Bijlage Motie Inwoners op 1 - Menselijke maat voor procedures

Het beste wat het bestuur kan doen, is bezien of er reden is naar aanleiding van het verzoek iets te ondernemen, en de verzoeker op de hoogte houden van de uitkomst daarvan. Ook voor de wijze waarop het bestuur omgaat met gemankeerde aanvragen geldt dat het consistent moet zijn. Er is geen enkele belemmering om royaal te zijn en de aanvrager ruim de gelegenheid te geven zijn aanvraag op orde te brengen,10 maar het bestuur mag niet in het ene geval royaal zijn en in het andere geval niet. Consistentie is dus een randvoorwaarde voor generositeit.

Relevante Awb-bepalingen

Relevante Awb-bepalingen

Art. 4:5 Het bestuursorgaan kan besluiten de aanvraag niet te behandelen, indien: a. de aanvrager niet heeft voldaan aan enig wettelijk voorschrift voor het in behandeling nemen van de aanvraag; of b. de aanvraag geheel of gedeeltelijk is geweigerd op grond van artikel 2:15; of c. de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag of voor de voorbereiding van de beschikking, mits de aanvrager de gelegenheid heeft gehad de aanvraag binnen een door het bestuursorgaan gestelde termijn aan te vullen.

Art. 9:4 1. Indien een schriftelijke klacht betrekking heeft op een gedraging jegens de klager en voldoet aan de vereisten van het tweede lid, zijn de artikelen 9:5 tot en met 9:12 van toepassing. 2. Het klaagschrift wordt ondertekend en bevat ten minste: a. de naam en het adres van de indiener; b. de dagtekening; c. een omschrijving van de gedraging waartegen de klacht is gericht. 3. Artikel 6:5, derde lid, is van overeenkomstige toepassing.

Schreuder-Vlasblom 2011, p.404, verwoordt het aldus: “Het ne bis in idem beginsel en de wettelijke termijn bepalingen beletten de rechter in beginsel om te treden in de aanwending van de discretie die het bestuur in art. 4:6 Awb is gelaten om te heroverwegen waar geen nova zijn aangevoerd.”

8

Schreuder-Vlasblom 2011, p. 403.

9

Vgl. CRvB 3 maart 2006, AB 2006/371 m.nt. Marseille; CRvB 30 juni 2006, AB 2006/370 m.nt. Marseille.

10

2.3.3 Gemankeerde klachten Er is een beperkt aantal formele vereisten waaraan een klaagschrift moet voldoen (art. 9:4 Awb) en een groot aantal situaties waarin het bestuur niet verplicht is een bij hem ingediende klacht te behandelen (art. 9:8 Awb). Voor de eisen aan het klaagschrift geldt dat als daar niet aan is voldaan, dit niet betekent dat het bestuur de klacht niet mag behandelen. Het bestuur heeft weliswaar de mogelijkheid af te zien van de behandeling van de klacht, maar is hiertoe

Uitzonderingen daargelaten: denk aan besluiten over het verstrekken van subsidie als het bestuur daarvoor een gelimiteerd bedrag beschikbaar heeft en op een bepaald moment wil beslissen welke van de ingediende aanvragen voor honorering in aanmerking komen. Een te laat ingediende aanvraag kan dan niet meer worden betrokken bij de door het bestuur te maken keuze.

27

niet verplicht. Hetzelfde geldt voor het bepaalde in art. 9:8 Awb. Die bepaling noemt een groot aantal situaties waarin het bestuur niet verplicht is een klacht te behandelen. Ook hier geldt echter: het bestuur heeft de keuze. Als het bestuur informeel en royaal wil zijn en de gemankeerde klacht wil behandelen, heeft het daartoe alle vrijheid. De enige beperking is – opnieuw – gelegen in de eis van consistentie. Het bestuur kan niet zonder enige motivering in het ene geval royaal zijn, en in het andere geval niet, bijvoorbeeld door een klacht over een gedraging van meer dan een jaar geleden de ene keer wel te behandelen, en de andere keer niet. Kort maar goed: royaal zijn is geen probleem, als het maar consistent gebeurt en eventuele uitzonderingen overtuigend kunnen worden gemotiveerd.

Art. 9:8 Het bestuursorgaan is niet verplicht de klacht te behandelen indien zij betrekking heeft op een gedraging: a.  waarover reeds eerder een klacht is ingediend die met inachtneming van de artikelen 9:4 en volgende is behandeld; b. die langer dan één jaar vóór indiening van de klacht heeft plaatsgevonden; c. waartegen door de klager bezwaar gemaakt had kunnen worden; d.  waartegen door de klager beroep kan worden ingesteld, tenzij die gedraging bestaat uit het niet tijdig nemen van een besluit, of beroep kon worden ingesteld; e.  die door het instellen van een procedure aan het oordeel van een andere rechterlijke instantie dan een administratieve rechter onderworpen is, dan wel onderworpen is geweest; of f.  zolang ter zake daarvan een opsporingsonderzoek op bevel van de officier van justitie of een vervolging gaande is, dan wel indien de gedraging deel uitmaakt van de opsporing of vervolging van een strafbaar feit en ter zake van dat feit een opsporings-onderzoek op bevel van de officier van justitie of een vervolging gaande is. 2. Het bestuursorgaan is niet verplicht de klacht te behandelen indien het belang van de klager dan wel het gewicht van de gedraging kennelijk onvoldoende is.

2.4 Wachten met de formele procedure bij het volgen van de informele aanpak? Als het bestuur voor een informele aanpak van een aanvraag, bezwaar of klacht kiest, kan het dan wachten met het in gang zetten van de formele procedure? De eerste opmerking die we ter beantwoording van die vraag maken, is dat het bestuur, met hoe veel overtuiging het ook kiest voor een informele aanpak van de aanvraag, het bezwaar of de klacht, steeds moet voorkomen dat burgers beperkt worden in hun formele mogelijkheden. Burgers moeten te allen tijde hun rechten veilig kunnen stellen. We geven hieronder drie voorbeelden van situaties waarin het bestuur er alert op moet zijn dat een informele aanpak niet ten koste gaat van formele waarborgen van burgers in aanvraag-, bezwaar- en/of klachtprocedures.

Een eerste voorbeeld biedt informatie in een besluit over de mogelijkheid daar bezwaar tegen te maken. Stel dat een bestuursorgaan dat wil insteken op informeel overleg en wil voorkomen dat de betrokkene al te snel de stap naar de formele bezwaarprocedure zet, in het besluit vermeldt: 11 ‘Bent u het niet eens met dit besluit? Neemt u dan eerst telefonisch contact met ons op. We nemen dan samen met u het besluit door. Komen we er niet uit, dan kunt u een bezwaarschrift indienen. Zorgt u er dan voor dat u het bezwaarschrift indient binnen zes weken na de dag waarop het besluit is verzonden. Daarmee voorkomt u dat wij uw bezwaarschrift niet meer kunnen behandelen.’ 11

Een dergelijke mededeling in een besluit kan er toe leiden dat onnodige bezwaren worden voorkomen. Tegelijkertijd heeft zo’n mededeling als gevolg dat de termijn om bezwaar in te stellen feitelijk wordt verkort. Een bestuursorgaan dat tegen burgers zegt: ‘Wacht nog even met bezwaar maken’, kan dat ons inziens alleen doen als het de verantwoordelijkheid neemt de betrokken burger tijdig voor het verstrijken van de bezwaartermijn er op te wijzen dat deze de mogelijkheid heeft formeel bezwaar te maken en hoeveel tijd daar nog beschikbaar voor is. Het bestuur bewandelt een veiliger – en per saldo niet minder de-escalerende – weg, als in het besluit waar bezwaar tegen kan worden gemaakt de volgende zinsnede is opgenomen: ‘Bent u het met dit besluit niet eens, dan kunt u bezwaar maken. Hoe u dat doet, leest u verderop in deze brief. Heeft u bezwaar gemaakt, dan wordt zo snel mogelijk contact met u opgenomen om samen met u het besluit door te nemen. We kunnen dan kijken of er een oplossing voor uw bezwaar is te vinden.’

Een volgend voorbeeld betreft de in art. 7:4 lid 2 Awb opgenomen verplichting van het bestuur om gedurende ten minste een week voor de hoorzitting alle op het bezwaar betrekking hebbende stukken ter inzage te leggen.12 Als het tot een informele behandeling van het bezwaar komt, met als gevolg dat voorlopig nog geen hoorzitting wordt gehouden, zou dat niet mogen betekenen dat het bestuur ook wacht met het ter inzage leggen van de op de zaak betrekking hebbende stukken. Het bestuur moet er voor zorgen dat de bezwaarmaker (en eventuele andere belanghebbenden) tijdig – liefst bij de start van het informele overleg – de op de zaak betrekking hebbende stukken kunnen inzien. Een laatste voorbeeld biedt art. 7:10 Awb, over de termijn waarop een beslissing op het bezwaar moet worden genomen. De informele aanpak van bezwaren mag er niet toe leiden dat het recht dat de partijen in een bezwaarprocedure op grond van art. 7:10 Awb hebben op een tijdige afronding van die procedure, met voeten wordt getreden. Steeds moet het bestuur de termijn om op het bezwaar te beslissen in de gaten houden De informele aanpak mag niet als consequentie hebben dat de behandeling van het bezwaar langer duurt dan de daarvoor geldende termijnen.13 11 H.D. Tolsma, ‘Formele aspecten van een informele aanpak’, in: H.D. Tolsma, I.M.C. van Leeuwen, F. Dijk & C.

Heinen, Een informele aanpak bij bestuursrechtelijke besluitvorming (Preadviezen Jonge VAR), Den Haag: BJu 2011, p. 9-55, zie p. 46; Martin Euwema, Lynn van der Velden & Carolien Koetsenruijter, Prettig contact met de overheid, Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 2010, p. 114.

28

12

Zie paragraaf 5.4.1.

13

Zie paragraaf 6.4.2.

29

Alex Brenninkmeijer is sinds 1 oktober 2005 de Nationale ombudsman. Daarvoor was hij werkzaam als rechter bij verschillende rechterlijke colleges op het gebied van sociale zekerheid, ambtenarenrecht en belastingrecht en was hij van 1995 tot 2002 vice-president bij de Centrale Raad van Beroep. In 1995 werd Alex Brenninkmeijer hoogleraar staats- en bestuursrecht bij de Universiteit Leiden. Vanaf 2003 was hij ook als hoogleraar verbonden aan de Albeda-leerstoel voor arbeidsverhoudingen bij de overheid en ADR (Alternative Dispute Resolution). Daarnaast was hij redacteur van verschillende juridische bladen, zoals het Tijdschrift voor de Rechtelijke Macht TREMA en het Nederlands Juristenblad NJB, en is hij nu hoofdredacteur van het Handboek Mediation en het Tijdschrift voor Conflicthantering (TC) van SDU.

30

31

Hoe gaat de klachtbehandeling bij de Nationale ombudsman in zijn werk? Toen ik vijf jaar geleden ombudsman werd, was de habitus in het bureau om de klacht zoals die op papier was gezet centraal te stellen. Daar werd het onderzoek op gericht. Die praktijk is veranderd. Iemand die een klacht heeft ingediend, wordt opgebeld met de vraag wat er precies speelt. Dat kan een enorme invloed hebben op wat wij naar aanleiding van de klacht gaan onderzoeken. Niet meer de klacht zoals die op papier is gezet, is het uitgangspunt van het onderzoek, maar het verhaal dat de klager ons naar aanleiding van zijn klacht vertelt. Dat verhaal benaderen wij vanuit de verschillende mogelijkheden die wij hebben: van intake tot bemiddeling, van signalering tot onderzoek en rapportage. Daar zit een forse omslag in, die binnen het kader van de regeling van de klachtprocedure in de Awb, de Algemene wet bestuursrecht, heel goed kan, maar niet vanzelfsprekend is.

Interview

Alex Brenninkmeijer Wat is uw beeld van de bestuurlijke praktijk van klachtafhandeling? Krijgt u veel te maken met klachten die helemaal niet bij de Nationale ombudsman terecht hadden hoeven te komen, als het bestuursorgaan ze anders had aangepakt? Brenninkmeijer: Wij krijgen hier per jaar ongeveer 14.000 klachten binnen. De helft daarvan, zo’n 7.000, dat zijn mensen die de weg kwijt zijn. Die verwijzen we door naar de instantie waar ze met hun klacht terecht kunnen. Daarnaast is er een groot aantal zaken waarin wij interveniëren. Dat wil zeggen dat we de zaak terugbrengen bij het bestuur. We vertellen het bestuur via onze contactpersonen welk probleem er speelt en vragen of ze het willen oplossen. In feite geven we feed back. Als die goed werkt, leidt dat tot een verbetering van de uitvoeringspraktijk van de overheid. Wij merken het direct als grote bestuursorganen zoals de SVB, de Belastingdienst, DUO en het UWV hun klachtbehandeling redelijk tot goed op orde hebben. Bij ons komen dan minder klachten binnen. We zijn daar ook actief mee bezig. Zo hebben we een tijd geleden een rapport uitgebracht over de Belastingdienst.

Naar aanleiding van 1.200 interventies hadden we hen de vraag gesteld: met welke tien problemen hebben jullie het meest te maken? Nadat we die hadden vastgesteld, was de volgende vraag: wat gaan jullie er aan doen? Dat heeft geleid tot verschillende verbeteringsplannen. Kern daarvan is dat men zich bij elke klacht de vraag stelt: welk probleem zit achter de klacht verscholen, hoe kunnen we dat oplossen en wat kunnen we ervan leren? Het had resultaat bij de Belastingdienst, en wij merken het in het aantal klachten over de Belastingdienst dat bij ons binnenkomt. Dat is behoorlijk afgenomen.

32

Heeft dat ook met het begrip ‘gedraging’ te maken? Biedt dat meer ruimte om allerlei achterliggende problemen bij de klachtbehandeling te betrekken, meer dan het begrip ‘besluit’ dat bij een bezwaar mogelijk maakt? Een klacht kun je definiëren als een uiting van ongenoegen die verband houdt met een gedraging van een bestuursorgaan. Dat is waar een ombudsman of klachtbehandelaar zich mee bezig kan houden. En dat biedt de ruimte om alles bij de klachtbehandeling te betrekken wat uiteindelijk van belang is om het probleem van de klager, voor zover dat verband houdt met een gedraging van de overheid, op te lossen. De wet stelt op dat punt geen beperkingen. Op zich zou bij een besluit ook een dergelijke ruime benadering gekozen kunnen worden, maar in de praktijk wordt die ruime benadering vaker niet dan wel gekozen.

Een klacht kun je definiëren als een uiting van ongenoegen die verband houdt met een gedraging van een bestuursorgaan.

Als een klacht op het eerste gezicht is gericht tegen iets wat een bepaalde ambtenaar van een bepaald bestuursorgaan heeft gedaan of nagelaten, maar bij nader inzien ook op andere instanties betrekking heeft, wat doe je daar dan mee? Dat is regelmatig aan de orde. Iemand zegt dat hij een probleem heeft met de politie, maar dan blijkt dat er ook iets is met het openbaar ministerie of de gemeente. Of iemand zegt een probleem te hebben met de Rijksdienst voor het wegverkeer, maar het gaat ook over het CJIB. Het achterliggende probleem kun je niet negeren. Als klachtbehandelaar moet je de grens over. Als het nodig is, moet je het andere bestuursorgaan bij de behandeling van de klacht betrekken. Dat is eenvoudiger als de klacht op een informele manier wordt behandeld. Je kunt dan gemakkelijk iemand van het andere bestuursorgaan bij het gesprek met de klager betrekken. Soms zijn er al samenwerkingsverbanden gevormd, zoals tussen de RDW en het CJIB.

33

Maar waar ligt de grens? Iemand kan eindeloos veel problemen hebben met de overheid. Wat neem je nog mee, en waar houdt het op? Is daar iets over te zeggen? U was laatst te zien in een documentaire. U krijgt daar iemand aan de lijn die zegt: ‘Ik zit heel diep in de put.’ Wat moet je met zo’n ongerichte opmerking? Dat was ook het einde. Die man kwam met iets waar wij niets mee konden. Dat is soms gewoon zo. De begrenzing verschilt per onderwerp. Uiteindelijk is de vraag die we stellen aan mensen die ons benaderen: waar zit u mee, in verbinding met de behoorlijkheid? We gebruiken de behoorlijkheid als zoekterm. Dat vormt een redelijke beperking van waar we ons mee bezig houden.

Uiteindelijk is de vraag die we stellen aan mensen die ons benaderen: waar zit u mee, in verbinding met de behoorlijkheid? We gebruiken de behoorlijkheid als zoekterm.

Een andere beperking heeft te maken met de boodschap die wij de overheid naar aanleiding van een klacht kunnen meegeven. Wij kijken naar de behoorlijkheid van gedragingen van de overheid. Dat betekent dat we verwachten dat er een verstandige en adequate reactie van de overheid komt op het behoorlijkheidsprobleem. Maar niet iets qua inhoud. Als, om een voorbeeld te noemen, een klager worstelt met een schadevergoedingskwestie met de overheid, dan verwachten wij wel dat er een goed gemotiveerd antwoord van de overheid komt. Maar het hoeft uiteraard niet per definitie in te houden dat schadevergoeding wordt uitgekeerd. Dat verschil blijft er steeds. En dat zorgt wel voor een redelijke beperking.

Lukt het om die beperking aan klagers duidelijk te maken? Meestal wel. Als graadmeter zou je de herzieningsverzoeken kunnen nemen. Dat mensen, nadat ze een afschrijvingsbrief hebben gekregen omdat de klacht naar tevredenheid is afgehandeld, bij ons terugkomen met de opmerking: ‘Het klopt niet en we willen dat u het verder behandelt.’ Herzieningsverzoeken komen in de praktijk maar weinig voor. Wat is bij de behandeling van klachten de betekenis van de formele regeling daarover in hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht? Hoe wordt die toegepast? De praktijk van het informeel behandelen van klachten, en trouwens ook van bezwaren, is langzamerhand steeds meer gemeengoed aan het worden. Dat is verheugend. Maar de kwaliteit moet nog wel worden versterkt. Ik vind eigenlijk dat we voorbij het vrijblijvende zijn in de zin van dat de ene gemeente klachten en bezwaren wel informeel behandelt en de andere niet. En dat het ene ministerie het bij de ene afdeling wel doet, en bij de andere niet. Je zou moeten zeggen: die Awb-regeling is op zich prima, die bevat een goed instrument voor de behandeling van klachten en bezwaren bij het bestuur en voor beroep bij de rechter, maar die informele aanpak moet de basis vormen.

De regeling over klachten, bezwaar en beroep in de Awb kan pas worden toegepast, nadat eerst informeel contact met de burger is opgenomen en met hem is gezocht naar een oplossing voor zijn probleem.

34

Zou een wettelijke bepaling daar een functie bij kunnen hebben, of denkt u dat het vooral in de hoofden van betrokkenen moet gaan zitten? Het is de vraag of je wettelijk kunt afdwingen dat naar aanleiding van klachten en bezwaren steeds eerst wordt gezocht naar een informele oplossing. Zou er iets wettelijk geregeld worden, dan is het belang met name gelegen in de symboolwerking. De wetgever laat zien dat hij het serieus neemt en de rechter heeft ook een basis om tegen partijen te zeggen: u kunt niet zomaar hier bij mij in beroep komen, zonder dat u eerst heeft geprobeerd een informele oplossing te vinden. Net zoals het rauwelings dagvaarden in een civiel geschil niet aanvaard wordt, zou in bestuursrechtelijke geschillen gebruikelijk moeten worden dat je pas met een formele procedure begint, als je daarvoor op een informele manier hebt geprobeerd een oplossing te vinden. Een wettelijke regeling is echter niet genoeg. Je moet tegelijk ook proberen op andere manieren mensen te enthousiasmeren en de cultuur te beïnvloeden. Ook het opleiden en trainen van ambtenaren in conflictdiagnose en conflicthantering hoort hierbij. Daar moeten overheidsinstanties zelf mee aan de slag. Hoe kan worden bepaald of een klacht ‘naar tevredenheid’ is afgehandeld? Een bezwaarprocedure eindigt met een besluit op bezwaar, beroep met een uitspraak van de rechter.

Dat zijn duidelijk te markeren momenten. Maar hoe zit dat bij klachten? Hoe worden die afgedaan? Met een rapport, en brief, een handdruk? Afdoening met een rapport komt bij klachten die wij binnen krijgen relatief weinig voor. Niet meer dan 400 keer per jaar. Dat betekent dus dat we duizenden klachten oplossen op een informele manier, met een interventie. Het einde van de klachtbehandeling kan op allerlei verschillende manieren worden gemarkeerd. Een brief vind ik mooi. En nog mooier is een mondeling gesprek dat bevestigd wordt met een brief. Vaak zien we dat het contact tussen de burger en de overheid hersteld is en dat daardoor een normale verhouding ontstaat waarin gebeurt wat er gebeuren moet.

Dat betekent dus dat we duizenden klachten oplossen op een informele manier, met een interventie.

Worden klachten wel eens ingetrokken? Nee, zoals het intrekken van een bezwaarschrift, dat komt bij ons niet voor. Je ziet het wel eens in mediationtrajecten, bijvoorbeeld bij de Belastingdienst. De mediation wordt met succes afgerond en onderdeel van de vaststellingsovereenkomst is dat de klacht wordt ingetrokken. Waarom gebeurt het daar wel? Het heeft te maken met de scholing. Veel cursussen gaan ook in die richting, dat je zo mogelijk moet streven naar het intrekken van klachten en bezwaren. Maar als je in de Awb bezwaren met klachten vergelijkt, zie je iets anders. Een bezwaarprocedure kan worden beëindigd als aan het bezwaar tegemoet is gekomen en het bezwaar wordt ingetrokken. In het hoofdstuk over klachtrecht is sprake van de beëindiging van de klachtbehandeling als de verzoeker tevreden is. Dat is eigenlijk de basis waarop dit allemaal gebeurt. Want iemand zegt op een gegeven moment: ‘Ik ben tevreden.’ En dan houdt het op.

35

Stel dat ik klachtbehandelaar was en ik had een goed gesprek met een klager, met als resultaat dat de klager zegt: ‘Ik ben tevreden.’ Maar de volgende dag gaat hij twijfelen. Hij is bang dat hij zich heeft laten inpalmen. Hij neemt weer contact op. Moet je dan de behandeling van de klacht hervatten? En is zo’n situatie te voorkomen, bijvoorbeeld door een brief waarin staat dat er een gesprek is geweest met als uitkomst dat de klacht naar tevredenheid is afgehandeld? Het is niet iets wat hier vaak voorkomt. Maar ik kan me voorstellen dat we onder omstandigheden zeggen: dan moet je toch de klachtbehandeling maar voortzetten. Het wordt natuurlijk anders wanneer er een brief ligt, waarin staat wat er is besproken en waar we op uit zijn gekomen, dat de klager te kennen heeft gegeven dat zijn klacht naar tevredenheid is afgehandeld. Als iemand daarna nog weer doorgaat, wat moet je daar dan mee? Redelijkheidshalve denk ik dan, als iemand daar echt in mee is gegaan, dan gaan we nu niet meer die klacht behandelen. Maar ook in deze situatie kan een telefoontje goed werken. We hebben van u gehoord dat het voor een bestuursorgaan de moeite loont bij een klacht te onderzoeken of er sprake is van een achterliggend probleem, en dat de wet daar ook voldoende ruimte toe biedt. Hoe zit dat bij bezwaren? Het verschil tussen beide is niet zo groot als je zou denken.

Klacht en bezwaar lopen eigenlijk fors door elkaar heen. Veel mensen maken bezwaar tegen een besluit, terwijl ze eigenlijk een klacht hebben, en het omgekeerde komt ook voor: iemand dient een klacht in terwijl hij, formeel gezien, eigenlijk bezwaar had moeten maken. De meeste klachten en bezwaren hebben met elkaar gemeen dat daarachter nog een ander probleem zit. Vanuit de Awb-cultuur ligt het voor de hand het bezwaar of de klacht te behandelen met toepassing van de regels van de Awb, terwijl het de moeite waard is om eerst te kijken: speelt hier niet iets anders? Als iemand in bezwaar komt tegen een bepaald besluit, dan kun je zeggen dat daarmee de rechtsgeldigheid van dat besluit ter discussie staat. Maar waarom maakt iemand eigenlijk bezwaar? Daar kunnen verschillende redenen voor zijn. Je kunt dat visualiseren aan de hand van twee cirkels. De ene cirkel is het besluit waar het bezwaar formeel tegen is gericht. De andere is het conflict dat de bezwaarmaker heeft met het bestuur, of met een ambtenaar, of met zijn buren. Die cirkels kunnen elkaar overlappen, maar dat is lang niet altijd zo.

Als de cirkels elkaar niet of nauwelijks overlappen, en het formele bezwaar weinig of niets te maken heeft met het probleem waar de bezwaarmaker mee zit, is de vraag voor de overheid: hoe gaan we hier mee om? Veel bestuurorganen hoor je dan zeggen: ja, maar wacht even, hier speelt een conflict waar we eigenlijk buiten staan, en waar we nu ten onrechte in worden betrokken. Dat probleem zijn we scherp tegengekomen in ons onderzoek over handhaving. Hoe moet de overheid omgaan met handhavingsverzoeken? Als uitgangspunt hebben we toen gekozen: de overheid bemoeit zich met heel veel aspecten van het leven en geeft daar ook allemaal regels over. Als er vervolgens een conflict ontstaat over de toepassing van die regels, is dat conflict ook een zaak van de overheid. Als je zo’n conflict als overheid niet wilt, moet je maar geen regels stellen.

Als iemand in bezwaar komt tegen een bepaald besluit, dan kun je zeggen dat daarmee de rechtsgeldigheid van dat besluit ter discussie staat.

36

Als je regels stelt, moet je ook de consequenties aanvaarden. Dus als burgers die regels gebruiken of in een heel enkel geval misbruiken voor een burenruzie, moet je daar iets mee doen. Daarom moet de overheid bij zo’n ruzie tussen buren het onderliggende conflict durven op te pakken. Oppakken wil niet per definitie zeggen dat de overheid het zelf moet oplossen. Verwijzing naar buurtbemiddeling kan ook. Hetzelfde zeg ik tegen de politie. Die wordt regelmatig ingeschakeld door de ene buur tegen de andere buur. Dat zijn vervelende toestanden. De politie wordt er doodongelukkig van, en wordt vaak zelfs de kwaaie pier. Ik zeg dan: ga er nou verstandig mee om, probeer bij te dragen aan een oplossing. Die hoef je niet zelf te bieden, misschien juist niet. Maar doe er wel iets mee. Dus ook al zijn de regels van de overheid voor die beide buren alleen maar een aangrijpingspunt om een ruzie te intensiveren, de overheid moet er wel iets mee. Dat klopt. Ik zal een voorbeeld geven, over een restaurant. Opeens kwamen er allemaal handhavingsverzoeken van de buren eromheen. Bij de gemeente wisten ze niet wat hun overkwam. Toen is de gemeente aan tafel gaan zitten met de buren en wat bleek? De eigenaar was net gescheiden van zijn vrouw. En de buren waren allemaal bevriend met die vrouw. Dus het was eigenlijk het resultaat van een echtscheiding. Ze hadden het gewoon op die man gemunt.

De mediator vroeg aan de buren: ‘Hoe vindt u dat de gemeente er mee om moet gaan?’ Uiteindelijk antwoordden de buren dat het eigenlijk niet kon wat ze deden. De handhavingsverzoeken zijn vervolgens allemaal ingetrokken. Je kunt wel zeggen dat dit niet de taak is van de overheid, maar het doet zich nu eenmaal voor. En het kost uiteindelijk maar een paar uurtjes. Even luisteren, kijken wat er is en het is opgelost.

Even luisteren, kijken wat er is en het is opgelost.

De tegenwerping van een ambtenaar zou kunnen zijn: ‘Wij zijn belast met handhaving en daarbij hebben we prioriteiten gesteld en nu moeten we ons ineens bezighouden met burenruzies die nergens over gaan. Grote zaken blijven zo liggen.’ Daar zit inderdaad een probleem. Maar je kunt je als overheid niet aan handhavingsverzoeken onttrekken, ook al gaan ze over iets kleins. De overheid stelt allemaal regels, rond geluid, gebruik, bouwen. Dan weet je dat mensen zich daarop kunnen beroepen. Als ze dat doen, kun je niet zeggen: ik vind het niet belangrijk genoeg. Het Nederlandse systeem is verschrikkelijk regulerend en paternalistisch. Dan moet je als overheid er niet van opkijken dat daar allerlei geschillen uit voortkomen. In Duitsland is dat anders. Daar ben je binnen zekere marges vrij om te bouwen, op voorwaarde dat je op de een of andere manier met je buren tot overeenstemming komt. Daar komt het minder snel tot juridische procedures. Zou je in Nederland een extra stap moeten invoeren, die inhoudt dat je pas een handhavingsverzoek kunt indienen als je eerst met je buren hebt overlegd? Ja, want het interessante bij veel van dit soort burenconflicten is dat mensen zich overvallen voelen. En er zijn natuurlijk buren die elkaar dwars zitten, maar vaker is de reden van het conflict dat er van tevoren niet is overlegd.

Het is altijd de moeite waard te investeren in het voorkomen van conflicten.

37

Maar stel dat je als bestuursorgaan conflicten wilt voorkomen en er komt een bezwaar dat te laat is ingediend, een dag of een week. Dat bezwaar moet je dan niet-ontvankelijk verklaren. Betekent het ook dat je als overheid niets meer met het conflict kunt? Als het uitgangspunt is dat je het gesprek wilt aangaan over een conflict dat is ontstaan, vind ik dat je de bezwaartermijn moet relativeren. Die termijn heeft wel betekenis voor de formele procedure, maar niet voor het gesprek over het conflict. Zou de overheid bij te laat ingediende bezwaren dan tegen de bezwaarmaker moeten zeggen: ‘U bent te laat dus we kunnen de bezwaarprocedure niet in, maar we zijn wel bereid naar de inhoud van uw brief te kijken, en afhankelijk daarvan hoort u nog van ons.’ Nee, dat vind ik onvoldoende. Je zou nog een stap verder moeten gaan. Ik vind dat de overheid naar aanleiding van een bezwaarschrift altijd contact moet zoeken met de bezwaarmaker, of het bezwaar nu op tijd of te laat is, ontvankelijk of niet-ontvankelijk. In het telefoongesprek moet worden gevraagd wat er speelt en moet worden nagegaan of het probleem is op te lossen. Blijkt het probleem te groot voor een telefoongesprek, dan moet het bestuur met de bezwaarmaker om tafel. En pas als duidelijk is dat een informele oplossing er niet in zit, als de formele procedure in beeld komt, gaan eisen zoals die van ontvankelijkheid tellen.

Als je dat allemaal doet als overheid en het lukt om met de burger tot overeenstemming te komen, mag je dan ook van de burger vragen dat hij afziet van procedures? Kun je hem vragen afstand te doen van zijn beroepsrecht? En kun je hem daar aan houden? Ik vind van wel. Bekeken vanuit het systeem van het bestuursrecht vind ik dat wanneer over een bepaalde kwestie een vaststellingsovereenkomst is gesloten, het niet in strijd is met het recht op toegang tot de rechter dat je dan zegt: nu heb je ook geen beroepsrecht meer. Als er na een overeenkomst toch nog gedoe ontstaat, zou moeten gelden wat de Hoge Raad in het Haviltex-arrest als vraag heeft uitgesproken: wat mochten partijen over en weer in redelijkheid van elkaar verwachten? Als de overheid mocht verwachten dat de zaak was afgedaan, dan moet daar ook naar worden gehandeld. Het is dan niet in strijd met het recht op toegang tot de rechter dat de rechter verder geen kennis neemt van dat geschil. De belastingrechtspraak tendeert in die richting. Je kunt het ook doortrekken naar klachtbehandeling. Als je in het kader van de behandeling van een klacht een vaststellingsovereenkomst hebt gesloten, beëindigt dat de klachtbehandeling, met als consequentie dat je niet meer bij de ombudsman terecht kunt.

In het telefoongesprek moet worden gevraagd wat er speelt en moet worden nagegaan of het probleem is op te lossen.

Het is alleen anders als bij de totstandkoming van de vaststellingsovereenkomst sprake is van serieuze behoorlijkheidgebreken. Die kunnen zich trouwens best voordoen. Denk aan de situatie dat ambtenaren betrokken zijn bij projecten om zo veel mogelijk klachten en bezwaren informeel af te doen, en daarbij aan allerlei targets moeten voldoen. De druk om te proberen zo veel mogelijk mensen hun bezwaar te laten intrekken zal dan toenemen. Dat kan perverse effecten hebben. De rechter moet daar kritisch naar kijken, en ik als ombudsman ook.

38

De informele aanpak

3

3.1 Inleiding Het voorbereiden van een besluit en het behandelen van een bezwaar of een klacht vergt een groot aantal acties van het bestuur. Bij vele daarvan is sprake van contact tussen bestuur en een of meer burgers, in hun hoedanigheid van aanvrager, bezwaarmaker derde-belanghebbende of klager. Kiest het bestuur voor een informele aanpak, dan dient het zich bij elke handeling die het verricht en bij elk contact met de burger de vraag te stellen in hoeverre het daarmee bijdraagt aan de oplossing van het probleem dat de burger heeft aangekaart, en tevens of het handelt in overeenstemming met de rechtmatigheids- en behoorlijkheidsnormen waaraan het is gebonden. In dit hoofdstuk bespreken we een aantal aspecten van het informele contact tussen overheid en burger in het kader van besluitvorming en klachtafhandeling. Voor welke vragen kan het bestuur komen te staan, en hoe laten die zich het beste beantwoorden? We nemen daarbij de bezwaarprocedure als uitgangspunt. De ambtenaar die de regie van de behandeling van het bezwaar in handen heeft, duiden we aan als: bezwaarbehandelaar. De plaats in de organisatie waar het bestreden besluit tot stand is gekomen, noemen we: vakafdeling. De ambtenaar die in de bezwaarprocedure het aanspreekpunt is van de vakafdeling, betitelen we als: vakambtenaar.

Aan de orde komen de vraag naar het in behandeling nemen of doorverwijzen van een verzoek (paragraaf 3.2), de vraag wie voor het bestuur aanspreekpunt kan/moet zijn: de burger of diens gemachtigde (paragraaf 3.3), de wijze waarop contact met partijen kan worden gelegd (de paragrafen 3.4, 3.5 en 3.6) en enkele aspecten van het informele overleg met partijen (paragraaf 3.7).

39

3.2 I n behandeling nemen of doorverwijzen? Het eerste wat het bestuur te doen staat als dat een bezwaarschrift ontvangt, is beoordelen of de bezwaarmaker aan het goede adres is. Dit is niet altijd het geval, zelfs niet als de bezwaarmaker zich blijkens zijn bezwaar richt tot het bestuursorgaan waaraan het bezwaarschrift is geadresseerd. Heeft de bezwaarmaker het verkeerde bestuursorgaan benaderd, dan is het bestuur verplicht het bezwaarschrift door te zenden en de bezwaarmaker van de doorzending te berichten (art. 6:15 lid 1 Awb).14 Het kan ook voorkomen dat in een brief die op het eerste gezicht een bezwaarschrift lijkt, bij nader inzien een heel ander probleem aan de orde wordt gesteld. Als het bestuursorgaan waaraan de brief is gericht daar weinig mee kan, en een andere instantie juist heel veel, is het behoorlijk die brief naar dat andere orgaan door te zenden en tevens de bezwaarmaker te berichten wat de reden is van de doorzending.

Relevante Awb-bepalingen Art. 2:3 1. Het bestuursorgaan zendt geschriften tot behandeling waarvan kennelijk een ander bestuursorgaan bevoegd is, onverwijld door naar dat orgaan, onder gelijktijdige mededeling daarvan aan de afzender. 2. Het bestuursorgaan zendt geschriften die niet voor hem bestemd zijn en die ook niet worden doorgezonden, zo spoedig mogelijk terug aan de afzender. Art. 6:15 1. Indien het bezwaar- of beroepschrift wordt ingediend bij een onbevoegd bestuursorgaan of bij een onbevoegde administratieve rechter, wordt het, nadat daarop de datum van ontvangst is aangetekend, zo spoedig mogelijk doorgezonden aan het bevoegde orgaan, onder gelijktijdige mededeling hiervan aan de afzender. 2. Het eerste lid is van overeenkomstige toepassing indien in plaats van een bezwaarschrift een beroepschrift is ingediend of omgekeerd. (…)

3.3 Wie is het aanspreekpunt voor het bestuur: de burger of zijn gemachtigde? Relevante Awb-bepalingen Art. 2:1 1. Een ieder kan zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen. 2. Het bestuursorgaan kan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen. Art. 6:17 Indien iemand zich laat vertegenwoordigen, zendt het orgaan dat bevoegd is op het bezwaar of beroep te beslissen de op de zaak betrekking hebbende stukken in ieder geval aan de gemachtigde.

Bijstand, vertegenwoordiging en het vragen van een machtiging Iedereen die met een bestuursorgaan te maken krijgt, kan zich in het contact met het bestuur laten bijstaan of zich door een gemachtigde laten vertegenwoordigen (art. 2:1 lid 1 Awb). Een gemachtigde treedt op namens de betrokken burger. Iemand die bijstand verleent, is er ‘alleen maar’ bij als de burger contact heeft met de overheid. 14

40

Als een bezwaarmaker zich door een gemachtigde laat vertegenwoordigen, kan het bestuur de bezwaarmaker of diens gemachtigde om een machtiging vragen (art. 2:1 lid 2 Awb). Richt het bestuur die vraag tot de bezwaarmaker, dan doet het er goed aan bij het verzoek een voorbeeld-machtiging mee te sturen, zodat de bezwaarmaker gemakkelijk aan het verzoek kan voldoen. Het bestuur is trouwens niet verplicht een machtiging te vragen. Wie is aanspreekpunt: bezwaarmaker of gemachtigde? Als een bezwaarmaker (of een van de eventuele andere belanghebbenden in een bezwaarprocedure) zich laat bijstaan of vertegenwoordigen, wie is dan aanspreekpunt voor het bestuur? Met wie moet worden gebeld, aan wie moeten stukken worden gestuurd, aan wie moeten uitnodigingen voor overleg met het bestuur worden verzonden? Aan een van beide? Aan allebei? En maakt het nog uit of sprake is van bijstand of van vertegenwoordiging? Als de bezwaarmaker zich laat bijstaan is het antwoord op al deze vragen simpel: het bestuur kan er mee volstaan zich te richten tot de bezwaarmaker zelf. Laat de bezwaarmaker zich door een gemachtigde vertegenwoordigen, dan is die gemachtigde primair aanspreekpunt voor het bestuur. Dat blijkt uit art. 6:17 Awb. Daarin is bepaald dat als iemand zich laat vertegenwoordigen, het bestuursorgaan de op de zaak betrekking hebbende stukken in ieder geval naar de gemachtigde stuurt.

De vraag is vervolgens hoe het bestuur zich dient op te stellen tegenover de belanghebbende zelf. Voor zover het gaat om correspondentie over het verloop van de procedure en de afspraken die in het kader daarvan zijn gemaakt, is het behoorlijk om die steeds zowel aan de gemachtigde als de belanghebbende zelf te sturen. Maar als het bestuur de telefoon pakt, is de vraag: wie gaan we bellen? In een formeel traject is die vraag niet moeilijk te beantwoorden: de gemachtigde. Wordt gekozen voor de informele aanpak, dan is het antwoord minder eenvoudig. Denkbaar is dat het bestuur het van belang vindt om niet alleen via de gemachtigde contact te hebben met de bezwaarmaker, maar ook rechtstreeks met de bezwaarmaker. Het feit dat de bezwaarmaker zich laat vertegenwoordigen door een gemachtigde, betekent niet dat het bestuur niet meer rechtstreeks – zonder tussenkomst van de gemachtigde – contact met de bezwaarmaker zou mogen opnemen. Als het bestuur dat doet, vereist de behoorlijkheid wel dat het bestuur in het gesprek met de bezwaarmaker twee zaken direct aan de orde stelt. • Allereerst moet het bestuur de bezwaarmaker laten weten dat het op de hoogte is van het feit dat deze zich laat bijstaan door een gemachtigde. • In de tweede plaats moet het bestuur uitleggen waarom het desondanks direct contact opneemt met de bezwaarmaker.

Als het bestuur deze twee zaken direct aan het begin van het gesprek meldt, heeft de bezwaarmaker de mogelijkheid het gesprek met het bestuur aan te gaan, maar ook om het af te breken en het bestuur te verwijzen naar zijn gemachtigde.

Zie voor een voorbeeld: ABRvS 16 februari 2011, AB 2011/84 m.nt. Marseille.

41

3.4 Het eerste contact met de bezwaarmaker: schriftelijk of telefonisch?

Het lijkt daarom het verstandigst in de ontvangstbevestiging van het bezwaarschrift een zin op te nemen in de trant van: 16

Relevante Awb-bepalingen

Welke actie als eerste? Als de bezwaarbehandelaar een bezwaarschrift heeft ontvangen, moet hij beslissen wat hij als eerste doet. Direct bellen met de bezwaarmaker? Bellen met de bezwaarmaker, maar pas nadat hij informatie heeft ingewonnen bij de afdeling die het besluit heeft genomen? Een schriftelijke ontvangstbevestiging aan bezwaarmaker sturen?

De Awb stelt geen beperkingen. Art. 6:14 lid 1 Awb bepaalt dat de ontvangst van het bezwaarschrift schriftelijk moet worden bevestigd aan de indiener van het bezwaarschrift, maar geeft geen termijn. Als richtsnoer zou de correspondentiewijzer van de Nationale ombudsman kunnen worden genomen.15 Die stelt dat het behoorlijk is de ontvangstbevestiging van het bezwaarschrift binnen twee weken na binnenkomst aan de bezwaarmaker te versturen. Als de bezwaarbehandelaar moet beslissen wat hij als eerste zal doen, hoeft hij niet per se te kiezen voor het schriftelijk bevestigen van de ontvangst van het bezwaarschrift aan de bezwaarmaker, als hij er maar voor zorgt dat de ontvangstbevestiging binnen tien dagen na binnenkomst wordt verstuurd. Hij kan de keuze van de volgorde van handelen dus laten afhangen van wat hij, gezien de aard van het besluit en de inhoud van het bezwaar, het verstandigst acht: direct de ontvangbevestiging versturen, eerst bellen met de bezwaarmaker of eerst bellen met de vakafdeling.

In de ontvangstbevestiging melden dat telefonisch contact zal worden opgenomen? Als de bezwaarbehandelaar er voor kiest als eerste een ontvangstbevestiging te sturen, is de keuze die hij daarbij moet maken: in de ontvangstbevestiging wel of niet melden dat de bezwaarmaker zal worden gebeld? Uiteraard geldt daarbij dat in de ontvangstbevestiging van het bezwaar alleen maar mag worden vermeld dat telefonisch contact met de bezwaarmaker zal worden opgenomen als zeker is dat de bezwaarmaker zal worden gebeld. Zeker is dat alleen als steeds iedere bezwaarmaker wordt gebeld. Maar is het in alle gevallen effectief om zo snel mogelijk met de bezwaarmaker te bellen? Het antwoord op die vraag laat zich raden: nee, er zal altijd een aantal bezwaarschriften zijn waarvoor geldt dat bellen geen toegevoegde waarde heeft. In de meeste gevallen is het niet goed mogelijk om louter op basis van een bezwaarschrift met zekerheid vast te stellen of het zinvol of zinloos is de bezwaarmaker te bellen. Het is daarom aan te bevelen om, als de bezwaarbehandelaar zo snel mogelijk na binnenkomt van het bezwaar een ontvangstbevestiging verstuurt, daarin niet te melden dat de bezwaarmaker zo snel mogelijk zal worden gebeld.

15

42

‘Het is mogelijk dat een medewerker van de afdeling Juridische Zaken op korte termijn telefonisch contact opneemt om samen met u te kijken naar de beste behandelwijze van uw bezwaarschrift.’ 16

Art. 6:14 1. Het orgaan waarbij het bezwaar- of beroepschrift is ingediend, bevestigt de ontvangst daarvan schriftelijk. (…)

Zie de correspondentiewijze van de Nationale ombudsman: http://rapporten.nationaleombudsman.nl/ rapporten/grote_onderzoeken/burgerbrieven/correspondentiewijzer.asp.

3.5 H  et moment van het telefonisch contact: voor of na overleg met vakafdeling? Om te kunnen beoordelen op welke manier het bezwaar het beste kan worden behandeld, is het meestal noodzakelijk van de bezwaarmaker te weten te komen wat de achtergrond van zijn bezwaar is, en van de vakafdeling wat de achtergrond is van het besluit. Afhankelijk van de uitkomst van de beide gesprekken kan worden beslist hoe de behandeling van het bezwaar het beste kan worden aangepakt. Is het aan te raden eerst contact op te nemen met de bezwaarmaker, voordat de vakafdeling wordt gebeld? Voordeel daarvan is dat de bezwaarbehandelaar met een zo open mogelijke houding (dus zonder informatie van de vakafdeling over de persoon van de bezwaarmaker en de – juridische – details van de zaak) met de bezwaarmaker belt. Aan de andere kant is het handig als de bezwaarbehandelaar, op het moment dat hij met de bezwaarmaker belt, van de vakafdeling al het een en ander over de achtergrond van het besluit heeft gehoord. Bovendien, als de vakafdeling een idee heeft over een mogelijke oplossing van het geschil, kan de bezwaarbehandelaar in het telefoongesprek met de bezwaarmaker meteen de mogelijkheid van een informeel gesprek aankaarten en kan hij melden dat hij van de vakafdeling heeft gehoord dat die graag nog een keer samen met de bezwaarmaker gaat kijken of een oplossing voor het geschil mogelijk is.

Overigens is het wel van belang het telefoongesprek goed voor te bereiden. Een zogeheten ‘belstandaard’ kan hierbij een hulpmiddel zijn.17

16

Ontleend aan een standaardbrief van de gemeente Amstelveen; zie: Euwema, Van der Velden & Koetsenruijter 2010, p. 119.

17

Euwema, Van der Velden & Koetsenruijter 2010, p. 84-88.

43

3.6 T elefonisch contact leidt tot het intrekken van het bezwaar

3.7 I nformele gesprekken als vervolg op het telefonisch contact

Telefonisch contact met de bezwaarmaker naar aanleiding van een bezwaar kan er toe leiden dat de bezwaarmaker tot de conclusie komt dat hij er het beste aan doet zijn bezwaar in te trekken. Een nadere toelichting kan eventuele misverstanden over de inhoud van het besluit uit de wereld helpen, of kan er toe leiden dat de bezwaarmaker tot de conclusie komt dat er met een bezwaar weinig winst te boeken valt.

3.7.1 Waar moet het informele gesprek worden gehouden?

Als de conclusie van het telefoongesprek is dat de bezwaarmaker het bezwaar wil intrekken, dient de bezwaarbehandelaar zich er terdege van te vergewissen dat de bezwaarmaker zeker van zijn zaak is. Daarnaast geldt dat een telefoongesprek nooit de laatste formele handeling van een bezwaarprocedure kan zijn. Is de conclusie van het telefoongesprek dat de bezwaarmaker zijn bezwaar wil intrekken, dan moet het bestuur hem te allen tijd nog een schriftelijke bevestiging zenden.18

Een nadere toelichting kan eventuele misverstanden over de inhoud van het besluit uit de wereld helpen, of kan er toe leiden dat de bezwaarmaker tot de conclusie komt dat er met een bezwaar weinig winst te boeken valt.

Bezien vanuit het bestuursorgaan ligt het voor de hand dat het informele gesprek wordt gehouden bij een vestiging van het bestuursorgaan. In overleg met de bezwaarmaker kan echter ook voor een andere plek gekozen worden. Er is geen enkele reden waarom het informele gesprek alleen bij een vestiging van het bestuursorgaan zou kunnen worden gehouden. Er kunnen verschillende redenen zijn om voor een andere plek te kiezen. De bezwaarmaker kan ver uit de buurt van een vestiging van het bestuursorgaan wonen, er kan behoefte zijn aan een neutrale plek of aan een bijeenkomst in zo informeel mogelijke omstandigheden. Een of meerdere van deze overwegingen kunnen er zelfs toe leiden dat het gesprek bij de bezwaarmaker thuis wordt gehouden. Als het voor de betrokken ambtenaren een kleine moeite is naar de bezwaarmaker toe te komen, is die oplossing het overwegen waard. Echter, als het gevaar bestaat dat de boel escaleert, is het verstandiger te gaan praten bij een vestiging van het bestuursorgaan of op een neutrale plek, dan bij de bezwaarmaker thuis.

Relevante Awb-bepalingen

3.7.2 Wie moeten/mogen bij het informele gesprek aanwezig zijn?

Art 2:1 Awb 1.  Een ieder kan zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen. 2. Het bestuursorgaan kan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen.

Wie kunnen en mogen er allemaal bij een informeel gesprek naar aanleiding van een bezwaar aanwezig zijn? Van de kant van het bestuur zijn dat in ieder geval de bezwaarbehandelaar, die als (relatief ) onafhankelijke gespreksleider fungeert, en een ambtenaar van vakafdeling die bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken is geweest en/of een ambtenaar van de vakafdeling die kan onderhandelen over een oplossing voor het bezwaar.

Art. 2:2 Awb 1. Het bestuursorgaan kan bijstand of vertegenwoordiging door een persoon tegen wie ernstige bezwaren bestaan, weigeren. 2. De belanghebbende en de in het eerste lid bedoelde persoon worden van de weigering onverwijld schriftelijk in kennis gesteld. 3. Het eerste lid is niet van toepassing ten aanzien van advocaten.

18

44

Zie hierover nader paragraaf 4.3.4.

19

Bezwaarmaker en/of gemachtigde Uiteraard is de aanwezigheid van de bezwaarmaker onontbeerlijk. Maar kan hij ook anderen meenemen, of zich door iemand anders laten vertegenwoordigen? Van belang is art. 2:1 lid 1 Awb, dat bepaalt dat een ieder zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen kan laten bijstaan. Het bestuursorgaan, zo blijkt uit art. 2:2 lid 1 Awb, kan bijstand alleen weigeren als tegen de persoon die bijstand verleent, ernstige bezwaren bestaan, maar dan moet er echt iets uitzonderlijks aan de hand zijn.19

Zie voor een voorbeeld: ABRvS 29 november 2006, JB 2007/14.

45

Het maakt in principe niet uit door wie de bezwaarmaker zich in het informele gesprek laat bijstaan. Het kan een familielid zijn, een huisgenoot, buurman, vriend of kennis, maar ook een rechtshulpverlener. De hoedanigheid van degene door wie de bezwaarmaker zich laat bijstaan, kan van invloed zijn op het succes van de informele bijeenkomst. Een rechtshulpverlener kan helpen bij het bereiken van overeenstemming, maar kan ook het vinden van een oplossing in de weg staan. Het is daarom denkbaar dat de bezwaarbehandelaar of de ambtenaar van de vakafdeling bepaalde bijstandverleners liever niet bij het gesprek hebben. Het is uiteraard altijd mogelijk te proberen de bezwaarmaker zo ver te krijgen dat hij zich wel of juist niet door een bepaalde persoon laat bijstaan, maar daarbij zal steeds uitdrukkelijk moeten worden vermeld dat uiteindelijk de bezwaarmaker beslist of en zo ja, door wie hij zich laat bijstaan. Een noodzakelijke voorwaarde voor het voeren van het informele gesprek is uiteraard dat de bezwaarmaker er zelf bij aanwezig is. Weliswaar bepaalt art.

2:1 Awb dat een ieder, ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen, zich niet alleen kan laten bijstaan, maar zich ook kan laten vertegenwoordigen, maar omdat de essentie van het informele gesprek is dat met de bezwaarmaker wordt gezocht naar een oplossing voor het geschil, is diens aanwezigheid veelal onontbeerlijk. De aanwezigheid van de bezwaarmaker kan echter niet worden afgedwongen.20

3.7.3 Verslaglegging Moet van het informele overleg een verslag worden gemaakt? Voor het informele gesprek geldt: niets moet. Maar zowel voor het bestuur als voor de bezwaarmaker en eventuele andere belanghebbenden is het van belang dat van het informele overleg een verslag wordt gemaakt. Dat geldt niet alleen voor de in het kader van de informele aanpak eventueel tussen partijen gehouden bijeenkomst(en), maar ook voor het telefonisch contact tussen bezwaarmaker (en eventuele andere belanghebbenden) en het bestuur. Juist omdat de informele aanpak er toe kan leiden dat er geen formele hoorzitting wordt gehouden, is het van belang dat duidelijk wordt vastgelegd wat er in de verschillende momenten waarop er contact is tussen partijen, is besproken en welke afspraken er zijn gemaakt.

Laat de bezwaarmaker weten dat hij in is voor een informeel gesprek, maar dat hij niet zelf komt maar zich laat vertegenwoordigen, dan is het aan de bezwaarbehandelaar om te beslissen of het gesprek dan nog zin heeft. Is de aanwezigheid van de vakambtenaar noodzakelijk? Als de bezwaarbehandelaar door het telefoongesprek met de bezwaarmaker tot de conclusie is gekomen dat het zin heeft een poging te wagen een informele bijeenkomst te beleggen tussen bezwaarmaker en vakafdeling, kan het zich voordoen dat de ambtenaar van de vakafdeling die betrokken is geweest bij de totstandkoming van het besluit en aan wie de bezwaarbehandelaar heeft gevraagd bij het informele gesprek aanwezig te zijn, laat weten daar niets voor te voelen. Wat is daarvan de consequentie? Betekent die weigering dat de informele aanpak van de baan is en de formele procedure in gang moet worden gezet? Of zijn andere oplossingen denkbaar, zoals een gesprek waarbij, in plaats van de vakambtenaar, één van diens collega’s aanwezig is, of een gesprek zonder iemand van de vakafdeling, dus alleen met de bezwaarbehandelaar en de bezwaarmaker? Geen van die opties is ideaal. Het minst onbevredigend lijkt nog de optie om een collega van de vakafdeling aan het gesprek te laten deelnemen.

Wellicht is dat tegen het zere been van de ambtenaar die in eerste instantie voor het gesprek was uitgenodigd, maar het is de enige manier om er voor te zorgen dat de bezwaarmaker zijn informele gesprek krijgt.

20

46

Anders dan de bestuursrechter in beroepsprocedure heeft het bestuur in de bezwaarprocedure niet de mogelijkheid belanghebbenden op te roepen om te worden gehoord.

47

Eric Helder is per 1 maart 2010 benoemd tot Collegelid bij het Adviescollege toetsing administratieve lasten (Actal). Daarnaast is hij met ingang van 15 juni 2010 benoemd tot staatsraad in buitengewone dienst bij de Raad van State. Voor zijn benoeming als collegelid was Eric wethouder en locoburgemeester te Enschede. Tot 1998 was hij eerst als onderzoeker bestuursrecht werkzaam aan de RU Groningen en later als universitair hoofddocent staats- en bestuursrecht aan de Universiteit Twente. Hij was (tot 1990) onder andere lid van een gemeentelijke adviescommissie bezwaarschriften, rechter-plaatsvervanger en bestuurslid van een woningbouw-vereniging. Hij is vicevoorzitter van de Raad van Toezicht van het CINOP (Centrum voor innovaties van opleidingen) te ’s-Hertogenbosch en lid van de redactie van het NTB (Nederlands tijdschrift voor bestuursrecht).

48

49

Interview

Eric Helder Kunt u iets vertellen over het project betreffende de informele aanpak in de gemeente Enschede? Helder: Om zo’n project een succes te maken is het allereerst van belang dat er politieke en bestuurlijke belangstelling is voor het onderwerp. Hoe het is gesteld met de afhandeling van klachten en bezwaren, dat is niet iets waar iedere politicus van nature belangstelling voor heeft. Om een project als de informele aanpak van de grond te krijgen, is een eerste voorwaarde dat er interesse voor is binnen het college van B&W. Daar moet men beseffen dat het belangrijk is. Is dat besef niet van nature aanwezig is, dan moet je er voor zorgen dat dat verandert. En niet alleen bij het college, ook bij de gemeenteraad. In Enschede was de bezwaarbehandeling in de raad vele jaren een plichtmatig gebeuren. Een concrete aanleiding voor meer belangstelling waren de doorlooptijden van bezwaarschriften. Die begonnen een punt van zorg te worden. Dat leverde een eerste doelstelling op: het moet sneller. Daar zijn we beleid op gaan voeren, met resultaat: in 2006 lukte het om 80% van de bezwaarschriften op tijd af te handelen, met een gemiddelde behandelduur van minder dan 10 weken. Dat was een mooi resultaat. We konden dat alleen bereiken omdat er structureel voldoende middelen voor beschikbaar werden gesteld.

Dat lukt niet zo maar, want er zijn genoeg andere dingen die politiek ook spannend en interessant en nuttig zijn. De vaste formatie is niet toegenomen, maar wel op sterkte gehouden. Dan het tweede punt. Je moet er voor zorgen dat het organisatorisch goed op orde is. In de periode voor het project reageerden we alleen maar op pieken in de toestroom van bezwaren. We huurden dan bij een of ander uitzendbureau een paar juristen in. Was de piek wegge-

50

werkt, dan verdwenen de uitzendkrachten ook weer, tot zich een volgende piek aandiende. Want het mocht vooral niet structureel te veel geld kosten. Er was echter wel een post nodig voor ‘structureel incidentele uitgaven’. Daarop kon uiteindelijk, door de geboekte efficiencywinst, drie ton worden bespaard. Het blijkt veel beter te werken om (hoe lastig dat ook is, zeker in deze tijden) te proberen kwaliteit te leveren met je eigen mensen. In Enschede hebben we ervoor gekozen de behandeling van bezwaren te centraliseren. Niet door een centraal bureau alles te laten beslissen wat met bezwaarschriften te maken heeft, maar door een team samen te stellen van eigen mensen, en dus niet met uitzendkrachten, dat de spil vormt van de afhandeling van bezwaren. Dat Team rechtsbescherming moet de hele organisatie kunnen overzien. Ze moeten hun tentakels in de verschillende delen van die organisatie hebben, of het nu gaat om bouwvergunningen of bijstandsuitkeringen. Maar ze moeten niet de verantwoordelijkheid overnemen van degenen die in de organisatie zelf voor een bepaald beleidsterrein verantwoordelijk zijn. Ze beslissen niet alles, maar hebben wel een coördinerende, coachende en regisserende rol.

In 2006 lukte het om 80% van de bezwaarschriften op tijd af te handelen, met een gemiddelde behandelduur van minder dan 10 weken. Dat was een mooi resultaat.

Het resultaat van die andere organisatie van bezwaarafhandeling is niet alleen dat bezwaren sneller worden afgedaan, maar ook dat burgers tevredener zijn. Ze geven de gemeente voor de dienstverlening in het kader van de bezwaarschriftprocedure een 7,7. Dat is een heel hoog cijfer, en veel hoger dan een aantal jaren geleden. Ook de ambtenaren die zijn betrokken bij de behandeling van bezwaren, zijn positief. Ook die geven als cijfer een 7,7. U vertelde dat medewerking van de politiek een noodzakelijke voorwaarde is. Maar hoe werkt dat? Hoe is het gelukt de behandeling van bezwaren prioriteit te geven? Dat er een gevoel van urgentie ontstond, had te maken met het feit dat burgers ontevreden waren over het uitblijven van een beslissing op hun bezwaar. Die spraken raadsleden daar op aan. Vervolgens roert de gemeenteraad zich, en dan ligt het bij het college. Daarnaast kwam er in diezelfde periode steeds meer aandacht voor burgergericht werken. Goede dienstverlening werd een belangrijk thema. Er is dus een bepaalde onderstroom nodig om een probleem ook echt als urgent te voelen. Hoe ziet de informele aanpak er in Enschede uit? Het is begonnen met de praktijk om op elk bezwaar dat binnenkomt op dezelfde manier te reageren, namelijk door de bezwaarmaker te bellen.

Wie belden er met de bezwaarmakers? Het Team rechtsbescherming belde, niet de ambtenaar die verantwoordelijk was voor het besluit waar bezwaar tegen was gemaakt. De achterliggende gedachte was: je moet de regie op het proces houden. Dat is iets voor het Team rechtsbescherming. Bij het contact met de bezwaarmaker bleek dat het enorm kon helpen dat iemand elders in de organisatie

51

Bij het contact met de bezwaarmaker bleek dat het enorm kon helpen dat iemand elders in de organisatie de bezwaarmaker benaderde.

de bezwaarmaker benaderde. Iemand die niet verantwoordelijk was voor het besluit. Soms was het al voldoende dat uitleg werd gegeven over hoe het besluit tot stand was gekomen. Of het bleek dat mensen eigenlijk alleen maar boos waren omdat ze ergens te laat van op de hoogte waren gesteld, of over iets wat met een beslissing op een bezwaarschrift niet kon worden opgelost. De functie van het gesprek was dan: de burger er op wijzen dat er een betere route is ter oplossing van zijn probleem. Op die manier bleek het mogelijk om in de voorfase van de behandeling van het bezwaar ongeveer 50 procent van de bezwaarschriften af te vangen. Dat is een heel hoog percentage. Het succes was bevorderlijk voor het enthousiasme van de ambtenaren die er bij betrokken zijn. Vervolgens komt er politiekbestuurlijk waardering en daarna maatschappelijke waardering. Burgers geven hogere cijfers. Door dat alles is er een positieve energie en enthousiasme om op de ingeslagen weg verder te gaan.

Hoe was dat in het begin? Was er veel weerstand bij de betrokken ambtenaren? Zeker. De weerstand had veel te maken met het feit dat een dienst of afdeling binnen de gemeente vond dat men op hun terrein kwam. Bij een afdeling WMO of Bijstand vond men dat een uitkering op grond van de WMO of Bijstandswet zo z’n eigen wetmatigheden kent en z’n eigen deskundigheid vereist. Dat is natuurlijk ook zo, maar het betekent niet dat je dat vervolgens op een eiland moet zetten en er niet een algemene aanpak dwars doorheen kunt organiseren. Ik denk dat de reden van het succes is geweest dat de autonomie van de vakafdelingen wel is doorbroken, maar zonder dat de afhandeling zodanig is gecentraliseerd dat de inhoudelijke mensen zeggen: dit is niet meer mijn verantwoordelijkheid. De betrokkenheid van de vakafdelingen moet je erin houden. Dat is heel belangrijk. De verbindingen tussen het Team rechtsbescherming en de vakafdelingen moeten goed zijn, ook op het informele vlak. Daar is terecht veel in geïnvesteerd. Op het moment dat de ambtenaar ging bellen, had die dan al informatie over de bezwaarzaak ingewonnen bij de vakafdeling? Er werd nooit zo maar gebeld. Altijd werd gecheckt: wat is hier aan de hand, hoe zit het in elkaar? Doel was om op een geïnformeerde manier het telefoontje te plegen.

Dan ben je ook in de positie om te zeggen: ‘Hebt u begrepen dat…’, of: ‘In het besluit kun u lezen dat…’, of: ‘Er speelt ook nog…’, of: ‘Om die reden is dat besluit zo genomen.’ Om dat te kunnen, moet je wel goed geïnformeerd zijn. Dat was overigens vooraf wel een punt van discussie. Soms kiest men er voor om de beller van tevoren juist geen informatie te geven en ‘onbevangen’ te laten bellen. In Enschede is echter bewust gekozen voor een aanpak van bellen ‘met voorkennis’ (maar zonder vooringenomenheid). Dat blijkt goed te werken. Kunt u iets zeggen over factoren die de kans op een informele oplossing vergroten of juist verkleinen? De ervaring bij het team rechtsbescherming was dat de kans op succes aanzienlijk kleiner is als er advocaten bij het geschil zijn betrokken. De indruk is dat rechtshulpverleners, als puntje bij paaltje komt, er veelal geen belang bij hebben dat snel een compromis wordt gesloten.