Bijlage 6 AEF Rapport-herijking-gemeentefonds-sociaal-domein

Balans tussen verschillende perspectieven Een belangrijk succes van de Fvw is dat het aantal gemeenten met grote financiële problemen19 sinds 1997 beperkt is gebleven. Dat wil niet zeggen dat er geen discussie plaatsvindt over de verdeling in het gemeentefonds. Met regelmaat geven gemeenten aan dat voor hen bepalende kostendrijvers onvoldoende opgenomen zijn in de modellen. Anderzijds is er kritiek op het grote aantal maatstaven in de verdeling. De extra taken in het sociaal domein hebben de discussie over verdeelmodellen verder aangewakkerd, vooral bij gemeenten die grote tekorten ondervinden. 18

Kamerbrief over heroverweging financiële verhoudingen, kst-34775-B-18, 2018.

Op grond van artikel 12 van de Fvw kunnen gemeenten vanwege een structureel slechte financiële situatie onder curatele gesteld worden. Op dit moment valt één gemeente onder artikel 12. 19

GB261

25

Een belangrijk deel van de kritiek is terug te voeren op de spanning die bestaat tussen verschillende eisen aan de financiële verhoudingen. De wens om verdeelmodellen eenvoudig te houden staat op gespannen voet met de behoefte aan erkenning voor specifieke opgaven. Hetzelfde geldt voor de noodzaak om de verdeling mee te laten bewegen met ontwikkelingen in gemeenten versus de noodzaak van voorspelbaarheid en stabiliteit. De criteria uit de Fvw benadrukken dus de verschillende perspectieven die van belang zijn voor de verdeling. Voor een goede verdeling zijn al deze perspectieven van belang. In verdeelmodellen moet dus steeds gezocht worden naar de balans tussen de verschillende criteria om tot een evenwichtige verdeling te komen. Dit is samengevat in Figuur 5. Figuur 5 De criteria uit de Fvw

2.4 Beoordelingskader voor de verdeling Het doel van het herijkingstraject is om tot een verdeling te komen die beter aansluit bij de huidige praktijk dan de bestaande verdeling. Ook moeten verschillende varianten van de verdeling tegen elkaar afgewogen worden. Om dit gesprek op een goede manier te voeren, is vroeg in het traject een beoordelingskader geformuleerd. In het opstellen van het beoordelingskader zijn relevante criteria opgehaald voor de beoordeling. Het beoordelingskader bevat geen weging van deze criteria; dat is een bestuurlijke afweging die naar aanleiding van (varianten van) het model aan de hand van het beoordelingskader kan gebeuren. Het kan voorkomen dat een verdeling op enkele criteria beter scoort, maar op andere criteria slechter. Het beoordelingskader helpt in die situaties de afweging tussen de voor- en nadelen van verschillende verdelingen inzichtelijk te maken. Het volledige beoordelingskader is opgenomen in Bijlage B. Het beoordelingskader is goedgekeurd door de stuurgroep en op 10 september 2019 vastgesteld in het Bestuurlijk Overleg Financiële Verhoudingen.

GB261

26

3 De beleidscontext en de betekenis voor de verdeling

De gemeentelijke taken in het sociaal domein zijn in beweging. In 2015 is een groot aantal taken gedecentraliseerd naar gemeenten. Dat heeft gezorgd voor grote veranderingen in de verantwoordelijkheden van gemeenten. Gemeenten zijn dan ook nog volop bezig met het vormgeven van het sociaal domein. In dit hoofdstuk staan we kort stil bij de taken en verantwoordelijkheden in het sociaal domein. Vervolgens gaan we in op wat dit betekent voor de manier waarop de analyse opgebouwd is.

3.1 Decentralisatie en transformatie in het sociaal domein De veranderingen die in 2015 zijn ingezet, zijn grotendeels verankerd in drie wetten: 20 - De Jeugdwet, die ingaat op “preventie, ondersteuning, hulp en zorg aan jeugdigen en ouders bij opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen”; - De Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015), over de “gemeentelijke ondersteuning op het gebied van zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen en opvang”; - De Participatiewet, die de “ondersteuning bij arbeidsinschakeling en verlening van bijstand door gemeenten” regelt. Deze drie wetten, die voor een belangrijk deel richting geven aan de taken en verantwoordelijkheden van gemeenten in het sociaal domein, hebben als gedeelde doelstelling een beweging naar participatie, inclusie en maatwerk. De wetten hadden tot doel om een nieuwe manier van werken te ontwikkelen, die door meer efficiëntie en effectiviteit ook de oplopende zorgkosten zou tegengaan. Gemeenten zijn als bestuurslaag die het dichtst bij de burger staat de meest aangewezen partij om deze transformatie te bewerkstelligen.

Gemeenten hebben nieuwe en bestaande taken in het sociaal domein De taken en verantwoordelijkheden in het sociaal domein omvatten naast de drie bovenstaande wetten ook taken die eerder al belegd waren bij de gemeente op grond van andere wetten. De huidige verantwoordelijkheden lopen daarmee van het bevorderen van sociale samenhang tot vrouwenopvang na huiselijk geweld, en van preventie tot gesloten jeugdhulp. Het sociaal domein omvat dus een groot aantal taken en verantwoordelijkheden. Deze worden op verschillende manieren gefinancierd. Een beknopte samenvatting van de Gelijktijdig werd ook het Passend Onderwijs ingevoerd, soms genoemd als ‘vierde decentralisatie’. Dit is echter geen gemeentelijke taak. 20

GB261

27

taken is opgenomen in Bijlage C. In deze bijlage is ook visueel weergeven hoe de taken op dit moment gefinancierd worden, en welke van deze financieringsstromen onderdeel zijn van het onderzoek.

Het sociaal domein is nog volop in beweging Het ontwikkelen van een nieuwe manier van werken gaat niet vanzelf, zeker niet met een doelgroep die voor een deel nieuw was voor gemeenten. De afgelopen jaren hebben gemeenten dan ook verschillende werkwijzen uitgeprobeerd. Ook nu zijn gemeenten nog volop aan het leren en ontwikkelen. Daarnaast zijn er nog verschillende ontwikkelingen in het landelijke beleid, zoals de wijziging van het woonplaatsbeginsel in de Jeugdwet, het abonnementstarief Wmo en de invoering van de verplichte tegenprestatie in de Participatiewet. Voor de ontwikkeling van het verdeelmodel zijn we uitgegaan van de huidige situatie en dus de meest actuele kosten. Daarnaast hebben we relevante landelijke beleidsontwikkelingen in kaart gebracht en hiervoor gecorrigeerd. Zo sluiten de cijfers beter aan op de kosten na de betreffende beleidswijzigingen. Niet alle beleidsontwikkelingen zijn op dit moment echter al uitgekristalliseerd. Zowel landelijk als lokaal worden voortdurend nieuwe inzichten opgedaan en verwerkt in beleid of uitvoering. Op basis van dit onderzoek stellen we dus een verdeelmodel voor dat aansluit bij de huidige werkelijkheid, met een correctie voor de belangrijkste landelijke beleidsontwikkelingen. Daarbij is de ambitie uitgesproken om het model toekomstbestendig te maken.

De beweging in het sociaal domein en de stappen die gemeenten komende jaren nog gaan zetten in de transformatie kunnen op termijn invloed hebben op de kostenstructuur. Daarom blijft het van belang in het periodiek onderhoud van de verdeling oog te hebben voor de mate waarin de transformatie gerealiseerd is, de manier waarop dat tot uiting is gekomen, en de vraag wat dit zou kunnen betekenen voor de mate waarin het model nog aansluit bij de realiteit.

3.2 Afwegingen en keuze voor de clusterindeling Eén van de opdrachten in het onderzoek was om een nieuwe clusterindeling te maken voor het sociaal domein. In deze paragraaf bespreken we eerst de redenen waarom in de algemene uitkering gewerkt wordt met een indeling in clusters. Vervolgens staan we stil bij de ongewenste neveneffecten die deze werkwijze met zich mee kan brengen en wat dit betekent voor de afwegingen in een keuze voor de clusterindeling. Tot slot gaan we in op de mogelijke clusterindelingen in het sociale domein en hun voor- en nadelen.

Over de clusterindeling in het gemeentefonds De algemene uitkering aan gemeenten via het gemeentefonds is vrij besteedbaar. Gemeenten krijgen dit dan ook als één integraal budget. ‘Onder de motorkap' bestaat de verdeling echter uit verschillende verdeelmodellen (clusters). Ieder van deze verdeelmodellen hangt samen met een aantal taken, en de kosten die gemeenten voor deze taken maken. Er zijn twee belangrijke redenen om voor deze werkwijze te kiezen, namelijk de uitlegbaarheid en betrouwbaarheid van de verdeling en de borging van de kwaliteit van de verdeling op langere termijn. Het werken met een clusterindeling heeft echter ook een aantal ongewenste neveneffecten. Op beide gaan we hieronder in.

GB261

28

Uitlegbaarheid en betrouwbaarheid Verdeelmodellen in het gemeentefonds gaan uit van de noodzakelijke kosten van gemeenten. Het gaat daarmee om de best passende verdeling die deze kosten verklaart. Dat is deels een technisch vraagstuk waarvoor statistische technieken gebruikt worden. Statistiek heeft echter grenzen. Daarom hoort bij iedere stap van de analyse ook een sanity check om te toetsen of het model niet alleen statistisch, maar ook inhoudelijk uitlegbaar is. Voor een dergelijke sanity check is het van belang dat het model inhoudelijk te overzien is. Naarmate meer budgetten samen verdeeld worden, wordt het voor onderzoekers complexer om deze kwalitatieve toets op het model goed uit te voeren. Voorbeeld Voor een model over jeugdhulp is het logisch als het budget voor een groot gedeelte verdeeld wordt aan de hand van maatstaven die iets met jeugdhulp te maken hebben. In een model waarin jeugd en huishoudelijke hulp gecombineerd worden, is veel minder duidelijk welk aandeel van het budget logischerwijs verdeeld zou moeten worden aan de hand van maatstaven die aan ouderen of juist jongeren gerelateerd zijn. Dit probleem vertaalt zich ook naar de uitlegbaarheid van de uitkomsten. Er is een breed gedeelde behoefte om de uitkomsten van verdeelmodellen te kunnen begrijpen.

De vraag ‘waarom krijg ik als gemeente dit budget’ is de eerste vraag die opkomt, en deze wordt snel vertaald naar de scores op maatstaven. Als de maatstaven, of de gewichten daarvan, niet goed uitlegbaar meer zijn, wordt het verdeelmodel ervaren als een black box en neemt het draagvlak ervoor af. Vanuit het oogpunt van uitlegbaarheid is het dus van belang om te werken met deelbudgetten. Borgen van kwaliteit op lange termijn Een verdeelmodel wordt in beginsel zo gemaakt dat de dynamiek van de budgetten de dynamiek van de kosten volgt. Voorbeeld Als een gemeente door de jaren heen meer inwoners krijgt, zullen de kosten voor veel taken toenemen. Uiteraard moeten de inkomsten dan ook toenemen. Het is echter alleen mogelijk om de dynamiek van de kosten goed te volgen in een relatief stabiele situatie waarin geen fundamentele veranderingen plaatsvinden. In de praktijk gebeurt dit in gemeenten wel, en dan is het van belang de verdeling daarop aan te passen. Voorbeeld In 2014 was uit monitoring gebleken dat de uitvoeringskosten voor werk en inkomen sterk gedaald waren, vooral bij kleine gemeenten. Het ministerie van BZK zette een onderzoek uit waarin dit beeld bevestigd werd. Een van de verklaringen hiervoor was dat in de jaren ervoor ook voor kleinere gemeenten softwarepakketten beschikbaar waren gekomen waarmee taken geautomatiseerd konden worden.

Daardoor veranderde de kostenstructuur en sloot de verdeling niet meer goed aan op de werkelijkheid. Doordat dit werd opgemerkt in de monitoring, kon een onderzoek uitgezet worden om de verdeling aan te passen. Een verdeelmodel kan niet op voorhand rekening houden met dergelijke veranderingen in de kostenstructuur.

GB261

29

Meer algemeen geldt dat de kern van de financiële verhoudingen in Nederland erin ligt dat de modellen de noodzakelijke kosten van gemeenten zoveel mogelijk volgen. De modellen moeten zorgen voor een zo gelijk mogelijk speelveld voor gemeenten, waarbinnen ruimte is voor gemeentelijke beleidskeuzes. Voor een goed werkend stelsel moet het gelijke speelveld duurzaam geborgd worden. Daarvoor moet het mogelijk zijn om te monitoren of de verdeling nog passend is, zodat het verdeelmodel tijdig aangepast kan worden als dat nodig is. Voor een goede monitor is een zekere mate van fijnmazigheid van belang, met clusters die voldoende aansluiten op de Iv3-indeling om monitoring mogelijk te maken. Met een monitor die alleen het totale budget kan vergelijken met de uitkomsten, worden verschuivingen tussen budgetten immers niet opgemerkt en kan hierop niet gehandeld worden. Een te grofmazige clusterindeling heeft dus als risico dat het ontstaan van scheefheden in de verdeling te laat opgemerkt wordt. Vanuit het borgen van de kwaliteit van de verdeling op langere termijn is het dus van belang om te werken met een indeling in deelbudgetten die aansluit op de indeling van de beschikbare gegevens in de Iv3-informatie.

Toelichting: Iv3-gegevens Gemeenten kunnen zelf kiezen hoe zij hun begroting en jaarrekening vormgeven, zodat zij optimaal kunnen aansluiten bij hun eigen inrichting en sturingsbehoeften van de gemeenteraad. Daardoor zijn jaarrekeningen van gemeenten onderling echter niet goed vergelijkbaar. Om toch een landelijke basis te hebben, leveren alle gemeenten verplicht Informatie voor Derden (Iv3) aan bij het CBS. Deze Iv3-informatie is geordend volgens een vast format dat vastgelegd is in het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). Het doel hiervan is dat gemeenten onderling vergelijkbaar zijn.

Ongewenste neveneffecten De clusterindeling in het gemeentefonds is dus primair bedoeld als technisch hulpmiddel voor het ontwikkelen en onderhouden van een optimale verdeling. In de praktijk wordt de clusterindeling echter ook anders gebruikt. Zo gebruiken sommige gemeenten de uitkomsten van de verdeelmodellen om te bepalen hoe zij de toedeling van middelen binnen hun gemeente zouden moeten doen. Ook worden de modellen gebruikt voor een vergelijking van inkomsten en kosten op macroniveau. Voor beide zaken zijn de modellen niet bedoeld, en er zijn grote nadelen aan verbonden wanneer ze wel worden gebruikt. Dit lichten we hieronder nader toe. De toedeling van middelen op lokaal niveau De gedachte achter het vrij besteedbare budget van de algemene uitkering is dat gemeenten – uiteraard binnen de grenzen van waarvoor zij wettelijk aan de lat staan – eigen afwegingen kunnen maken tussen verschillende taken en de budgetten die zij daarvoor inzetten. De verdeelmodellen zijn daarom ‘beleidsarm’: ze zijn erop gericht om zo goed mogelijk aan te sluiten bij de noodzakelijke kosten van gemeenten, en bevatten zo min mogelijk beleidsinhoudelijke keuzes of sturing vanuit het Rijk. Op die manier kunnen gemeenten lokaal afwegingen maken die het beste werken in de lokale situatie. Het toedelen van budgetten binnen een gemeente kan een uitdaging zijn.

In het publieke domein zijn afwegingen zelden eenduidig. Voor vrijwel alle onderwerpen spelen strijdige argumenten en belangen en zal een politieke afweging gemaakt moeten worden over de wenselijkheid van bepaalde keuzes. Daarnaast zijn afwegingen zeer ongelijksoortig. Hoe vergelijk je de maatschappelijke meerwaarde van jeugdhulp of een ontmoetingscentrum voor ouderen met groenonderhoud of grondexploitaties?

GB261

30

Het maken van afwegingen vraagt veel van bestuur en gemeenteraden, en het is logisch dat gemeenten hier houvast bij zoeken door te kijken naar de clusterindeling. Deze is echter een technisch hulpmiddel ten behoeve van de verdeling, en is niet bedoeld of geschikt voor lokale toedeling van budgetten. Verdeelmodellen in het gemeentefonds proberen de kostenpatronen van gemeenten gemiddeld goed te reproduceren. Verdeelmodellen kunnen echter geen recht doen aan alle aspecten van de lokale situatie. Voor een specifieke gemeente komt de omvang van de clusters dan ook zelden overeen met de optimale toedeling van middelen. Belangrijker dan deze technische beperkingen is dat het gebruik van de clusterindeling voor beleid indruist tegen de bedoeling van het gemeentefonds. Gemeenten hebben een hoge mate van autonomie: zij mogen op eigen initiatief taken oppakken zolang zij daarmee niet tegen bestaande wet- of regelgeving ingaan. Ook voor taken die expliciet bij gemeenten belegd zijn, geldt het uitgangspunt dat gemeenten zoveel mogelijk beleidsvrijheid hebben. De eigen afwegingsruimte van gemeenten is een belangrijke pijler in het publieke bestel, en een van de redenen voor de decentralisaties in het sociale domein. Juist door de afweging lokaal te maken, hebben gemeenten de mogelijkheid om meer maatwerk te bieden en in te spelen op de lokale situatie.

Daarbij is de afweging niet alleen beperkt tot het sociale domein: als het voor een gemeente belangrijker is om te investeren in een park of in straatverlichting, kan dat ook. Een wens om de toereikendheid van budgetten te toetsen De afgelopen jaren zijn er in de context van het sociaal domein veel discussies geweest over de toereikendheid van diverse macrobudgetten, met name in relatie tot de nieuwe taken. Zorgen daarover vormen een belangrijke drijfveer achter de wens om in het gemeentefonds ‘budgetten te kunnen volgen’. Het gaat daarbij niet zozeer om het ‘volgen’ van budgetten, maar om de mogelijkheid om te kunnen toetsen of de juiste hoeveelheid budget is overgeheveld. Die wens is van zowel gemeente- als Rijkszijde begrijpelijk, maar ook niet zonder problemen of risico’s. Bovendien zijn er recent ervaringen opgedaan die het vertrouwen tussen overheden geen goed hebben gedaan. Voorbeeld In 2016 verscheen een vergelijking van de gemeentelijke Iv3-uitgaven met de verdeelmodellen die het beeld opriep dat gemeenten veel geld ‘over’ zouden hebben. In deze vergelijking werden naast de nieuwe middelen ook de bestaande gemeentefondsclusters meegenomen. Dit was met de beschikbare gegevens de enige manier om de vergelijking te maken, maar betekende wel dat er geen conclusies getrokken konden worden over de nieuwe taken. In de beeldvorming gebeurde dat wel.

Een ander voorbeeld: in 2015 zijn naar aanleiding van de resultaten van de herijking van het gemeentefonds onderdeel onderwijshuisvesting middelen uitgenomen omdat ze niet aan onderwijshuisvesting besteed werden. Beide voorbeelden laten zien dat er een opgave ligt om rolzuiver in dit dossier te blijven opereren. Ervaringen als deze versterken de wens om budgetten op een zuivere manier te vergelijken. De verdeelmodellen zijn echter zeer beperkt geschikt voor deze specifieke vergelijking. Een clusterindeling maakt het weliswaar mogelijk om budgetten te volgen, maar niet om de vergelijking tussen overgeheveld budget en uitgaven zuiver te maken. Hier zijn verschillende

GB261

31

redenen voor, die zowel samenhangen met de Iv3-registratie als met de werking van het gemeentefonds. Aan de Iv3-kant speelt vooral mee dat de nieuwe taken niet van de oude te onderscheiden zijn. Belangrijker is echter dat aan de inkomstenkant geen zuivere vergelijking van overgeheveld budget en uitgaven mogelijk is na de herijking. Op dit moment is nog bekend hoeveel budget overgeheveld is en hoe dit geïndexeerd is. In een herijking wordt de omvang van de clusters in beginsel echter afgestemd op de kosten van gemeenten voor de bijbehorende taken. Op langere termijn zorgt de trap-op-trap-afsystematiek van de algemene uitkering dat de ‘budgetten’ van clusters niet reflecteren hoeveel budget er oorspronkelijk overgeheveld is. Een vergelijking tussen Iv3 enerzijds en verdeelformules anderzijds kan in het sociale domein dus wel dienen om relatieve veranderingen van jaar op jaar waar te nemen (een scheefheid in de verdeling), maar absolute vergelijkingen tussen Iv3 en een macrobudget zijn slechts zeer beperkt mogelijk. Dit is onafhankelijk van welke clusterindeling gekozen wordt.

Beoordelingskader voor de clusterindeling In het proces zijn verschillende afwegingen opgehaald bij de begeleidingscommissies en stuurgroep en verwerkt in een beoordelingskader voor de clusterindeling, dat toegevoegd is in Bijlage D. Naast bovenstaande afwegingen werden daar ook praktische beperkingen genoemd: door de integraliteit in het sociaal domein is het bijvoorbeeld niet altijd mogelijk om kosten eenduidig toe te rekenen. Ook moet het voor alle clusters mogelijk zijn om tot een stabiele verdeling te komen. Het beoordelingskader voor de clusterindeling is vastgesteld in het Bestuurlijk Overleg Financiële verhoudingen op 10 september 2019.

Verschillende opties voor de clusterindeling In samenspraak met de stuurgroep hebben wij drie opties geïdentificeerd voor de clusterindeling. - Het sociaal domein als één cluster. In deze optie zit het hele sociale domein in één cluster. Deze optie komt tegemoet aan de wens om integraal te werken en heeft als (door sommigen gewenst) neveneffect dat het niet meer mogelijk is om de clusterindeling leidend te laten zijn in de lokale financiële afwegingen in een gemeente. Het houdt zoals hierboven beschreven echter wel grote risico’s in voor de uitlegbaarheid van de verdeling en het borgen van de kwaliteit van de verdeling op langere termijn. - Onderverdeling in domeinen. Deze optie werkt met drie clusters: jeugd, Wmo en participatie. Deze clusters hebben qua omvang dezelfde orde van grootte. Deze optie maakt het gemakkelijker om de verdeling inhoudelijk te doorgronden en uit te leggen. Een nadeel van deze optie is dat zeker in de sociale basisvoorzieningen de taken van verschillende domeinen door elkaar lopen: moet een buurthuis met zowel een inloop voor ouderen als activiteiten voor jongeren toegerekend worden aan volwassenen of aan jeugd? Ook in sociale wijkteams wordt steeds integraler gewerkt, waardoor gemeenten moeilijk de uitsplitsing kunnen maken tussen domeinen. Dit geven gemeenten ook aan in de uitvraag.

De mogelijkheden om te monitoren, maar ook om kosten tijdens het onderzoek naar de verdeling eenduidig toe te rekenen, worden dus beperkt door de integraliteit in de sociale basisvoorzieningen. - Sociale basisvoorzieningen integraal, verder onderverdeling in domeinen. Deze optie lijkt op de vorige (onderverdeling in domeinen), maar komt tegemoet aan het probleem voor de sociale basisvoorzieningen door deze voor alle domeinen gezamenlijk in één cluster onder te brengen. Deze optie bestaat dus uit vier clusters: sociale basisvoorzieningen, individuele voorzieningen jeugd, individuele voorzieningen Wmo en

GB261

32

participatie. Daardoor is het beter mogelijk om de verdeling inhoudelijk uit te leggen, en kan goed gemonitord worden of de verdeling ook in de toekomst nog blijft passen. De onderverdeling is nog steeds relatief grofmazig, met in omvang redelijk vergelijkbare clusters, waardoor het goed mogelijk is om tot een stabiele verdeling te komen. Enkele deelbudgetten zijn apart besproken: - De verantwoordelijkheid voor vrouwenopvang blijft bij de huidige centrumgemeenten, dus deze budgetten blijven sowieso apart verdeeld. Naar aanleiding van de mate waarin de huidige kosten voor deze taak op het oude verdeelmodel passen, is besloten deze verdeling niet te herijken in dit onderzoek. - In juli 2019 is naar aanleiding van het advies van het Expertiseteam Maatschappelijke Opvang Beschermd Wonen (MOBW) van de VNG besloten dat de uitvoering van maatschappelijke opvang tot 2026 een taak voor de centrumgemeenten blijft. Dat betekent dat ook dit budget apart verdeeld moet worden. Ook voor dit budget is onderzocht of het nodig was om een nieuwe verdeling te maken. Omdat de kosten goed pasten op de oude verdeling, is besloten deze niet te herijken in dit onderzoek. - Ook bestaande cliënten beschermd wonen blijven conform het advies van het Expertiseteam MOBW onder de centrumgemeenten vallen, terwijl nieuwe cliënten (en in aansluiting daarop ook budget) onder alle gemeenten vallen.

Daarnaast heeft het Expertiseteam MOBW een ingroeipad van tien jaar geadviseerd. Dit budget volgt dus een ander pad dan de rest van de AU, en moet daarom voorlopig apart verdeeld blijven worden. Ook de objectieve verdeling voor alle gemeenten zal apart onderzocht worden (zie hoofdstuk 5). - Er bestaat een wens om het budget voor de nieuwe doelgroep participatie te ‘volgen’ om een vergelijking tussen inkomsten en uitgaven te faciliteren. Zoals eerder beschreven is de clusterindeling hiervoor sowieso zeer beperkt geschikt, dus dit is een oneigenlijk argument om hier een apart cluster van te maken. Wel wordt de komende jaren nog budget toegevoegd voor deze doelgroep. Dat kan echter ook op een andere manier gefaciliteerd worden. - In beginsel volgen we in dit onderzoek de indeling conform het Besluit Begroting Verantwoording (BBV), waar de indeling van de Iv3-informatie op gebaseerd is. Op enkele onderdelen bleek dit echter niet passend. Daarom is schuldhulpverlening opgenomen in het cluster participatie, en dagbesteding in het cluster Wmo.

Samenvatting en keuze voor de clusterindeling Rond de clusterindeling spelen verschillende afwegingen, waarvan een deel oneigenlijk is. De clusterindeling is bedoeld als een technisch hulpmiddel om de verdeling inhoudelijk beter uitlegbaar te maken. Een goede clusterindeling faciliteert daarnaast het monitoren van de verdeling, waardoor geborgd kan worden dat de verdeling ook op langere termijn passend blijft. Daarnaast bestaat de wens om een clusterindeling te kiezen die het vergelijken van budgetten op macroniveau faciliteert. Dit is echter zeer beperkt mogelijk, en heeft grote nadelen en risico’s. Daarnaast bestaat bij sommige gemeenten de wens voor een clusterindeling die zij intern kunnen gebruiken voor het toedelen van budgetten. Het is onwenselijk dat clusters gebruikt worden in de lokale besluitvorming of dat ze door het Rijk beschouwd worden als richtinggevende budgetten. Deze wens wordt dan ook als argument gehanteerd voor zowel een verfijnde clusterindeling (door gemeenten die een vorm van houvast zoeken) als voor een zeer grofmazige clusterindeling (als argument om integraliteit te bevorderen).

GB261

33

Dat gezegd hebbende blijft de vraag over welke mate van verfijning nodig en/of wenselijk is. Door te werken met één of zeer weinig clusters, kan voorkomen worden dat gemeenten de uitkomsten van verdeelmodellen gaan gebruiken als ‘deelbudgetten’ binnen het sociaal domein. Dat levert echter wel andere risico’s op: een verdeling die als black box ervaren wordt, en waarvan de kwaliteit op langere termijn niet gemonitord kan worden. Bij een gebrek aan monitoring bestaat het risico dat scheefheden in de verdeling te laat opgemerkt worden, waardoor er niet tijdig bijgestuurd kan worden op de kwaliteit van de verdeling. Het beste midden tussen deze afwegingen is de derde optie van de in paragraaf 3.2 genoemde clusterindelingen, waarin de sociale basisvoorzieningen apart beschouwd worden, en de rest per domein opgedeeld is. Dit is een redelijk grofmazige clusterindeling waarbij de omvang van de verschillende clusters dezelfde ordegrootte heeft. Tegelijkertijd heeft deze indeling wel voldoende verfijning in zich om de verdeling uit te kunnen leggen en te borgen dat de verdeling ook op langere termijn blijft passen. Deze clusterindeling is opgenomen in Bijlage E en is op 10 september 2019 vastgesteld in het Bestuurlijk Overleg Financiële Verhoudingen.

GB261

34

4 Uitkomsten van het onderzoek: een voorstel voor het nieuwe verdeelmodel

Om tot een verdeelmodel te komen, zijn diverse onderzoeksstappen uitgevoerd. Deze zijn kort samengevat in Figuur 6.

Figuur 6 Visueel overzicht van het onderzoek

In dit hoofdstuk beschrijven we kort de analyse en de uitkomsten. Daarbij gaan we achtereenvolgens in op: - de manier waarop we de kostenstructuur bepaald hebben op basis van gegevens van gemeenten (het lichtblauwe blok in Figuur 6) in paragraaf 4.1 - de afwegingen rond de basis maatstavenset in het model (het roze blok) in paragraaf 4.2 - de afwegingen in de regressieanalyse (het paarse blok) in paragraaf 4.3 - de afwegingen en eigenschappen van de modellen per cluster in paragraaf 4.4 - en de herverdeeleffecten ten opzichte van het oude verdeelmodel in paragraaf 4.5.

GB261

35

4.1 De basis voor het model: de kostenstructuur Zoals besproken in hoofdstuk 2, is het gemeentefonds kostengeoriënteerd. Dat betekent dat de noodzakelijke kosten van gemeenten gevolgd worden, voor zover deze objectief te verklaren zijn. Het startpunt voor het model zijn dus de huidige kosten van gemeenten.

Uitvraag bij een grote steekproef van gemeenten Om goed inzicht te krijgen in de huidige kosten van gemeenten, heeft AEF in samenwerking met Cebeon de kosten voor 2017 en 2018 in beeld gebracht met een uitvraag bij gemeenten. Het doel van deze uitvraag is om goed inzicht te krijgen in de kostenstructuur van gemeenten. Deze uitvraag had de volgende kenmerken. - Integraal. Beide onderzoeken deden een gezamenlijke uitvraag, die uitging van de financiële administratie van gemeenten. Zo weten we zeker dat alle gemeentelijke kosten meegenomen zijn in het onderzoek: de grootboeken bevatten immers de volledige financiële administratie van een gemeente. - In detail afgestemd met de betreffende gemeenten. Naar aanleiding van de grootboekgegevens en de aanvullende vragen hebben we nog verschillende verdiepende vragen gesteld aan gemeenten. Bijvoorbeeld om bepaalde kostenposten op te splitsen, achtergronden van kosten te duiden, of er zeker van te zijn dat we gegevens goed interpreteerden. Aan het eind van het proces zijn de resultaten van de uitvraag teruggelegd bij de betreffende gemeenten, zodat die er een laatste controle op kon doen. - Compleet voor een steekproef van 91 gemeenten. Een uitvraag betekent een flinke belasting voor gemeenten. Het is dan ook niet wenselijk om bij alle gemeenten gegevens uit te vragen. Daarom is gewerkt met een steekproef.

Deze steekproef is zo samengesteld dat de gemeenten in de steekproef gezamenlijk een goed beeld geven van alle gemeenten in Nederland. Daarvoor is eerst in de stuurgroep vastgesteld aan welke criteria de steekproef moest voldoen, en is ook de steekproef zelf afgestemd met de stuurgroep. Op basis van deze uitvraag zijn de netto lasten (lasten minus baten) van de gemeenten in de steekproef voor 2016, 2017 en 2018 in kaart gebracht. De netto lasten van 2017 hebben als basis gediend voor de verdeling; de netto lasten van 2018 zijn als validatie gebruikt. In detail: omgang met reserves Anders dan in het onderzoek voor het fysieke domein, waar reserves de rol hebben van egalisatiereserves, zijn kosten die met reserves gedekt werden in het sociale domein wel meegenomen. De reden hiervoor is dat veel gemeenten de afgelopen jaren begroot hebben op de inkomsten, en de afspraak hadden dat ze tekorten zouden dekken met reserves. Door reserves niet te salderen, krijgen we dus een beter beeld van het structurele kostenpatroon. Gezien de dynamiek in het sociaal domein is besloten hier niet voor te corrigeren in de relatieve omvang van de clusters.

Onderzoek op basis van een steekproef Oorspronkelijk is de uitvraag bij een steekproef van 104 gemeenten uitgezet. Daarbij was al rekening gehouden met de mogelijkheid dat niet alle gemeenten in staat zouden zijn om alle benodigde gegevens te leveren. Uiteindelijk hebben 91 gemeenten alle benodigde gegevens geleverd. Zij zijn opgenomen in Bijlage F en vormen samen een goed beeld van de Nederlandse gemeenten.

GB261

36

Deze definitieve steekproef is veel groter dan wat in gemeentefondsonderzoeken tot nog toe gebruikelijk is geweest. Ze is op basis van een groot aantal criteria getoetst op representativiteit. De gegevens van deze 91 gemeenten vormen daarmee een solide basis voor de analyses ten behoeve van het verdeelmodel. Verdeling op basis van uitvraaggegevens of Iv3 Naar aanleiding van het eerder uitgevoerde methodeonderzoek was geadviseerd om de verdeling te baseren op de Iv3-gegevens, die geïntroduceerd zijn in paragraaf 3.2. Gedurende het onderzoek is gebleken dat deze onvoldoende betrouwbaar waren: afwijkingen van 10% met de gevalideerde kosten van de steekproefgemeenten waren geen uitzondering (zelfs na correcties om de Iv3 betrouwbaarder te maken). Daarom is in samenspraak met de stuurgroep besloten om voor de verdeling uit te gaan van de gegevens van de steekproef. Het gebruik van een steekproef is een gebruikelijke statistische methode om modellen als deze mee te maken. Bij een goede steekproef is de uitkomst ook geldig voor gemeenten die niet in de steekproef zitten. Daarom hebben we veel aandacht besteed aan de samenstelling van de steekproef.

Correcties op de gegevens van 2017 Ten opzichte van de gegevens die zijn opgehaald bij gemeenten, hebben we nog een aantal correcties toegepast. Deze zijn kort samengevat in onderstaande tabel en worden uitgebreider toegelicht in de onderzoeksverantwoording. Tabel 5 Korte toelichting op de correcties

Correctie

Korte toelichting

Woonplaatsbeginsel Jeugd

In 2021 wordt een nieuw woonplaatsbeginsel voor jeugd ingevoerd. Op basis van een simulatie van het CBS is berekend wat deze wijziging betekent voor de kosten van gemeenten. Omdat de wetswijziging aangenomen is nadat het onderzoek vrijwel afgerond was, is er zowel een variant van het verdeelmodel op basis van het oude woonplaatsbeginsel als een variant op basis van het nieuwe woonplaatsbeginsel gemaakt.

Abonnementstarief Wmo

In 2019 en 2020 is het abonnementstarief Wmo geïntroduceerd, waardoor voor alle Wmo-cliënten een vaste eigen bijdrage geldt. In 2017 gold nog een eigen bijdrage die afhankelijk was van de hoeveelheid ondersteuning en het inkomen. In het onderzoek is rekening hiermee gehouden door de kosten te corrigeren voor de gederfde inkomsten op basis van de cliëntaantallen in 2017.

Alleen middelen binnen de scope van het onderzoek

Kosten die gedekt worden uit andere budgetten of bij een ander jaar horen, zijn niet meegenomen.

GB261

37

Regionale risicoverevening en samenwerking

Een aantal jeugdhulpregio’s werkt met regionale risicoverevening, wat betekent dat de regio bijspringt bij grote tekorten. Daardoor gaan de kosten van alle gemeenten in de regio echter meer op het geldende verdeelmodel lijken. Om die reden is hier in het onderzoek voor gecorrigeerd. Voor regionale samenwerking is besloten geen correctie uitgevoerd.

Lokale beleids- en inrichtingskeuzes van gemeenten Gemeenten hebben de afgelopen jaren uiteenlopende beleids- en inrichtingskeuzes gemaakt, die niet allemaal goed zijn uitgepakt. Een belangrijke bestuurlijke vraag in het onderzoek is hoe voorkomen kan worden dat gemeenten die slecht beleid hebben gevoerd en daardoor hoge kosten hebben, daar via de verdeling voor beloond worden. In beginsel zorgt de methodiek (een regressieanalyse met vooraf gedefinieerde maatstaven) ervoor dat alleen de objectieve factoren die de kosten verklaren in het model opgenomen worden. Alleen als gemeenten met dezelfde kenmerken collectief hoge kosten zouden hebben door slecht beleid, zou dat terug te zien zijn in het verdeelmodel. Als slechte beleidskeuzes in verschillende typen gemeenten spelen, leidt dat er vooral toe dat de kosten gemiddeld minder goed aansluiten op het model. Het heeft slechts beperkt impact op de uitkomsten van het model. Geen correcties op basisgegevens Een correctie voor niet-noodzakelijke kosten kan dus de aansluiting van het model op de kosten verbeteren, en kan een extra waarborg bieden dat het model daar niet door beïnvloed wordt. Daarom is onderzocht of er manieren waren om te corrigeren voor gemeentelijk beleid. Elke correctie is uiteraard een normatieve keuze, wat in de context van het gemeentefonds met zich meebrengt dat daar terughoudend mee omgegaan moet worden.

In een aantal werksessies met gemeenten is verkend of het mogelijk was om beleids- of inrichtingskeuzes te identificeren waarvoor een correctie passend zou zijn. Hierin zijn 68 suggesties voor correcties opgehaald. Van deze correcties is onderzocht of het wenselijk was om hiervoor te corrigeren en of het mogelijk was om een betrouwbare rekenregel te formuleren voor de correctie. Wenselijkheid van een correctie: gemeentelijke beleidsvrijheid en autonomie centraal De eerste toets was of een gesuggereerde correctie wenselijk is. Om dit te beoordelen, is het uitgangspunt van beleidsvrijheid en autonomie van gemeenten van belang. Verbonden aan het beginsel van hogere doelmatigheid bij gemeentelijke uitvoering is immers dat gemeenten in staat zijn keuzes te maken die aansluiten bij de lokale behoeften. Dit zijn zowel objectiveerbare behoeften – denk aan het aantal mensen in de bijstand – als subjectieve behoeften. Als de inwoners van een gemeente via de gemeenteraad jeugdhulp prioriteit geven boven groenonderhoud, is de bedoeling dat dit tot uiting komt in het kostenpatroon. Een correctie is dan dus niet aan de orde. Een correctie is wel denkbaar in gevallen dat een gemeente keuzes maakt die wel meer kosten, maar het voorzieningenniveau niet verhogen. Denk bijvoorbeeld aan te hoge tarieven of het verlenen van hulp of ondersteuning aan mensen die dat niet nodig hebben.

Bij dergelijke ‘onhandige’ beleidskeuzes kan het zinvol zijn de kosten van gemeenten hiervoor te corrigeren. In de meeste gevallen leidt de keuze echter wel tot een hoger

GB261

38

voorzieningenniveau. In dat geval is een correctie niet wenselijk. In het onderzoek zijn dergelijke correcties niet verder onderzocht. Bij twijfel over de vraag of het voorzieningenniveau hoger werd of niet, is de suggestie wel verder onderzocht. Mogelijkheid van een correctie: rechtvaardige verdeling De tweede stap van de toets was de vraag of een correctie mogelijk was. Om een correctie te implementeren, moet er een objectieve rekenregel voor kunnen worden opgesteld die op alle gemeenten op eenduidige manier toegepast kan worden. Dit bleek voor geen van de overgebleven suggesties het geval. De belangrijkste reden was de wisselwerking tussen verschillende beleidskeuzes. Daardoor bleek het niet mogelijk om eenduidige rekenregels op te stellen. Voorbeeld: de wisselwerking tussen beleids- en inrichtingskeuzes Een voorbeeld van een inrichtingskeuze die tot hogere kosten kan leiden, volgt uit het onderzoek van het CPB naar sociale wijkteams 21, waaruit bleek dat gemeenten met zorgaanbieders in het wijkteam gemiddeld hogere kosten op de Wmo hadden. Er zijn echter ook gemeenten die daar beheersmaatregelen voor treffen, zoals een budgetplafond. Het opnemen van zorgaanbieders in het wijkteam leidt daardoor niet per definitie tot hogere kosten, en is dus op zichzelf geen reden voor correctie.

Deze uitkomst van het proces zou een gevoel van onrechtvaardigheid kunnen oproepen, maar zoals eerder toegelicht voorkomt het gebruik van statistische methoden dat ‘slecht beleid beloond wordt’. Omdat een specifieke beleidskeuzes normaliter niet samenhangen met structuurkenmerken, hebben ‘onhandige’ beleidskeuzes (net als uitzonderlijk goede keuzes) in de praktijk dus zeer beperkt invloed op de verdeling. Stevige basis voor toekomstige verdeling Uiteindelijk is in overleg met de stuurgroep besloten om geen correcties toe te passen. Een positieve uitkomst van dit proces is dat het een manier heeft opgeleverd om in de toekomst een oordeel te vormen over de wenselijkheid van correcties naar aanleiding van beleids- en inrichtingskeuzes. Door alleen correcties te overwegen voor beleids- of inrichtingskeuzes die leiden tot hogere kosten zonder een hoger voorzieningenniveau, wordt voorzien in de mogelijkheid om te corrigeren voor ‘onhandig’ beleid’, terwijl de gemeentelijke beleidsvrijheid en autonomie wel blijft geborgd in het opstellen van de verdeling.

4.2 Afwegingen rond de gekozen maatstaven in het model Een verdeling is opgebouwd uit ‘maatstaven’: variabelen die een bepaalde eigenschap van een gemeente weergeven. Maatstaven zijn bijvoorbeeld het aantal inwoners, jongeren, ouderen, bijstandsontvangers of het aantal woningen. Een verdeelmodel is opgebouwd zoals in Figuur 7 weergegeven.

21

De wijkteambenadering nader bekeken, CPB, 2019.

GB261

39

Figuur 7 Opbouw van het verdeelmodel

Om tot een goede verdeling te komen, is het dus van belang om goed zicht te hebben op maatstaven die mogelijk relevant zijn om de kosten te verklaren. Deze maatstaven moeten aan verschillende eisen voldoen. Om te zorgen voor een objectief, zorgvuldig en inzichtelijk proces hebben we in het begin van het onderzoek een afwegingskader voor maatstaven opgesteld. Dit afwegingskader is afgestemd met de begeleidingscommissies en de stuurgroep en opgenomen in Bijlage G. Daarnaast is in het onderzoek veel aandacht besteed aan het identificeren van maatstaven die mogelijk relevant zijn. Dit hebben we gedaan via: - bestaande literatuur, zoals het eerder uitgevoerde kwalitatief onderzoek verdeelmodellen sociaal domein22 en onderzoeken die gedurende het onderzoek beschikbaar kwamen - interviews met kennisinstituten, adviesorganen brancheverenigingen en ministeries - gemeenten, zowel via contacten over de uitvraag en in werksessies als met gesprekken in verschillende gremia en een brede oproep om suggesties toe te sturen waaraan verschillende gemeenten gehoor hebben gegeven. Naar aanleiding van deze brede inventarisatie waren in het onderzoek meer dan honderd potentiële maatstaven beschikbaar, vaak met meerdere varianten per maatstaf. Vervolgens zijn in twee stappen in het proces maatstaven afgevallen. - Vóór de zomer zijn alle gesuggereerde maatstaven afgezet tegen het afwegingskader.

Op basis daarvan is met de begeleidingscommissies en de stuurgroep besproken of het wenselijk zou zijn om ze in het verdeelmodel op te nemen. Naar aanleiding van dit gesprek vielen maatstaven af waarvan het om inhoudelijke redenen niet wenselijk of haalbaar is om ze in het verdeelmodel op te nemen, bijvoorbeeld omdat er geen gegevens over beschikbaar zijn of omdat ze te sterk fluctueren van jaar op jaar. - De 89 maatstaven die overbleven, zijn meegenomen in de regressieanalyse voor de verdeelmodelmodellen. Als gevolg van die analyse zijn alleen maatstaven overgebleven die de kosten potentieel kunnen verklaren. Dit wordt beschreven in de volgende paragraaf.

Zoeken naar balans, Een kwalitatief onderzoek naar discrepanties in de budgetverdeelmodellen voor het sociaal domein, AEF, 2018. 22

GB261

40

4.3 Afwegingen in de regressieanalyse Zoals weergegeven in Figuur 6 aan het begin van dit hoofdstuk zijn na de voorgaande stappen per cluster de kosten en de potentiële maatstaven beschikbaar. De volgende stap is om per cluster te bepalen welke maatstaven met welk gewicht opgenomen moeten worden in het verdeelmodel. Dit is gedaan met behulp van een regressieanalyse. Toelichting: regressieanalyse De vraag, welke factoren bepaalde patronen verklaren, komt in uiteenlopende situaties terug, en hiervoor zijn dan ook wetenschappelijk bewezen methodes beschikbaar. Een regressieanalyse is een gebruikelijke methode om variabelen te selecteren die op grond van de beschikbare gegevens de beste verklaring voor een patroon bieden. De uitkomsten van de regressieanalyse zorgen ervoor dat de (kwadratische) afstand tussen feitelijke en voorspelde waarde zo klein mogelijk is. Eén van de criteria uit het beoordelingskader is dat de verdeling kostengeoriënteerd moet zijn, wat betekent dat de verdeling de noodzakelijke kosten moet volgen. Een (technische) regressieanalyse levert het best passende model op, dat dus statistisch gezien optimaal kostengeoriënteerd is.23 Er zijn echter nog 21 andere criteria in het beoordelingskader, en om ook te kunnen voldoen aan de andere criteria, kunnen dus handmatige bijstellingen nodig zijn.

Denk hierbij bijvoorbeeld aan het verwijderen of juist verplicht opnemen van een maatstaf. Toelichting: verklaringsgraad en kostenoriëntatie De verklaringsgraad van een model is een maat voor de mate van passendheid van de verdeling; in de context van het gemeentefonds is het daarmee een maat voor de kostenoriëntatie in het model. De verklaringsgraad kan een waarde hebben tussen de 0 en 100%, waarbij 100% een perfect passend model is. De gewenste verklaringsgraad hangt samen met de mate van beleidsvrijheid. Bij taken met veel beleidsvrijheid, zullen er – door de verschillende keuzes die gemaakt worden – grotere verschillen zijn in kosten tussen gemeenten. Dat betekent dat er een grotere spreiding tussen gemeenten zal zijn die niet objectief te verklaren is, met een lagere verklaringsgraad tot gevolg. De manier waarop we de regressieanalyse en de handmatige bijstellingen uitvoeren, is toegelicht in Bijlage H.

4.4 Afwegingen in de modellen Naar aanleiding van verschillende besprekingen in de begeleidingscommissies en de stuurgroep is voor elk van de clusters in een aantal stappen gekomen tot een voorkeursmodel. Daarbij is als referentiepunt steeds gewerkt vanuit een basismodel, waarin geen handmatige bijstellingen waren gedaan. Vervolgens werd aan de hand van het beoordelingskader bepaald welke bijstellingen als varianten uitgewerkt zouden moeten worden. In een

Het is mogelijk het model beter passend te maken dan het model dat uit de regressieanalyse komt, maar de uitkomst daarvan kan niet statistisch onderbouwd worden. 23

GB261

41

volgende bijeenkomst zijn deze uitgewerkte varianten (opnieuw met behulp van het beoordelingskader) tegen elkaar en tegen het basismodel afgewogen. Op die manier is toegewerkt naar een set randvoorwaarden waaraan de modellen zouden moeten voldoen. Deze zijn als randvoorwaarde gebruikt in de regressie om het resulterende model op te leveren. De belangrijkste afwegingen die hierbij aan de orde zijn geweest, bespreken we onderstaand.

Algemene afwegingen In de bespreking van de modellen en varianten is een aantal thema’s bij verschillende clusters aan de orde gekomen. Deze thema’s zijn zowel per cluster als overkoepelend besproken, en hebben tot de volgende algemene randvoorwaarden voor de verdeling geleid. Een negatief gewicht per inwoner is niet toegestaan Uit een regressie kan een negatief gewicht per inwoner komen. Dit is op zich geen probleem: door een negatief gewicht per inwoner kunnen maatstaven die bijvoorbeeld gerelateerd zijn aan oorzaken van kosten juist een hoger gewicht krijgen. In sommige gevallen sluit de combinatie van een negatief gewicht per inwoner en een hoger positief gewicht voor een maatstaf die gerelateerd is aan een mogelijke oorzaak voor kosten het beste aan op de kosten. Door een negatief bedrag met het aantal inwoners te verdelen, kan er meer budget verdeeld worden met andere maatstaven, die een sterkere relatie hebben met de kosten. Een negatief gewicht werkt als het ware als een ‘vergrootglas’ voor dergelijke maatstaven. Het roept echter ook veel vragen op over de uitlegbaarheid van het model. Dit kan deels opgelost worden door sommige maatstaven anders te definiëren. Dit heeft de voorkeur van de stuurgroep. Daarnaast kan het gewicht op nul geforceerd worden, maar dat gaat ten koste van de verklaringsgraad van het model.

Omdat bij deze laatste aanpassing de verklaringsgraad slechts beperkt bleek te dalen, heeft de stuurgroep de afweging gemaakt dat de uitlegbaarheid belangrijker is en als voorkeur uitgesproken om geen negatieve gewichten per inwoner toe te staan. De maatstaf bijstandsontvangers is alleen opgenomen in participatie, en met een gewicht van maximaal € 5000. De maatstaf bijstandsontvangers is uitgebreid besproken. De maatstaf is belangrijk om een goed model voor participatie te kunnen maken (het aantal bijstandsontvangers heeft een sterke relatie met de kosten van het loket voor werk en inkomen), maar het is niet de bedoeling dat gemeenten worden gestraft als zij mensen succesvol uit de bijstand helpen. Daarom is besloten dat het totale gewicht van de maatstaf bijstandsontvangers in alle modellen samen de € 5000 niet mag overstijgen. 24 Daarnaast is besloten om de maatstaf alleen op te nemen bij het cluster participatie. Reden daarvoor is dat de maatstaf als gevolg van conjunctuurgevoeligheid een andere dynamiek kent dan die van de kosten in de andere clusters. Slecht uitlegbare maatstaven die statistisch gezien weinig toevoegden zijn verwijderd. Een regressieanalyse maakt een statistische toets mogelijk om te controleren in hoeverre maatstaven iets toevoegen aan de voorspellende waarde van het model.

Enkele modellen Dit bedrag is een inschatting van de directe kosten die gemeenten maken voor mensen in de bijstand. 24

GB261

42

bevatten maatstaven die statistisch betrekkelijk weinig toevoegden en inhoudelijk niet goed uitlegbaar waren. Deze maatstaven zijn uit de modellen verwijderd. Maatstaven in verschillende clusters die sterk op elkaar leken, zijn geharmoniseerd. Oorspronkelijk werden in verschillende clusters verschillende definities van lage inkomens opgenomen. Het bleek dat de verklaringsgraad niet veel daalde door in alle clusters dezelfde definitie te hanteren. Omwille van de eenvoud van het model is één definitie gekozen voor alle clusters.

De afwegingen voor het cluster participatie Het cluster participatie heeft betrekking op de uitvoering van inkomstensvoorzieningen (zoals apparaatskosten voor de verstrekking van uitkeringen), middelen voor begeleiding en reintegratie (klassieke en nieuwe doelgroepen) en minimabeleid. Ook schuldhulpverlening is onderdeel van het cluster. WSW en beschut werk zijn geen onderdeel van de verdeling. Voor een groot deel van de taken voor participatie hebben gemeenten relatief weinig beleidsvrijheid: als iemand zich meldt voor een bijstandsuitkering, voeren gemeenten vaste handelingen uit, die grotendeels centraal voorgeschreven zijn. Omdat gemeenten relatief weinig keuzemogelijkheden hebben om hun kostenpatroon aan te passen, is in dit cluster een hoge verklaringsgraad van belang. In aanvulling op de algemene afwegingen zijn voor het model participatie twee bijstellingen gedaan. - De maatstaf bijstandsontvangers is vervangen door de combinatie van bijstandsontvangers en loonkostensubsidie. Op die manier worden gemeenten niet bestraft als zij succesvol het instrument van loonkostensubsidie inzetten om mensen te laten uitstromen uit de bijstand. - De maatstaf doelgroepregister gemeentelijke doelgroep zou op grond van de technische analyse wel in het model worden opgenomen, maar ze voegt op dit ogenblik nog weinig toe aan de verklaringsgraad en zou derhalve ook geschrapt kunnen worden.

Vanwege de inhoudelijke uitlegbaarheid en de verwachting dat deze maatstaf belangrijker wordt naarmate de nieuwe doelgroep groter wordt (hiervoor worden immers nieuwe middelen toegevoegd de komende jaren), is besloten om deze maatstaf sowieso te behouden. Het resulterende model is samengevat in onderstaande tabel. Tabel 6 Het resulterende model voor het cluster participatie

Maatstaf

Gewicht (bedrag per eenheid)

Percentage verdeeld landelijk

Bijstandsontvangers of loonkostensubsidie

€ 4.727,57

74%

Doelgroepregister gemeentelijke doelgroep

€ 2.595,18

4%

Gebruik specialistische GGZ

€ 1.599,21

22%

Dit model heeft een verklaringsgraad van 87%, wat hoog is voor een verdeelmodel in het sociaal domein. Ook op de andere punten in het beoordelingskader scoort het model goed.

GB261

43

Inhoudelijk hangen de maatstaven bijstandsontvangers, loonkostensubsidie en de gemeentelijke doelgroep in het doelgroepregister zeer direct samen met de taken. De maatstaf gebruik specialistische GGZ kan geïnterpreteerd worden als de invloed die gezondheid heeft op de mogelijkheden om voldoende inkomen te genereren (bijstand en minimabeleid) en met financiën om te gaan (schuldhulpverlening en minimabeleid). De verdeling van het budget van dit cluster over de verschillende gemeenten van Nederland is te zien in Figuur 8. Donkerdere kleuren blauw corresponderen met een hoger voorspeld bedrag per inwoner. Het valt op dat enkele grote steden en het noordoosten van het land een relatief hoog bedrag per inwoner krijgen vanuit het cluster Figuur 8 Verdeling van het budget van het cluster participatie. Dit wordt vooral veroorzaakt participatie over de verschillende gemeenten doordat het aantal bijstandsontvangers in de betreffende gemeenten relatief hoog is.

De afwegingen voor het cluster individuele voorzieningen Wmo Het cluster individuele voorzieningen Wmo omvat kosten voor maatwerkvoorzieningen zoals huishoudelijke hulp, individuele begeleiding en dagbesteding/groepsbegeleiding. Gemeenten hebben relatief veel beleidsvrijheid op het gebied van Wmo, hetgeen een wat lagere verklaringsgraad rechtvaardigt. In aanvulling op de algemene afwegingen is voor het model Wmo nog één bijstelling gedaan: - De maatstaf inwoners 75-85 die uit de technische analyse naar voren kwam is vervangen door de maatstaf inwoners 75+. De reden hiervoor is dat slecht uitlegbaar zou zijn als de groep 85+ niet meegenomen zou worden, zeker omdat het aantal thuiswonende ouderen de komende jaren naar verwachting zal stijgen. Daarnaast bleek deze bijstelling in combinatie met andere bijstellingen de verklaringsgraad zelfs licht te verhogen. Het resulterende model is weergegeven in onderstaande tabel. Dit model heeft een verklaringsgraad van 74%, wat relatief hoog is voor dit cluster. Ook op de andere punten in het beoordelingskader scoort het model goed.

GB261

44

Tabel 7 Het resulterende model voor het cluster individuele voorzieningen Wmo

Maatstaf

Gewicht (bedrag per eenheid)

Percentage verdeeld landelijk

Huishouden met laag inkomen met drempel

€ 629,46

33%

Gebruik specialistische GGZ

€ 707,20

9%

Inwoners 75+ met drempel

€ 1.421,45

15%

Klantenpotentieel regionaal

€ 48,93

27%

Laag opleidingsniveau met drempel

€ 223,09

14%

Kernen maal inwoners

€ 0,57

3%

De maatstaven die in het model zijn opgenomen, zijn goed uitlegbaar voor het cluster Wmo - Mensen die minder zelfredzaam zijn en dus ondersteuning nodig hebben van de gemeente, hebben vaak een laag inkomen. Het is dus niet verwonderlijk dat een relatief groot gedeelte van het budget verdeeld wordt met de maatstaf lage inkomens. - Gebruik specialistische GGZ en laag opleidingsniveau zijn gerelateerd aan doelgroepen voor Wmo-begeleiding, namelijk mensen met psychische problematiek en mensen met een licht verstandelijke beperking. - De groep inwoners 75+ maakt meer dan gemiddeld gebruik van huishoudelijke hulp en dagbesteding. - Het regionaal klantenpotentieel geeft de centrumfunctie van een gemeente aan, en is gerelateerd aan grootstedelijke problematiek. - Het aantal kernen heeft invloed op de vervoerskosten naar dagbesteding. Dit bleek ook uit het vorige onderzoek naar het verdeelmodel Wmo begeleiding en wordt in dit onderzoek bevestigd. Het model scoort ook goed op de andere criteria van het beoordelingskader. De verdeling van het budget van dit cluster over de verschillende gemeenten van Nederland is in Figuur 9 te zien. Donkerdere kleuren blauw corresponderen met een hoger voorspeld bedrag per inwoner. Het valt op dat het budget Wmo redelijk evenredig over het land verdeeld is, met relatief wat meer budget per inwoner in het oosten van het land.

Figuur 9 Verdeling van het budget van het cluster Wmo over de verschillende gemeenten

De afwegingen voor het cluster individuele voorzieningen jeugd Het cluster individuele voorzieningen jeugd omvat kosten voor zaken als jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering. De beleidsvrijheid van gemeenten is volgens de Jeugdwet relatief hoog, maar blijkt in de praktijk lager te liggen. Een van de redenen hiervoor is dat grote verschillen voor jeugd tussen gemeenten maatschappelijk niet geaccepteerd worden. Daarnaast loopt een aanzienlijk deel van het budget via externe verwijzers zoals gecertificeerde instellingen, huisartsen of gerechtelijke uitspraken. De verklaringsgraad voor

GB261

45

het cluster jeugd ligt dus naar verwachting lager dan dat van participatie, maar een relatief hoge verklaringsgraad voor dit cluster is wel van belang. De analyse is uitgevoerd op basis van het nieuwe woonplaatsbeginsel. In aanvulling op de algemene afwegingen zijn voor het model jeugd nog twee bijstellingen gedaan om te komen tot de variant die als beste is beoordeeld: - Maatstaven die sterk gerelateerd zijn aan participatie zijn niet toegestaan. Het basismodel bevatte bijna uitsluitend maatstaven die niet gerelateerd waren aan jongeren, zoals bijstandsontvangers of doelgroepregister. Deze maatstaven zijn veelal conjunctuurgevoelig, wat voor jeugd niet wenselijk is, of slecht uitlegbaar. Daarom is een model gemaakt waarbij deze maatstaven niet zijn toegestaan in de regressie. - De maatstaf langdurig medicijngebruik is uit het model verwijderd. Deze maatstaf heeft grote nadelen, en voegde statistisch gezien weinig toe. Het resulterende model is samengevat in onderstaande tabel. Tabel 8 Het resulterende model voor het cluster individuele voorzieningen jeugd

Maatstaf

Gewicht (bedrag per eenheid)

Percentage verdeeld landelijk

Inwoners 0 - 18 jaar

€ 325,49

28%

Huishouden met laag inkomen met drempel

€ 1.457,30

59%

Klantenpotentieel regionaal

€ 18,63

8%

Jongeren met armoederisico

€ 1.531,27

15%

Gestandaardiseerd inkomen (in 1000 euro) maal inwoners met drempel

- € 2,42

-10%

De verklaringsgraad van dit model is 77%, wat is te beschouwen als een goede uitkomst voor dit cluster. De maatstaven in dit cluster zijn goed uitlegbaar: - De maatstaven jongeren en jongeren met armoederisico zijn direct gerelateerd aan jongeren en verdelen samen meer dan 40% van het budget. - Huishoudens met laag inkomen en het gestandaardiseerd inkomen zijn een maat voor sociaaleconomische problematiek: zowel een hoog percentage huishoudens met een laag inkomen als een laag gemiddeld inkomen leidt tot meer kosten. - Het regionaal klantenpotentieel is een maat voor grootstedelijke problematiek en probleemcumulatie die daarmee Figuur 10 Verdeling van het budget van het cluster samenhangt. jeugd over de verschillende gemeenten

GB261

46

Het model scoort ook goed op de andere criteria van het beoordelingskader. De verdeling van het budget van dit cluster over de verschillende gemeenten van Nederland is in Figuur 10 te zien. Donkerdere kleuren blauw corresponderen met een hoger voorspeld bedrag per inwoner. Het valt op dat grote steden en gemeenten in het noord- en zuidoosten van het land relatief hoog uit het model komen.

De afwegingen voor het cluster sociale basisvoorzieningen Het cluster sociale basisvoorzieningen heeft betrekking op kosten voor algemene voorzieningen zoals maatschappelijk werk en jongerenwerk, maar ook op wijkteams (voor zover het geen kosten voor hulpverlening betreft) en publieke gezondheid (GGD). Gemeenten hebben een relatief hoge mate van beleidsvrijheid voor dit cluster, waardoor een relatief lage verklaringsgraad voor de hand ligt. In aanvulling op de algemene afwegingen is voor het model sociale basisvoorzieningen nog één bijstelling gedaan om te komen tot de variant die als beste is beoordeeld. - De maatstaven banen en loonkostensubsidie zijn verwijderd uit het model omdat de dynamiek van deze maatstaven de dynamiek van de kosten niet volgt. Voor banen is dit omdat de maatstaf conjunctuurgevoelig is, en voor loonkostensubsidie omdat voor deze maatstaf in het kader van de nieuwe doelgroep bij participatie de komende jaren een toename wordt verwacht. Het resulterende model is weergegeven in onderstaande tabel. Tabel 9 Het resulterende model voor het cluster sociale basisvoorzieningen

Maatstaf

Gewicht (bedrag per eenheid)

Percentage verdeeld landelijk

Inwoners

€ 92,98

51%

Klantenpotentieel regionaal

€ 35,17

19%

Niet-westerse migratieachtergrond

€ 144,17

10%

Gebruik specialistische GGZ

€ 1.335,86

16%

Kernen met 500 of meer adressen

€ 94.086,84

3%

Het model heeft een verklaringsgraad van 51%. Dit is duidelijk lager dan voor de andere clusters, maar is voor dit cluster acceptabel wegens de hoge mate van beleidsvrijheid. De maatstaven zijn goed uitlegbaar. - Meer dan de helft van het budget wordt verdeeld op basis van het aantal inwoners, wat voor de hand ligt voor sociale basisvoorzieningen. - Daarnaast is het regionaal klantenpotentieel belangrijk. Uit het onderzoek blijkt dat grotere gemeenten over het algemeen hogere kosten hebben voor sociale basisvoorzieningen, mogelijk gerelateerd aan grootstedelijke problematiek. - De maatstaven niet-westerse migratieachtergrond en gebruik specialistische GGZ kunnen samenhangen met de behoefte aan maatschappelijk werk en/of de taken van wijkteams. Daarnaast kan niet-westerse migratieachtergrond een verklaring zijn voor activiteiten die gemeenten uitvoeren voor statushouders, die ook bij dit cluster meegeteld worden. - In gemeenten met meerdere kernen zijn basisvoorzieningen verschillende keren nodig, wat een verklaring voor extra kosten kan zijn.

GB261

47

Het model scoort goed op de meeste punten uit het beoordelingskader. Wel toont de validatie van het model een licht risico dat het teveel geënt is op de steekproefgemeenten. Daarnaast heeft de maatstaf gebruik specialistische GGZ een relatief hoog gewicht. Beide punten zouden opgelost kunnen worden door minder maatstaven toe te staan. Dan blijft echter een model over met slechts drie maatstaven, dat zeer sterk geënt is op grootstedelijkheid. In het voorliggende model is hier een balans in gezocht. De verdeling van het budget van dit cluster over de verschillende gemeenten van Nederland is in Figuur 11 te zien. Donkerdere kleuren blauw corresponderen met een hoger voorspeld bedrag per inwoner. Het valt op dat vooral de grote steden een hoog budget per inwoner hebben. Dit komt overeen met de kostenstructuur die uit het onderzoek volgt, waarin grote gemeenten relatief hoge kosten blijken te hebben. Verder is het budget redelijk evenredig verspreid over het land, wat te verwachten is voor een model waar een groot deel van het budget verdeeld wordt met het aantal inwoners.