Bijlage 6 AEF Rapport-herijking-gemeentefonds-sociaal-domein

In dat geval past het model beter dan het oude model (dat immers een

GB261

71

nog positiever aansluitverschil had). Hoewel de betreffende gemeenten het niet zo zullen ervaren, is het nieuwe model dus ook voor deze gemeenten beter. In het oude model kregen deze gemeenten immers ‘teveel’ aan budget. - Er zullen echter ook gemeenten zijn met een negatief herverdeeleffect waarvoor het oude model beter paste. Dit zijn er weliswaar minder dan de gemeenten waarvoor het oude model slechter paste, maar het is begrijpelijk dat voor deze gemeenten hun eigen achteruitgang zwaarder weegt dan de verbetering op landelijk niveau. Het gesprek met de eerste categorie gemeenten (negatief herverdeeleffect maar positief aansluitverschil) is eenvoudig: voor deze gemeenten is er feitelijk geen probleem. Van de tweede groep gemeenten wordt gevraagd om hun kostenniveau naar beneden aan te passen voor een model dat op stelselniveau beter is, maar voor hun individueel minder goed past. Dit is niet gemakkelijk, en hier moet dan ook rekening mee gehouden worden via een ingroeipad en eventuele verdere flankerende maatregelen. Meerdere opties voor het ingroeipad Zoals eerder benoemd moeten gemeenten met een negatief herverdeeleffect, zeker als ze ook een negatief aansluitverschil hebben, voldoende tijd krijgen om hun uitgavenniveau aan te passen aan de nieuwe verdeling. De tegenkant van gemeenten met negatieve herverdeeleffecten zijn echter gemeenten met positieve herverdeeleffecten.

Deze groep krijgt op basis van de oude verdeling juist te weinig budget, en heeft op dit moment dus juist te maken met grote knelpunten. Ook met deze groep moet rekening gehouden worden. Het ingroeipad moet dus het juiste midden vinden tussen gemeenten die in de toekomst minder budget krijgen en gemeenten die nu te weinig budget krijgen. Er zijn verschillende manieren om over de snelheid van het ingroeipad na te denken, waaronder: - Het aanhouden van de € 15 per inwoner per jaar die de afgelopen 20 jaar gehanteerd is; - Naar aanleiding van het grotere takenpakket en budgetten van gemeenten een hoger bedrag per inwoner per jaar afspreken; - Naar aanleiding van de krappe begrotingen een conservatiever ingroeipad kiezen; - Een systematiek kiezen waarbij meer zekerheid wordt geboden aan gemeenten met negatieve herverdeeleffecten, bijvoorbeeld door de stappen in het ingroeipad afhankelijk te maken van het accres. We adviseren om in het bestuurlijke gesprek verschillende opties te betrekken en zorgvuldig te wegen. In alle gevallen is het van belang om het ingroeipad integraal over de hele algemene uitkering te bezien, ook omdat algemene overhead die toegenomen is door de decentralisatie meegenomen wordt in het cluster bestuur en organisatie. Beschermd wonen kent wel een ander ingroeipad (zie ook later).

Dit staat in beginsel los van het ingroeipad van de rest van de herijking, maar voor gemeenten zijn de gecombineerde herverdeeleffecten op beide onderdelen uiteraard wel van belang.

Onderhoud van de verdeling Communicatie over en ontwikkeling van de methode van onderhoud Gedurende het proces zijn er veel vragen gesteld over het onderhoud van de toekomstige verdeling. De huidige systematiek van het periodiek onderhoud is bij veel gemeenten niet bekend. Het zou van meerwaarde zijn om te investeren in de communicatie hierover.

GB261

72

Het ligt voor de hand om dit te combineren met een herijking van de methode die hiervoor gebruikt wordt, zodat er draagvlak is voor de methode bij zowel de fondsbeheerders als bij gemeenten. Tijdige conclusies bij nieuwe scheefheden die ontstaan ten opzichte van de verdeling Het sociaal domein blijft voorlopig nog in beweging. Verdeelmodellen zijn gericht op het volgen van langjarige trends. Disruptieve veranderingen kunnen niet worden voorspeld door verdeelmodellen. Als dit type veranderingen tot een ander kostenpatroon leidt, is het van belang om de verdeling hierop tijdig aan te passen. Dit geldt zowel voor veranderingen naar aanleiding van de transformatie als voor een mogelijk ander kostenpatroon naar aanleiding van landelijke beleidswijzigingen. Denk hierbij aan een mogelijke aanzuigende werking van het abonnementstarief Wmo of veranderingen naar aanleiding van de voorgenomen wijzigingen in het jeugdstelsel.33 Monitoring en eventuele bijstellingen van de clusteromvang Het bijstellen van een volledige verdeling vraagt een grootschalig onderzoek, vergelijkbaar met het huidige onderzoek. De vergelijking tussen 2017 en 2018 suggereert dat de effecten van macroverschuivingen tussen clusters op dit moment groter zijn dan verschuivingen in de verdeling.

Een aanpassing van de clusteromvang is eenvoudiger te objectiveren en kan ook uitgevoerd worden naar aanleiding van regulier periodiek onderhoud. Gezien de grote dynamiek in de macrobudgetten in het sociaal domein, zal de totale verdeling naar verwachting langer passend blijven als de relatieve clusteromvang tussentijds herijkt wordt om weer beter aan te sluiten bij de praktijk van gemeenten. Dit leidt herverdeeleffecten die scheefheden corrigeren, zonder dat de onderliggende verdelingen aangepast hoeven te worden. Over de toereikendheid van budgetten Zoals uit deze rapportage duidelijk wordt, is de verdeling van de algemene uitkering geen goed middel om te onderzoeken in hoeverre budgetten voor het sociaal domein toereikend zijn. Door de trap-op-trap-afsystematiek en verschuivingen naar aanleiding van deze herijking komen de budgetten per cluster immers niet meer overeen met de oorspronkelijk overgehevelde bedragen. Ook de Iv3-indeling leent zich beperkt voor een dergelijke vergelijking, omdat nieuwe en oude budgetten door elkaar lopen. Er is dus aan beide kanten van de vergelijking een gebrek aan informatie, wat leidt tot verschillende oplossingsrichtingen. - Aan de inkomstenkant kan dit tekort opgelost worden door terug te vallen op de oorspronkelijk overgehevelde budgetten inclusief toevoegingen en indexaties.

De manier waarop met eventuele tekorten omgegaan moet worden is onderwerp van bestuurlijk gesprek, en hangt ook samen met een eventuele aanpassing van de ‘trap-op-trap-af’systematiek. - Aan de kostenkant zijn verschillende typen informatie nodig. Enerzijds is benodigde financiële informatie slechts beperkt beschikbaar: de vertaling voor jeugd is redelijk goed te maken, maar voor Wmo lopen nieuwe en oude taken door elkaar heen in de Iv3informatie. Daarnaast speelt echter een meer kwalitatieve, normatieve vraag, namelijk wanneer er sprake is van een toereikend niveau van dienstverlening. Het antwoord op die vraag volgt niet uit cijfers. Voor de kostenkant moet dus een breder gesprek gevoerd worden, waarin zowel financiën als inhoud betrokken moeten worden. 33

Kamerbrief 20 maart 2020, Perspectief voor de Jeugd.

GB261

73

Budgetten voor de nieuwe doelgroep participatie: oog voor de dynamiek van de maatstaf doelgroepregister gemeentelijke doelgroep De maatstaf doelgroepregister gemeentelijke doelgroep is opgenomen in de verdeling participatie en heeft als rol om de budgetten voor de nieuwe doelgroep te beschrijven. Het ligt voor de hand om het budget voor begeleiding van deze doelgroep, dat de komende jaren toegevoegd wordt, specifiek aan deze maatstaf toe te voegen. Het is echter van belang dat daarbij geen dubbeltelling optreedt met de gelijktijdige toename van de doelgroep. Afbakening van taakvelden Van enkele taakvelden in de Iv3 is in het onderzoek gebleken dat de afbakening niet logisch is in relatie tot een goede clusterindeling of dat gemeenten hun kosten er niet consistent en vergelijkbaar op boeken. Het gaat om de volgende taken: - begeleide participatie: de combinatie van WSW, beschut werk en dagbesteding komt niet overeen met de gemeentelijke praktijk. - schuldhulpverlening, wat beter past bij een participatiegerelateerd taakveld. - verschillende vormen van vervoer, die nu over verschillende taakvelden zijn verdeeld. Op basis van het onderzoek is het advies om de indeling van de betreffende taakvelden aan te passen, zodat ze meer consistent zijn met de gemeentelijke praktijk.

Consistentie communicatie over Iv3 Om een goed werkend Iv3-bestand te krijgen, is consistente communicatie van groot belang. Op dit moment is de inhoud van de informatievoorziening nog niet eenduidig. Zo komen de steekwoorden op de website niet altijd overeen met de inhoud van het taakveld en krijgen gemeenten die vragen stellen soms antwoorden die niet in lijn zijn met de bedoeling van de indeling. Hoewel dit altijd gaat over de grijze gebieden tussen taakvelden, zorgt dit wel voor verrommeling van de Iv3. Het helpt om de bedoeling van de keuzes die gemaakt zijn in de Iv3indeling opnieuw helder te maken en op basis daarvan opnieuw een consistente boodschap te formuleren en deze vervolgens zorgvuldig vast te houden. Actualisatie van de Iv3-toedeling bij gemeenten Gemeenten willen de Iv3 correct aanleveren, maar vinden de definities ingewikkeld, of worden geconfronteerd met andere zaken die om meer prioriteit vragen. Tegelijkertijd is een Iv3-toedeling, als hij eenmaal gemaakt is, een aantal jaren geldig, in ieder geval zo lang de gemeente geen andere begrotingsopbouw kiest. Een eenmalige investering loont dus. Deze investering hoeft niet in één keer voor alle gemeenten en alle taakvelden te gebeuren, maar kan juist ook in een proces dat steeds voor kleine verbeteringen zorgt. Dat is beter uitvoerbaar en zorgt op den duur voor betere borging.

Ontwikkeling van nieuwe maatstaven Mogelijkheden voor de ontwikkeling van specifieke maatstaven Gedurende het onderzoek is uitgebreid de mogelijkheid onderzocht om verschillende maatstaven op te nemen. Voor enkele kostenverhogende factoren waren echter geen gegevens beschikbaar. Wellicht is het mogelijk om deze de komende jaren wel te ontwikkelen. Het gaat om: - maatstaven die gerelateerd zijn aan schuldenproblematiek, die mogelijk beschikbaar komen doordat er landelijk ingezet wordt op meer inzicht in dit thema

GB261

74

- een maatstaf gerelateerd aan het aantal kinderen met een licht verstandelijke beperking - een maatstaf die de beschikbaarheid van woningen beschrijft voor beschermd wonen. Beschermd wonen De nieuwe verdeling beschermd wonen in het licht van de transformatieopgave Beschermd wonen is een voorziening die vanuit de historie ongelijk over het land verspreid is. Al in 2015 is door de commissie Dannenberg is een toekomstvisie voor beschermd wonen geformuleerd, die breed wordt gedragen. Een centraal element in het gedachtegoed van de commissie Dannenberg is dat cliënten bij voorkeur ondersteund worden in de wijk waar ze al wonen, zelfstandig wonend of in een kleinschalige woonvoorziening. Dit betekent een grote transformatie van beschermd wonen, die veel van gemeenten en aanbieders vraagt. Sinds de commissie Dannenberg is benadrukt dat voor succesvolle transformatie voldaan moet worden aan randvoorwaarden om de inhoudelijke transformatie te kunnen ondersteunen. Deze randvoorwaarden zijn recent nader uitgewerkt in het expertiseteam Beschermd Wonen van de VNG. In lijn met dit advies is er in dit onderzoek een objectief verdeelmodel opgesteld voor nieuwe cliënten. Zoals verwacht zijn de verschillen met de historische verdeling aanzienlijk. Vanuit de commissie Dannenberg en het expertiseteam is al benadrukt dat de transformatieopgave groot is.

De verdeling en de daaruit volgende herverdeeleffecten kwantificeren deze transformatieopgave en laten zien dat deze wellicht nog groter is dan al voorzien. Het is van belang om deze nieuwe verdeling te zien in het licht van de transformatieopgave. Een ingroeipad dat twee bewegingen in beschermd wonen faciliteert De dynamiek van beschermd wonen is dusdanig anders dan de dynamiek van de rest van het gemeentefonds, dat een apart ingroeipad op zijn plaats is. Op grond van dit onderzoek adviseren we een ingroeipad dat twee bewegingen faciliteert. - De doordecentralisatie van de uitvoering van centrumgemeenten naar regiogemeenten. Door het verwachte gemiddelde tempo van deze doordecentralisatie te volgen blijft de verhouding tussen centrumgemeenten en regiogemeenten in balans. Dit leidt tot een ingroeipad waarvan de stappen vaststaan, en dat bijna zeven jaar (2022 – 2028) duurt als de Wlz-uitname de voorspelde omvang heeft.34 - De beweging van delen van het land waar nu veel beschermd wonen is naar delen waar die voorziening nu weinig aanwezig is. Dit is een landelijke herverdeling tussen regio’s die samenhangt met de bredere transformatieopgave. Op basis van het advies van het expertiseteam wordt hier een ingroeipad van tien jaar voor gehanteerd (2022 – 2031).

Nu de omvang van de financiële – en daarmee ook inhoudelijke opgave – gekwantificeerd is, is bevestigd dat een ingroeipad van tien jaar zeker nodig is voor deze transformatie. In de begeleidingscommissie is echter ook benoemd dat de opgave die uit het verdeelmodel blijkt groter is dan verwacht. Als de opgave aanzienlijk groter is dan waarvan het expertiseteam is uitgegaan in zijn advies, zou ook nog voor een langer ingroeipad gekozen kunnen worden. Dit bemoeilijkt echter de transformatie in de delen van het land waar nu weinig beschermd wonen is. Er moet dus een Omdat de stappen vaststaan, duurt het ingroeipad langer of korter als de uitname kleiner respectievelijk groter is dan voorzien. 34

GB261

75

goede afweging gemaakt worden in wat alle gemeenten nodig hebben om hun verantwoordelijkheid te kunnen nemen. Voor een goede werking van het ingroeipad is verder van belang dat het bepaald is op basis van een gemiddelde instroom. Het aantal nieuwe cliënten dat instroomt is echter relatief klein en daarom onderhevig aan jaarlijkse fluctuaties. Zeker voor kleine gemeenten geldt dat zij in de eerste jaren enkel door een toevalligheid (een jaar weinig of juist veel instroom) aan budget tekort kunnen komen of juist kunnen overhouden. Dit onderstreept het belang van regionale samenwerking met financiële afspraken. Een goede kostenregeling als randvoorwaarde voor een objectieve verdeling Een objectief verdeelmodel vereist dat objectieve kenmerken van gemeenten bepalend zijn voor hun kosten. Dat is niet het geval als de kosten sterk bepaald worden door verhuisbewegingen die kwetsbare groepen in bepaalde gemeenten concentreren, zoals bij beschermd wonen het geval is. Om die reden heeft het expertiseteam het belang van een kostenregeling benadrukt, waarbij de gemeente van herkomst bijdraagt aan de kosten voor beschermd wonen. Daarbij is ook benadrukt dat een oplossing gevonden moest worden voor cliënten die vanuit andere kaders instroomden. Het belang van een dergelijke kostenregeling wordt onderstreept door de analyse ten behoeve van het verdeelmodel.

Veel cliënten gaan beschermd wonen vanuit een andere gemeente. Ook het belang van een goede compensatie voor instroom vanuit andere kaders is onderstreept: de analyse maakt zichtbaar dat vanuit gemeenten met bijvoorbeeld een penitentiaire inrichting, vrouwenopvang, of instelling voor forensische zorg een hogere instroom in Beschermd Wonen is. Het is dan ook van belang dat een kostenregeling ook met instroom vanuit andere kaders rekening houdt. Een goede kostenregeling is een belangrijk ingrediënt om de balans mogelijk te maken tussen enerzijds de ambulantisering en nadruk op de lokale oplossing waar dat kan, versus de landelijke toegankelijkheid in gespecialiseerde instellingen voor wie dat nodig heeft. Systematiek voor de Wlz-uitname In 2021 vindt er een uitname uit het gemeentefonds plaats wegens de openstelling van de Wlz voor cliënten met psychische problematiek. . Voor de verdeling van deze uitname uit het budget van de centrumgemeenten na de nacalculatie adviseren wij om uit te gaan van de systematiek die ook gehanteerd wordt om de macro-uitname te bepalen. Beperkte risico’s voor gemeenten met landelijke specialistische instellingen In het onderzoek zijn voor- en nadelen van verschillende financieringsarrangementen voor landelijke specialistische instellingen in beeld gebracht.

Op basis van inhoudelijke argumenten adviseren we de uitvoering van beschermd wonen in landelijke specialistische instellingen in eerste instantie bij de huidige centrumgemeenten te beleggen en indien relevant over te hevelen naar de gemeente waar de instelling is gevestigd, als die hiervoor voldoende is toegerust. Voor de gemeenten waarin deze instellingen zijn gevestigd kan dit een aanzienlijk bedrag betreffen, maar in vergelijking met het landelijke budget beschermd wonen is de financiële omvang zeer beperkt. Er zijn verschillende keuzes mogelijk voor een financieringsarrangement. Wij adviseren gezien de omvang van het totale budget een optie te kiezen waarbij de gemeenten waarin de landelijke specialistische instellingen is gevestigd weinig

GB261

76

risico lopen. Daarnaast is het van belang dat ook de inhoudelijke randvoorwaarden goed geborgd zijn. Evaluatie van het ingroeipad en de verdeling na drie jaar De analyses voor beschermd wonen zijn gemaakt op basis van de beste gegevens die op dit moment beschikbaar zijn en op diepgaandere analyses dan gebruikelijk in de historie van verdeelmodellen voor het gemeentefonds. Beschermd wonen is echter volop in beweging en ook de kwaliteit van gegevens wordt steeds beter. Om die reden is het van belang om de ontwikkelingen scherp te volgen, en tijdig bij te sturen wanneer nodig. Het expertiseteam heeft deze noodzaak ook benadrukt, en heeft geadviseerd om na vier jaar te evalueren, wat in 2025 is. Dat drie jaar na de start van het ingroeipad in 2022. Het is van belang om ook het ingroeipad en de verdeling zelf bij deze evaluatie te betrekken. - De evaluatie van de verdeling kan in 2025 via twee sporen gedaan worden. Enerzijds via een vergelijkbare analyse die voor dit onderzoek is gedaan, waarbij gekeken wordt naar de herkomst van cliënten. Het voordeel van het herhalen van deze analyse in 2025 is dat er tegen die tijd van meer jaren gegevens beschikbaar zijn, wat de problemen met kleine aantallen vermindert.35 Het andere spoor zou via een regulier kostenonderzoek kunnen lopen.

Dit heeft als nadeel dat de kosten voor kleine gemeenten in de eerste jaren sterk afhankelijk zullen zijn van toevalligheden, wat de analyse kan vertekenen, maar brengt wel de prijscomponent in de analyse. - Voor de evaluatie van het ingroeipad van de doordecentralisatie kan een vergelijkbare analyse gedaan worden als in dit onderzoek uitgevoerd is. Waar op dit moment slechts iets meer dan drie jaar aan uitstroomgegevens beschikbaar is, zijn in 2025 naar verwachting de gegevens van acht jaar beschikbaar, wat veel meer inzicht geeft in het laatste gedeelte van het ingroeipad dat nu op basis van extrapolatie is bepaald. - Het ingroeipad van de landelijke herverdeling is een vraagstuk dat vooral samenhangt met de transformatiesnelheid die mogelijk en wenselijk is, en is daarmee in de kern meer een inhoudelijk en politiek-bestuurlijk vraagstuk dan een financieel probleem. Naast de onderdelen die met dit onderzoek samenhangen, is het ook van belang om de andere adviezen van het Expertiseteam te evalueren. Vanuit de werking van het verdeelmodel zijn in dat kader vooral de kostenregeling en de (financiële) afspraken over regionale samenwerking van belang. Voor alle onderdelen is het raadzaam om tijdig te beginnen met goede monitoring en het verbeteren van de kwaliteit van gegevens. Dit is vooral een opgave voor de VNG en gemeenten.

Eventueel kan deze analyse ook tussentijds geactualiseerd worden. Gezien het beperkte aantal extra jaren op dat moment, kunnen hier op dat moment echter nog geen duidelijke conclusies aan verbonden worden. Wel kan het dienen als een eerste monitor. 35

GB261

77

A Stuurgroep en begeleidingscommissies

A.1 Samenstelling stuurgroep Tabel 14 Samenstelling stuurgroep

Naam

Organisatie en functie

Marion Smit

Ministerie van VWS, Directeur Jeugd

Ali Rabarison

VNG, Directeur Beleid

Jeroen Olthof

Oud-wethouder Zaanstad en Youz

Raymond Gradus

VU Amsterdam, Hoogleraar Bestuur en economie publieke sector

Annelies Kroeskamp

Ministerie van BZK, Directeur Bestuur, Financiën en Regio’s

Fer Nieuweboer (agendalid)

Ministerie van SZW, Afdelingshoofd directie Participatie en Decentrale Voorzieningen

Niels Kastelein (agendalid)

Ministerie van Financiën, Plaatsvervangend Directeur Inspectie der Rijksfinanciën en sectiehoofd BZK

In aanvulling op de stuurgroep is in de laatste fase van het onderzoek specifiek voor beschermd wonen een voorbereidend directeurenoverleg ingesteld waarin de ministeries van BZK en VWS en de VNG vertegenwoordigd waren.

A.2 Samenstelling begeleidingscommissie Wmo/jeugd Tabel 15 Samenstelling begeleidingscommissie Wmo/jeugd

Naam

Organisatie

Onno IJsselsteijn Hans Nieuwland

Ministerie van BZK

Bert van der Wees

Ministerie van Financiën

GB261

78

Naam

Organisatie

Marjolein van Hintum Suzanne van der Jagt Marten Heikoop

Ministerie van VWS, Directie Maatschappelijke Ondersteuning

Michelle van der Veeken

Ministerie van VWS, Directie Jeugd

Ton Jacobs Karin Austmann

Vereniging van Nederlandse Gemeenten, financiële verhoudingen

Miriam Kettani

Vereniging van Nederlandse Gemeenten, beschermd wonen

Bart Leurs

Raad voor het Openbaar Bestuur

Monique Peltenburg

Netwerk Directeuren Sociaal Domein

Suzanne Kroon Henriëtte Wassink

Gemeente Groningen

Marcel van der Laan

G4/Gemeente Amsterdam

Jeroen Wisse

Gemeente Vlissingen

Erik Roest

Gemeente Tilburg

Tom Lubbe

Gemeente Zoetermeer

In aanvulling op de reguliere bijeenkomsten van de begeleidingscommissie zijn in de laatste fase van het onderzoek specifiek voor beschermd wonen enkele themabijeenkomsten georganiseerd waar naast de begeleidingscommissie Wmo/jeugd ook vier inhoudelijke deskundigen vanuit de werkgroep GGZ van de VNG aanwezig waren.

A.3 Samenstelling begeleidingscommissie participatie Tabel 16 Samenstelling begeleidingscommissie participatie

Naam

Organisatie

Hans Nieuwland Linda Kwak

Ministerie van Binnenlandse Zaken

Bert van der Wees

Ministerie van Financiën

Jabco Vreugdenhil

Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Karin Austmann

Vereniging van Nederlandse Gemeenten, financiële verhoudingen

Gert-Jan Bakker

Vereniging van Nederlandse Gemeenten, participatie

Bart Leurs

Raad voor het Openbaar Bestuur

GB261

79

Naam

Organisatie

Jos Huijts

Divosa

Gert-Jan Stulp

Gemeente Het Hogeland

Jeroen van Bockel

G4 (gemeente Den Haag)

Rob Vorstenbosch

Gemeente Sint-Michielsgestel/ GR WSD

Marjolein van Scheppingen

Gemeente ’s-Hertogenbosch

Geert Luinstra

Gemeente Leeuwarden

A.4 Gremia waar we het onderzoek toegelicht hebben Tabel 17 Gremia waarin het onderzoek is toegelicht

Gremium

Datum

Vereniging van Nederlandse Gemeenten bestuurlijke kopgroep

3-4-2019/ 5-8-2019/ 9-10-2019/ 8-11-2019/ 13-12-2019

Vereniging van Nederlandse Gemeenten klankbordgroep sociaal domein

5-4-2019/ 14-6-2019/ 13-9-2019/ 8-11-2019

Overleg Staatssecretaris Volksgezondheid, Welzijn en Sport & Wethouders beschermd wonen

5-4-2019

Vereniging van Nederlandse Gemeenten expertgroep

17-4-2019/9-10-2019

Financieel Platform Divosa

7-5-2019/ 24-9-2019

Bijeenkomst voor leden van Federatie Opvang

21-5-2019

Regiodagen Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

27-6-2019/ 2-7-2019/ 4-7-2019

Vier grote gemeenten G4

13-8-2019/ 5-12-2019

Vereniging van Nederlandse Gemeenten Commissie Financiën

5-9-2019

Bijeenkomst Plattelandsgemeenten (P10)

18-9-2019

Bijeenkomst Middelgrote gemeenten (M50)

20-9-2019

Directies Maatschappelijke Ondersteuning en Langdurige Zorg van het ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport

26-9-2019

Vereniging van Nederlandse Gemeenten Commissie Zorg, Jeugd en Onderwijs

11-10-2019

GB261

80

Gremium

Datum

Vereniging van Nederlandse Gemeenten werkgroep GGZ

15-10-2019

Vereniging van Nederlandse Gemeenten Congres Gemeentefinanciën

25-11-2019

Vereniging van Nederlandse Gemeenten Bijzondere Algemene Ledenvergadering

29-11-2019

GB261

81

B Beoordelingskader voor de verdeling

Hieronder is het beoordelingskader weergegeven dat is goedgekeurd door de stuurgroep en op 10 september 2019 vastgesteld is in het Bestuurlijk Overleg Financiële Verhoudingen. Het beoordelingskader is eerst samengevat in een tabel, en vervolgens zijn de criteria geoperationaliseerd en toegelicht onder de tabel. Deze toelichting is integraal onderdeel van het beoordelingskader. Tabel 18 Het beoordelingskader voor de verdeling Onderwerpen De mate waarin de verdeling voldoet aan uitgangspunten van de Fvw De Fvw is het wettelijke kader voor de verdeling, dus is relevant voor de beoordeling van een verdeling

Uitlegbaarheid De uitlegbaarheid van de verdeling is een belangrijke randvoorwaarde voor draagvlak

Vereenvoudiging Een belangrijke aanleiding voor de kritiek op het gemeentefonds in de afgelopen jaren was de complexiteit Betrouwbaarheid onderzoek Naast de uitkomst van het onderzoek is ook de zorgvuldigheid van het onderzoeksproces zelf een vereiste

Criteria

- Kostengeoriënteerd: de verdeling moet de noodzakelijke kosten van gemeenten reproduceren.

- Globaal: de verdeling moet niet te specifiek zijn - Objectief: de verdeling mag niet beïnvloedbaar zijn

door gemeenten. Daarnaast mag de verdeling geen negatieve prikkels veroorzaken - Stabiel: de verdeling mag geen grote jaarlijkse fluctuaties kennen - Flexibel: de verdeling moet op lange termijn de dynamiek van de kosten volgen

- Van de methode - Van de clusterindeling - Plausibel verband op niveau van maatstaven en gewichten - Van uitkomsten voor vergelijkbare gemeenten - Van uitschieters - Reproduceerbaarheid

- Aantal maatstaven (harmonisatie met perceel I) - Type maatstaven (bijv. ingewikkelde definities of formules in maatstaven) en meetbaarheid

- Kosten voor het onderhoud van de verdeling - Betrouwbare data, op basis van nettolasten inclusief toerekening van overhead en reserves

- Relevante achtergronden van kosten zijn in beeld - Gevalideerde uitkomsten - Getoetst op knelpunten uit het kwalitatief onderzoek verdeelmodellen sociaal domein

GB261

82

Ondersteunend aan transformatie Het is van belang dat de financiering de gewenste beweging ondersteunt, zodat de verdeling zoveel mogelijk toekomstbestendig is

- Ontschot werken - Lokaal maatwerk - Beweging van individuele naar collectieve voorzieningen - Mogelijkheid om specifieke middelen te volgen

Onderstaand hebben wij een korte toelichting en reflectie opgenomen op deze criteria.

De mate waarin de verdeling voldoet aan uitgangspunten van de Fvw De Fvw is het wettelijke kader voor de verdeling, en is daarmee de toetssteen voor iedere verdeling in het gemeentefonds. Volgens de Fvw moet de verdeling voldoen aan vijf eisen. Deze staan soms op gespannen voet met elkaar. In dat geval moet een balans gezocht worden tussen de criteria. - Kostengeoriënteerd. De verdeling moet de noodzakelijke kosten van gemeenten reproduceren. Dit criterium is opgenomen om gemeenten in staat te stellen een gelijkwaardig voorzieningenniveau te realiseren tegen gelijke belastingdruk. Doordat uitgegaan wordt van de kosten en niet van normatieve elementen, is ook de beleidsvrijheid en autonomie van gemeenten geborgd. - Globaal. De verdeling moet niet te specifiek zijn. Dat betekent dat ook de gebruikte maatstaven niet te specifiek mogen zijn, omdat dit de schijn kan wekken van een bestedingsverplichting. Ook is het niet de bedoeling dat maatstaven gehanteerd worden die slechts voor één of enkele gemeenten een significant effect hebben, aangezien dit de objectiviteit van de verdeling niet ten goede komt. - Objectief. De verdeling mag niet beïnvloedbaar zijn door gemeenten. Daarnaast mag de verdeling geen negatieve prikkels veroorzaken.

Dit criterium is opgenomen omdat het onwenselijk is dat gemeenten door het voeren van slecht of duur beleid ‘beloond’ worden door meer middelen uit het gemeentefonds. Algemeen geldt dat terughoudend omgegaan moet worden met maatstaven die beïnvloedbaar zijn door gemeenten. - Stabiel. De verdeling mag geen grote jaarlijkse fluctuaties kennen. De reden hiervoor is dat gemeenten voor goed beleid betrouwbare meerjarenbegrotingen moeten kunnen maken. Te sterk fluctuerende budgetten staan dit in de weg. - Flexibel. De verdeling moet op lange termijn wel degelijk de dynamiek van de kosten volgen. Als een gemeente in de loop van een aantal jaren bijvoorbeeld in inwoneraantal verdubbelt, zal het budget mee moeten bewegen. De flexibiliteit beperkt zich echter tot zogenaamde structuurvariabelen, die wel reageren op grote bewegingen op lange tijdschalen, maar niet te veel fluctueren van jaar op jaar (in het kader van het criterium van stabiliteit).

Uitlegbaarheid De afgelopen jaren is veel discussie geweest over de uitlegbaarheid van de verdeling. Zowel ambtelijk als bestuurlijk werd de verdeling te complex gevonden, en ervaren als een ‘black box’. De uitlegbaarheid van de verdeling is een belangrijke randvoorwaarde voor draagvlak. Deze uitlegbaarheid geldt voor verschillende aspecten. - Van de methode. De gehanteerde methode is al geselecteerd op basis van onder andere de uitlegbaarheid ervan. Hoewel de methode op hoofdlijnen vaststaat en geen onderwerp meer is van het onderzoek, moeten er nog verschillende kleinere keuzes gemaakt worden gedurende het traject. Het is van belang dat deze voldoende uitlegbaar zijn. - Van de clusterindeling. Dit criterium wordt nader geoperationaliseerd in het beoordelingskader van de clusterindeling.

GB261

83

- Plausibel verband op niveau van maatstaven en gewichten. Mensen zijn geneigd te

denken in termen van verbanden. Een maatstaf die een verklaarbaar verband heeft met de kosten is dus goed uitlegbaar. Een maatstaf waarmee een positief verband verwacht wordt, zou niet met een negatief gewicht in het verdeelmodel moeten zitten. Voorbeelden in de oude verdeelmodellen waar dit wel het geval is, zijn de maatstaven voor achterstandsleerlingen in het verdeelmodel jeugd en de maatstaf voor stedelijkheid in het verdeelmodel Wmo 2015. Hoewel voor beide keuzes een verklaring is, is deze onvoldoende intuïtief voor gemeenten om te accepteren. - Van uitkomsten voor vergelijkbare gemeenten. Het begrip ‘vergelijkbare gemeenten’ is lastig te operationaliseren. Er bestaat echter wel een zekere mate van consensus over sommige gemeenten die vergelijkbaar zijn. Als het verdeelmodel voor zulke gemeenten een sterk afwijkende uitkomst geeft, is het extra van belang deze te kunnen verklaren. - Van uitschieters. Voor gemeenten waarvan de kosten sterk afwijken van de uitkomst van het verdeelmodel is het van belang dat inzichtelijk is waar dit door veroorzaakt wordt. Dit geldt ook voor gemeenten met grote herverdeeleffecten. - Reproduceerbaarheid. De verdeling moet reproduceerbaar zijn. Dat betekent dat een onafhankelijke partij de stappen van het onderzoek moet kunnen volgen om tot dezelfde verdeling te komen. Dat stelt hoge eisen aan de transparantie van het onderzoek.

Vereenvoudiging Een belangrijke aanleiding voor de kritiek op het gemeentefonds in de afgelopen jaren was de complexiteit. Naast uitlegbaarheid is het daarom ook van belang om scherp te kijken naar mogelijkheden om de verdeling te vereenvoudigen. Hiervoor zijn verschillende invalshoeken van belang. - Aantal maatstaven. Het grote aantal maatstaven in de verdeling draagt niet bij aan de inzichtelijkheid ervan. Waar mogelijk moet gepoogd worden het aantal maatstaven te beperken. Dit criterium heeft een zekere mate van overlap met het criterium van globaliteit. Daarbij speelt ook harmonisatie met perceel I een rol. - Type maatstaven en meetbaarheid. Complexiteit kan niet alleen veroorzaakt worden door het aantal maatstaven, maar ook door het type maatstaven dat gebruikt wordt. Ingewikkelde definities of formules in maatstaven dragen niet bij aan de eenvoud van het model. Daarnaast is het van belang dat maatstaven eenduidig gemeten worden. - Kosten voor het onderhoud van de verdeling. Voor sommige databronnen zijn hoge kosten verbonden aan het gebruik ervan. De kosten voor de jaarlijkse update van een maatstaf moeten in verhouding staan tot de toegevoegde waarde van deze maatstaf in de verdeling.

Betrouwbaarheid onderzoek Naast de uitkomst van het onderzoek is ook de zorgvuldigheid van het onderzoeksproces zelf een vereiste. - Betrouwbare data. Het verdeelmodel moet gebaseerd zijn op basis van nettolasten inclusief correcte toerekening van overhead en reserves. - Relevante achtergronden van kosten zijn in beeld. Dit is van belang voor de uitlegbaarheid van de verdeling, maar ook voor de kwaliteit ervan. Op basis van de achtergronden van bepaalde kosten kan bijvoorbeeld besloten worden dat er aanleiding is om bepaalde posten niet mee te nemen, waardoor de basisgegevens representatiever worden. - Gevalideerde uitkomsten. Het is van belang dat het verdeelmodel op verschillende manieren gevalideerd is om technische onvolkomenheden te voorkomen.

GB261

84

- Getoetst op knelpunten uit het kwalitatief onderzoek verdeelmodellen sociaal

domein. Dit onderzoek was een belangrijke aanleiding voor de herijking, dus het is van belang dat de nieuwe verdeling de genoemde knelpunten oplost. Voor de knelpunten waarvan niet duidelijk was in hoeverre zij speelden moet het onderzoek inzicht geven of de knelpunten relevant zijn en indien dat het geval is hier een oplossing voor bieden.

Ondersteunend aan transformatie Het is van belang dat de financiering de gewenste beweging ondersteunt, zodat de verdeling zoveel mogelijk toekomstbestendig is. - Ontschot werken, lokaal maatwerk en beweging van individuele naar collectieve of algemene voorzieningen. Voor zover het de clusterindeling betreft, zijn deze punten nader uitgewerkt in het beoordelingskader voor de clusterindeling. Naast het effect van een clusterindeling op de besluitvorming in sommige gemeenten kan een verdeling alleen effect hebben op deze criteria als wenselijk of juist onwenselijk gedrag beloond wordt. Het belonen van onwenselijk gedrag is al uitgesloten door het criterium dat de verdeling geen negatieve prikkels mag bevatten. Voor het belonen van wenselijk gedrag lijken geen uitvoerbare mogelijkheden te zijn. De operationalisering van dit criterium kan dus volstaan met de operationalisering voor de beoordeling van de clusterindeling. - Mogelijkheid om specifieke middelen te volgen. Het kan bestuurlijk wenselijk zijn om specifieke middelen te volgen. Op voorhand werden beschermd wonen, jeugd en de middelen voor de nieuwe doelgroep Participatiewet genoemd als mogelijke budgetten. De afweging hierover wordt gemaakt bij de keuze voor de clusterindeling.

GB261

85

C Taken en financieringsstromen in het sociaal domein

Binnen het sociaal domein worden diverse taakvelden onderscheiden, met de volgende hoofdelementen.36 - Samenkracht en burgerparticipatie: dit zijn taken die gericht zijn op het bevorderen van sociale samenhang en participatie, zoals buurthuizen, mantelzorg, en noodopvang voor vluchtelingen. - Wijkteams: veel gemeenten organiseren taken rondom preventie, cliëntondersteuning en toegang tot eerste- en tweedelijns voorzieningen in wijkteams. De kosten voor deze taken vallen overigens ook onder dit taakveld als de gemeente dit op een andere manier dan via een wijkteam georganiseerd heeft. - Inkomensregelingen: dit gaat om de uitvoering van inkomensvoorzieningen (zoals apparaatskosten voor de verstrekking van uitkeringen) en gemeentelijk minimabeleid. - Begeleide participatie: hieronder vallen vormen van participatie die in beginsel niet gericht zijn op de doorstroom naar betaalde arbeid. Het gaat bijvoorbeeld om beschut werken, sociale werkvoorziening en dagbesteding. - Arbeidsparticipatie: deze activiteiten zijn gericht op ondersteuning bij doorstroom naar betaalde arbeid, bijvoorbeeld door middel van re-integratietrajecten of jobcoaches. - Maatwerkvoorzieningen Wmo: dit zijn materiële voorzieningen voor mensen met een fysieke beperking, zoals woningaanpassingen, rolstoelen, en scootmobielen.

- Maatwerkdienstverlening 18-: hieronder vallen diverse vormen van jeugdhulp zoals jeugd- en opvoedhulp, jeugd-GGZ, jeugdzorg aan verstandelijk beperkten en gesloten jeugdhulp. Met de voorgenomen wijziging in het woonplaatsbeginsel gaat veranderen welke gemeente financieel verantwoordelijk is voor jongeren onder voogdij of boven de 18. - Maatwerkdienstverlening 18+: dit is ambulante ondersteuning aan cliënten met een beperking, zoals individueel vervoer en huishoudelijke hulp. Een belangrijke wijziging met invloed op de kosten voor gemeenten is de invoering van het Wmo abonnementstarief. - Geëscaleerde zorg 18-: taken als jeugdbescherming, jeugdreclassering, en opvang bij huiselijk geweld (voor zover het jongeren betreft) vallen hieronder. - Geëscaleerde zorg 18+: voor Beschermd Wonen, Maatschappelijke Opvang en Vrouwenopvang zijn centrumgemeenten verantwoordelijk. Alle gemeenten hebben taken op het gebied van de inloopfunctie GGZ en maatwerkdienstverlening- en voorzieningen bij opvang. - Volksgezondheid: deze activiteiten richten zich op het beschermen van de gemeentelijke bevolking als geheel. Het gaat dan bijvoorbeeld om preventieprogramma’s,

De hier gevolgde definities zijn conform het Besluit Begroting Verantwoording, die gebruikt worden voor de Informatie voor Derden (Iv3). 36

GB261

86

infectieziektenbestrijding en vaccinaties. Veel taken worden uitgevoerd door instanties als de GGD, Centra voor Jeugd en Gezin en consultatiebureaus. Niet alle taken en financieringsstromen zijn onderdeel van dit onderzoek. In deze bijlage wordt weergegeven welke van de huidige financieringsstromen onderdeel zijn van dit onderzoek, en hoe die zich verhouden tot taakvelden (conform het Besluit Begroting Verantwoording) en domeinen. Bij de interpretatie van deze figuur is het van belang om te benadrukken dat de middelen van het gemeentefonds vrij besteedbaar zijn. Middelen van verdeelmodellen in het gemeentefonds hoeven dus niet aan de bijbehorende taken uitgegeven te worden. Wel zijn de modellen gebaseerd op de kosten voor de genoemde taken.

Figuur 20 Verhoudingen huidige financieringsstromen tot taakvelden

GB261

87

D Beoordelingskader voor de clusterindeling

Hieronder is het beoordelingskader voor de clusterindeling weergegeven zoals dat is goedgekeurd door de stuurgroep en op 10 september 2019 vastgesteld is in het Bestuurlijk Overleg Financiële Verhoudingen. Het beoordelingskader is eerst samengevat in een tabel, en vervolgens zijn de criteria geoperationaliseerd en toegelicht onder de tabel. Deze toelichting is integraal onderdeel van het beoordelingskader. Tabel 19 Het beoordelingskader voor de clusterindeling Onderwerp

Criteria

Stabiele en eenduidige verdeling mogelijk

- Eenduidige toedeling van kosten aan clusters mogelijk - Stabiele uitkomsten van de regressie die goed aansluiten op de kosten van gemeenten

Voor fondsbeheerders bruikbaar

- Faciliteert monitoring van de verdeling - Tegemoetkomend aan bestuurlijke wensen om deelbudgetten te volgen

- Sluit aan op een werkbare Iv3-indeling Ondersteunend aan de uitlegbaarheid van de verdeling

Ondersteunend aan transformatie

- Herkenbaar als samenhangende taken - De samenstelling van de clusters draagt bij aan het beperken van het aantal verdeelmaatstaven - Beperkt aantal clusters - Voorkomen van clusters die in financiële omvang klein zijn ten opzichte van de andere clusters - Verband met mate van beleidsvrijheid

- Faciliterend aan het volgen van de voortgang van de transformatie - Faciliterend aan integraal werken tussen domeinen, een beweging naar de voorkant en preventief werken - Toekomstbestendig

Stabiele en eenduidige verdeling mogelijk Dit betreft technische randvoorwaarden voor een goede verdeling: een onhandig gekozen clusterindeling kan een goede analyse in de weg staan. Dit kan op twee manieren, die beide voorkomen moeten worden om tot een goede verdeling te komen. Deze zijn samengevat in twee criteria.

GB261

88

- Eenduidige toedeling van kosten aan clusters mogelijk. Voor een goede analyse van de kosten per cluster moeten alle kosten voor alle gemeenten eenduidig toegerekend kunnen worden aan de gekozen clusters. De clusterindeling moet dus voldoende aansluiten op de manier waarop kosten bij gemeenten geadministreerd worden, en bij voorkeur ook op Iv3. - Stabiele uitkomsten van de regressie die goed aansluiten op de kosten van gemeenten. Financieel grote communicerende vaten tussen clusters kunnen leiden tot een instabiele regressie, wat een instabiel model oplevert. Dit treedt bijvoorbeeld op als gemeenten met beleidskeuze A hoge kosten in cluster 1 hebben en lage kosten in cluster 2, en met beleidskeuze B juist een omgekeerd kostenpatroon. Dergelijke communicerende vaten moeten beperkt worden om tot een stabiele verdeling te kunnen komen.

Voor fondsbeheerders bruikbaar De fondsbeheerders hebben de verantwoordelijkheid voor een passende verdeling. Deze verantwoordelijkheid geldt niet alleen tijdens een herijkingsonderzoek, maar juist ook daarna. De fondsbeheerders vergelijken daarvoor jaarlijks de uitgaven en de budgetten per cluster, en onderzoeken of hier (voor groepen van gemeenten) afwijkingen in optreden. Als dit het geval is, kan dat aanleiding zijn voor een nieuw herijkingsonderzoek om de verdeling te actualiseren. Voor monitoring en onderhoud van de verdeling zijn drie criteria van belang. - Faciliteert monitoring van de verdeling. Voor goed inzicht in de financiële ontwikkelingen en de achtergrond daarvan is inzicht op een kleiner niveau dan het volledige budget van het sociale domein nodig. - Tegemoetkomend aan bestuurlijke wensen om deelbudgetten te volgen. Het is van belang om specifieke budgetten te kunnen volgen indien bestuurlijk gewenst. De budgetten beschermd wonen, jeugd en nieuwe doelgroep participatie zijn genoemd als budgetten die specifiek gemonitord moesten worden. Tegelijkertijd is voor beschermd wonen aangegeven dat het ook wenselijk zou zijn om deze in een geïntegreerde verdeling met begeleiding en maatschappelijke opvang op te nemen. De wenselijkheid van beide opties is bij uitstek een bestuurlijke afweging.

Daarbij speelt overigens wel de vraag in hoeverre het nodig is om deze budgetten in een apart cluster onder te brengen om ze te volgen (zie ook de toelichting bij het criterium “Faciliterend aan het volgen van de voortgang van de transformatie”. - Sluit aan op een werkbare Iv3-indeling. Voor monitoring is ook inzicht in de uitgaven behorend bij het cluster nodig. Dat betekent dat de clusterindeling aan moet sluiten op een Iv3-indeling. Als het nodig is om hiervoor de Iv3-definities te wijzigen, moeten de uitvoeringskosten die dit met zich meebrengt opwegen tegen de voordelen van de betreffende clusterindeling.

Ondersteunend aan de uitlegbaarheid van de verdeling Een uitlegbare clusterindeling draagt bij aan de uitlegbaarheid van de verdeling als geheel. Dit geldt zowel op het niveau van de clusters zelf – die afhankelijk van de keuze meer of minder aansprekend kunnen zijn – als voor het effect dat de clusterindeling heeft op de verdeling als geheel. Daar volgt een aantal criteria uit. - Herkenbaar als samenhangende taken. Voor de uitlegbaarheid van de verdeling helpt het als de clusters intuïtief zijn. Een cluster waarin gesloten jeugdzorg gecombineerd is met beschut werk en buurthuizen, is bijvoorbeeld niet goed uitlegbaar. Samenhang in taken ondersteunt de uitlegbaarheid. Wel is gezien de gewenste integraliteit in het sociale domein minder duidelijk waar logische grenzen tussen clusters liggen.

GB261

89

- De samenstelling van de clusters draagt bij aan het beperken van het aantal

verdeelmaatstaven. De clusterindeling moet een beperking van het aantal maatstaven niet in de weg staan. Daarbij moet wel opgemerkt worden dat er een verschil is tussen het aantal maatstaven in de gehele verdeling en het aantal maatstaven per cluster. In principe kan het aantal maatstaven per cluster hoger zijn dan nu, terwijl het totale aantal maatstaven kleiner is dan in de oude verdeling. De voornaamste manier waarop de clusterindeling bij kan dragen aan een groter aantal maatstaven is als een indeling met een groot aantal zeer specifieke clusters gekozen wordt. Dit criterium overlapt dus deels met de volgende twee criteria. - Beperkt aantal clusters. Dit criterium draag bij aan een overzichtelijke verdeling en voorkomt dat kleine clusters van specifieke aard het aantal maatstaven vergroten. Het overlapt deels met het vorige en volgende criterium. - Voorkomen van clusters die in financiële omvang klein zijn ten opzichte van de andere clusters. Een zeer verschillende omvang van clusters geeft in termen van maatstaven relatief veel belang aan de kleinere clusters. Maatstaven die in een klein cluster belangrijk zijn om de kosten te verklaren, kunnen in het grotere geheel een relatief klein gewicht krijgen. Dit is onwenselijk met het oog op de vereenvoudiging van de verdeling (overlap met vorige twee criteria). - Verband met mate van beleidsvrijheid.

Voor taken met veel beleidsvrijheid volstaat in beginsel een minder gedetailleerde verdeling. Zeker voor taken met bijzonder weinig beleidsvrijheid kan overwogen worden een apart cluster te maken, zodat de verdeling voor deze onderdelen nauw aansluit op de uitgaven. Dit criterium staat uiteraard wel op gespannen voet met de vorige drie criteria, aangezien een dergelijke werkwijze leidt tot relatief kleine clusters en specifieke maatstaven.

Ondersteunend aan transformatie Het is van belang dat de verdeelmodellen de transformatie niet belemmeren. - Faciliterend aan het volgen van de voortgang van de transformatie. Het volgen van de transformatie zou mogelijk zijn door de clusters jaar op jaar af te zetten tegen de uitgaven die eraan gerelateerd zijn, en afwijkingen in kaart te brengen. Ook zonder te kijken naar het verdeelmodel is het echter mogelijk om de uitgaven over meerdere jaren met elkaar te vergelijken. Dit criterium roept dus de vraag op wat deze werkwijze zou toevoegen aan een vergelijking met de uitgaven uit eerdere jaren. - Faciliterend aan integraal werken tussen domeinen, een beweging naar de voorkant en preventief werken. De bedoeling van het huidige stelsel is een transformatie van de hulp en ondersteuning door integraal werken, een beweging naar de voorkant en preventief werken. Uiteraard moet de financiering deze beweging niet frustreren. Op directe wijze is dit ook niet mogelijk: de middelen zijn immers niet geoormerkt, dus gemeenten kunnen ze inzetten zoals voor hun gemeente het best passend is. In de praktijk hebben we de afgelopen jaren echter gezien dat gemeenten de omvang van hun budget als leidend zagen en daar hun beleid op aanpasten. In dat geval heeft de clusterindeling indirect invloed op het beleid.

In dat geval is het dus denkbaar dat een clusterindeling de gewenste transformatie belemmert. Het is niet duidelijk of en in welke mate gemeenten dit gedrag blijven vertonen als de middelen in de algemene uitkering geland zijn en er een zekere mate van rust is over de omvang van de macrobudgetten. Voor de weging van dit criterium is het dus van belang om een inschatting te maken van de waarschijnlijkheid dat gemeenten (blijven) varen op de clusterindeling en niet op hun eigen inzichten van wat er nodig is in het sociale domein.

GB261

90

- Toekomstbestendig. Op dit moment zijn er veel discussies gaande in het sociale domein. Het is te verwachten dat een deel van deze discussies over enkele jaren afgesloten zullen zijn. Voor een toekomstbestendig model is het van belang dat de clusterindeling niet te veel is ingegeven door actuele vraagstukken.

GB261

91

E De clusterindeling

In de gekozen clusterindeling worden de sociale basisvoorzieningen integraal verdeeld, en worden voor de andere onderdelen de domeinen gesplitst. Meer concreet betekent dit de volgende clusterindeling: Tabel 20 De clusterindeling Cluster

Omvat

Sociale basisvoorzieningen

Taakvelden volksgezondheid, wijkteams, samenkracht en burgerparticipatie.

Individuele voorzieningen jeugd

Taakvelden maatwerkdienstverlening 18- en geëscaleerde zorg 18-.

Individuele voorzieningen Wmo

Taakvelden maatwerkvoorzieningen Wmo, maatwerkdienstverlening 18+, geëscaleerde zorg 18+. Daarnaast dagbesteding van het taakveld begeleide participatie.

Participatie

Taakvelden inkomensregelingen, begeleide participatie, arbeidsparticipatie. Daarnaast onderdeel schuldhulpverlening van taakveld maatwerkdienstverlening 18+.

Het betreft uiteraard alleen de onderdelen die meeverdeeld worden. De budgetten voor beschermd wonen worden verdeeld in een aparte analyse, waarvan de resultaten nadien indien gewenst toegevoegd kunnen worden aan het cluster individuele voorzieningen Wmo. Ten opzichte van de BBV-indeling in taakvelden (zie Bijlage C voor een omschrijving), zijn schuldhulpverlening en dagbesteding van cluster verplaatst. Verder sluit de clusterindeling aan op de Iv3-indeling. In Figuur 21 is deze clusterindeling visueel weergegeven, waarbij de kleur van een blokje aangeeft onder welk cluster het betreffende Figuur 21 Visuele weergave van de gekozen clusterindeling taakveld valt.

GB261

92

F Steekproef van gemeenten

De gegevens van onderstaande 91 gemeenten hebben de basis gevormd voor het model. Aalten

Brunssum

Kampen

Oldebroek

Staphorst

Almere

Bunschoten

Kapelle

Opsterland

Texel

Alphen aan den Rijn De Fryske Marren

Kerkrade

Oudewater

Tilburg

Amstelveen

Delft

Koggenland

Pekela

Urk

Amsterdam

Dordrecht

Landgraaf

Purmerend

Utrecht

Apeldoorn

Ede

Lansingerland Renkum

Utrechtse Heuvelrug

Appingedam

EijsdenMargraten

Leeuwarden

Roosendaal

Veldhoven

Arnhem

Eindhoven

Medemblik

Rotterdam

Venlo

Asten

Emmen

MiddenDelfland

Schagen

Vlaardingen

Barneveld

Enschede

Mill en Sint Hubert

Schiermonnikoog Vlissingen

Berg en Dal

Ermelo

Moerdijk

SchouwenDuiveland

West Maas en Waal

Bergen op Zoom

Gouda

Montfoort

's-Gravenhage

Westerveld

Berkelland

Groningen

Nieuwegein

's-Hertogenbosch Woensdrecht

Bladel

Hardenberg

Nieuwkoop

Sliedrecht

Wormerland

Bloemendaal

Heerlen

Noordenveld

Sluis

Woudenberg

Breda

Hellevoetsluis Oirschot

Smallingerland

Zoetermeer

Brielle

Hilversum

Oisterwijk

Stadskanaal

Zoeterwoude

Brummen

Huizen

Oldambt

Steenwijkerland

Zwolle

GB261

Zundert

93

G Afwegingskader voor maatstaven

Onderstaand is het afwegingskader voor de maatstaven samengevat in een tabel. Op de daarop volgende pagina’s is het afwegingskader en de toelichting op de criteria opgenomen. Het afwegingskader is opgesteld in samenspraak met de stuurgroep en de begeleidingscommissies, zodat de criteria die zijn opgenomen dekkend zijn en de relevantie ervan breed onderkend wordt. Tabel 21 Het afwegingskader voor de maatstaven Onderwerp Mate waarin de maatstaf voldoet aan de Fvw De eisen van de Fvw hebben ook betrekking op individuele maatstaven in de verdeling

Uitlegbaarheid en eenvoud De maatstaf moet uitlegbaar en begrijpelijk zijn, en een niet te klein bedrag verdelen Technische randvoorwaarden De maatstaven moeten betrouwbaar zijn zonder tot hoge kosten voor onderhoud te leiden

Criteria

- Kostengeoriënteerd: de maatstaf moet bijdragen aan het beschrijven van de noodzakelijke kosten

- Globaal: de maatstaf mag niet te specifiek zijn (voor enkele gemeenten geldig of te zeer herleidbaar naar een specifieke taak) - Objectief: de maatstaf mag niet beïnvloedbaar zijn door gemeenten. Daarnaast mag een maatstaf geen negatieve prikkels veroorzaken - Stabiel: de maatstaf mag van jaar op jaar niet te sterk fluctueren, dit is op dit moment voor een aantal maatstaven een aandachtspunt - Flexibel: de maatstaf heeft de aard van een structuurvariabele, die op lange termijn de beweging van de kosten volgt

- Inhoudelijke uitlegbaarheid van de maatstaf en het gewicht

- Helderheid en inzichtelijkheid van de definitie - Bedrag dat met de maatstaf verdeeld wordt - Beschikbaarheid van gegevens - Bron van de gegevens - Kwaliteit van de gegevens - Kosten en benodigde databewerkingen voor jaarlijks onderhoud van de verdeling

GB261

94

Mate waarin de maatstaf voldoet aan de Fvw

- Kostengeoriënteerd. De verdeling moet de noodzakelijke kosten van gemeenten

reproduceren. Dit criterium is opgenomen om gemeenten in staat te stellen een gelijkwaardig voorzieningenniveau te realiseren tegen gelijke belastingdruk. Dit betekent dat een maatstaf voldoende verband moet houden met de noodzakelijke kosten van gemeenten. - Globaal. De maatstaf mag niet te specifiek zijn, dat wil zeggen: samenhangen met een bepaalde taak. Dit wekt namelijk de suggestie van een bestedingsverplichting. Ook is het niet de bedoeling dat de maatstaf slechts voor één of enkele gemeenten een significant effect heeft, aangezien dit afbreuk doet aan de objectiviteit van de verdeling. - Objectief. De waarde van de maatstaf mag niet beïnvloedbaar zijn door gemeenten. Daarnaast mag de maatstaf geen negatieve prikkels veroorzaken. Dit criterium is opgenomen omdat het onwenselijk is dat gemeenten door het voeren van slecht of duur beleid ‘beloond’ worden door meer middelen uit het gemeentefonds (en andersom uiteraard: gemeenten moeten niet ‘bestraft’ worden voor goed beleid). Als maatstaven opgenomen worden die gemeenten prikkelen tot goed beleid, is dit minder problematisch. Het is echter geen doelstelling van het gemeentefonds om gemeenten te prikkelen. - Stabiel. De maatstaf mag geen grote jaarlijkse fluctuaties kennen. De reden hiervoor is dat gemeenten voor goed beleid betrouwbare meerjarenbegrotingen moeten kunnen maken.

Te sterk fluctuerende budgetten staan dit in de weg. - Flexibel. De maatstaf moet op lange termijn echter wel de dynamiek van de kosten volgen. Als een gemeente in de loop van een aantal jaren bijvoorbeeld in inwoneraantal verdubbelt, zal het budget mee moeten bewegen. De flexibiliteit beperkt zich echter tot zogenaamde structuurvariabelen, die wel reageren op grote bewegingen op lange tijdschalen, maar niet te veel fluctueren van jaar op jaar (in het kader van het criterium van stabiliteit).

Uitlegbaarheid en eenvoud

- Inhoudelijke uitlegbaarheid. De maatstaf en het gewicht waarmee hij in de verdeling is

opgenomen moet een voldoende plausibel verband houden met kosten die gemeenten maken. Maatstaven die de kosten goed verklaren, maar inhoudelijk geen verband houden met de aard van de kosten die zij verdelen, moeten dus voorkomen worden. Ook moeten maatstaven niet met een negatief gewicht opgenomen zijn waar op grond van de inhoud een positief gewicht verwacht zou worden. - Helderheid en inzichtelijkheid van de definitie. De definitie en opbouw van de maatstaf is bij voorkeur niet te complex, zodat deze ook intuïtief te begrijpen is. Dit pleit bijvoorbeeld tegen maatstaven waar veel bewerkingen plaats moeten vinden op de basisgegevens om ze bruikbaar te maken. - Bedrag dat met de maatstaf verdeeld wordt. Maatstaven die een (erg) klein gewicht hebben ten opzichte van anderen in de verdeling, maken de verdeling complexer, terwijl ze weinig effect hebben op de gehele verdeling. Van dergelijke maatstaven ligt het voor de hand om kritisch naar de meerwaarde in de verdeling te kijken.

Technische randvoorwaarden

- Beschikbaarheid van gegevens. De gegevens moeten met enige regelmaat op

gemeenteniveau beschikbaar zijn of gemaakt kunnen worden. Daarbij moeten de gegevens naar verwachting voor langere tijd jaarlijks beschikbaar zijn, zonder substantiële wijzigingen in definitie. Dit laatste kan immers grote schommelingen in de verdeling geven.

GB261

95

- Bron van de gegevens. De betrouwbaarheid van de gegevens en de bron ervan moet

boven iedere twijfel verheven zijn. Dit pleit voor gegevens vanuit onafhankelijke/publieke partijen met een goede reputatie. - Kwaliteit van de gegevens. De gegevens voor de maatstaf moeten eenduidig kwantitatief en objectief vast te stellen zijn. De waarde per gemeente moet bovendien nauw samenhangen met de werkelijke situatie en voldoende actueel zijn. - Kosten en benodigde databewerkingen voor jaarlijks onderhoud van de verdeling. Bij hoge kosten voor gegevens of bewerkingen daarop moet een afweging gemaakt worden tussen die kosten en de verbetering in kwaliteit van de verdeling die hiermee gerealiseerd wordt.

GB261

96

H Regressie en handmatige bijstellingen

Waarom doen we een regressieanalyse? Een verdeling voor het gemeentefonds moet kostengeoriënteerd zijn. Dat betekent dat de verdeling de kosten van gemeenten moet volgen voor zover deze te verklaren zijn met objectieve factoren. Eerder is een onderzoek uitgevoerd om te bepalen welke methode hier het beste voor geschikt was. Op basis hiervan is geadviseerd om een regressie te gebruiken, omdat dit de gebruikelijke statistische methode is om de best passende verdeling te zoeken. Daar werd echter wel bij opgemerkt dat het van belang was om deze methode met verstand toe te passen.

Wat moet ik me voorstellen bij ‘regressie met verstand’? Een regressieanalyse is een algoritme dat getalsmatig de best passende uitkomst geeft: de verdeling die het beste op de huidige kosten past. Uit een regressieanalyse kunnen echter ook uitkomsten komen die in de context van verdeelmodellen onwenselijk zijn. Daarom hebben we in het onderzoek enkele iteraties ingebouwd waarin handmatige bijstellingen van de regressie mogelijk zijn. Deze worden steeds gedaan in samenspraak met de begeleidingscommissies en de stuurgroep. In deze bijlage wordt deze werkwijze toegelicht. 37

H.1 Technische basis van de regressieanalyse Hier beschrijven we kort de technische stappen in de regressieanalyse.

Hoe doen we de regressie? Voor een valide regressie is het in dit geval verstandig dat de kosten en maatstaven geschaald worden naar het aantal inwoners (of het aantal jeugdigen voor het cluster individuele voorzieningen jeugd), zodat getallen goed vergelijkbaar zijn38. De regressie wordt dus uitgevoerd op bedragen per inwoner of jeugdige. De schaalfactor heeft in het uiteindelijke verdeelmodel de rol van een maatstaf. In de stuurgroep hebben we afgestemd dat we de regressie in beginsel doen via een forward stepwise methode, waarin stapsgewijs steeds de maatstaf toegevoegd wordt die ten opzichte van de bestaande set maatstaven het model het meeste verbetert. - Aan het begin van de analyse zijn er afhankelijk van het cluster ongeveer 50 maatstaven beschikbaar om de kosten mee te voorspellen. Daarin zoekt de computer de maatstaf die het beste op de gegevens past. Die wordt toegevoegd aan het model. Deze bijlage is een bewerking van het document dat met de nieuwsbrief van november gepubliceerd is om belangstellenden te informeren over de methode. 37

In technische termen moet de verdeling homoskedastisch zijn, wat inhoudt dat de variantie van de gegevens overal even groot is. 38

GB261

97

- In de volgende stap zoekt de computer in de overgebleven 49 maatstaven welke maatstaf

in combinatie met de al toegevoegde maatstaf de kosten het beste verklaart. Die wordt als tweede toegevoegd aan het model. - Daarna zoekt de computer in de 48 overgebleven maatstaven welke de kosten in combinatie met de twee reeds toegevoegde maatstaven het beste verklaart, en zo verder. In iedere stap worden de gewichten (de bedragen per eenheid) van de eerder gekozen maatstaven helemaal opnieuw bepaald. Het is dus mogelijk dat een maatstaf die in eerste instantie met een groot gewicht in het model kwam in een latere stap een (veel) kleiner gewicht krijgt. Het voordeel van het stapsgewijs opbouwen van het model, is dat je in iedere volgende stap kan volgen hoe de verhouding van de maatstaven verandert.

Hoe bepalen we wat het best passende model is? In de statistiek wordt de verklaringsgraad39 (ook wel: r2) gebruikt om te bepalen hoe passend een model is. Als het model perfect op de data past, geldt r 2=100%. Als het helemaal niks verklaart, geldt r2=0%. Dit is te zien in Figuur 22.

Verklaringsgraad 100%

Verklaringsgraad 60%

Verklaringsgraad 0%

Figuur 22 Visuele weergave van verschillende verklaringsgraden

De verklaringsgraad is dus een maat voor de zeggingskracht van (een combinatie van) maatstaven. De verdeelmodellen in het sociale domein uit 2013 en 2014 hadden toen ze gemaakt werden een verklaringsgraad variërend van ca 60% tot 80%.

Wanneer stoppen we met maatstaven toevoegen? Naarmate je meer maatstaven toevoegt neemt de verklaringsgraad altijd toe. Per extra maatstaf wordt de toename wel steeds kleiner. Als je te veel maatstaven toevoegt dan beschrijft het model naast “echte” verbanden ook toevalligheden uit de gegevens. Voor gemeenten buiten de steekproef zal het model dan minder goed passen. Dit staat bekend als overfitting. Dit gebeurt vooral bij maatstaven die slechts een kleine toename in de verklaringsgraad veroorzaken. Om te bepalen wanneer je moet stoppen met het toevoegen van maatstaven om dat te voorkomen, is er een maat nodig waarmee de toename in r2 afgewogen kan worden tegen de toename in het aantal maatstaven. Daarvoor gebruiken we het Akaike information criterion (AIC). Hierin wordt naast een toename in verklaringsgraad ook een ‘straf’ meegewogen voor iedere extra maatstaf.