Bijlage 6 AEF Rapport-herijking-gemeentefonds-sociaal-domein

Figuur 11 Verdeling van het budget van het cluster sociale basisvoorzieningen over de verschillende gemeenten.

GB261

48

Eigenschappen van het voorgestelde verdeelmodel Het volledige verdeelmodel voor het sociale domein (exclusief beschermd wonen) bestaat uit de optelling van de gekozen varianten per cluster. Dit totale verdeelmodel bevat 15 maatstaven en is weergegeven in onderstaande tabel. Tabel 10 De maatstaven van het voorgestelde verdeelmodel

Maatstaf

Verdeelt

Maatstaf

Verdeelt

Huishouden met laag inkomen met drempel

26%

Inwoners 75+ met drempel

4%

Bijstandsontvangers en loonkostensubsidie samen

16%

Laag opleidingsniveau met drempel

3%

Klantenpotentieel regionaal

13%

Migratieachtergrond

2%

Inwoners

12%

Doelgroepregister gemeentelijke doelgroep

1%

Gebruik specialistische GGZ

11%

Kernen met 500 of meer adressen

1%

Inwoners 0 - 18 jaar

9%

Kernen maal inwoners

1%

5%

Gestandaardiseerd inkomen (in 1000 euro) maal inwoners met drempel

-3%

Jongeren met armoederisico

De verklaringsgraad van het gecombineerde model bedraagt 91%. Bijna een derde van het budget wordt verdeeld met de maatstaf lage inkomens. Daarnaast zijn bijstandsontvangers klantenpotentieel, inwoners en gebruik specialistische GGZ belangrijke maatstaven. De verdeling van het budget over het land is te zien in Figuur 12. Het patroon is uiteraard een optelling van de afzonderlijke clusters, dus de patronen die daarin zichtbaar zijn, worden ook in het totaal gereflecteerd. Er is een vrij grote variatie in bedragen per inwoner zichtbaar: van minder dan € 400 per inwoner tot meer dan € 1200 per inwoner. Voor gemeenten in het oosten van het land wordt over het algemeen een hoger budget voorspeld dan voor gemeenten in de Randstad. Een uitzondering hierop zijn de grote steden, waarvoor relatief grote bedragen per inwoner worden voorspeld.

GB261

Figuur 12 Verdeling van de voorspelling van het totale budget per inwoner over het land.

49

Vergelijking met het oude verdeelmodel Zowel de nieuwe als de oude verdeling zijn afgezet tegen het beoordelingskader voor de verdeling (zie Bijlage B). Daaruit blijkt dat het model op alle criteria beter scoort dan het oude model. De belangrijkste verbeteringen zijn de volgende. - Ten opzichte van het oude model is de verklaringsgraad toegenomen terwijl het model veel minder maatstaven bevat (15 in plaats van 43). - Het model bevat plausibele maatstaven en gewichten, en is daarmee beter uitlegbaar dan de oude verdeling (die bijvoorbeeld een negatief gewicht voor achterstandsleerlingen bevatte). - Het nieuwe model beweegt ook beter mee met langetermijnontwikkelingen, aangezien in het oude model veel maatstaven waren bevroren wegens herdefinities van de data en er nog onderdelen op historische gegevens waren gebaseerd. - Naast de verbeteringen op de uitkomsten is de totstandkoming van het model ook beter navolgbaar. De methode waarmee het gemaakt is, is beter reproduceerbaar en de clusterindeling sluit beter aan bij de inhoudelijke gemeentelijke taakuitvoering. Ook sluit de clusterindeling grotendeels aan op de Iv3-indeling. - Het model is gebaseerd op actuele gegevens, waarin de eerste effecten van de transformatie meegenomen zijn, terwijl het oude model gebaseerd was op gegevens van voor de decentralisatie.

- Tot slot zijn de meeste discrepanties vanuit het eerdere kwalitatieve AEF-onderzoek naar knelpunten in de verdeling sociaal domein opgelost. Zo komt de maatstaf medicijngebruik niet meer voor in het model en is in het nieuwe model een maatstaf opleidingsniveau opgenomen. Deze aanpassingen zorgen voor meer plausibiliteit en stabiliteit in het model. Een aandachtspunt in het nieuwe model is wel dat er (evenals in het oude model) geen maatstaf voor LVB-problematiek bij jongeren is getoetst. Dit was wel een wens vanuit het kwalitatief onderzoek verdeelmodellen sociaal domein, maar gedurende het onderzoek is het echter niet mogelijk gebleken een dergelijke maatstaf op een voldoende betrouwbare manier te definiëren.

4.5 Uitwerking van het nieuwe verdeelmodel Aanleiding voor het onderzoek was dat er problemen gesignaleerd werden met de oude verdeling. Een nieuwe verdeling leidt echter ook tot herverdeeleffecten: als gevolg van het nieuwe model veranderen de bedragen die gemeenten uit de Algemene Uitkering ontvangen. Vanuit stelselperspectief bezien zijn herverdeeleffecten een positief effect van de herijking als ze samenhangen met een betere aansluiting op de kosten, wat uiteraard de inzet is geweest van dit onderzoek. In de praktijk worden herverdeeleffecten, zeker door gemeenten die erop achteruitgaan, uiteraard niet altijd als wenselijk ervaren. Gemeenten met een negatief herverdeeleffect zien zich gesteld voor een bezuinigingsopgave: in het algemeen houden zij het te herverdelen geld namelijk niet over, maar wordt het besteed aan publieke dienstverlening in deze of andere domeinen. Het gesprek over mogelijke herverdeeleffecten in het sociale domein wordt nog extra gekleurd door zorgen over het macrobudget voor deze taken: de ervaren schaarste onder gemeenten maakt dat een teruggang in budget naar verwachting sterker zal worden gevoeld.

GB261

50

Verandering in clusteromvang De clusteromvang wordt bepaald door de uitkomsten van de verdeelformule. Dat betekent dat als gevolg van de herijking niet alleen de verdeling binnen een cluster zal veranderen, maar ook de omvang van de verschillende clusters. De oude en de nieuwe omvang van verschillende clusters en het totale sociaal domein zijn onderstaand weergegeven. 25 Tabel 11 Verandering in de clusteromvang. In de nieuwe clusterindeling is algemene overhead in een apart cluster ondergebracht, terwijl dit in de oude clusterindeling grotendeels nog bij de taken opgenomen was.

Nieuwe omvang

Oude omvang

Participatie

€ 2.753 mln

€ 2.711 mln

Individuele voorzieningen Wmo

€ 3.120 mln

€ 3.942 mln

Individuele voorzieningen Jeugd

€ 4.014 mln

€ 3.557 mln

Sociale basisvoorzieningen

€ 3.113 mln

€ 3.075 mln

Totaal

€ 13.000 mln

€ 13.285 mln

Er zijn vooral verschuivingen zichtbaar bij jeugd en Wmo. Bij jeugd zijn al langer geluiden over tekorten. Bij Wmo hangt de verschuiving vooral samen met het subcluster in de oude verdeling dat gerelateerd is aan hulpmiddelen. De omvang van dat cluster was fors te groot, wat de afname van het cluster Wmo verklaart. Het valt op dat de nieuwe omvang van het sociaal domein als geheel kleiner is. Hierbij speelt ook een wisselwerking met het andere onderzoek: de uitvoering van de gedecentraliseerde taken leidt ook tot een toename van de algemene overhead. Deze middelen zijn overgeheveld met de nieuwe budgetten, maar worden in dit onderzoek meegenomen bij het cluster bestuur en ondersteuning, dat onderzocht is in het onderzoek naar de overige taken. Daarnaast was de omvang van de clusters sociaal domein in de AU in 2014 (het jaar voor de decentralisatie) ongeveer € 400 mln groter dan de kosten die gemeenten feitelijk op de hieraan gerelateerde taakvelden maakten. In de nieuwe verdeling is aangesloten op de kosten, ook van de oude taken. Ook dat verklaart dus de afname van de omvang van de clusters.

Verandering in de verdeling In Figuur 13 zijn de oude en de nieuwe verdeling zichtbaar op basis van de volgende uitgangspunten: - Om het effect van de nieuwe verdeling inzichtelijk te maken, zijn de budgetten geschaald naar de oude omvang van het sociaal domein budget. Op die manier wordt de weergave niet vertekend door bovenstaand toegelichte macroverschuivingen, en is het effect van de verdeling beter zichtbaar. - Voor het historisch verdeelde gedeelte van jeugd is uitgegaan van de historische kosten in 2017, maar dan verdeeld volgens het nieuwe woonplaatsbeginsel.

De uiteindelijke omvang wordt mede bepaald door de clusters in het andere gedeelte van het onderzoek en schaling naar het totale budget in de Algemene Uitkering; de hieronder benoemde cijfers zijn dus niet de definitieve uitkomsten in het verdeelmodel. 25

GB261

51

Figuur 13 Links: de totale verdeling volgens het oude model. Rechts: de verdeling aan de hand van het nieuwe model. De bedragen zijn geschaald naar het oude macrobudget om een vergelijking mogelijk te maken.

Op hoofdlijnen zijn in de nieuwe en de oude verdeling vergelijkbare patronen zichtbaar: grote gemeenten krijgen een relatief hoog budget per inwoner (gerelateerd aan de relatief hoge problematiek), en in het oosten van het land zijn de budgetten per inwoner over het algemeen hoger dan in het westen van het land. Hoewel het totale patroon vergelijkbaar is, zijn er ook forse herverdeeleffecten. De grootste herverdeeleffecten lopen van +16% tot -27% van het budget. De grootste herverdeeleffecten hangen samen met de eerder beschreven verandering in de omvang van de desbetreffende clusters. Een gemeente met een positief herverdeeleffect in het verdeelmodel jeugd, heeft in de totale verdeling relatief een nog positiever herverdeeleffect omdat de omvang van het cluster jeugd is toegenomen. Andersom geldt dit ook voor gemeenten met een negatief herverdeeleffect op Wmo: daar tellen het effect van de verdeling Wmo en de afname van het cluster bij elkaar op. - De grotere negatieve herverdeeleffecten hangen veelal samen met het cluster Wmo, vaak in combinatie met negatieve herverdeeleffecten op andere clusters. Gemeenten met negatieve herverdeeleffecten op het cluster Wmo zijn vaak gemeenten met een relatief laag gebruik specialistische GGZ.

Dit was nog geen maatstaf in het oude model, dus gemeenten met hoog gebruik werden hier voorheen niet voor gecompenseerd, terwijl uit dit onderzoek blijkt dat het wel een factor is die de kosten goed verklaart. - Relatief grote positieve herverdeeleffecten hangen vooral samen met positieve herverdeeleffecten op het cluster jeugd. Positieve herverdeeleffecten op het cluster jeugd hangen vaak samen met hoge scores op algemene inkomensmaatstaven, die in het vorige model niet getoetst zijn. Negatieve herverdeeleffecten op het cluster jeugd hangen juist samen met een relatief hoog percentage jongeren: uit het onderzoek bleek dat gemeenten met relatief veel jongeren gemiddeld juist lagere kosten per inwoner hebben in het cluster jeugd. - Bij het cluster participatie zijn de herverdeeleffecten relatief klein en hangen ze vooral samen met de maatstaf gebruik specialistische GGZ, die voorheen nog niet in het model was opgenomen. Deze maatstaf verbetert de aansluiting op de kosten.

GB261

52

- In het cluster sociale basisvoorzieningen bleken de maatstaven lage inkomens en

ouderen een te hoog gewicht te hebben in het vorige model, waardoor gemeenten die op deze maatstaven laag of hoog scoren positieve respectievelijk relatief negatieve herverdeeleffecten hebben.

Voor alle clusters geldt dat de aansluiting op de kosten verbeterd is ten opzichte van het oude model. In de meeste gevallen geldt dat ook voor de individuele gemeenten met de grootste herverdeeleffecten.

Herverdeeleffecten per grootteklasse Uit het onderzoek blijkt dat grote gemeenten gemiddeld meer kosten maken dan kleine gemeenten. In het oude model werden grote gemeenten daarvoor onvoldoende gecompenseerd. Het nieuwe model sluit beter aan op de kosten van grote en kleine gemeenten, waardoor een herverdeeleffect ontstaat tussen gemeenten van verschillende grootteklassen. Dit is weergegeven in onderstaande tabel. Tabel 12 Herverdeeleffecten per grootteklasse

Grootteklasse

Herverdeeleffect (alle gemeenten)

Gemiddeld aansluitverschil oud model (alleen steekproef)

Gemiddeld aansluitverschil nieuw model (geschaald naar oude clusteromvang, alleen steekproef)

0 – 20.000

€ -58,20

€ 31,30

€ -5,61

20.000 – 50.000

€ -33,35

€ 33,68

€ -3,60

50.000 – 100.000

€ -9,08

€ 16,03

€ 24,24

100.000 – 250.000

€ 18,02

€ -19,07

€ -1,74

250.000+

€ 106,43

€ -107,59

€ -1,15

Bij dergelijke tabellen moet wel opgemerkt worden dat het gemiddelde een zeer grove maat is. Zeker waar het gaat om aansluitverschillen, zijn de uitkomsten gevoelig voor een vertekening van individuele uitschieters. Een dergelijke tabel kan dus alleen gebruikt worden om patronen te illustreren; dat is alleen mogelijk voor patronen die zeer duidelijk zijn, aangezien anders het risico bestaat dat conclusies getrokken worden op basis van ruis.

Ingroeipad Om te komen tot een ingroeipad zullen de resultaten van dit onderzoek bezien moeten worden in samenhang met het onderzoek naar het klassieke deel van het gemeentefonds. In algemene zin moet een balans gevonden worden tussen enerzijds de wenselijkheid om snel te groeien naar een verdeling die beter past, en anderzijds de haalbaarheid voor gemeenten met negatieve herverdeeleffecten om hun kostenpatroon aan te passen. Financiële tekorten beperken de flexibiliteit van de begroting, en vormen een aspect dat in het bestuurlijk gesprek meegewogen dient te worden.

GB261

53

5 Beschermd wonen: een vraagstuk met een eigen dynamiek

Onderdeel van de opdracht voor het herijkingsonderzoek is een deelonderzoek naar een nieuw model voor de middelen voor beschermd wonen (BW). Bij dit thema spelen verschillende specifieke vraagstukken die samenhangen met de verdeling. Daarom bespreken we deze in samenhang in dit hoofdstuk. Alvorens het onderzoek zelf te bespreken, gaan we eerst kort in op de context en beleidsmatige ontwikkelingen.

5.1 Beschermd wonen: voorgeschiedenis en ontwikkeling sinds 2015 De uitvoering van beschermd wonen is in 2015 gedecentraliseerd en in eerste instantie belegd bij centrumgemeenten. Om het vraagstuk goed in context te plaatsen is het nodig om verder terug te gaan. Hieronder beschrijven we die geschiedenis en gaan we in op de beleidsmatige ontwikkelingen sinds 2015.

Een scheefgegroeide verdeling over het land Beschermd wonen (BW) is ooit als voorziening opgezet om de uitstroom vanuit de klinische GGZ te vergemakkelijken. Door een beschermde woonomgeving te bieden, was voor uitbehandelde GGZ-cliënten een goed alternatief beschikbaar, dat ook een eerste opstap kon zijn naar zelfstandig wonen. In de praktijk stroomden ook andere doelgroepen in, waaronder daklozen met verslavingsproblematiek en cliënten vanuit het forensische kader. Daarnaast werd beschermd wonen zeer ongelijk verdeeld over het land: voorzieningen werden – logischerwijs – vaak opgezet in de buurt van grote GGZ-instellingen, en werden relatief vaak in minder dichtbevolkte delen van het land geplaatst. Daardoor ontstond gaandeweg een scheefheid in het voorzieningenaanbod, die versterkt werd doordat BW-cliënten verhuisden naar een gemeente met (veel) BW-aanbod. Eerste onderzoek naar een objectieve verdeling De scheefheid in de verdeling van beschermd wonen over het land werd voor het eerst expliciet bij de ontwikkeling van een objectief verdeelmodel voor beschermd wonen in 2013/2014. Uit de gegevens van het historische gebruik bleek een grote scheefheid over het land, die slechts zeer beperkt met objectieve kenmerken verklaard kon worden.26 De

26

Objectief verdeelmodel Wmo 2015, AEF, 2014.

GB261

54

verdeling die uit het onderzoek volgde, paste dan ook slechts zeer beperkt op de historische kosten, met grote herverdeeleffecten tot gevolg. Wegens de grote herverdeeleffecten en de consequenties daarvan is in eerste instantie besloten om de middelen voor BW voorlopig te verdelen volgens een historisch verdeelmodel. Dat betekent dat centrumgemeenten op basis van historische kosten een vast percentage van het landelijke budget ontvangen. Ook een historische verdeling kent echter grote nadelen. Een historische verdeling beweegt namelijk niet mee met de ontwikkelingen in de populatie. Daarnaast waren er inhoudelijke vragen over de manier waarop beschermd wonen in de toekomst het beste ingericht kon worden: hoe verhoudt deze voorziening zich bijvoorbeeld tot de wens tot ambulantisering en een meer inclusieve samenleving? Met deze achtergrond is in 2015 een Commissie Toekomst Beschermd Wonen ingesteld door de VNG, met als opdracht zich te buigen over een toekomstvisie voor beschermd wonen.

Commissie Toekomst Beschermd Wonen (commissie-Dannenberg) In 2015 heeft de Commissie Toekomst Beschermd Wonen (vaak aangeduid als commissieDannenberg) op verzoek van de VNG een wenkend perspectief geschetst voor beschermd wonen en maatschappelijke opvang27. Dit perspectief gaat uit van sociale inclusie als centraal thema: mensen in BW zouden zoveel mogelijk in hun eigen omgeving moeten worden begeleid en ondersteund. Wanneer een inwoner begeleiding nodig heeft, zou die zoveel mogelijk ambulant moeten zijn, zodat hij of zij thuis kan blijven wonen. Als toch een vorm van beschermd wonen nodig is, dan moet die zoveel mogelijk in de eigen wijk of woonplaats worden verzorgd, omdat dit het herstel meer bevordert. Het advies van de commissie is omarmd door zowel VNG als Rijk en geldt als belangrijke leidraad voor de toekomst van beschermd wonen. Uit het advies van de commissieDannenberg vloeit het doel voort om een groot deel van de ondersteuning te ambulantiseren, en het doel om beschermd wonen steeds meer in de eigen wijk of woonplaats aan te bieden. Vanuit dat doel adviseert de commissie ook om de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van beschermd wonen bij alle gemeenten te beleggen, in plaats van bij enkel de centrumgemeenten.

Openstelling Wlz voor mensen met een psychische problematiek In 2019 werd na een traject van enkele jaren, definitief besloten om de Wlz per 2021 open te stellen voor mensen met een psychische problematiek. De verwachting is dat daardoor ongeveer een derde van de huidige cliënten beschermd wonen zal uitstromen naar de Wlz.28 Deze cliënten zullen dus niet meer onder de verantwoordelijkheid van gemeenten vallen. Ook dit heeft invloed op de verdeling. Een nieuwe verdeling naar aanleiding van de commissie-Dannenberg Het door de commissie-Dannenberg geschetste toekomstperspectief is het richtpunt voor de ontwikkeling van beschermd wonen en maatschappelijke opvang. De commissie heeft geadviseerd een objectief verdeelmodel te hanteren om middelen over alle gemeenten te verdelen, en dit in samenhang te doen met de middelen voor begeleiding, maatschappelijke opvang en begeleiding. VNG, Van beschermd wonen naar een beschermd thuis: advies Commissie Toekomst Beschermd Wonen (2015). 27

28

GGZ-cliënten in de Wlz, HHM, 2017.

GB261

55

Begin 2018 is door Cebeon een nieuw objectief verdeelmodel opgesteld voor beschermd wonen, maatschappelijke opvang en begeleiding. Ook de uitkomsten van dit verdeelmodel leidden tot grote herverdeeleffecten. Dit was conform verwachting van de grote beweging die samenhangt met het advies van de commissie-Dannenberg. De grote herverdeeleffecten in combinatie met onzekerheden over verschillende randvoorwaarden die benoemd waren door de commissie-Dannenberg en de openstelling van de Wlz leidden echter tot zorgen bij veel gemeenten. Dit was aanleiding om de uitgangspunten die geformuleerd waren door de commissie-Dannenberg opnieuw te bezien.

Advies Expertiseteam MO-BW-BG De vragen die het verdeelmodel uit 2018 opriep, waren voor de VNG aanleiding om in april 2019 het Expertiseteam Maatschappelijke Opvang – Beschermd Wonen - Begeleiding in te stellen. Het Expertiseteam kreeg opdracht om na te gaan aan welke financiële en inhoudelijke randvoorwaarden voldaan moet worden om zo zorgvuldig mogelijk toe te groeien naar het toekomstperspectief voor BW, zodanig dat de continuïteit van hulp en ondersteuning aan cliënten voorop stond. Samenloop met het traject van het verdeelmodel Het Expertiseteam is ingesteld op het moment dat het onderzoek naar de herijking gemeentefonds al van start was gegaan. Het deel van het onderzoek dat betrekking had op beschermd wonen is op dat moment gepauzeerd, in afwachting van de resultaten van het Expertiseteam. Wel heeft regelmatige afstemming plaatsgevonden tussen AEF en het Expertiseteam, zodat we het expertiseteam aandachtspunten konden meegeven over wat binnen een objectieve verdeling mogelijk zou zijn. Het Expertiseteam heeft in juni 2019 haar advies uitgebracht. Inhoudelijk wordt daarin het eerdere advies van de commissie-Dannenberg gevolgd. Daarnaast heeft het Expertiseteam de randvoorwaarden die nodig zijn voor de transformatie nader uitgewerkt aan de hand van tien bouwstenen. Deze zijn in onderstaande figuur samengevat.

Figuur 14 Samenvatting adviezen expertiseteam

Elk donkerblauw blok in deze figuur staat voor een element dat in het herijkingsonderzoek is uitgewerkt. De lichtblauwe elementen zijn geen onderdeel van dit onderzoek, maar vormen wel belangrijke randvoorwaarden voor de toekomst van beschermd wonen en daarmee voor het onderzoek. Het advies van het Expertiseteam is in het bestuurlijk overleg tussen de Minister van BZK, de staatssecretaris van VWS en de VNG bekrachtigd.

GB261

56

Betekenis van het advies voor het onderzoek Het advies van het Expertiseteam is het uitgangspunt voor het onderzoek naar de verdeling. Ten eerste gaf het advies, zoals al besproken is in hoofdstuk 3, aanleiding tot een separate verdeling voor beschermd wonen.29 Daarnaast zijn vier van de bouwstenen van het Expertiseteam in dit onderzoek nader uitgewerkt op basis van de uitgangspunten die het Expertiseteam heeft geformuleerd: - de verdeling van de uitname voor de Wlz in verband met de openstelling voor cliënten met een psychische problematiek in 2021 - een financieel arrangement voor landelijke specialistische instellingen die cliënten vanuit het hele land aantrekken - een objectief verdeelmodel om de middelen voor nieuwe cliënten over alle gemeenten te verdelen - een passend ingroeipad dat de overgang van de huidige naar de toekomstige situatie faciliteert. Een schematische weergave van deze vier elementen in relatie tot de ontwikkeling van de verdeling van het macrobudget is weergegeven in Figuur 15. In de rest van dit hoofdstuk lichten we toe hoe we deze onderdelen hebben uitgewerkt in lijn met het advies van het Expertiseteam. 4. Snelheid afname te bepalen in traject herijking 3. Nieuwe cliënten: individuele gemeenten, objectieve verdeling Bestaande cliënten: historische verdeling, centrumgemeenten

1. Verrekening op basis van werkelijke uitstroom

1. Uitname voor kosten Wlz-cliënten en 2. correctie landelijke specialistische instellingen ‘21 ‘22

‘31

Figuur 15 Schematische weergave van de financiële consequenties voor BW van het Expertiseteam en elementen die onderdeel van dit onderzoek.

5.2 Uitname Wlz Per 2021 kunnen cliënten met een psychische problematiek in aanmerking komen voor een indicatie voor de Wet langdurige zorg (Wlz). Dit betekent dat een deel van de populatie beschermd wonen vanaf 2021 onder de Wlz zal vallen. Daarom wordt in eerste instantie € 495 miljoen uitgenomen uit het gemeentefonds. Op dit bedrag zal nog een nacalculatie plaatsvinden. De verdeling van de uitname over gemeenten is onderwerp van dit onderzoek. Ook deze verdeling zal, conform het advies van het Expertiseteam, gedaan worden met een initiële uitname en een nacalculatie.

Aan het begin van het onderzoek was het uitgangspunt nog een gezamenlijke verdeling voor beschermd wonen, maatschappelijke opvang en begeleiding. 29

GB261

57

Op basis van voor- en nadelen van verschillende opties heeft de stuurgroep de volgende lijn gekozen. - De initiële uitname (per 1-1-2021) wordt verdeeld naar rato van het historische BWbudget. De reden hiervoor is dat iedere berekening vooraf onzekerheden bevat, en het belang van precisie in de initiële uitname minder groot is omdat er een nacalculatie gaat plaatsvinden. Daarom heeft de stuurgroep gekozen voor de meest eenvoudige methode. - Voor de nacalculatie (meicirculaire 2021 en eventueel een tweede moment in meicirculaire 2022) wordt aangesloten bij de werkwijze van de nacalculatie van de macrouitname. Deze wordt bepaald door het ministerie van VWS in samenspraak met de VNG en zo opgezet dat deze ook naar centrumgemeenteniveau vertaald kan worden zodat ook nacalculatie van de verdeling mogelijk is.

5.3 Landelijke specialistische instellingen In het BW-domein is een klein aantal instellingen actief dat een dusdanig specialistisch aanbod heeft dat zij cliënten uit het hele land aantrekken. De middelen voor dit aanbod moeten dus op een andere wijze verdeeld worden dan via een objectief verdeelmodel. De concentratie van cliënten kan immers niet verklaard worden door objectieve factoren. Eerder zijn bestuurlijk vijf landelijke specialistische instellingen vastgesteld en is afgesproken dat hiervoor een apart financieringsarrangement komt dat ten laste komt van het gemeentefonds. In het onderzoek zijn voor- en nadelen van verschillende financieringsarrangementen in beeld gebracht. In overleg met de betrokken partijen zijn inhoudelijke randvoorwaarden voor een goede uitvoering van deze taak geïdentificeerd. Deze worden nader uitgewerkt door VWS en VNG. Daarnaast zijn enkele uitgangspunten geformuleerd voor het arrangement. - Er is geconcludeerd dat de uitvoering van beschermd wonen in landelijke specialistische instellingen in eerste instantie het beste geborgd is bij de huidige centrumgemeenten. Voor de instellingen die niet in een huidige centrumgemeente zijn gevestigd, kan deze verantwoordelijkheid op een later moment in overleg overgeheveld worden naar de gemeente waar de instelling is gevestigd.

- Een belangrijke randvoorwaarde is dat het financiële risico voor de financierende gemeenten zoveel mogelijk beperkt moet worden. Gezien de geringe omvang van deze middelen ten opzichte van het totale macrobudget (0,16%) lopen andere gemeenten immers weinig risico door de schuif met het gemeentefonds. - De verantwoording moet zo eenvoudig mogelijk vormgegeven worden. Zeker gezien het beperkte budget dat ermee is gemoeid, is het van belang administratieve lasten te beperken. Gemeenten met een instelling zouden daarnaast een compensatie moeten ontvangen voor de kosten die gepaard gaan met het uitvoeren van deze taak. Daarbij kan worden gedacht aan een bedrag in de orde van grootte van € 10.000 per jaar, afhankelijk van de omvang en complexiteit van de verantwoording die nodig is. Gezien deze uitgangspunten liggen twee vormen voor de hand: - kostendekkende financiering via een specifieke uitkering, waarbij wel een schuif met het gemeentefonds nodig is; - financiering via een decentralisatieuitkering op basis van de feitelijke kosten twee jaar eerder.

GB261

58

In beide opties wordt het risico van de financierende gemeente beperkt. In aanvulling daarop is het van belang om additionele verantwoording30 zo ‘licht’ mogelijk te houden.

5.4 Objectieve verdeling voor nieuwe cliënten Conform het advies van het Expertiseteam worden de middelen voor bestaande cliënten historisch verdeeld. Voor nieuwe cliënten is in dit onderzoek een objectief verdeelmodel gemaakt. Daarvoor is onderzocht hoe zo goed mogelijk kan worden aangesloten bij de adviezen en het toekomstbeeld van de commissie-Dannenberg en het Expertiseteam. Zo moet rekening gehouden worden met het feit dat straks: - alle gemeenten verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van beschermd wonen - beschermd wonen meer in eigen omgeving vormgegeven dient te worden - er een kostenregeling zal komen. Om met deze bijzondere situatie om te gaan, hebben we twee stappen gezet om tot een verdeling te komen. - We formuleren een verwachting voor de toekomst op basis van de nieuwe beleidsinhoudelijke uitgangspunten. - Op basis van die verwachting voor de toekomst construeren we een objectief verdeelmodel. Hiervoor gebruiken we dezelfde methode als we in de andere onderdelen van het onderzoek toepassen en toegelicht is in hoofdstuk 4.

Verwachting voor de toekomst In de beoogde toekomstige situatie worden cliënten in beginsel in hun eigen gemeente geholpen (met beschermd wonen of een andere oplossing). Wanneer de client verhuist voor beschermd wonen, financiert de herkomstgemeente dit mee via een kostenregeling. Dat maakt de herkomstgemeente van cliënten de beste indicator voor de verdeling van het toekomstig benodigde aanbod. Om tot een goede basis voor een objectief model voor BW te komen, is daarom gekeken naar de herkomst van cliënten die de afgelopen jaren (tussen 1 januari 2015 en 1 januari 2018) beschermd zijn gaan wonen. Cliënten zijn in het onderzoek aan hun gemeente van herkomst toegerekend op basis van een analyse Figuur 16 Aantal cliënten dat ingestroomd is vanuit de met CBS-microdata. Daaruit volgt de geografische spreiding die in Figuur 16 is gemeente per 10.000 inwoners. Voor grijs gekleurde gemeenten waren de aantallen wegens weergegeven. Het aantal cliënten per privacygevoeligheid te klein om te publiceren. 10.000 inwoners is daarin per gemeente weergegeven. In geval van een SU betreft het verantwoording naar het Rijk. Bij een DU kan gekozen worden voor een zeker mate van verantwoording naar andere gemeenten. 30

GB261

59

Figuur 16 laat twee opvallende patronen zien, die elk door een ander mechanisme worden veroorzaakt. - Er is een aantal opvallende uitschieters te zien, met zeer hoge instroom per 10.000 inwoners. - Los van de uitschieters is een landelijk patroon te zien waarbij vanuit het (noord)-oosten van het land duidelijk meer instroom is dan vanuit het westen. Onderstaand bespreken we eerst de omgang met uitschieters en daarna reflecteren we op de betekenis van het landelijke patroon. Omgang met uitschieters Het valt op dat er een grote spreiding is in de instroom, met een aantal opvallende extremen aan de bovenkant. Daarom hebben we onderzocht wat er inhoudelijk speelt in de gemeenten met meer dan 10 cliënten per 10.000 inwoners. Dit blijken over het algemeen gemeenten te zijn met instellingen waar mensen verblijven op grond van een ander wettelijk kader. Voorbeelden hiervan zijn GGZ-instellingen of justitiële instellingen. Deze analyse bevestigt dat het van belang is om bij de vormgeving van de kostenregeling / woonplaatsbeginsel rekening te houden met instroom vanuit andere kaders. De definitie van ‘herkomst’ is namelijk van grote invloed op het patroon en bepaalt de mate waarin het mogelijk is om de middelen objectief te verdelen.

Een randvoorwaarde voor een objectief verdeelmodel is dat gemeenten met dit soort locaties niet als gemeente van herkomst geteld worden, dus dat dit de gemeente moet zijn voorafgaand aan verblijf wegens zorg of justitieel traject. Een dergelijke definitie komt overeen met het nieuwe woonplaatsbeginsel in de Jeugdwet. In de praktijk zal het probleem met de uitschieters zich niet voordoen als aan deze randvoorwaarde wordt voldaan. Er is echter wel het risico dat dergelijke uitschieters de regressieanalyse vertekenen. Voor de analyse is er daarom voor gekozen om de hoogste uitschieters buiten beschouwing te laten. Reflectie op het landelijke patroon De herkomstanalyse die binnen dit onderzoek is uitgevoerd suggereert dat sprake is van twee mechanismen die verantwoordelijk zijn voor de scheve verdeling van het BW-aanbod. - Aanbod concentreert vraag. Het effect van verhuisbewegingen is bekend uit andere onderzoeken. Ook uit deze analyse blijkt dat een niet-verwaarloosbaar aantal mensen verhuist naar een andere gemeente om daar beschermd te wonen en dat dit niet evenredig verdeeld is over het land. - Aanbod schept vraag. Uit de analyse blijkt dat uit regio’s waar veel beschermd wonen aanwezig is ook meer mensen instromen.

Dit kan verschillende oorzaken hebben, bijvoorbeeld dat mensen minder hoeven te verhuizen waardoor de drempel om in te stromen kleiner is, of omdat het aanbod gemakkelijker gevonden wordt. Beide mechanismen betreffen een historisch gegroeide situatie, die niet door objectieve kenmerken verklaard kan worden. Het ‘aanbod concentreert vraag’-effect wordt grotendeels opgelost met een goede kostenregeling. Voor het ‘aanbod schept vraag’-effect geldt dat niet. De huidige situatie is over de jaren heen gegroeid onder de AWBZ. Bij invoering van een objectief verdeelmodel staan gemeenten aan de lat om de historisch gegroeide scheefheid om te buigen.

GB261

60

De landelijke scheefheid is historisch gegroeid en daarmee niet objectief verklaarbaar. Hij zal dan ook niet gereproduceerd worden door een objectief model. Zowel het Expertiseteam als de commissie-Dannenberg hebben dit gegeven onderkend, en in hun visie aangegeven dat het wenselijk is om deze historisch gegroeide situatie om te buigen naar een situatie die meer recht doet aan de verdeling van de populatie over Nederland. Het doel van een objectieve verdeling is juist de beweging van beschermd wonen naar beschermd thuis te faciliteren. Daarvoor is het van belang dat de huidige scheefheid gecorrigeerd wordt. Dit brengt uiteraard wel een transformatieopgave met zich mee voor de gemeenten die nu een relatief hoge instroom hebben. Vanuit deze context is het belang van een goed ingroeipad dus onderstreept, om gemeenten voldoende tijd te geven voor deze transformatie.

Het model en de afwegingen De instroom per gemeente van herkomst die in de vorige paragraaf beschreven is, vormt de basis voor de regressieanalyse. De methode die voor de regressieanalyse gehanteerd wordt, is hetzelfde als voor de andere clusters en is toegelicht in bijlage H. Voor beschermd wonen kan een lage verklaringsgraad verwacht worden. Dit hangt voor dit domein niet samen met de mate van beleidsvrijheid, maar wel met de historisch gegroeide scheefheid. Een objectieve verdeling zal immers alleen objectief verklaarbare patronen beschrijven, en geen historisch gegroeide scheefheid. Daarom kan op voorhand verwacht worden dat de verdeling slecht zal passen. In aanvulling op de algemene uitgangspunten die voor alle modellen zijn geformuleerd (zie paragraaf 4.4) is voor beschermd wonen nog één aanpassing gedaan. - De maatstaven omgevingsadressendichtheid en sociale huurwoningen zijn verwijderd uit het model omdat zij met een groot negatief gewicht voorkwamen. Dit was onvoldoende uitlegbaar, ook omdat de aanwezigheid van sociale huurwoningen geen goede maat is voor de beschikbaarheid van goedkope huurwoningen. Het resulterende model is weergegeven in onderstaande tabel. Tabel 13 Het resulterende model voor beschermd wonen

Maatstaf

Gewicht (bedrag per eenheid)

Percentage verdeeld landelijk

Hoge zorgkosten

€ 1.281,29

10%

Aantal EPA patiënten

€ 3.533,52

50%

Oppervlakte land

€ 3.760,75

8%

Klantenpotentieel regionaal

€ 21,11

24%

Vast bedrag

€ 290.087,82

8%

De maatstaven zijn grotendeels goed uitlegbaar: - De helft van het budget wordt verdeeld op basis van het aantal mensen met ernstig psychiatrische aandoeningen (EPA) in een gemeente. Dit is een belangrijke doelgroep voor beschermd wonen, dus dit is een zeer goed uitlegbare maatstaf.

GB261

61

- Daarnaast wordt relatief veel budget verdeeld met het regionaal klantenpotentieel. Dit

is een maat voor grootstedelijke problematiek, die samen kan hangen met de psychiatrisch problematiek bij beschermd wonen. - De maatstaven oppervlakte land en vast bedrag geven juist problematiek van kleinere en landelijke gemeenten aan. De maatstaf vast bedrag is op termijn een aandachtspunt, aangezien zeer kleine gemeenten hierdoor een zeer hoog budget per inwoner krijgen. In de eerste jaren van het ingroeipad zorgt dit er wel voor dat kleine gemeenten in ieder geval de kosten van één cliënt kunnen dragen. - De maatstaf hoge zorgkosten is de slechtst uitlegbare maatstaf in het model. Het betreft het aantal mensen met meer dan € 50.000 aan kosten in de Zvw, wat relatief veel ouderen zijn. Deze maatstaf wordt als eerste toegevoegd aan het model omdat hij het landelijke kostenpatroon relatief goed reproduceert, maar beschrijft waarschijnlijk deels een historische component in de kosten. Aangezien het de eerste maatstaf is die aan het model toegevoegd wordt, is hij wel in het model behouden. De handmatige bijstellingen die op algemene gronden uitgevoerd zijn in het model, hebben wel als effect gehad dat het gewicht van de maatstaf verminderd is ten opzichte van het model zonder handmatige bijstellingen. De verdeling van het budget van dit cluster over de verschillende gemeenten van Nederland is te zien in Figuur 17.

Donkerdere kleuren blauw corresponderen met een hoger voorspeld bedrag per inwoner. Het valt op dat gemeenten in het noordoosten van het land relatief hoog uit het model komen en dat daarna enkele gemeenten verspreid over het land een hoog budget per inwoner hebben. Ook de grote steden hebben een relatief hoog budget per inwoner. Het model scoort redelijk goed op de andere criteria van het beoordelingskader. Wel heeft de verdeling voor beschermd wonen zoals verwacht een lage verklaringsgraad. Dit wordt deels verklaard door de aanwezigheid van een aantal uitschieters door de aanwezigheid van instellingen waardoor veel instroom uit andere Figuur 17 De voorspelling per inwoner van het kaders plaatsvindt. Voor dit effect is weliswaar model beschermd wonen. deels geschoond door gemeenten met de hoogste instroom uit de analyse te verwijderen, maar deze correctie is waarschijnlijk niet volledig, ook omdat we terughoudend zijn geweest in het verwijderen van gemeenten uit de analyse. In de praktijk zou het aansluitverschil voor deze gemeenten opgelost moeten worden met een goede kostenregeling. Een andere oorzaak van de lage verklaringsgraad is de eerder beschreven historisch gegroeide scheefheid.

Deze scheefheid wordt – conform de adviezen van de commissieDannenberg en het Expertiseteam – niet gereproduceerd door het model, waardoor afwijkingen ontstaan tussen de instroom en de voorspelling. De lage verklaringsgraad kwantificeert wel de transformatieopgave waarvoor gemeenten staan, en daarmee het belang van een goed ingroeipad.

GB261

62

Het Expertiseteam heeft aangegeven dat er een ingroeipad van 10 jaar nodig is om toe te groeien naar de nieuwe situatie. De uitwerking van dit ingroeipad wordt besproken in de volgende paragraaf.

5.5 Een tweeledig ingroeipad Het Expertiseteam heeft geadviseerd om ondersteuning van bestaande BW-cliënten onder verantwoordelijkheid van de betreffende centrumgemeente te laten blijven. Nieuwe cliënten zullen daarentegen onder verantwoordelijkheid van alle gemeenten vallen. Het ingroeipad moet met deze beweging rekening houden. Daarnaast moet het ingroeipad de transformatieopgave faciliteren die samenhangt met een andere spreiding van voorzieningen over het land. Het ingroeipad moet dus twee bewegingen faciliteren: - de landelijke beweging die samenhangt met de inhoudelijke transformatie en afbouw van voorzieningen - de ‘doordecentralisatie’, waarbij alle gemeenten verantwoordelijk worden voor de uitvoering van beschermd wonen voor nieuwe cliënten en de centrumgemeenten verantwoordelijk blijven voor bestaande cliënten. Voor de eerste beweging heeft het Expertiseteam een ingroeipad van 10 jaar geadviseerd. Het ingroeipad voor de doordecentralisatie moet ervoor zorgen dat het budget op een goede manier verdeeld wordt tussen regiogemeenten en centrumgemeenten. Het tempo van dit pad wordt bepaald door de snelheid waarmee cliënten in- en uitstromen. Om die laatste kunnen bepalen is een uitstroomanalyse gedaan: van alle cliënten die op 1 januari 2015 in beschermd wonen zaten, is bekeken wanneer ze uitgestroomd zijn.

De analyse laat zien dat meer cliënten uitstromen naarmate de tijd vordert, maar dat de uitstroom wel steeds langzamer gaat. Dit uitstroomprofiel, weergegeven in Figuur 18, kan het beste beschreven worden met een exponentiële afname.

Resterend aantal cliënten

Exponentiële afname van resterend aantal cliënten 100% 80% 60% 40% 20% 0% 1

3

5

7

9 11 13 15 17 19 21 23 25 27 29 31 33 35 37 39 41 43

Perioden (à 4 weken) Resterend percentage cliënten

Exponentieel (Resterend percentage cliënten)

Figuur 18 Feitelijke uitstroom van cliënten cohort 1-1-2015 (donkerblauw) en beste fit daarvan (lichtblauw). De verwachte cliëntgroep die naar de Wlz zal uitstromen is weergegeven met de paarse lijn

Het bovenstaande uitstroomprofiel is financieel vertaald naar een ingroeipad. Het resultaat is weergegeven in Figuur 19, waarin ook de verwacht Wlz-uitname is weergegeven. Voor de

GB261

63

analyse waren data van 3,5 jaar beschikbaar; de resultaten zijn daarom geëxtrapoleerd om ook tot een voorspelling voor de jaren daarna te komen. Op basis van deze analyse is de verwachting dat er iets minder dan 7 jaar nodig is voor het ingroeipad naar de doordecentralisatie. De precieze duur is afhankelijk van de omvang van de omvang van de Wlz-uitname.31

Historisch budget inclusief Wlz (mln euro's)

Resterend historisch budget (alles boven de lijn) en Wlz-uitname (alles onder de lijn) 2000 1500 1000 500 0 '22

'23

'24

'25

'26

'27

'28

'29

'30

'31

Figuur 19 Resterend historisch budget op basis van uitstroom bestaande cliënten.

Ingroeipad binnen en tussen regio’s Het ingroeipad binnen regio’s is bepaald op de gemiddelde uitstroom van cliënten. Daarmee sluit het ingroeipad aan op het verwachte tempo van doordecentralisering. Uiteraard zullen er in de praktijk verschillen zijn tussen regio’s wat betreft de in- en uitstroom van cliënten. Dat onderstreept het belang van financiële afspraken op regionaal niveau om de doordecentralisatie op een goede manier te laten plaatsvinden. Daarnaast heeft de doordecentralisatie niet hetzelfde tempo als de transformatie die nodig is om de voorzieningen beschermd wonen beter over het land te spreiden. Voor deze transformatie heeft het Expertisteam een ingroeipad van tien jaar geadviseerd. Vanwege het bovenstaande wordt een ingroeipad van tien gelijke stappen om de beweging tussen regio’s te faciliteren gecombineerd met een ingroeipad van zeven jaar binnen regio’s. Op die manier worden beide bewegingen gefaciliteerd. Evaluatie na drie jaar Het Expertiseteam heeft geadviseerd om na vier jaar een evaluatie te doen. Aangezien het ingroeipad richting de objectieve verdeling pas in 2022 ingaat, is dit drie jaar na de start van het ingroeipad, wat een goed moment lijkt om ook het te evalueren.

Het ingroeipad voor de doordecentralisatie is dan bijna halverwege, en tegen die tijd zijn ook meer jaren aan gegevens beschikbaar, zodat de extrapolatie kan worden getoetst en indien nodig aangescherpt.

De stappen van het ingroeipad staan vast, dus als de groep die onder de Wlz zal vallen groter of kleiner wordt, wordt het ingroeipad korter respectievelijk langer. 31

GB261

64

Ook kunnen de eerste ervaringen na drie jaar worden gebruikt om het objectieve verdeelmodel aan te scherpen. Dit kan zowel op basis van de analyse die hier gebruikt is (op basis van meer jaren) als op basis van eerste beelden van de kosten.

GB261

65

6 Conclusies en adviezen voor de toekomst

6.1 Conclusies In deze rapportage is het onderzoek beschreven naar een nieuwe verdeling voor het gemeentefonds, onderdeel sociaal domein. Het onderzoek is conform de opdracht gebaseerd op een regressieanalyse. Dit hoofdstuk vat de belangrijkste conclusies samen.

Uitkomsten van het onderzoek De voorgestelde verdeling past beter dan de oude verdeling met veel minder maatstaven In het onderzoek is een nieuwe verdeling geconstrueerd voor het sociaal domein. Deze nieuwe verdeling sluit beter aan op de kosten van gemeenten dan de oude verdeling. Tegelijkertijd is het aantal maatstaven teruggebracht van 43 naar 15. De nieuwe verdeling is dus eenvoudiger dan de oude verdeling, terwijl de aansluiting op de kosten verbeterd is. De knelpunten van de oude verdeling zijn vrijwel allemaal opgelost De oude verdeling kende een aantal problemen. Zo waren de meeste verdeelmodellen geconstrueerd op gegevens die inmiddels verouderd zijn en in een aantal gevallen niet alle kosten bevatten, waren er veel vragen over de plausibiliteit van de verdeling en bevatte de verdeling maatstaven waarvan de gegevens niet meer geactualiseerd konden worden. Eerder heeft AEF in een kwalitatief onderzoek naar verdeelmodellen in het sociaal domein een groot aantal potentiële discrepanties benoemd en geduid. In het onderzoek zijn al deze potentiële discrepanties onderzocht en in de nieuwe verdeling zijn vrijwel alle knelpunten opgelost.32 De nieuwe verdeling anticipeert zoveel als mogelijk op de belangrijkste beleidsontwikkelingen De decentralisatie van het sociaal domein is nog recent. Mede daarom spelen er nog relatief veel beleidsveranderingen, ook op landelijk niveau.

Kleine veranderingen met beperkte financiële impact hebben geen invloed op de verdeling. Grotere veranderingen kunnen echter wel effecten hebben. Daarom is in het onderzoek gecorrigeerd voor: - het nieuwe woonplaatsbeginsel jeugd, door de kosten voor 2017 te berekenen voor de situatie dat het nieuwe woonplaatsbeginsel al geldt - het abonnementstarief Wmo, door de kosten te corrigeren voor gederfde inkomsten die samenhangen met de verandering van de eigen bijdrage;

Er blijven twee potentiële discrepanties over. Een maatstaf voor jongeren met een LVB is wel onderzocht, maar werd als onvoldoende betrouwbaar beoordeeld om mee te nemen in de maatstavenset. De maatstaf sociale huurwoningen – ook benoemd in het kwalitatief onderzoek – is wel meegenomen, maar is slechts beperkt een maat voor de beschikbaarheid van sociale huurwoningen. De andere 86 benoemde punten zijn geadresseerd in het onderzoek. 32

GB261

66

- de ontwikkelingen in beschermd wonen, door het advies van het Expertiseteam Beschermd Wonen te vertalen naar uitgangspunten en een werkwijze om tot een verdeling te komen (later in dit hoofdstuk besteden we apart aandacht hieraan).

Deze correcties maken de verdeling toekomstbestendiger, en waarborgen zoveel als mogelijk dat zij in 2021 aansluit op de actuele beleidsuitgangspunten. De verdeling van het sociaal domein vindt plaats aan de hand van vier clusters Aan het begin van het onderzoek waren er verschillende visies op welke clusterindeling wenselijk zou zijn. De ideeën hierover waren mede afhankelijk van verschillen in beelden over de betekenis van de clusterindeling in relatie tot de visie op het sociaal domein. In het onderzoek is deze discussie geobjectiveerd om besluitvorming mogelijk te maken. Daarbij is aandacht besteed aan het belangrijkste doel van de clusterindeling, namelijk het bijdragen aan de uitlegbaarheid en betrouwbaarheid van de verdeling en de borging van de kwaliteit van de verdeling op langere termijn. Op basis van de verschillende argumenten is besloten om uit te gaan van een clusterindeling met vier clusters van vergelijkbare omvang. Het blijkt goed mogelijk om met een regressieanalyse tot een goede verdeling voor het sociaal domein te komen Tot nog toe werden onderzoeken naar gemeentefondsverdelingen gedaan met een zogenoemde verschillenanalyse. Op basis van een eerder uitgevoerd onderzoek naar de meest wenselijke methode is besloten dat de nieuwe verdeling geconstrueerd zou moeten worden met behulp van een regressieanalyse op basis van Iv3-gegevens.

Uit het onderzoek bleek dat het niet mogelijk was om de Iv3-gegevens als basis te gebruiken, en daarom is ervoor gekozen om de analyse te baseren op de gegevens van de steekproef. Wel heeft het onderzoek laten zien dat een regressieanalyse voldoende mogelijkheden heeft om tot een goede verdeling te komen en daar op een transparante en onderbouwde manier keuzes in te maken. Er is een denkraam ontwikkeld om op een geobjectiveerde manier met verschillende beleidskeuzes van gemeenten om te gaan Gemeenten hebben beleidsvrijheid en autonomie. Het is van belang dat dit geborgd wordt in de financiële verhoudingen en de manier waarop verdeelmodellen worden gemaakt. Door het gebruik van een regressieanalyse wordt voorkomen dat dergelijke effecten in de verdeling landen. Tegelijkertijd voelt het onrechtvaardig als gemeenten met ‘slecht’ beleid met hogere kosten worden meegenomen in de basis voor de verdeelmodellen. In het onderzoek is een methode ontwikkeld om te beoordelen of een bepaalde beleidskeuze tot een correctie zou moeten leiden. Uiteindelijk is in dit onderzoek besloten geen concrete correcties toe te passen. Het onderzoek heeft echter wel geleid tot een methode die ook in volgende onderzoeken als denkraam gebruikt kan worden, en heeft daarmee een belangrijke stap gezet in de manier waarop dergelijke gesprekken in de toekomst gevoerd kunnen worden.

Scheefheden in de oude verdeling leiden tot forse herverdeeleffecten Het belangrijkste doel van een nieuwe verdeling is dat hij scheefheden oplost. De oude verdeling paste op een aantal punten slecht, wat door de nieuwe verdeling wordt gecorrigeerd. De tegenhanger van het maken van een verdeling met betere aansluiting op de kosten is dat ze leidt tot herverdeeleffecten. Als gevolg van scheefheid in de oude verdeling, zijn de herverdeeleffecten soms fors. Dit wordt vooral veroorzaakt door het cluster Wmo, waar de bestaande verdeling sterk afweek van de kosten. Daarnaast weegt het cluster jeugd zwaar door, wegens de relatief grote omvang van dit budget.

GB261

67

De belangrijkste scheefheid in de oude verdeling die wordt gecorrigeerd, is het sterk negatieve aansluitverschil (dus het verschil tussen het voorspelde budget en de daadwerkelijke kosten) van grote gemeenten. Kleine gemeenten hadden in de oude verdeling juist vaak positieve aansluitverschillen. Ook deze scheefheid is gecorrigeerd.

Proces van het onderzoek Er is gedetailleerd inzicht verkregen in de kosten van gemeenten De verdeling is gebaseerd op een integraal beeld van de kosten van 91 gemeenten, wat een zeer hoog aantal is voor dit type onderzoek. Voor de kosten in het sociaal domein is een uitvraagformat opgesteld, waarin op voorhand is gevraagd naar (achtergrond)kenmerken en beleidskeuzes waarvan verwacht kon worden dat die van invloed zouden zijn op de feitelijke kosten van verschillende onderdelen. Met deze gemeenten is vervolgens veel contact geweest over de toedeling en achtergrond van hun kosten in het sociaal domein, die integraal en gedetailleerd zijn geanalyseerd en vervolgens ter toetsing zijn teruggelegd. Om de betrouwbaarheid van het onderzoek te borgen is uitgegaan van steekproefgegevens Uit de analyse bleek dat de openbaar beschikbare Iv3-gegevens niet gebruikt konden worden om een verdeling op te baseren. Daarom is uitgegaan van de gegevens van de steekproef, en is extra aandacht besteed aan validaties waarmee getoetst kon worden dat het resulterende model ook van toepassing is op andere gemeenten. Er zijn zeer veel mogelijke verklaringen (maatstaven) voor kostenverschillen onderzocht Voor een goede verdeling is het van belang om de relevante kostendrijvers goed in beeld te hebben. Daarom is veel aandacht besteed aan het verzamelen van mogelijke maatstaven.

Hiervoor is een uitgebreid proces doorlopen met literatuurstudies, interviews en een open oproep naar gemeenten om suggesties in te dienen. In totaal zijn meer dan honderd suggesties gedaan, met daarbinnen vaak verschillende varianten. Elke suggestie is zorgvuldig afgewogen met de begeleidingscommissies en de stuurgroep. Indien nodig heeft AEF zelf maatstaven geconstrueerd met behulp van CBSmicrodata. Uiteindelijk zijn 89 (varianten) van deze suggesties getoetst in de regressieanalyses. Daarmee zijn mogelijk relevante factoren zeer zorgvuldig getoetst. Alle keuzes in de regressieanalyse zijn onderbouwd en afgestemd In dit onderzoek is voor het eerst een verdeelmodel gemaakt met een regressieanalyse waarin op louter statistische gronden een verdeelmodel is opgebouwd. Daardoor lagen in begeleidingscommissies en stuurgroep vragen voor die van andere orde waren dan in eerdere onderzoeken. Er is uitgebreid gesproken over mogelijke keuzes en de implicaties daarvan in relatie tot de techniek van regressieanalyse. Door het model stapsgewijs op te bouwen en de consequenties van iedere stap te tonen, was het mogelijk om techniek en inhoud samen te brengen en de gremia in staat te stellen om een integrale afweging te maken.

Er is gedurende het onderzoek intensief overlegd met stakeholders Het onderzoek werd begeleid door twee begeleidingscommissies en een stuurgroep, die elk acht à negen keer bij elkaar zijn geweest. In aanvulling daarop zijn aparte overleggen

GB261

68

gehouden over beschermd wonen. Ook op andere manieren is contact gezocht met stakeholders. Branches van betrokken partijen zijn betrokken via interviews. Met gemeenten is veel contact geweest via de uitvraag en in specifiek voor het onderzoek georganiseerde themabijeenkomsten. De onderzoekers zijn bij in totaal 30 bijeenkomsten aangesloten, veelal gericht op gemeenten. In al deze contacten is het onderzoek toegelicht en zijn aandachtspunten opgehaald voor de vervolgstappen.

Beschermd wonen In dit onderzoek zijn vier bouwstenen van het Expertiseteam uitgewerkt Parallel aan het eerste gedeelte van het onderzoek heeft het Expertiseteam MO-BW-BG een advies opgesteld over de toekomst van beschermd wonen. Daarin zijn tien bouwstenen benoemd, waarvan er vier (gedeeltelijk) in dit onderzoek uitgewerkt moesten worden: - een objectieve verdeling voor beschermd wonen voor alle gemeenten - een passend ingroeipad om van de oude naar de nieuwe verdeling te komen - de verdeling van de uitname voor de Wlz, zowel voor de initiële uitname als voor de nacalculatie - een financieringsarrangement voor landelijke specialistische instellingen. Voor de uitwerking van deze bouwstenen is het advies van het Expertiseteam steeds het uitgangspunt geweest. Op die manier is in het onderzoek een vertaling gemaakt van de beleidsmatige uitgangspunten van het Expertiseteam naar een financiële uitwerking die daarbij aansluit. Er is nog niet eerder zoveel inzicht geweest in beschermd wonen Voor het onderzoek is een uitgebreide data-analyse gedaan rondom beschermd wonen. Voor de analyses voor het verdeelmodel en het ingroeipad zijn cliënten op persoonsniveau geanalyseerd met behulp van CBS-microdata zodat hun gemeente van herkomst of trajectstart bepaald kon worden. Door deze analyses was het mogelijk om nauw aan te sluiten bij de uitgangspunten van het Expertiseteam.

Een dergelijke analyse is nog niet eerder uitgevoerd, en heeft nieuwe inzichten opgeleverd in de dynamiek van beschermd wonen. De verdeling beschermd wonen kwantificeert de transformatieopgave Er is een breed gedeeld beeld dat de transformatieopgave voor beschermd wonen groot is. Tot nog toe was er echter nog geen duidelijk beeld van de precieze omvang van deze opgave. Zo was er geen zicht op welk gedeelte van de scheefheid te maken had met verhuisbewegingen en welk gedeelte te maken had met een verhoogde instroom vanuit de regio zelf. Uit het onderzoek blijkt dat een significant gedeelte van de scheefheid veroorzaakt wordt door een verhoogde instroom in regio’s met veel beschermd wonenvoorzieningen. Dat betekent dat de tranformatieopgave niet alleen een afbouw van voorzieningen omvat, maar ook raakt aan beleidsmatige vragen over de gewenste reikwijdte van dit type voorziening in relatie tot andere voorzieningen.

GB261

69

Het ingroeipad beschermd wonen komt tegemoet aan verschillende bewegingen In het onderzoek is een ingroeipad beschermd wonen uitgewerkt dat zowel tegemoetkomt aan de landelijke transformatieopgave als aan de doordecentralisatie van de taak van centrumgemeenten naar alle gemeenten. Dit ingroeipad sluit daarmee optimaal aan bij de doelstellingen van het Expertiseteam.

6.2 Adviezen De implementatie van de resultaten van dit onderzoek dient met de nodige zorg te gebeuren. Dit deel van de rapportage bevat adviezen die daarop betrekking hebben. We gaan achtereenvolgens in op: de betekenis van het model, de herverdeeleffecten en het ingroeipad, het onderhoud van de verdeling, de Iv3-gegevens, de ontwikkeling van nieuwe maatstaven en beschermd wonen.

Betekenis van het model Oog nodig voor de context waarin een nieuwe verdeling wordt gepresenteerd Veel gemeenten ervaren krapte in hun begrotingen, en zien de opgaven in het sociaal domein als een belangrijke oorzaak daarvan. De resulterende discussie over de toereikendheid van het macrobudget loopt vaak door het vraagstuk van een goede verdeling heen, en bemoeilijkt het voeren van het goede bestuurlijke gesprek over de verdeling. Om te zorgen voor voldoende bestuurlijk draagvlak voor een nieuwe verdeling is het nodig dat deze discussies van elkaar worden losgekoppeld. Het is van belang dat er naast het gesprek over de verdeling ruimte is voor een onderbouwd gesprek over de toereikendheid van het macrobudget. We adviseren om in de communicatie over de voorgestelde verdeling naar gemeenten te blijven benadrukken dat beide aspecten los van elkaar staan, en dat de invoering van een nieuwe verdeling een deel van de problematiek van gemeenten oplost (betere aansluiting bij de feitelijke kosten van gemeenten), en een eventuele compensatie voor macrokosten niet in de weg hoeft te staan. Interpretatie van uitkomsten met oog voor de techniek De voorgestelde verdeling is met grote zorgvuldigheid tot stand gekomen.

Het onderzoek is gebaseerd op een schat aan data, en vindt plaats in een omgeving waarin zowel landelijk als lokaal een grote behoefte is aan feiten, vergelijkingsmateriaal en duiding van ontwikkelingen in het sociaal domein. Het risico van een zodanig omvattend onderzoek als hier wordt gepresenteerd, is dat de uitkomsten ervan een eigen leven kunnen gaan leiden in contexten buiten de verdeling van het gemeentefonds. We benadrukken het belang om terughoudend te zijn met het trekken van conclusies over individuele gemeenten. Het onderzoek is erop gericht om een optimale verdeling voor het gemeentefonds te maken, waarbij naast de mate van passendheid van de verdeling ook andere criteria zijn meegewogen. De verdeling is in de eerste plaats globaal, en zal zeker op clusterniveau dus niet overeenkomen met de benodigde kosten van een individuele gemeente. Dit is ook niet wat de verdeling beoogt, en het is van belang dat de uitkomsten niet als zodanig aangewend worden. Wel is het mogelijk om uitkomsten per cluster te gebruiken als startpunt voor vergelijking: ze representeren immers het gemiddelde van de Nederlandse gemeenten, waarbij rekening is

GB261

70

gehouden met de belangrijkste verklarende factoren. Een vergelijking met bedragen uit het gemeentefonds kan een gemeente dus inzicht geven in de onderdelen waar meer of minder aan uitgegeven wordt dan gemiddeld. Voor een individuele gemeente kunnen andere factoren spelen dan die in het model van belang zijn, dus een dergelijke vergelijking kan hooguit dienen als inspiratie voor nader onderzoek, en moet met grote terughoudendheid geïnterpreteerd worden. Omgang met uitschieters Gedurende het onderzoek is veel zorg uitgesproken over de omgang met uitschieters: gemeenten met een groot aansluitverschil tussen netto lasten en modelvoorspelling. In een model dat gemaakt wordt met een regressieanalyse, staat als gevolg van de techniek een fikse ‘straf’ op grote uitschieters, dus de methode gaat inherent uitschieters tegen. Een uitschieter wordt (anders dan in een verschillenanalyse) echter alleen gerepareerd als deze reparatie gemiddeld voor alle gemeenten tot een beter model leidt. Daarnaast zijn er factoren die niet in het model gevangen worden, bijvoorbeeld wanneer een specifieke situatie of toevalligheid tot hoge kosten leidt en deze niet is terug te zien via generieke maatstaven. Het is dus mogelijk dat er gemeenten zijn met een specifieke situatie die niet beschreven wordt binnen het model, maar die wel leidt tot extra kosten.

Het is ook in de discussie over uitschieters van belang het model niet als absolute ‘waarheid’ te zien, maar als de uitkomst van een regressieanalyse die gemiddeld een goede voorspelling oplevert. De opgave in de omgang met uitschieters is het ontrafelen van specifieke situaties enerzijds en niet-noodzakelijke kosten anderzijds. Daarnaast is het van belang om naar een totaalbeeld van tekorten te kijken. Dat wil zeggen dat de middelen van de volledige algemene uitkering in beschouwing genomen moeten worden, en dat er over een tijdsbestek van meerdere jaren moet worden gekeken.

Herverdeeleffecten en ingroeipad Over de betekenis van herverdeeleffecten De aanleiding voor dit onderzoek waren scheefheden in de oude verdeling voor het sociaal domein. De verdeling paste niet goed, er waren problemen met een aantal maatstaven en de verdeling bevatte een groot aantal maatstaven waarvan een deel zorgde voor grote fluctuaties van jaar op jaar. Daarnaast was de oude verdeling geconstrueerd op gegevens van voor de decentralisaties. Expliciet doel van het onderzoek was om deze problemen op te lossen en tot een nieuwe verdeling te komen. Als de nieuwe verdeling beter is dan de oude, zijn de herverdeeleffecten die daar het gevolg van zijn een positief effect voor het stelsel: ze leiden immers tot een verdeling die beter aansluit bij de kosten van gemeenten. Voor gemeenten die erop achteruitgaan, vormen de herverdeeleffecten uiteraard wel een grote opgave. Het is dan ook niet verwonderlijk dat herverdeeleffecten veel discussie opleveren. In het gesprek over de verdeling is het van belang om onderscheid te maken tussen herverdeeleffecten (het verschil tussen het oude en het nieuwe model) en aansluitverschillen (het verschil tussen het nieuwe model en de netto lasten). Bij een negatief herverdeeleffect zijn er twee mogelijkheden. - Het is mogelijk dat een gemeente een negatief herverdeeleffect heeft, maar een positief aansluitverschil.