Bijlage Motie Inwoners op 1 - Menselijke maat voor procedures

52

Het lijkt er eerder op dat ze belang hebben bij het voortduren van de procedure. Dat is toch wel iets om over na te denken, al weet ik niet direct wat je daar aan zou kunnen doen. Zo’n advocaat denkt misschien: als er een oplossing komt, ben ik mijn cliënt kwijt. Ja, dan kan hij geen rekeningen meer schrijven. Ik zit nu, bij de Raad van State, op een plek waar je iets verder in de procedure bent, maar hier zie je hetzelfde. We behandelen zaken waarvan ik me afvraag: waarom zet die advocaat deze zaak eigenlijk tot en met deze zitting door? Een goede advocaat, die handelt in het belang van zijn cliënt, had dat niet gedaan. Er zijn uiteraard situaties waarin te begrijpen is dat een advocaat doorprocedeert. En natuurlijk maken bestuursorganen fouten, worden er voorstellen gedaan waarvan een advocaat terecht zegt: maar dit is meer in het belang van de gemeente dan in het belang van de cliënt. Dat is onvermijdelijk. Maar soms denk je: hier wordt de beste oplossing voorgesteld, en toch wordt die niet aanvaard. Het enige wat ik dan kan bedenken is dat het voor de advocaat een mooie kans is om een procedure verder te voeren en weer een keer een nota te kunnen schrijven. Dat is jammer.

Zitten er ook nadelen aan die telefoongesprekken? Want onttrekt zich wat daar gebeurt niet te veel aan het zicht van de buitenwereld? En is er niet het risico dat bezwaarmakers worden overgehaald hun bezwaar in te trekken met als argument dat ze toch geen kans maken? Dat risico kun je nooit helemaal uitsluiten. Het is daarom nodig dat dit soort processen zich zo transparant mogelijk voltrekt. Je moet er in ieder geval in algemene zin verslag van doen. Laten zien wat het protocol is, op welke manier het werkt. In het slechtste geval wordt het telefoneren gebruikt om er voor te zorgen dat zo veel mogelijk bezwaren worden ingetrokken. Ambtenaren kunnen in de verleiding komen tegen bezwaarmakers te zeggen dat ze geen schijn van kans hebben, dat ze zich de moeite van een formele procedure beter kunnen besparen. Als je werkt met protocollen, kun je dat risico binnen de perken houden. Feitelijk constateer ik dat er in de Enschedese praktijk geen klachten van burgers bekend zijn die zich onder druk gezet voelen om hun bezwaren toch maar vooral in te trekken. Al met al vind ik dat we zeker op de informele weg moeten doorgaan. Na bezwaar heb je meestal nog twee formele procedures bij de bestuursrechter, dan moet je niet ook nog eens die bezwaarschriftprocedure heel ver gaan formaliseren.

Het is nodig dat dit soort processen zich zo transparant mogelijk voltrekt.

Als het informele contact met de bezwaarmaker uitmondde in onderhandelingen, hoe ging dat dan in z’n werk? Hadden de betrokken ambtenaren speelruimte, of moesten ze altijd ruggespraak met de betrokken bestuurder houden? Dat hing af van de gevoeligheid van zo’n kwestie. Op het terrein van mijn eigen portefeuille, economie, krijg je te maken met bezwaren die worden ingediend om grote projecten tegen te houden. Er staan grote belangen op het spel. Ik vind het erg belangrijk dat je dan geen dingen doet onder druk van een ingediend bezwaarschrift die je als overheid beslist niet zou moeten doen. Mijn gedachte is: als er al onderhandeld moet worden, laat het zoveel mogelijk over aan de private partijen die belangen hebben bij zo’n project.

53

Je mag als overheid nooit in een situatie terechtkomen van: voor wat hoort wat. Je moet altijd kunnen uitleggen wat je doet. Kunt u een voorbeeld geven? In een woonwijk moest een zogenaamde brede school ontwikkeld worden, met voorzieningen als kinderopvang, een wijkcentrum, een peuterspeelzaal, een bibliotheek. Dat werd met name door één buurtbewoner aangevochten, die vervolgens ook allerlei andere mogelijkheden heeft aangegrepen om dat project tegen te houden. Op een gegeven moment kwam de vraag: hoe kunnen we van deze persoon afkomen? Het bleek dat de betrokkene wel wilde stoppen met procederen, maar dan in ruil voor een kavel. Toen hebben we gezegd: dat gaan we niet doen. We hebben de procedure netjes afgehandeld en uiteindelijk is de gemeente in het gelijk gesteld. Dat project heeft wel langer geduurd. Dat kost geld en dat is vervelend voor alle betrokkenen, maar dat moet dan maar. De geloofwaardigheid van het gemeentebestuur is ook wat waard. Een andere situatie betrof een private partij die er een groot belang bij had dat bepaalde bezwaarschriften zouden worden ingetrokken, zodat een project verder kon. De gemeente heeft toen gezegd: wij gaan geen bezwaarschriften afkopen, dat doen we niet als overheid. Je kunt zo’n private partij er echter niet van afhouden zelf een deal te sluiten met een bezwaarmaker.

Is er iets mis mee als een private partij met die mensen tot een oplossing komt, al dan niet in de vorm van financiële tegemoetkoming? Dat kan. Maar je moet er alles voor doen om te voorkomen dat burgers aanleiding hebben om te denken: het loont de moeite bezwaar te maken om te kijken wat we eruit kunnen halen voor onszelf. Terwijl dat niets te maken heeft met waar het bezwaarschrift over gaat. Nog even terug naar onderhandelingen naar aanleiding van een bezwaar. Aan een advocaat die veel met overheden te maken heeft ontlenen we de stelling: met wethouders valt beter te onderhandelen dan met ambtenaren, want die zien nergens ruimte en overal mogelijke precedenten. Die stelling is niet helemaal onjuist. Je moet opletten dat het hele proces van afhandeling van bezwaarschriften niet puur gezien wordt als een bezigheid van ambtenaren. Zeker in grote gemeenten, met meer dan 100.000 inwoners, bestaat het risico dat alles wat met de afhandeling van bezwaarschriften te maken heeft, puur in de ambtelijke sfeer wordt gehouden, dat het bestuur zich daar niet meer mee bemoeit. Dat kan zich wreken als zich een politiek gevoelige kwestie voordoet. In Enschede hebben we dat gehad met een zaak over een verstrekking in het kader van de WVG, de Wet voorzieningen gehandicapten. Tegen een weigering was bezwaar gemaakt. De zaak haalde de pers.

De afhandeling van het bezwaar was helemaal in de ambtelijke sfeer gehouden, terwijl achteraf bleek dat de zaak politiek gevoelig lag. Het college moest zich verantwoorden tegenover de raad. Naar aanleiding van dat hele gebeuren zijn we gaan kijken waar het fout was gegaan. Toen kwam naar voren dat in het ambtelijk apparaat de cultuur heerste om bezwaarzaken zelfstandig af te handelen, en er bestuurders niet mee lastig te vallen. Terwijl dat soms juist wel moet.

De geloofwaardigheid van het gemeentebestuur is ook wat waard.

54

Hoe moet je dat in een grotere gemeente organiseren? Want er zijn te veel zaken om je als wethouder met elke zaak afzonderlijk te bemoeien. Je moet wel spelregels afspreken. Op het moment dat een zaak gevoelig is, moet je terugkoppelen met de bestuurder. Ambtenaren moeten dat per geval beslissen. Zo’n systeem vertoont soms haperingen, omdat het niet altijd als vanzelfsprekend wordt ervaren dat bezwaarzaken worden teruggekoppeld naar bestuurders. Dus afspraken maken is niet voldoende. Je moet ook zorgen dat ze levend blijven. Van belang is daarnaast de afspraak dat elk voorstel om af te wijken van een advies van de bezwaarcommissie bestuurlijk wordt bekeken. Idealiter komt het in de vergadering van het college van B&W aan de orde, maar in ieder geval moet het met de portefeuillehouder worden kortgesloten.

Het mooist vind ik een gemengde commissie met een onafhankelijke voorzitter.

Ook als veel bezwaarzaken informeel worden afgedaan, blijven er altijd bezwaren die de formele procedure doorlopen. Dan is het de vraag of er een commissie advies over moet uitbrengen en zo ja, hoe die het beste kan worden samengesteld. Hoe kijkt u daar tegenaan? Wat je veel ziet, zijn adviescommissies waarin bijna alleen maar buitenstaanders zitten, die bijna allemaal jurist zijn. Ik vind dat geen gelukkige ontwikkeling. Als ik in Enschede wel eens keek naar de wisseling in de samenstelling van de commissie, zag ik te vaak dat ambtenaren van gemeenten in de buurt lid werden van de bezwaarschriftencommissie in Enschede. Dat leidt tot een verambtelijking van het commissiewerk. Dat is geen goede ontwikkeling. Af en toe zie je ook mensen die er een soort tweede leven van maken. Die gaan als het ware bezwaarschriftencommissies verzamelen. Dat is ook niet helemaal de bedoeling. Een risico is ook dat commissies erg op afstand zijn gaan opereren. Men beperkt zich tot een rechtmatigheidstoetsing. Ik zie het hier bij de Raad van State regelmatig in dossiers. In adviezen van commissies staan dan zinnen als: ‘Het college heeft in redelijkheid kunnen besluiten dat…’. Adviseren over bezwaren is echter meer dan marginaal beoordelen of het betreffende besluit rechtmatig is. Het mooist vind ik een gemengde commissie met een onafhankelijke voorzitter.

Ik hoorde laatst van een gemeente waar in de bezwaaradviescommissie voor personeelszaken steeds ook een diensthoofd is opgenomen, maar dan uiteraard niet van de dienst waar de bezwaarmaker werkt. Dat vind ik een goede manier om de eigen ambtenaren bij de advisering over bezwaarschriften te betrekken. En voor wat betreft de buitenstaanders in de commissie, dat zouden niet alleen maar ambtenaren uit de regio mogen zijn. En dan nog een laatste punt. Als je wilt dat een bezwaarcommissie beter functioneert, moet je ook investeren in het daadwerkelijk trainen en voorbereiden van de commissieleden. Daar moet aandacht voor zijn. Dat je dus niet alleen maar investeert in de training en opleiding van ambtenaren die bij de informele aanpak zijn betrokken, maar ook kijkt naar de leden van die adviescommissie.

55

Als je bezwaren zo veel mogelijk informeel wilt afhandelen, kom je voor het dilemma te staan wat te doen met bezwaren die te laat zijn ingediend. Formeel gezien zijn ze niet-ontvankelijk. Betekent dat dat je er niets mee kunt, of toch wel? Toen ik zelf lid van een bezwaaradviescommissie was, worstelden we af en toe wel met die vraag. Je moet daarin een heldere lijn kiezen. Je ziet wel dat bestuursorganen zich dan in allerlei bochten wringen om een bezwaar ontvankelijk te kunnen verklaren, maar uiteindelijk helpt dat niet. Dus kun je beter duidelijk zijn. Als er een termijnoverschrijding is die niet verontschuldigbaar is, jammer, maar dan moet je tot niet-ontvankelijkheid concluderen. Het is wel goed om vervolgens te kijken of je in de sfeer van overwegingen ten overvloede nog iets aan het bestuur kunt meegeven. Zo kun je er aan bijdragen dat het bestuur toch nog naar de zaak kijkt. Bestuursorganen zouden moeten toejuichen dat een commissie dat doet en het niet laat bij de constatering dan een bezwaar niet-ontvankelijk is. Onderdeel van de informele aanpak in Enschede is inmiddels dat door het Team rechtsbescherming wordt bezien of het onderliggende probleem, ondanks de termijnoverschrijding, oplosbaar is. Zo ja, dan hoeft het bezwaar niet verder te worden behandeld. Zo nee, dan wordt het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.

Als je een team formeert dat zorg draagt voor de afhandeling van bezwaren, moet je er voor zorgen dat het goed is opgeleid en getraind, dat iedereen dezelfde taal spreekt zodat de burger ook op een zelfde manier wordt benaderd.

Waar ligt het grootste gevaar van de informele aanpak? Ik zie twee risico’s. Het grootste gevaar is dat met het substantiëler worden van die informele aanpak de neiging ontstaat de hele voorfase ook weer in regels te gaan vastleggen. Als dat gebeurt, gooi je het kind met het badwater weg. Een tweede punt is dat het noodzakelijk is te investeren in mensen die dit doen. Het risico bestaat dat dit wordt onderschat. Als je een team formeert dat zorg draagt voor de afhandeling van bezwaren, moet je er voor zorgen dat het goed is opgeleid en getraind, dat iedereen dezelfde taal spreekt zodat de burger ook op een zelfde manier wordt benaderd. Dat lukt alleen als het gebeurt in samenspraak met degenen die er inhoudelijk verantwoordelijk voor zijn. Als een bezwaar leidt tot onderhandelingen, is het van belang dat degene die inhoudelijk verantwoordelijk is voor dat project of beleidsterrein bij die onderhandelingen is betrokken. Het gaat altijd om de goede mix tussen inhoud en juridische aspecten. Je kunt die onderhandelingen dus niet alleen maar aan de juristen overlaten. Aandacht voor hoe je het proces organiseert is dus heel belangrijk. Daar moet je veel in investeren.

Als je dat doet en het ook voor de langere termijn volhoudt, dan zal blijken dat een informele aanpak zich niet alleen leent voor bezwaarschriften, maar ook voor klachten, of ruimer: voor situaties waarin het schuurt tussen burger en bestuur. Dan hebben we het niet over een tijdelijke hype, maar over een substantiële bijdrage aan meer vertrouwen van de burger in zijn bestuur.

56

Consequenties van overeenstemming

4

4.1 Inleiding De informele aanpak is gericht op het aanpakken van een probleem dat ten grondslag ligt aan een aanvraag, bezwaar of klacht. Als de informele aanpak succes heeft, betekent dat per definitie dat er overeenstemming is bereikt tussen het bestuur en een of meerdere burgers. Hoe die overeenstemming er uitziet, zal van geval tot geval verschillen. Op twee punten komt elke bereikte overeenstemming echter overeen. In de eerste plaats zal er steeds iets op schrift worden gesteld. Dat kan variëren van een telefoonnotitie waarin te lezen is dat de bezwaarmaker zijn bezwaar intrekt omdat hij tevreden is over de nadere toelichting op het besluit, tot een vaststellingsovereenkomst waarin gedetailleerd is vastgelegd wat de verschillende bij het geschil betrokken partijen gaan doen en laten. In de tweede plaats geldt voor de overeenstemming tussen bestuur en belanghebbende(n) dat daaruit acties van een of meerdere van de bij het geschil betrokken partijen voortvloeien, zoals het nemen of wijzigen van een besluit en/of het geheel of gedeeltelijk intrekken van een aanvraag, bezwaar of klacht. In dit hoofdstuk is de vraag aan de orde welke (formele) handelingen van partijen kunnen of moeten voortvloeien uit de overeenstemming die ze hebben bereikt als resultaat van overleg naar aanleiding van hun geschil over een voorgenomen beschikking, een bezwaar of een klacht.

Paragraaf 4.2 gaat over de overeenstemming in het kader van de voorbereiding van een beschikking, paragraaf 4.3 over bezwaren, paragraaf 4.4 over klachten.

57

4.2 Besluitvorming ter voorbereiding van beschikkingen 4.2.1 Algemeen De toepassing van de informele aanpak kan inhouden dat het bestuur, als dat een beschikking voorbereidt, met belanghebbenden (waaronder de eventuele aanvrager van de beschikking) in gesprek gaat om te bezien of een oplossing is te vinden voor de problemen die in het kader van de besluitvorming spelen. Het kan voorkomen dat het overleg als uitkomst heeft dat geen besluit wordt genomen. Een voorbeeld biedt een handhavingsverzoek. Als daar een geschil tussen twee buren aan ten grondslag ligt, kan de uitkomst van overleg zijn dat zij hun geschil bijleggen en dat het niet meer nodig is dat het bestuur beslist het handhavingsverzoek af te wijzen of te honoreren. Leidt overleg er toe dat geen besluit wordt genomen, dan is de vraag aan de orde of de betrokken burgers (waaronder de eventuele aanvrager) nog een of meerdere formele handelingen moeten verrichten, ter bezegeling van de bereikte overeenstemming. Als de beslissing om geen besluit te nemen de reactie is op een aanvraag, kan daarnaast de vraag worden gesteld of het bestuur kan voorkomen dat vervolgens opnieuw een aanvraag wordt ingediend waar het bestuur alsnog een besluit op moet nemen.

Als het overleg leidt tot een besluit waar de betrokkenen mee instemmen, is de vraag aan de orde of het bestuur kan voorkomen dat een of meerdere van de betrokkenen – ondanks de bereikte overeenstemming – toch nog in bezwaar komen.21

4.2.2 D  e overeenstemming houdt in dat het bestuur afziet van het nemen van een besluit Als de tussen bestuur en belanghebbende(n) bereikte overeenstemming inhoudt dat geen besluit wordt genomen en als tevens geldt dat de beslissing om geen besluit te nemen de reactie vormt op een aanvraag, moet dan de aanvrager zijn aanvraag intrekken, en moeten eventuele indieners van zienswijzen hun zienswijze intrekken?

58

Consequentie van de onmogelijkheid van het intrekken van een zienswijze is, dat als het recht om beroep in te stellen bij de rechter is gekoppeld aan het indienen van een zienswijze (zoals bij besluiten die worden voorbereid met toepassing van de procedure van afdeling 3.4 Awb, de uov), degene die een zienswijze heeft ingediend, zijn beroepsrecht niet kan verliezen. In dat opzicht verschilt de uov van de bezwaarprocedure. Net zoals bij besluiten die worden voorbereid met toepassing van de uov het indienen van een zienswijze een noodzakelijke voorwaarde is om tegen het primaire besluit van het bestuur beroep te kunnen instellen, is bij besluiten waar bezwaar tegen mogelijk is, het maken van bezwaar voorwaarde om beroep bij de rechter te kunnen instellen. Maar waar de bezwaarmaker zijn recht op beroep bij de rechter kan verspelen door zijn bezwaar in te trekken, heeft de indiener van de zienswijze die mogelijkheid niet. Met het indienen verkrijgt en behoudt hij dat recht.22 Anders dan een zienswijze kan een aanvraag wel worden ingetrokken. Een aanvraag is een verzoek van een belanghebbende aan het bestuur om een besluit te nemen (art. 1:3 lid 3 Awb). Als de aanvrager geen behoefte meer heeft aan het besluit dat hij heeft aangevraagd, en dat kenbaar maakt aan het bestuur, kan die handeling worden beschouwd als het ‘intrekken’ van de aanvraag.

Omdat de Awb niets regelt over het intrekken van aanvragen, kan een aanvraag reeds als ingetrokken worden beschouwd, als uit de schriftelijke vastlegging van de tussen bestuur en belanghebbenden gemaakte afspraken blijkt dat het bestuur geen besluit zal nemen. De inhoud van die afspraken impliceert dat de aanvrager geen behoefte meer heeft aan een besluit en dus zijn aanvraag heeft ingetrokken. In de afspraken kan ook expliciet zijn vastgelegd dat de aanvrager zijn aanvraag intrekt en daarnaast ook dat hij geen nieuwe aanvraag zal indienen.

Relevante Awb-bepalingen Art. 4:6 1. Indien na een geheel of gedeeltelijk afwijzende beschikking een nieuwe aanvraag wordt gedaan, is de aanvrager gehouden nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden te vermelden. 2. Wanneer geen nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden worden vermeld, kan het bestuursorgaan zonder toepassing te geven aan artikel 4:5 de aanvraag afwijzen onder verwijzing naar zijn eerdere afwijzende beschikking.

Een eerste opmerking ter beantwoording van die vragen is dat de Awb niets regelt over het intrekken van aanvragen, en evenmin iets over het intrekken van zienswijzen die zijn ingediend in het kader van de voorbereiding van een besluit. Over zienswijzen kunnen we kort zijn. Die kunnen niet worden ingetrokken. De reden is simpel. Een zienswijze is een mondeling of schriftelijk naar voren gebrachte visie op (een of meer aspecten van) het door het bestuur te nemen besluit. 21

Zodra het bestuur op de hoogte is van een zienswijze, is het op grond van art. 3:2 Awb gehouden daarmee bij de besluitvorming rekening te houden. Het intrekken van een zienswijze is logisch onmogelijk. Het naar voren brengen van een visie of inzicht kan namelijk niet ongedaan worden gemaakt.

Of in beroep, voor zover bij de besluitvorming toepassing is gegeven aan de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afd. 3.4 Awb (uov).

Denkbaar is dat de aanvrager spijt krijgt van de gemaakte afspraken en opnieuw een aanvraag indient. Hoe moet het bestuur hier op reageren? Er van uitgaande dat het bestuur geen behoefte heeft aan heropening van de discussie die met de bereikte overeenstemming was gesloten, kan het de nieuwe aanvraag zonder pardon afwijzen. Het bepaalde in art. 4:6 Awb kan hierbij als leidraad fungeren. Weliswaar gaat deze bepaling over de situatie dat opnieuw een aanvraag wordt ingediend nadat een eerdere aanvraag is afgewezen, maar de algemene regel die aan art. 4:6 Awb ten grondslag ligt, kan ook worden toegepast als na het intrekken van een aanvraag opnieuw een aanvraag wordt gedaan. Het bestuur kan de nieuwe aanvraag afwijzen onder verwijzing naar de overeenstemming die is bereikt naar aanleiding van de eerdere aanvraag.

22

Mits de persoon in kwestie belanghebbende is; het recht heeft hij dan op grond van art. 8:1 Awb.

59

Volstaan met een simpele afwijzing van de herhaalde aanvraag is niet mogelijk, als na het moment waarop overeenstemming is bereikt de omstandigheden zijn veranderd of sprake is van nieuw gebleken feiten. Is dat het geval, dan moet het bestuur bezien of de nieuw gebleken feiten of veranderde omstandigheden reden vormen de besluitvorming te heropenen.23

4.2.3 D  e overeenstemming houdt in dat een besluit wordt genomen op de aanvraag Als de overeenstemming leidt tot een besluit conform de bereikte overeenstemming en aan dat besluit een aanvraag ten grondslag ligt, dan is het uiteraard niet nodig (sterker: zelfs niet gewenst!) dat de aanvrager zijn aanvraag intrekt. Het bestuur zal er (in de meeste gevallen met reden) vanuit gaan dat geen van de bij de overeenstemming betrokken partijen tegen zijn besluit bezwaar zal maken. Maar heeft het bestuur ook een instrument om te voorkomen dat dit desondanks gebeurt? Het antwoord op die vraag is ontkennend. Voor zover degenen die betrokken zijn geweest bij het overleg, kunnen worden aangemerkt als belanghebbenden bij het besluit dat als resultaat van de bereikte overeenstemming wordt genomen, hebben zij de mogelijkheid daartegen bezwaar te maken. Ook als de betrokken partijen hebben verklaard geen bezwaar te zullen maken tegen dat besluit, mag het bestuur, als toch bezwaar wordt gemaakt, dat bezwaar niet niet-ontvankelijk verklaren, maar is het gehouden het bezwaar inhoudelijk te beoordelen. De enige uitzondering betreft besluiten ter zake waarvan de belastingrechter de bevoegde rechter is.

Omdat de belastingrechter partijen gehouden acht aan overeenkomsten waarin zij afspreken geen bezwaar en beroep te zullen instellen tegen in het verlengde van die overeenkomsten genomen besluiten,24 kan het bestuur, als in strijd met die afspraken toch bezwaar wordt gemaakt, dat bezwaar niet-ontvankelijk verklaren.

4.3 Bezwaar 4.3.1 Algemeen De informele aanpak is gericht op het zoeken van een oplossing voor het probleem dat aanleiding was voor het maken van bezwaar. In het beste geval komen de bezwaarmaker en het bestuursorgaan (en eventuele andere belanghebbenden) tot overeenstemming. Welke consequentie heeft die overeenstemming voor het besluit waar het bezwaar tegen is gericht? En welke consequentie voor het bezwaar dat tegen dat besluit is gemaakt? Denkbaar is dat de overeenstemming die partijen bereiken het bestreden besluit ongemoeid laat, maar de overeenstemming kan ook als consequentie hebben dat er iets moet veranderen aan het besluit waar het bezwaar zich tegen richtte.

4.3.2 De overeenstemming laat het bestreden besluit ongemoeid Als de bereikte overeenstemming geen consequenties heeft voor het besluit waar het bezwaar zich tegen richtte, zullen de afspraken tussen bestuursorgaan en bezwaarmaker per definitie inhouden dat de bezwaarmaker zijn bezwaar intrekt.

4.3.3 De overeenstemming impliceert een wijziging van het bestreden besluit Houdt de overeenstemming in dat er iets aan het bestreden besluit moet veranderen, dan staan partijen voor de keuze. Mogelijkheid I: het bestuur realiseert de verandering door middel van een besluit op bezwaar Een eerste mogelijkheid is dat partijen afspreken dat het bestuursorgaan het bezwaar gegrond verklaart, het oorspronkeRelevante Awb-bepalingen lijke besluit herroept en in de plaats daarvan een nieuw besluit neemt waarin de afgesproken wijzigingen zijn neergelegd. Art. 7:11 1.  Indien het bezwaar ontvankelijk is, vindt op grondslag daarvan een heroverweging van het bestreden besluit plaats. 2. Voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, herroept het bestuursorgaan het bestreden besluit en neemt het voor zover nodig in de plaats daarvan een nieuw besluit.

60

23

Zie de noot van De Graaf bij CRvB 2 april 2003, AB 2003/383.

24

Zie hierover uitgebreider paragraaf 4.3.6.

Het is dan niet nodig (sterker nog: niet de bedoeling!) dat de bezwaarmaker zijn bezwaar intrekt. Immers, het bestuursorgaan kan alleen een besluit op bezwaar nemen als er een bezwaar is waar een beslissing op moet worden genomen. Dat het besluit dat het bestuur op het bezwaar moet nemen, overeenstemt met de tussen partijen gemaakte afspraken, heeft wel als consequentie dat kan worden aangenomen dat geen van de betrokkenen tegen dat besluit in beroep zal gaan. Dat neemt niet weg dat de vraag kan worden gesteld of het aanbeveling verdient dit in de overeenkomst tussen partijen expliciet af te spreken. Een vraag in het verlengde hiervan is hoe de rechter zal reageren op een beroep tegen een besluit dat geheel en al in overeenstemming is met tussen bestuur en belanghebbenden gemaakte afspraken. Op deze vraag wordt in paragraaf 4.3.6 nader ingegaan.

61

Mogelijkheid II: de verandering komt tot stand door het nemen van een nieuw primair besluit Een tweede mogelijkheid is dat het bestuursorgaan gebruik maakt van zijn bevoegdheid een besluit te wijzigen of in te Relevante Awb-bepalingen trekken. In art. 6:18 Awb is bepaald dat de omstandigheid dat Art. 6:18 bezwaar is gemaakt tegen een besluit van het bestuur, niets 1. Het aanhangig zijn van bezwaar of beroep tegen aan die bevoegdheid verandert. Anders gezegd: als het een besluit brengt geen verandering in een los van bestuursorgaan bevoegd is een besluit te wijzigen of in te het bezwaar of beroep reeds bestaande bevoegdtrekken, houdt het die bevoegdheid als bezwaar tegen dat heid tot intrekking of wijziging van dat besluit. (…) besluit is gemaakt. Art. 6:19

Kiest het bestuur voor deze weg, dan moet in de overeen1. I ndien een bestuursorgaan een besluit heeft komst worden vastgelegd dat de bezwaarmaker, in reactie op genomen als bedoeld in artikel 6:18, wordt het de wijziging, zijn bezwaar intrekt. Immers, het enkele feit dat het bezwaar of beroep geacht mede te zijn gericht tegen het nieuwe besluit, tenzij dat besluit aan bestuurorgaan hangende de bezwaarprocedure het besluit waar het bezwaar of beroep geheel tegemoet komt. het bezwaar zich tegen richtte, wijzigt, betekent niet het einde (…) van de bezwaarprocedure. De Awb gaat er vanuit dat het bezwaar tegen het oorspronkelijke besluit zich ook tegen het gewijzigde besluit richt. Dit is alleen anders als het gewijzigde besluit geheel aan het bezwaar tegemoet komt (art. 6:19 lid 1 Awb). Komt het gewijzigde besluit overeen met wat tussen partijen is afgesproken, dan is (materieel) aan deze voorwaarde voldaan.

Het nieuwe besluit zal dan ook tot de intrekking van het bezwaar leiden.25 De keuze tussen het nemen van een beslissing op bezwaar of een nieuw primair besluit Als de tussen partijen bereikte overeenstemming als consequentie heeft dat het bestreden besluit moet worden gewijzigd, hoe kan het bestuur die wijziging dan het beste in het vat gieten: als besluit op bezwaar of als nieuw primair besluit? Een eerste opmerking ter beantwoording van die vraag is dat het bestuur niet altijd de vrije keuze heeft. Het bestuur heeft wel steeds de mogelijkheid om de wijziging van het bestreden besluit te realiseren in de vorm van een besluit op bezwaar, maar niet altijd om een nieuw primair besluit te nemen. Of het bestuur de mogelijkheid heeft een nieuw primair besluit te nemen, is enerzijds afhankelijk van de aard van de wijziging van het oorspronkelijke besluit (wat houdt die precies in?), anderzijds van de reikwijdte van de wijzigingsbevoegdheid van het bestuur (hoe beperkt of ruim is die?). Anders gezegd: de beoogde wijziging moet passen binnen de wijzigingsbevoegdheid van het bestuur. Wat het bestuur daarom het beste kan doen, is allereerst bepalen aan welke van de twee mogelijkheden het de voorkeur geeft. Gaat de voorkeur van het bestuur uit naar het nemen van een besluit op bezwaar, dan kan het te allen tijde die voorkeur volgen.

Geeft het bestuur er de voorkeur aan het primaire besluit te wijzigen, dan zal het eerst moeten bezien of de wijziging van het besluit die voortvloeit uit de bereikte overeenstemming, kan worden gerealiseerd met toepassing van zijn wijzigingsbevoegdheid. 25

62

Wat moet er gebeuren als het bezwaar niet wordt ingetrokken, ook al is het besluit is gewijzigd overeenkomstig de tussen bestuur en belanghebbenden gemaakte afspraken? Het bezwaar kan dan niet-ontvankelijk worden verklaard, vanwege verval van procesbelang.

Naarmate de wijzigingsbevoegdheid van het bestuur beperkter is, zal het eerder tot de conclusie komen dat de beoogde wijziging van het bestreden besluit niet is te realiseren met toepassing van zijn wijzigingsbevoegdheid, en dat het geen andere keuze heeft dan terug te vallen op de eerste optie: het nemen van een besluit op bezwaar. Ten slotte kan nog de vraag worden gesteld aan welke van de twee mogelijkheden (een besluit op bezwaar of een nieuw primair besluit) het bestuur de voorkeur zou moeten geven, als het over keuzevrijheid beschikt. In de eerste plaats geldt dat als partijen tevreden zijn over de gemaakte afspraken – en daar kan van worden uitgegaan – de keuze tussen een nieuw primair besluit en een besluit op bezwaar lood om oud ijzer is. Als voordeel van het nemen van een besluit op bezwaar kan wel worden gezien dat dit de bezwaarmaker ontslaat van de verplichting zijn bezwaar in te trekken.

4.3.4 De overeenstemming leidt tot intrekking van het bezwaar Voor zover de bereikte overeenstemming als consequentie heeft dat het bezwaar wordt ingetrokken, is de vraag hoe dat kan gebeuren. Schriftelijk kan altijd, mondeling mag soms Uitgangspunt van de regeling van het intrekken van een bezwaarschrift is dat dit schriftelijk moet gebeuren. De achterArt. 6:21 grond van die eis is, dat de intrekking van een bezwaar in 1. Het bezwaar of beroep kan schriftelijk worden beginsel verstrekkende consequenties heeft. Als een ingetrokken. bezwaarmaker zijn bezwaar intrekt, blijft het besluit zoals 2. Tijdens het horen kan de intrekking ook mondeling geschieden. het is. Intrekking zorgt er voor dat hij niet meer de mogelijkheid heeft iets aan het besluit te veranderen. Daarom mag een bestuursorgaan er niet zo maar vanuit gaan dat een bezwaar is ingetrokken. De eis dat intrekking schriftelijk moet gebeuren, beschermt de bezwaarmaker er tegen dat het bestuur te lichtvaardig concludeert dat een bezwaarschrift is ingetrokken. Daarnaast heeft de eis dat de intrekking schriftelijk moet gebeuren als consequentie dat wanneer er discussie ontstaat over de vraag of een bezwaar al dan niet is ingetrokken, de bezwaarmaker juridisch een sterke positie heeft.

Alleen als het bestuursorgaan een schriftelijk stuk kan laten zien waarin de bezwaarmaker verklaart dat hij zijn bezwaar intrekt, kan als vaststaand worden aangenomen dat het bezwaar daadwerkelijk is ingetrokken. Art. 6:21 Awb noemt verder geen vormvereisten, zoals bijvoorbeeld ondertekening. Relevante Awb-bepalingen

Art. 6:21 Awb lid 2 bepaalt dat tijdens het horen de intrekking ook mondeling kan gebeuren. Blijkens de wetsgeschiedenis is vereist dat de mondelinge intrekking voldoende komt vast te staan, door vermelding in het verslag van de hoorzitting.26

26

MvT, PG Awb I, p. 312.

63

Daarnaast geldt als eis dat de intrekking ondubbelzinnig moet blijken uit de uitlatingen van de bezwaarmaker.27 Om misverstanden te voorkomen moet de bezwaarmaker expliciet zijn gevraagd of hij het bezwaar wenst in te trekken. Mondelinge intrekking tijdens informeel overleg? Gezien de strekking van art. 6:21 lid 2 Awb kan een bezwaar ook tijdens een informele bijeenkomst worden ingetrokken, ook als die bijeenkomst, gezien de formele eisen die de Awb aan een hoorzitting stelt, niet als een hoorzitting kan worden aangemerkt. Noodzakelijk is dan wel dat er een verslag is van de bijeenkomst waaruit blijkt dat de bezwaarmaker heeft verklaard dat hij zijn bezwaar intrekt en dat het verslag geen twijfel laat over het feit dat de bezwaarmaker welbewust heeft besloten het bezwaar in te trekken. Relevante Awb-bepalingen

Intrekking per e-mail? Art. 2:15 Over intrekking per e-mail meldt art. 6:21 Awb niets. Echter, 1. Een bericht kan elektronisch naar een bestuursore-mailverkeer is wel aan de orde in afdeling 2.3 Awb, over gaan worden verzonden voor zover het bestuursorgaan kenbaar heeft gemaakt dat deze weg is het contact tussen burger en bestuursorgaan langs elektrogeopend. Het bestuursorgaan kan nadere eisen nische weg. Van belang is hier art. 2:15 Awb. Het eerste lid stellen aan het gebruik van de elektronische weg. daarvan bepaalt dat een bericht elektronisch naar een (…) bestuursorgaan kan worden verzonden, voor zover het bestuursorgaan kenbaar heeft gemaakt dat deze weg is geopend, en daarnaast dat het bestuursorgaan nadere eisen kan stellen aan het gebruik van de elektronische weg. Als het bestuur heeft laten weten dat elektronisch bezwaar kan worden gemaakt, kan intrekking per e-mail als geldig alternatief worden gezien voor intrekking per brief. Maar als het bestuur de elektronische weg niet heeft opengesteld en er komt een e-mail binnen waarin een bezwaarschrift wordt ingetrokken? Het bestuursorgaan doet er dan het beste aan de bezwaarmaker een brief te sturen waarin het de ontvangst van de e-mail bevestigt.

Alleen als daarop een reactie volgt van de bezwaarmaker met als strekking dat hij die e-mail helemaal niet zo heeft bedoeld, zou het bestuur moeten concluderen dat toch geen sprake is van intrekking. Intrekking per telefoon? Ook het telefonisch intrekken van een bezwaar is mogelijk. Voorwaarde is wel dat het bestuur van de intrekking een schriftelijke bevestiging zendt naar de bezwaarmaker. Als die wordt geretourneerd, is zeker dat het bezwaar is ingetrokken. Maar wat als de bezwaarmaker niets van zich laat horen? Het Hof Den Haag heeft zich hierover uitgesproken: ‘Indien niet wordt gereageerd op deze schriftelijke bevestiging, zal als regel het bezwaar als ingetrokken moeten worden beschouwd.’28 Als het bestuur van de bezwaarmaker geen reactie krijgt, nadat het de bezwaarmaker een schriftelijke bevestiging heeft gestuurd na diens telefonische intrekking, mag het bestuur uit het zwijgen van de bezwaarmaker opmaken dat deze inderdaad zijn bezwaar heeft ingetrokken.

64

27

HR 6 oktober 2006, AB 2007/44 m.nt. De Waard.

28

Hof Den Haag 26 mei 2009, LJN BI4839.

Relevante Awb-bepalingen

4.3.5 Proceskosten en overeenstemming

Een bezwaarprocedure kan er toe leiden dat het bestuur de proceskosten van een of meerdere van de betrokken partijen vergoedt. Het bestuur is alleen verplicht proceskosten te vergoeden als het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid (art. 7:15 lid 2 Awb). Als de informele aanpak er toe leidt dat onder meer wordt afgesproken dat het bezwaar wordt ingetrokken, is niet aan dit criterium voldaan. Immers, met ‘herroepen’ wordt gedoeld op de herroeping van het primaire besluit in de beslissing op bezwaar. Op intrekking volgt geen besluit op bezwaar, hoogstens een nieuw primair besluit.

Art. 7:15 1. (…) 2. De kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, worden door het bestuursorgaan uitsluitend vergoed op verzoek van de belanghebbende voor zover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.(…)

Echter, niets hoeft partijen er van te weerhouden om bij het zoeken naar overeenstemming naar aanleiding van een bezwaar te handelen in overeenstemming met de gedachte die aan art. 7:15 lid 2 Awb ten grondslag ligt. Die houdt in dat als bij de beoordeling van een bezwaarschrift blijkt dat het primaire besluit onrechtmatig is en gewijzigd moet worden, er aanleiding is voor vergoeding van proceskosten. Houdt de tussen partijen bereikte overeenstemming in dat er een nieuw, gewijzigd primair besluit zal worden genomen en dat het bezwaar wordt ingetrokken, dan zou het vanzelf moeten spreken dat, met analoge toepassing van art. 7:15 lid 2 Awb, tevens wordt afgesproken dat het bestuur de door de bezwaarmaker gemaakte proceskosten vergoedt.

4.3.6 Afstand van recht als consequentie van overeenstemming? Als een bezwaarprocedure eindigt in overeenstemming tussen partijen, is hun geschil voorbij. De overeenstemming zal in de regel op schrift worden gesteld, al dan niet in de vorm van een vaststellingsovereenkomst, en door partijen worden ondertekend. Voor zover de overeenkomst inhoudt dat het besluit waar bezwaar tegen is gemaakt, blijft zoals het is, of dat het bestuur het zal vervangen door een nieuw primair besluit, kan in de overeenkomst worden opgenomen dat de bezwaarmaker zijn bezwaar intrekt. Ook als niet expliciet in de schriftelijke weergave van de gemaakte afspraken wordt vastgelegd dat de bezwaarmaker zijn bezwaar intrekt, kan er van worden uitgegaan dat hij dit zal doen, omdat intrekking het logische gevolg is van de gemaakte afspraken. Echter, het is niet uitgesloten dat de bezwaarmaker afziet van het intrekken van zijn bezwaar, ook al is dit gezien de bereikte overeenstemming de enige voor hem logische stap. Evenmin is uitgesloten dat de bezwaarmaker, als het resultaat van de overeenstemming is dat het bestuur een besluit op bezwaar neemt, tegen dat besluit beroep instelt, ook al komt het besluit exact overeen met wat in de overeenkomst is vastgelegd.

65

Kort maar goed, het is niet uitgesloten dat een belanghebbende, ook al heeft de informele weg tot overeenstemming geleid, beslist om de formele weg te vervolgen. Dat roept de vraag op hoe de rechter een beroep (al dan niet voorafgegaan door een bezwaar tegen het als uitvloeisel van de bereikte overeenstemming nieuw genomen primaire besluit) zal beoordelen dat is gericht tegen een besluit dat het resultaat is van tussen bestuur en belanghebbenden bereikte overeenstemming. Voor het antwoord op die vraag maakt het uit bij welke rechter zo’n beroep wordt ingesteld. Er is een verschil tussen de belastingrechter enerzijds en de overige bestuursrechters anderzijds. De belastingrechter gaat er vanuit dat als een belanghebbende duidelijk en zonder voorbehoud aan de inspecteur heeft laten weten dat hij niet zal opkomen tegen het besluit op bezwaar (in het belastingrecht: ‘de uitspraak’), hij niet-ontvankelijk is in zijn beroep, als de inspecteur zich op de berusting beroept.29 De overige bestuursrechters volgen een andere lijn. Die achten het beroepsrecht van ‘openbare orde’, wat betekent dat daar geen afstand van kan worden gedaan.

Ook als naar aanleiding van een bezwaar met belanghebbenden is afgesproken dat zij niet zullen opkomen tegen het nieuwe besluit van het bestuur, zal de bestuursrechter het beroep van een van de betrokken belanghebbenden gewoon ontvankelijk achten.30 Echter, voor de beoordeling door de rechter van de rechtmatigheid van het besluit van het bestuur kan het wel uitmaken dat het besluit het resultaat is van overeenstemming tussen het bestuur en de bij het geschil betrokken partijen. Bij de beoordeling van de rechtmatigheid van het besluit is een factor van betekenis, het feit dat de inhoud van het besluit overeenstemt met de tussen bestuur en belanghebbenden gemaakte afspraken. De overeenstemming laat zien dat het bestuur de bij het besluit betrokken belangen op een zodanige wijze heeft afgewogen, dat het resultaat daarvan op instemming van de betrokken kan rekenen, wat voor de rechter een sterke aanwijzing is dat die afweging is overeenstemming is met het in art. 3:4 lid 2 Awb neergelegde evenredigheidsbeginsel.

Relevante Awb-bepalingen

4.4 Klachten

Een reguliere behandeling van een klacht eindigt er mee dat het bestuursorgaan de klager schriftelijk en gemotiveerd in kennis stelt van de bevindingen van het onderzoek naar de klacht, zijn oordeel daarover en de eventuele conclusies die het daaraan verbindt (art. 9:12 Awb). Wordt bij de behandeling van een klacht de informele aanpak toegepast en komen bestuursorgaan, klager en degene over wie is geklaagd tot een vergelijk, dan kan toepassing worden gegeven aan art. 9:5 Awb. Daarin is bepaald dat als het bestuursorgaan naar tevredenheid van de klager aan diens klacht tegemoet is gekomen, het niet langer verplicht is de klacht-procedure voort te zetten.

Art. 9:5 Zodra het bestuursorgaan naar tevredenheid van de klager aan diens klacht tegemoet is gekomen, vervalt de verplichting tot het verder toepassen van dit hoofdstuk.

Het valt op dat art. 9:5 Awb niet spreekt over het intrekken van een klacht. Ook in geen van de andere bepalingen van hoofdstuk 9 Awb wordt gesproken over de mogelijkheid een klacht in te trekken. Achtergrond daarvan is dat de wetgever de beëindiging van de klachtbehandeling als gevolg van een vergelijk tussen partijen niet al te zeer heeft willen formaliseren.31 Een voordeel hiervan is dat het bestuur, als partijen er uit zijn gekomen, niet meer aan de klager hoeft te vragen een of meerdere formele handelingen te verrichten. Het ontbreken van de verplichting de bereikte overeenstemming formeel te bezegelen, neemt niet weg dat het bestuur, als dat toepassing geeft aan art. 9:5 Awb en de behandeling van de klacht beëindigt, wel zeker van zijn zaak moet zijn. Als het bestuur art. 9:5 Awb toepast in reactie op een brief van de klager dat zijn klacht naar tevredenheid is afgehandeld, is er geen reden voor twijfel en vormt de brief van de klager voldoende bewijs voor de juistheid van de beslissing van het bestuur om de klachtbehandeling te beëindigen. Echter, als het bestuur op grond van wat er tijdens een (telefoon)gesprek met de klager over en weer is gezegd, concludeert dat de klachtbehandeling kan worden beëindigd, is denkbaar dat het bestuur behoefte heeft aan extra zekerheid.

Die zou het kunnen proberen te verkrijgen door in aansluiting op het gesprek aan de klager een brief te sturen, waarin het de uitkomst daarvan (de klacht is naar tevredenheid afgehandeld) bevestigt. Volgt er op die brief niet binnen afzienbare tijd een negatieve reactie, dan kan het bestuur de behandeling van de klacht als afgesloten beschouwen.

66

29

HR 22 april 1998, BNB 1998, 214.

30

ARRvS 27 februari 1990, AB 1990/597 m.nt. Van Buuren; CRvB 17 mei 1984, AB 1985/347 m.nt. JM; CRvB 19 april 2006, JB 2007/128.

31

Kamerstukken II 1997/98, 25 837, nr. 3, p. 15.

67

Yvette Nass is sinds januari 2001 werkzaam bij de gemeente Breda. Zij is senior juridisch adviseur op de afdeling SSC/Juridische Zaken en Inkoop (in het interview aangeduid als de afdeling Juridische Zaken) en gecertificeerd NMI mediator.

68

69

Hoe gaat de informele aanpak precies in z’n werk? Een bezwaar komt binnen bij de afdeling Juridische Zaken. Die neemt het bezwaarschrift in behandeling. Het eerste wat gebeurt is dat we kijken of een bezwaar geschikt is voor een informele aanpak. De informele aanpak bestaat uit twee stappen. De eerste stap is: bellen met de vakafdeling, bezwaarmaker(s) en eventuele derde belanghebbenden om te horen wat er aan de hand is en wat de beste aanpak van het bezwaarschrift is. Zo’n telefoongesprek kan er toe leiden dat de zaak wordt opgelost en het bezwaar wordt ingetrokken. Gebeurt dat niet, dan volgt in beginsel de tweede stap: een informeel gesprek tussen de gemeente en de bij het bezwaar betrokken partijen.

Interview

Yvette Nass Hoe is de informele aanpak in Breda begonnen? Nass: We zijn eind 2006 gestart met een andere aanpak van bezwaarschriften, die we hier ook wel de Bredase Aanpak noemen.32 We wilden de bezwarenprocedure efficiënter en meer klantgericht inrichten. We hebben toen een extern bureau gevraagd naar ideeën om de bezwaarprocedure anders te organiseren. Dit bureau deed onderzoek naar de mogelijkheid om in bezwaarzaken zo snel mogelijk na het indienen van bezwaar contact op te nemen met alle betrokken partijen om na te gaan wat er speelt en hoe elk bezwaarschrift het beste kan worden aangepakt. Bij vier van de tien bezwaren waarbij deze methode werd toegepast, werd een gezamenlijke oplossing gevonden. Op basis van deze resultaten is besloten de informele aanpak in Breda te gaan toepassen. Alle secretarissen van de bezwaarschriftcommissie en de procesvertegenwoordigers bij de vakafdelingen hebben vervolgens een tweedaagse training mediationvaardigheden gevolgd. Ook zijn de betrokken managers en bestuurders over de nieuwe manier van werken geïnformeerd. Daarna zijn we aan de slag gegaan. Eerst bij de algemene bezwaarcommissie, nu ook bij de commissie sociale zaken. De informele aanpak is heel succesvol. In de helft van alle bezwaren wordt een oplossing gevonden en worden de bezwaren naar aanleiding van de informele aanpak ingetrokken.

32

70

Deze Bredase Aanpak is het met behulp van mediationvaardighden informeel aanpakken en behandelen van aanvragen, zienswijzen, klachten en bezwaren.

Op basis van alleen een bezwaarschrift is moeilijk in te schatten in hoeverre er allerlei emoties spelen.

Wordt elke bezwaarmaker gebeld? Nee, niet iedereen. Maar het uitgangspunt is wel: bellen, tenzij. Elk bezwaarschrift dat binnenkomt wordt beoordeeld aan de hand van een aantal indicaties en contra-indicaties voor en tegen een informele aanpak. Aan de hand daarvan wordt gekeken of er reden is af te wijken van het uitgangspunt dat in reactie op het indienen van een bezwaar wordt gebeld met de bezwaarmaker(s) en mogelijke andere partijen. Die toets is tamelijk marginaal, vooral omdat uit veel bezwaarschriften moeilijk is op te maken of ze wel of niet geschikt zijn voor een informele aanpak. Daar zijn ze vaak te beknopt voor, en bovendien valt uit het bezwaarschrift meestal moeilijk op te maken wat precies het probleem van de bezwaarmaker is. Ook is op basis van alleen een bezwaarschrift moeilijk in te schatten in hoeverre er allerlei emoties spelen. Als we op grond van die eerste check concluderen dat een telefoongesprek meerwaarde zou kunnen hebben, nemen we, voordat we gaan bellen, nog wel contact op met de afdeling die het besluit heeft genomen. Ook van de vakafdeling willen we horen wat er speelt.

Ziet men wat wij noemen ‘oplossingsrichtingen’ voor het geschil? Welke bewegingsruimte is er? Is sprake van escalatie? We vragen de vakafdeling: ‘Zien jullie wat in een gesprek met de bezwaarmaker, zou dat wat kunnen opleveren?’ Met de informatie van de vakafdeling bellen we vervolgens de bezwaarmaker. Het komt af en toe voor dat we iemand niet kunnen bereiken. Als we na drie pogingen nog geen contact met de bezwaarmaker hebben weten te krijgen, sturen we hem een briefje met de vraag of hij contact met ons wil opnemen. Horen we daar niets op terug, dan zetten we meestal de formele behandeling van het bezwaar in gang. U vertelde dat het telefoongesprek soms al tot de intrekking van het bezwaar leidt. Als dat niet gebeurt, volgt er dan per definitie een informeel gesprek met de bezwaarmaker? Dat hangt af van welke indicaties en contra-indicaties er zijn voor een informeel gesprek. De insteek is om waar mogelijk een informeel gesprek te houden, maar soms zien we er van af. Een eerste reden kan zijn dat we in het telefoongesprek merken dat het geschil van de bezwaarmaker met de gemeente al (te) ver is geëscaleerd en dat om die reden een informeel gesprek niet de meest geschikte aanpak is.

71

Dan kan het twee kanten op: of er komt een formele mediation, of we gaan de reguliere bezwaarprocedure in. Een mediation kan zin hebben, maar alleen als alle betrokkenen er voor voelen, en dat is niet altijd het geval. En de andere reden om na het telefoongesprek af te zien van een informeel gesprek? Niet alleen de bezwaarmaker, ook de vakafdeling moet het willen. De reactie van de vakafdeling kan er toe leiden dat wordt afgezien van een informeel overleg, bijvoorbeeld omdat het een politiek gevoelige of principiële zaak betreft. Als de vakafdeling er niets in ziet, gebeurt het niet. De bereidheid moet er altijd van twee kanten zijn.

Het komt ook voor dat van frictie tussen de buren helemaal geen sprake is, en dat het bezwaar meer heeft te maken met een gebrek aan informatie bij de bezwaarmaker. Dan kan het zijn dat we eerst met de bezwaarmaker gaan praten en dat we er in dat gesprek al uitkomen.

Komt dat vaak voor dat de vakafdeling niet wil? Nee, dat gebeurt maar heel weinig. Ruimte voor een gesprek is er bijna altijd. Al is het maar om het bestreden besluit nog een keer uit te leggen aan bezwaarmaker. Degene van de vakafdeling met wie wij als gespreksleider contact hebben, is trouwens veelal niet de ambtenaar die het meest direct bij het nemen van het besluit betrokken is geweest, maar de verantwoordelijke jurist (procesvertegenwoordiger). Dat zorgt ervoor dat je met iemand praat die wat meer afstand heeft, en ook sneller bereid zal zijn nog eens het gesprek over het besluit aan te gaan. Maar dan nog zijn er natuurlijk altijd verschillen. De ene ambtenaar ziet nu eenmaal eerder, sneller en meer ‘oplossingsrichtingen’ dan de andere ambtenaar. En sommige ambtenaren zijn empathischer dan andere. Als het tot een informeel overleg komt, wie zijn daar dan bij aanwezig? Van de gemeente zijn er altijd ten minste twee personen. De gespreksleider (van de afdeling Juridische Zaken) en de procesvertegenwoordiger (van de vakafdeling), en daarnaast soms ook nog de vergunningverlener (ook van de vakafdeling). En van de andere kant uiteraard de bezwaarmaker, en als het een geschil is met meer partijen, bijvoorbeeld over een bouwvergunning, ook nog de vergunninghouder. Maakt het verschil of het gaat om een geschil met twee of meer partijen? Dat hangt af van de aard van het geschil.

Betreft het bezwaar een bouwvergunning en lijkt het er op dat er problemen zijn tussen de buren, dan bellen we meestal eerst met de vergunninghouder. Diens onderhandelingsbereidheid is een noodzakelijke voorwaarde voor een gesprek. Maar het komt ook voor dat van frictie tussen de buren helemaal geen sprake is, en dat het bezwaar meer heeft te maken met een gebrek aan informatie bij de bezwaarmaker. Dan kan het zijn dat we eerst met de bezwaarmaker gaan praten en dat we er in dat gesprek al uitkomen.

72

Als een van de partijen in een geschil over een bouwvergunning geen behoefte heeft aan een informele bijeenkomst, wie is dat dan meestal? Eigenlijk meestal de vergunninghouder. Die kan denken: ik heb mijn vergunning, ik sta in mijn recht, waarom zou ik gaan praten? Een reden om in gesprek te willen gaan met de bezwaarmaker is uiteraard dat je buren van elkaar bent en baat hebt bij een goede verstandhouding, en zo werkt het meestal ook. Maar het komt toch meer voor dan je zou denken dat er weinig of helemaal geen contact tussen buren is, en dan speelt het belang van een goede relatie nauwelijks of niet. Er is dan immers helemaal geen (belang bij een) relatie. Maakt het nog uit of partijen een advocaat in de arm hebben genomen? Leidt dat er toe dat het overleg gemakkelijker wordt, of juist moeilijker? Je hoort wel eens dat een advocaat sta-in-de-weg is voor het vinden van een oplossing. Ik heb geen negatieve ervaringen met zaken waar een advocaat bij is betrokken. Als een bezwaarmaker een advocaat heeft, bellen we niet als eerste met de bezwaarmaker, maar met de advocaat. Die vragen we of we contact mogen opnemen met de bezwaarmaker. Dat vinden advocaten eigenlijk nooit een probleem, met name niet omdat het doel van het gesprek met de bezwaarmaker is, het inwinnen van informatie over wat er speelt.

Ze begrijpen dat het op dat punt meerwaarde heeft dat we juist ook met de bezwaarmaker zelf spreken. Als het gesprek met de bezwaarmaker tot een intrekking leidt en hij heeft een advocaat, hoe wordt die er dan bij betrokken? Als de bezwaarmaker in het telefoongesprek aangeeft dat hij zijn bezwaar wil intrekken, zeggen we altijd: ‘Denkt u er nog eens over na.’ De procedure die we hanteren is dat als de bezwaarmaker beslist om zijn bezwaar in te trekken, wij hem een bevestigingsbrief toesturen, die hij kan ondertekenen en terugsturen. Bedenkt hij zich na het telefoongesprek, dan kan hij nog terug. Heeft de bezwaarmaker een advocaat, dan sturen we die brief niet aan de bezwaarmaker, maar aan zijn advocaat. De advocaat heeft immers het bezwaar voor zijn cliënt ingediend, en is voor ons daarmee ook het aanspreekpunt voor de intrekking. Als het gesprek met een bezwaarmaker tot intrekking leidt en de bezwaarmaker heeft een advocaat, dan bespreken we ook altijd nog wie contact opneemt met de advocaat, om te vertellen dat het bezwaar wordt ingetrokken. Soms doet de bezwaarmaker dat zelf, soms doen wij het. En als het bevestigingsbriefje dat is toegezonden aan de bezwaarmaker of diens advocaat niet wordt geretourneerd, wat dan? Normaliter krijgen we het terug met de bevestiging dat het bezwaar is ingetrokken.

Het kan ook worden teruggestuurd met de mededeling dat men zich heeft bedacht en het bezwaar wil voortzetten. Dat komt maar heel weinig voor. Ten slotte komt het ook wel voor dat we niets meer horen. In het uiterste geval zal dan alsnog een hoorzitting moeten worden gehouden. Gelukkig gebeurt dit maar zelden.

73

Hoe wordt verslag gedaan van het telefonisch contact met partijen? Wat we in ieder geval bijhouden, is wanneer wie van de gemeente met welke van de partijen of hun vertegenwoordigers heeft gesproken. Verder geldt: alle belangrijke afspraken worden schriftelijk bevestigd. Zo kan in het telefoongesprek worden afgesproken dat er een informeel overleg komt, wie daarbij aanwezig zullen zijn, wat er aan de orde zal komen en dat de beslistermijn wordt verdaagd. Alle partijen krijgen vervolgens van ons een brief waarin die afspraken worden bevestigd. De telefoonnotitie is dan niet meer dan een geheugensteuntje voor degene die de brief opstelt en het informeel gesprek begleidt. Wat we willen voorkomen, is dat het dossier van de zaak allemaal uitgebreide beschouwingen bevat naar aanleiding van telefonisch contact met de bezwaarmaker. Mocht de zaak alsnog in de formele procedure terecht komen, dan willen we dat degene die de zaak daar gaat behandelen, niet wordt belast met alles wat er in de informele fase is gebeurd. De telefoonnotities houden we dus bewust zo beknopt mogelijk. In Breda kennen we een “pettenswitch” als de informele aanpak niet leidt tot een oplossing en tot intrekking van het bezwaarschrift.

De secretaris die dan het bezwaarschrift inhoudelijk gaat behandelen is een andere dan de degene die het informele overleg begeleidde en kan blanco, dus zonder informatie uit de voorfase, aan de zaak beginnen. Als je als ambtenaar met een van de partijen in een bezwaarzaak belt, zijn er dan dingen die je vooral wel, of juist niet moet doen? Over wat je wel moet doen, kun je allerlei voor de hand liggende algemene dingen zeggen. Het is belangrijk dat je echt geïnteresseerd bent, goed luistert, de juiste vragen stelt om te achterhalen wat er aan de hand is en wat de beste aanpak van het bezwaar is. Er zijn zeker twee dingen die je niet moet doen. Je moet geen dingen zeggen die aan de andere kant tot verkeerde verwachtingen kunnen leiden. Als je het hebt over het ‘zoeken naar een oplossing’, is het risico levensgroot dat de bezwaarmaker denkt dat jij toezegt voor het oplossen van zijn probleem te zullen zorgen. Het woord oplossing vermijd ik zo veel mogelijk. In plaats daarvan kun je het hebben over ‘oplossingsrichtingen’, of over het ‘aanpakken’ van het probleem. Wat je ook beter kunt vermijden, is ingaan op specifieke juridische vragen. Als wordt gevraagd naar het wettelijke kader of naar de uitleg van wettelijke begrippen, beantwoord ik die vraag hoogstens in algemeen termen. Immers, ik ben niet van de inhoud, maar van het proces.

Wel vertel ik de bezwaarmaker waar hij met zijn vraag beter terecht kan, namelijk bij de vakafdeling die het besluit heeft genomen.

Als wordt gevraagd naar het wettelijke kader of naar de uitleg van wettelijke begrippen, beantwoord ik die vraag hoogstens in algemeen termen.

En de toonzetting? Het is heel erg belangrijk welke toon je kiest. Een verkeerde toonzetting kan zorgen voor escalatie van het conflict. Daarom is het beter om getrainde ambtenaren informele gesprekken te laten voeren. We doen hier in Breda sinds kort ook aan intervisie, waarbij ervaringen worden uitgewisseld en samen wordt gekeken wat bij de informele behandeling wel en niet werkt.

74

Welke factoren bepalen of de informele aanpak van bezwaren succes heeft? In de praktijk blijkt dat het bijna altijd te maken heeft met in hoeverre een conflict is geëscaleerd en of partijen bereid zijn om te gaan onderhandelen, en bijna niets met het soort besluit waar bezwaar tegen is gemaakt. Toen we hier begonnen, dachten we dat de aard van het besluit cruciaal was. Dat was ook de manier van denken: bij welke besluiten kiezen we voor een informele aanpak, bij welke doen we het niet? Onderscheid naar besluit maken we niet meer, omdat we inmiddels weten dat het bij alle soorten besluiten succesvol kan zijn. Ook bij gebonden beschikkingen. Immers, een vergunninghouder die hecht aan een goede relatie met z’n buren is best bereid zijn bouwplan een beetje aan te passen. Het gaat er dus met name om dat partijen bewegingsruimte zien.

Als de informele aanpak uiteindelijk niet tot een oplossing van het geschil leidt, wil dat nog niet zeggen dat het zonde van de moeite is geweest.

Komt het ook voor dat er in de onderhandelingen oplossingen ter tafel komen waarvan u denkt: wellicht dat die gunstig zijn voor de bij het geschil betrokken partijen, maar zijn ze eigenlijk wel in overeenstemming met de regels? Bij het zoeken naar een oplossing kun je op grenzen stuiten. De wet is een grens. Het is de vakafdeling die aangeeft waar de grens ligt. Daar varen we op. Wat dat betreft is er een zekere rolverdeling. De gespreksleider van de afdeling Juridische Zaken is er om het gesprek vlot te trekken en partijen te helpen met het zoeken naar oplossingsrichtingen. Ook de vakafdeling kan daar aan bijdragen, maar ligt er op een bepaald moment een voorstel dat juridisch niet haalbaar is, dan moet de vakafdeling aan de bel trekken. Als het goed is blijft het daar niet bij, maar kijkt de vakafdeling ook of er gelijkwaardige alternatieven zijn die wel binnen de regels passen. Wat dat betreft kan het uitmaken wie van de vakafdeling bij het gesprek is betrokken.

Vaak hebben de informele gesprekken succes, maar niet altijd. Hoe gaat in dat geval de procedure verder? Als gespreksleider heb je dan niet meer met het vervolg van de zaak te maken. Als ik in een bepaalde zaak betrokken ben geweest bij de informele aanpak zonder dat dat tot resultaat heeft geleid, met als consequentie dat de formele bezwaarprocedure wordt voortgezet, dan neemt een collega van de afdeling Juridische Zaken de behandeling over. Andersom gaat het ook zo. Ik ben betrokken bij zaken in het formele traject die daarvoor door een collega in het informele traject zijn begeleid. Als de informele aanpak uiteindelijk niet tot een oplossing van het geschil leidt, wil dat nog niet zeggen dat het zonde van de moeite is geweest. Wat je in ieder geval ziet, is dat de zaak is uitgekristalliseerd, dat er meer duidelijkheid is over waar het partijen om gaat. Maar daarnaast heeft het informele traject er vaak ook voor gezorgd dat de communicatie en relatie tussen partijen zijn verbeterd. Ook dat is winst. Als na een informele behandeling de formele bezwaarprocedure wordt voortgezet, wordt dan steeds een hoorzitting gehouden? Dat hangt er vanaf. We vragen altijd aan partijen wat die willen. Als die nog een hoorzitting willen, komt die er sowieso. Dat is meestal het geval.

Het kan ook voorkomen dat partijen er geen behoefte aan hebben, maar dat de bezwaarcommissie wel graag nog een hoorzitting wil, bijvoorbeeld omdat er vragen zijn aan partijen. Ook dan komt er een hoorzitting.

75

Wordt de informele aanpak ook toegepast bij de voorbereiding van besluiten? Zeker. Een voorbeeld bieden besluiten waarbij zienswijzen of bedenkingen kunnen worden ingediend. Er zijn binnen de gemeente Breda drie afdelingen die op dit moment met de informele aanpak werken bij de voorbereiding van besluiten, Ruimtelijke ordening, Bouwen woningtoezicht en Omgevingsgebruik. Als uit een zienswijze een potentieel conflict blijkt, dan is de afspraak dat er wordt gebeld met de indiener van de zienswijze. Maar niet door iemand van de afdeling waar het besluit is voorbereid. Dus gaat de zienswijze over een milieuvergunning, dan wordt er niet gebeld door iemand van de afdeling Omgevingsgebruik (die over milieuvergunningen gaat), maar door iemand van een van de twee andere afdelingen. Tussen de drie afdelingen is een overleg, waarin wordt gekeken bij welke zienswijzen het de beste aanpak is om te bellen. Wat er in reactie op een bezwaar gebeurt en wat er naar aanleiding van de zienswijzen gebeurt, daar is eigenlijk geen verschil tussen. Materieel doen we precies hetzelfde. We bellen met de vraag: ‘Wat is er aan de hand? Hoe kunnen we het probleem het beste aanpakken?’ Het formele verschil is dat bij bezwaren wordt gebeld door iemand van de afdeling Juridische Zaken, en bij zienswijzen door iemand van een van de drie afdelingen die met zienswijzen te maken hebben.