitlegt, dan wordt het een gesprek met z’n drieën: de mediator, een vertegenwoordiger van het UWV en de klant. Of dat werkt, of te zwaar aangezet is, hangt ervan af hoe geëscaleerd het conflict is. Is het UWV zelf partij in het conflict, dan is het goed om er een neutrale derde bij te halen. Bij het UWV is de afdeling bezwaar & beroep eigenlijk zelden onderdeel van het conflict.

Iemand van die afdeling kan dus de rol vervullen van neutrale derde die kijkt of het conflict op een informele manier is op te lossen. Dat kan in een gesprek, maar ook per telefoon. Het opbellen van mensen en contact leggen haalt vaak al veel kou uit de lucht. Maar het lukt niet als iemand het UWV al echt tot zijn vijand heeft verklaard en een loopgravenoorlog tegen het UWV is begonnen. Dan kun je verwachten dat het UWV zich ook ingraaft. De burger wordt dan ‘querulant’ genoemd en krijgt brieven in de trant van: ‘Dit is ons laatste antwoord, op uw verdere post zullen we niet meer reageren.’ Dat is het zogenaamde koude conflictgedrag van de overheid. Als je dan de verstoorde verhoudingen wilt herstellen, kun je niet zonder een neutrale buitenstaander.

In bezwaar kan de overheid zelf nog het vertrouwen terugwinnen. Dat is een mooi moment om van formele weg naar de informele te gaan.

Dus hoe groter de overheidsorganisatie, des te langer je toe kunt met interne conflictbemiddelaars? Ja, maar er speelt ook nog iets anders. Het UWV staat als organisatie relatief afstandelijk ten opzichte van de taak die het uitvoert. In een conflict met een gemeente over een ruimtelijke ordenings- of milieuzaak is dat vaak anders. Het UWV voert gewoon een wet uit. Een gemeente kiest veelal positie. Die willen dat een bepaald perceel op die en die manier gebruikt wordt. Of ze hebben zich gebonden aan een projectontwikkelaar of aan een andere partij op de markt.

121

Dan wordt het moeilijk om nog een neutrale partij te zijn. De gemeente kan wel zeggen: ‘Wij kijken er in de bezwaarschriftprocedure met een volkomen frisse blik naar’, maar mensen vertrouwen dat niet. Als ze dan in mediation expliciet te horen krijgen van een wethouder of van het hoofd Bouwzaken: ‘Natuurlijk kunnen wij moeilijk terug, we hebben toezeggingen aan een derde gedaan, en daar willen we ons aan houden’, dan is dat eigenlijk een hele opluchting, omat ze dat altijd al gedacht hadden. Een wethouder zal dat misschien niet zo snel zeggen. Maar als het een keer gebeurt, kunnen partijen vervolgens gaan kijken hoe ze het probleem oplossen, met inbegrip van de belangen van de derde aan wie de overheid een toezegging heeft gedaan. Van de zaken die u als bestuursechter behandelt, bij hoe veel daarvan heeft u het gevoel: ‘Als er een goede bezwaarcommissie was geweest of als er in een periode voordat het primaire besluit was genomen, beter was gecommuniceerd, dan was het niet tot een procedure bij de rechtbank gekomen’? Bij 80 à 90 procent. Wat niet wil zeggen dat er in al die gevallen nog een weg terug is. En de andere 10 à 20 procent? Die zijn zodanig geëscaleerd dat daar de rechter aan te pas moet komen.

Is 80 à 90 procent niet erg hoog? Er zijn toch ook procedures waar beide partijen alleen maar een heel helder antwoord op een juridische vraag willen? Of zijn die er bijna niet? Nee, niemand zal voor z’n lol een proefproces uitlokken, het is bijna allemaal ruziegedrag. Natuurlijk, er zijn gevallen waarin beide partijen zeggen: ‘Weet je wat: deze vraag gaan we eens aan de rechter voorleggen, want het is van belang het antwoord te weten.’ Maar meestal zijn er ergens hakken in het zand gezet, hebben mensen boze brieven gestuurd, hebben overheden gezegd: ‘En nu is het afgelopen. We gaan handhaven!’ Dan zegt de ondernemer: ‘Dat zullen we wel eens zien!’ Dus vrijwel altijd zit er ruziegedrag onder. Maar hoe zit het dan bij recht-toe-recht-aan tweepartijengeschillen, zoals die over arbeidsongeschiktheidsuitkeringen. Daar hebben overheid en burger toch gewoon een meningsverschil over hoe de feiten liggen, of iemand wel of niet ziek is, en dus wel of niet een uitkering kan krijgen? Als dat zo is, dan is een rechtbank niet de meest voor de hand liggende instelling om een meningsverschil aan voor te leggen. Want als je een meningsverschil hebt en je bent ‘on speaking terms’, dan leg je dat bij, je kijkt hoe je er uit kunt komen. Ik zal een voorbeeld geven.

In de periode voor 1994, toen de Raden van Beroep nog bestonden, hadden we af en toe bijeenkomsten van de Raad van Beroep en het GAK, die de keuring ten behoeve van WAOuitkeringen deed. We wisselden informatie uit met verzekeringsartsen. Een aantal van de artsen, hun namen kenden we uit de dossiers. Maar er waren ook verzekeringsartsen bij zo’n overleg, daar hadden we nog nooit van gehoord. Die waren we nooit tegengekomen in een dossier. En wat bleek, er was een relatie tussen de manier van werken van de verzekeringsartsen en de frequentie waarmee ze in onze dossiers voorkwamen. Niet dat de verzekeringsartsen die we nooit in de dossiers tegenkwamen altijd alles toekenden, ze hadden gewoon goede communicatieve eigenschappen en gunden de betrokkenen

De manier waarop, dat is vreselijk belangrijk. De bejegening.

122

het volle pond, zodat er bijna nooit beroep tegen hun beslissingen werd ingesteld. De andere categorie, de verzekeringsartsen die op een keuring zeiden: ‘De behandelend arts, nee hoor, die ga ik zeker niet bellen, dat levert toch niets op’, of iets in de trant van: ‘Ook al zijn uw benen eraf, u kunt u nog best zittend werk doen’, tegen die botte verzekeringsartsen, daar ging men tegen in beroep. De manier waarop, dat is vreselijk belangrijk. De bejegening. Mensen kunnen best wel slecht nieuws verdragen, als het maar op een eerlijke en respectvolle manier tegen hen wordt gezegd. Gebeurt dat niet, dan moeten ze eigenlijk een klacht indienen tegen de verzekeringsarts in plaats van in beroep te gaan. Maar zo gaat dat niet, want er komt een beslissing, en daar staat op dat ze bezwaar kunnen maken. Dus maken ze daar gebruik van.

Daar kun je als rechter op controleren, op de oplossingsgerichtheid van de overheid. Maar wat er nu hier en daar gebeurt, dat het bestuursorgaan het zelf afvangt, dat is natuurlijk nog mooier.

Hoe moet je daar als bestuursechter mee omgaan? Al die geschillen waarvan je zelf denkt, daarover had ik hier geen oordeel hoeven geven als het eerder goed was gegaan. Moet je proberen daar als rechter alsnog een oplossing voor te vinden? Destijds stuurden we bijna alle appellanten in WAO-zaken opnieuw naar de dokter, voor een herkeuring. Dat had zeker een functie. Want hoe werkt het? Je bent in beroep gegaan omdat je van de verzekeringsarts niet aanneemt dat je nog kunt werken. Als de arts bij wie je in het kader van de procedure bij de rechter komt ook zegt dat je kunt werken, dan kun je daar beter mee leven. In de loop van de jaren ’90 van de vorige eeuw is dat veranderd. Toen kreeg je een hele afstandelijke toets. De rechter keek alleen nog of het procedureel goed was verlopen. Als het volgens het boekje was gegaan, keurde hij het goed. Echter, zo’n botte verzekeringsarts, daar kom je dan niet bij. Maar als rechter kun je, als je bij de behandeling van een zaak merkt dat het bij de verzekeringsarts niet goed is gelopen, de overheid wel stimuleren iets te doen wat het conflict oplost. Je kunt bijvoorbeeld tegen het UWV zeggen: ‘Ik zie hier dat het niet helemaal vlekkeloos is verlopen, qua communicatie, destijds in de spreekkamer.

Wat hebben jullie gedaan in de bezwaarschriftprocedure? Hebben jullie een neutrale verzekeringsarts erbij gehaald?’ Daar kun je als rechter op controleren, op de oplossingsgerichtheid van de overheid. Maar wat er nu hier en daar gebeurt, dat het bestuursorgaan het zelf afvangt, dat is natuurlijk nog mooier. Dan hoeft het niet bij de bestuursrechter terecht te komen, waar het eigenlijk ook helemaal niet hoort. Dan blijft de bestuursrechter laatste redmiddel. Moeten rechters proberen dat soort geschillen informeel op te lossen? Dat kan heel goed. Als je alleen al ziet wat het kan opleveren als de rechter vraagt: ‘Mevrouw, vertelt u eens: hoe is dat in de spreekkamer gegaan?’ Iemand geeft dan bijvoorbeeld als reactie: ‘Maar dat is toch geen manier van doen! Ik stel die arts gewoon een normale vraag en dan krijg ik zo’n antwoord.’ Dan kun je als rechter zeggen: ‘Daar zit blijkbaar de angel. Als u een arts had getroffen die u serieus had genomen, had u hier misschien niet gezeten.’ Sommige mensen zullen dan terugzeggen: ‘Waarschijnlijk niet.’ En als je dan het UWV vraagt: ‘Is dat nog te helen? Valt er iets aan te doen?’ en de vertegenwoordiger van het UWV zegt: ‘We zouden natuurlijk kunnen overwegen om nog eens een herkeuring te doen door een andere verzekeringsarts, ook al denk ik niet dat het veel aan de uitkomst zal veranderen…’, dan betekent het

123

feit dat het aanbod er ligt, dat je de appellant kunt vragen: ‘Vindt u dat de moeite waard, vindt u dat we dat moeten doen?’ En sommige mensen zeggen dan: ‘Laat maar, ik zit inmiddels in de WW en het is ook veel gedoe, en de kans op een andere uitkomst is heel klein.’ Maar in elk geval is het benoemd en gezegd. En het UWV heeft zich bereid getoond er iets aan te doen. Dat is vaak voldoende voor mensen om te denken: ik laat het verder achter me. Stel dat iemand ME heeft, dan is er in een WAO-zaak toch vooral een fundamenteel meningsverschil over de vraag of iemand ziek is of niet? Dan maakt het toch niet uit of je iemand met alle egards behandelt? Uiteindelijk wil de betrokkene maar een ding: de erkenning dat hij ziek is en een uitkering van het UWV. Ook als het daar om draait, kun je met zo iemand een zelfde soort gesprek voeren. Op een zitting kun je tegen de appellant zeggen: ‘U heeft ME en u zegt dat u doorprocedeert. Ik ga u niet stoppen. U vindt het belangrijk om in het algemeen belang of voor degenen die ook ME hebben, los van uw persoonlijke situatie, in hoogste instantie aandacht te vragen voor dat probleem.’Tegen het UWV kun je zeggen: ‘Ik begrijp dat u zegt: “Wij kunnen hier niet wijken, wij hebben onze lijn in beleidsnota’s vastgelegd.