Bijlage 6 AEF Rapport-herijking-gemeentefonds-sociaal-domein

Eindrapportage Herijking gemeentefonds sociaal domein 2020 Me

Een nieuw budgetverdeelmodel voor het sociaal domein

Datum 21 april 2020

Opdrachtgever Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

Onderzoeksteam Onderzoekers Irene Niessen, projectleider, i.niessen@aef.nl Aris van Veldhuisen, eindverantwoordelijke Aukje Hilderink Carmen van Schoubroeck Thijs van den Broek David Schelfhout Vivian Hemmelder Evelien Rutgers Quirine van Eeden Lieke Oltheten Gillian Lustermans Eric Cator, hoogleraar toegepaste stochastiek RU Nijmegen

Projectondersteuners Berj Khassab Ciske Groen Erica Daalderop Floris Verhees Jessy Hendriks Joris van den Berg Lieke Groen Meike van Luijt Willem van Toor Ontwerpers infographics Peter Kasbergen Victor Wollaert Iris Oversier

Referentie GB261/eindrapportage herijking gemeentefonds sociaal domein Illustratie voorzijde: Carmen van Schoubroeck Alle figuren met landkaarten zijn gemaakt met LocalFocus (localfocus.nl)

Managementsamenvatting

In opdracht van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft AEF (Andersson Elffers Felix) het onderzoek uitgevoerd naar de herijking van het gemeentefonds voor het sociaal domein. Dit onderzoek was onderdeel van een groter traject, waarin onder andere een kwalitatief onderzoek heeft plaatsgevonden naar de verdeelmodellen in het sociaal domein en onderzoek is gedaan naar de te kiezen methode voor de herijking. Vervolgens is het onderzoek naar de nieuwe verdeelmodellen gestart, waarbij AEF de herijking voor het sociaal domein heeft uitgevoerd en Cebeon het onderzoek naar het klassieke deel van het gemeentefonds heeft gedaan.

Het onderzoek is begeleid door twee begeleidingscommissies en een stuurgroep Alle keuzes in het onderzoek zijn in detail afgestemd met twee begeleidingscommissies (Wmo/jeugd en participatie) en vervolgens voorgelegd aan de stuurgroep. Daarnaast is gedurende het onderzoek veelvuldig contact geweest met verschillende gremia waarin gemeenten meegenomen werden in het onderzoek en input konden leveren op de vraagstukken die speelden.

Dit document bevat het onderzoek op hoofdlijnen In deze eindrapportage lichten we de belangrijkste afwegingen en keuzes in het onderzoek toe. Naast deze eindrapportage is er ook een onderzoeksverantwoording beschikbaar. Deze gaat in op de technische details van het onderzoek. Tot slot zijn er drie infographics ontwikkeld om het project op hoofdlijnen, het deelonderzoek beschermd wonen, en de correcties voor het woonplaatsbeginsel jeugd op een toegankelijke manier inzichtelijk te maken.

Context In 2015 zijn veel taken naar gemeenten gedecentraliseerd In 2015 is een groot aantal taken gedecentraliseerd naar gemeenten. Deze taken zijn verankerd in drie wetten: de Jeugdwet, de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) 2015, en de Participatiewet. Met deze wetten was naast een decentralisatie ook een transformatie beoogd: een beweging naar meer participatie, inclusie en maatwerk. Ook zou een nieuwe manier van werken, met onder andere meer focus op preventie, de stijgende zorgkosten moeten tegengaan. Dit was

GB261

3

uiteraard een opgave voor gemeenten. In de afgelopen jaren zijn er in deze transformatie stappen gezet, maar zijn zowel de gemeenten als het Rijk ook nog steeds lerende.

In de jaren na de decentralisatie waren er veel vragen over de verdeelmodellen sociaal domein In de jaren na de decentralisatie waren er veel vragen over verdeelmodellen. Deze zijn eerder in beeld gebracht met een kwalitatief onderzoek naar de verdeelmodellen in het sociaal domein. De belangrijkste problemen in de verdeelmodellen waren dat de oude verdeelmodellen gebaseerd zijn op kosten van voor de decentralisatie, dat enkele maatstaven niet meer geactualiseerd konden worden, en dat de modellen enkele onwenselijke maatstaven1 en slecht uitlegbare gewichten bevatten.

Er was behoefte aan een integrale herijking van het gemeentefonds Vanuit het traject heroverweging financiële verhoudingen is besloten tot een herijking van de verdeling van de algemene uitkering van het gemeentefonds. Het traject is opgedeeld in een opdracht voor het klassiek domein, en een opdracht voor het onderzoek in het sociaal domein. Het onderzoek sociaal domein omvatte een budget van ca € 16 mld. Beide onderzoeken hebben enkele specifieke deelonderzoeken. In het sociaal domein is onder andere aandacht voor beschermd wonen en het woonplaatsbeginsel jeugd. 2

De financiële verhoudingen spelen een belangrijke rol in ons democratische stelsel Binnen het Nederlandse democratische stelsel hebben gemeenten autonomie om regels en beleid vast te stellen, en beleidsvrijheid om – binnen de wettelijke grenzen – keuzen te maken in de wijze van uitvoering van de wettelijke taken. De gedachte hierachter is dat gemeenten dichter bij de burger staan en de lokale context beter kennen, en vanuit die achtergrond keuzes kunnen maken die het beste aansluiten bij wat er lokaal nodig is. Deze beleidsvrijheid kan soms op gespannen voet staan met de verwachting van burgers dat het voorzieningenniveau in verschillende gemeenten vergelijkbaar is. De uitgangspunten van autonomie en beleidsvrijheid vereisen dat gemeenten ook zelf keuzes kunnen maken in de allocatie van middelen. De financiële verhoudingen moeten daarom de afwegingsruimte van gemeenten faciliteren. Tegelijkertijd wordt het voor veel taken van belang geacht dat de verschillen tussen gemeenten niet te groot worden. Deze verschillen kunnen veroorzaakt worden door endogene factoren (lokale keuzes), maar ook exogene factoren (een populatie die veel hulp en ondersteuning nodig heeft). Binnen het huidige stelsel worden verschillen verevend die samenhangen met exogene factoren.

Een voorbeeld is de maatstaf medicijngebruik waarover de Tweede Kamer een motie heeft aangenomen dat hij niet in de verdeelmodellen opgenomen moet worden. 1

Aandachtspunten voor het klassieke domein waren onder andere inkomstenverevening de centrumfunctie en omgang met overhead. 2

GB261

4

In de Financiële verhoudingswet is vastgelegd waar een verdeling aan moet voldoen De uitgangspunten voor de financiële verhoudingen zijn vastgelegd in de Financiële verhoudingswet. Deze beschrijft onder ander de verschillende typen uitkeringen waarmee vanuit het Rijk geld verdeeld kan worden onder gemeenten. Specifiek voor de Algemene Uitkering vloeien er daarnaast diverse criteria voor het verdeelmodel voort uit deze wet. Deze criteria staan soms met elkaar op gespannen voet, dus een verdeling zal in de praktijk nooit volledig aan al deze criteria voldoen. In elk verdeelonderzoek moet een balans gevonden worden tussen verschillende criteria. In het onderzoek is dit gedaan door effecten van keuzes steeds af te zetten tegen een beoordelingskader.

Figuur 1 De criteria uit de Fvw: de opgave in een verdeelmodelonderzoek is om een goede balans te vinden tussen deze criteria.

Vooraf is vastgesteld waar een goed verdeelmodel aan moet voldoen Het doel van het herijkingstraject is om een verdeelmodel op te stellen dat beter is dan bestaande modellen. Daarom heeft de stuurgroep vroeg in het traject een beoordelingskader vastgesteld om te kunnen beoordelen wanneer een nieuw model beter is dan het bestaande model. Dit kader is ook bestuurlijk vastgesteld en bevatte in totaal 22 criteria verdeeld over vijf onderwerpen: - de mate waarin de verdeling voldoet aan de Fvw, zoals hierboven omschreven - uitlegbaarheid: voor het draagvlak is het belangrijk dat de uitkomsten uitlegbaar zijn, bijvoorbeeld dat er een plausibel verband is tussen de maatstaven en de kosten - vereenvoudiging: een belangrijke aanleiding voor de kritiek op het gemeentefonds was de complexiteit. We kijken dan niet alleen naar het aantal maatstaven maar ook de complexiteit van de maatstaven (bijvoorbeeld ingewikkelde definities of berekeningen) - betrouwbaarheid van het onderzoek: om de uitkomsten van het onderzoek te kunnen vertrouwen, moet het onderzoeksproces zorgvuldig en transparant zijn en moet het onderzoek reproduceerbaar zijn - ondersteunend aan transformatie: het is van belang dat de financiering de gewenste beweging ondersteunt, of tenminste niet bemoeilijkt.

GB261

5

Het onderzoek Het onderzoek heeft uit verschillende elementen bestaan De belangrijkste elementen in het onderzoek zijn samengevat in Figuur 2.

Figuur 2 De hoofdelementen van het onderzoek

De hoofdelementen van het onderzoek zijn dus inzicht in de kostenstructuur, een goed overzicht van potentieel relevante maatstaven, en de constructie van het model.

Er is een nieuwe clusterindeling vastgesteld, met vier clusters in het sociaal domein Onderdeel van het onderzoek was het in beeld brengen van verschillende opties voor een nieuwe clusterindeling. De clusterindeling bepaalt welke kosten bij elkaar genomen worden in de analyse en is daarom van belang om tot een goede verdeling te kunnen komen. In de praktijk worden clusters echter ook voor andere doeleinden gebruikt, waardoor er regelmatig een grotere betekenis aan toegekend wordt dan op grond van de inhoud te rechtvaardigen is. Om de discussie hierover te objectiveren, is vooraf een beoordelingskader opgesteld. Vervolgens zijn diverse opties besproken en zijn drie varianten in detail uitgewerkt. Uiteindelijk heeft de stuurgroep gekozen voor een clusterindeling waarbij sociale basisvoorzieningen integraal in een cluster zitten, en voor de rest van de taken een cluster per domein is. Dat leidt tot vier clusters: participatie, individuele voorzieningen jeugd, individuele voorzieningen Wmo en sociale basisvoorzieningen. Deze keuze is ook bestuurlijk vastgelegd.

Door 91 gemeenten zijn gedetailleerde gegevens aangeleverd over de kostenstructuur Om de kosten van gemeenten te verklaren met objectieve kenmerken, is een betrouwbare dataset van kosten bij gemeenten nodig. Deze is uitgevraagd bij een steekproef van gemeenten die is afgestemd met de begeleidingscommissies en de stuurgroep.

GB261

6

Uiteindelijke hebben 91 van de gemeenten in de steekproef gegevens geleverd en verdiepende vragen beantwoord. Een respons van 88% is uitzonderlijk voor een dergelijk onderzoek. Dankzij deze hoge respons hebben we kunnen werken met een dataset die de totale populatie van Nederlandse gemeenten zeer goed beschrijft.

De gegevens uit de uitvraag bleken de meest betrouwbare basis voor het onderzoek Er is op basis van de steekproef onderzocht of de (gecorrigeerde) kosten op basis van Iv3 gebruikt konden worden als basis voor het model. Deze zijn immers voor alle gemeenten beschikbaar. Uit de analyse bleek echter dat er grote verschillen zaten tussen de kosten volgens de Iv3 en de kosten op basis van de grootboeken. Daarom hebben de begeleidingscommissies en stuurgroep besloten dat de dataset die in de uitvraag verzameld was – dus de grootboeken van gemeenten- een meer betrouwbare basis was om de modellen op te baseren. Daarbij is 2017 als peiljaar gehanteerd. Wel zijn verschillende validaties gedaan om te toetsen dat het model niet teveel geënt was op de steekproef.

Op de basisdataset zijn correcties toegepast voor scope van het onderzoek en beleidsontwikkelingen Ten opzichte van de kosten zijn nog enkele correcties doorgevoerd, bijvoorbeeld omdat bepaalde kosten buiten de scope van het onderzoek vielen. De belangrijkste mogelijke correcties die zijn onderzocht, zijn de volgende. - Beleids- en inrichtingskeuzes van gemeenten. Als gemeenten onnodig veel geld uitgeven aan specifieke onderdelen, hoeft dat niet gehonoreerd te worden in het gemeentefonds. Daarom zijn beleids- en inrichtingskeuzes van gemeenten onderzocht. In het onderzoek is een methodiek ontwikkeld om te toetsen welke keuzes in aanmerking komen voor een correctie zonder dat dit afbreuk doet aan het uitgangspunt van gemeentelijke beleidsvrijheid. Van veruit de meeste keuzes bleek naar aanleiding van deze toets dat het niet wenselijk was om een correctie toe te passen. Van beleids- en inrichtingskeuzes die leiden tot extra kosten, maar niet tot een hoger voorzieningenniveau, is het wel wenselijk om ervoor te corrigeren. Voor deze keuzes bleek het niet mogelijk om voldoende betrouwbare rekeregels te ontwikkelen. Daarom is besloten dit soort correcties niet door te voeren in de basisgegevens. Dat wil overigens niet zeggen dat dergelijke beleidskeuzes ook gehonoreerd zijn in de uiteindelijke verdeling.

Daarin worden kosten immers alleen gehonoreerd als ze objectief verklaarbaar zijn met exogene factoren. Beleidskeuzes die niet samenhangen met exogene factoren, worden dus niet gehonoreerd. - Landelijke beleidsontwikkelingen die de kosten in de toekomst beïnvloeden. Voor wijzigingen met beperkte impact is niet gecorrigeerd; voor de invoering van het abonnementstarief Wmo zijn de inkomsten van gemeenten bijgesteld op basis van de huidige eigen bijdrage en cliëntaantallen. Daarnaast is gecorrigeerd voor de verwachte wijziging in het woonplaatsbeginsel jeugd. De lasten van gemeenten zijn toegerekend alsof het nieuwe woonplaatsbeginsel in 2017 al van kracht was.

Om te komen tot een set van potentiële maatstaven hebben we veel suggesties afgewogen Om tot een goed verdeelmodel te komen, is het van belang dat de relevante kenmerken van gemeenten die de kosten goed kunnen verklaren in beeld zijn. Zeker in het sociaal domein hebben gemeenten de afgelopen jaren veel inzichten opgedaan die in een aantal gevallen kunnen leiden tot nieuwe maatstaven. We hebben daarom in het proces zoveel mogelijk

GB261

7

maatstaven verzameld, en in samenspraak met de stuurgroep afgewogen welke maatstaven daadwerkelijk in het model getoetst zouden worden.

Het model is geconstrueerd met een regressieanalyse De volgende stap in het onderzoek was om te kijken welke maatstaven het meest verklarend zijn voor de kosten, en met die analyse een model per cluster op te bouwen. Op basis van het eerder uitgevoerde onderzoek naar de methode is besloten om hiervoor een regressieanalyse te gebruiken. De belangrijkste redenen om een regressieanalyse te gebruiken zijn - het is een wetenschappelijke methode voor dit type vraagstuk - de methode is volledig reproduceerbaar, wat de transparantie van het onderzoek vergroot - de methode biedt de ruimte om op een transparante manier randvoorwaarden mee te geven vanuit een (bestuurlijke) kwalitatieve weging - de methode biedt verschillende manieren om modellen te valideren en voorkomen dat de steekproef te zwaar doorweegt in de uitkomsten. Hier is veel aandacht aan besteed.

Om aan alle criteria van het beoordelingskader tegemoet te komen, zijn handmatige bijstellingen gedaan op de regressie De regressieanalyse levert een model op met een hoge verklaringsgraad. Dat wil zeggen dat het model de kosten goed voorspelt. Binnen de gekozen methodiek betekent dit dat het model goed scoort op het criterium kostenoriëntatie. In het beoordelingskader zijn echter nog 21 criteria opgenomen, waaronder de uitlegbaarheid van de verdeling. In de begeleidingscommissies en de stuurgroep is steeds het gesprek gevoerd in welke mate de modellen aan alle criteria voldeden. Op basis van die gesprekken zijn er enkele bijstellingen gedaan, om de balans te vinden tussen kostenoriëntatie en de andere criteria.

Effecten van handmatige bijstellingen zijn inzichtelijk gemaakt aan de hand van het beoordelingskader De modellen en verschillende varianten daarop zijn in de periode oktober-januari in verschillende sessies met begeleidingscommissies en stuurgroep besproken. Daarbij is steeds gewerkt vanuit een basismodel, waarin geen handmatige bijstellingen waren gedaan. Vervolgens is aan de hand van het beoordelingskader bepaald welke bijstellingen als varianten uitgewerkt moesten worden, waarna deze uitgewerkte varianten met behulp van het beoordelingskader tegen elkaar en het basismodel zijn afgewogen. Op die manier werd toegewerkt naar een set randvoorwaarden waar de modellen aan moesten voldoen.

Resultaten Het uiteindelijke model is opgebouwd per cluster Het model is opgebouwd uit de verschillende clusters. - Het model voor participatie bestaat uit vier maatstaven (bijstandsontvangers, loonkostensubsidie, doelgroepregister en GGZ-gebruik) en heeft een verklaringsgraad van 87%, wat zeer hoog is. - Het model voor individuele voorzieningen Wmo bestaat uit zes maatstaven (lage inkomens, ouderen, laag opleidingsniveau, GGZ-gebruik, klantenpotentieel3 en het aantal 3

Klantenpotentieel is een maat voor de regionale centrumfunctie van een gemeente.

GB261

8

kernen in een gemeente) en heeft een verklaringsgraad van 74%. Voor Wmo, waar een redelijk hoge mate van beleidsvrijheid geldt, is dit een relatief hoge verklaringsgraad. - Het model voor individuele voorzieningen jeugd heeft 5 maatstaven (jongeren, laag inkomen, klantenpotentieel, jongeren met armoederisico en gestandaardiseerd inkomen) en een verklaringsgraad van 77%. Deze verklaringsgraad is hoger dan Wmo en lager dan participatie, wat gezien de mate van beleidsvrijheid op dit domein conform verwachting is. - Het model voor sociale basisvoorzieningen heeft 5 maatstaven (inwoners, klantenpotentieel, migratieachtergrond, GGZ-gebruik en kernen) en een verklaringsgraad van 51%. Dat is lager dan in de andere clusters, wat samenhangt met het feit dat hier veel beleidsvrijheid is.

Het opgetelde model bestaat uit 15 maatstaven en heeft een verklaringsgraad van 91% In de stuurgroep is besloten dat de relatieve omvang van de clusters bepaald wordt door de uitkomsten van de verdeelformules. Dat betekent dat het totale model een optelling is van de afzonderlijke modellen.4 De verklaringsgraad van dit totale model is 91%. De maatstaven en hun relatieve gewicht zijn in onderstaande tabel weergegeven. Tabel 1 Het volledige model voor de vier clusters van de algemene uitkering

Maatstaf

Verdeelt

Maatstaf

Verdeelt

Huishouden met laag inkomen met drempel

26%

Inwoners 75+ met drempel

4%

Bijstandsontvangers en loonkostensubsidie samen

16%

Laag opleidingsniveau met drempel

3%

Klantenpotentieel regionaal

13%

Migratieachtergrond

2%

Inwoners

12%

Doelgroepregister gemeentelijke doelgroep 1%

Gebruik specialistische GGZ

11%

Kernen met 500 of meer adressen

1%

Inwoners 0 - 18 jaar

9%

Kernen maal inwoners

1%

5%

Gestandaardiseerd inkomen (in 1000 euro) maal inwoners met drempel

-3%

Jongeren met armoederisico

Het nieuwe model past beter dan het oude met minder maatstaven Van zowel de afzonderlijke clusters als het resulterende totaalmodel is geconcludeerd dat ze goed scoren ten opzichte van het beoordelingskader. Daarnaast scoren de modellen op alle criteria uit het beoordelingskader ook beter dan het oude model. Zo zijn de knelpunten die benoemd zijn in het kwalitatief onderzoek verdeelmodellen sociaal domein vrijwel allemaal opgelost. De begeleidingscommissies en stuurgroep hebben daarom geconcludeerd dat de nieuwe modellen beter zijn dan de oude modellen. In het uiteindelijke model worden ook de uitkomsten van de andere helft van het onderzoek hierbij opgeteld wordt het bedrag geschaald naar het totale beschikbare bedrag in de algemene uitkering. Ook wordt de inkomstenverevening ervan afgetrokken. 4

GB261

9

Door de nieuwe verdeling verandert de clusteromvang en de omvang van het gehele sociaal domein in de algemene uitkering De clusteromvang wordt bepaald door de uitkomsten van de verdeelformule. Dat betekent dat niet alleen de verdeling binnen een cluster verandert, maar ook de omvang van de verschillende clusters. De oude en de nieuwe omvang (beide peiljaar 2017) van verschillende clusters en het totale sociaal domein zijn onderstaand weergegeven. Daarbij is nog geen rekening gehouden met de uitkomsten van het andere gedeelte van het onderzoek en is uitgegaan van de maatstaven van 2017. Bij invoering zal de omvang dus anders zijn. Tabel 2 De oude en nieuwe omvang van de clusters

Cluster

Nieuwe omvang

Oude omvang

Participatie

€ 2.753 mln

€ 2.711 mln

Individuele voorzieningen Wmo

€ 3.120 mln

€ 3.942 mln

Individuele voorzieningen Jeugd

€ 4.014 mln

€ 3.557 mln

Sociale basisvoorzieningen

€ 3.113 mln

€ 3.075 mln

Totaal

€ 13.000 mln

€ 13.285 mln

Er zijn vooral verschuivingen zichtbaar bij jeugd en Wmo. Bij jeugd zijn al langer geluiden over tekorten. Bij Wmo hangt de verschuiving vooral samen met het subcluster in de oude verdeling dat gerelateerd is aan hulpmiddelen. De omvang van dat cluster was fors te groot, wat de afname van het cluster Wmo verklaart. Het valt op dat de nieuwe omvang van het sociaal domein als geheel kleiner is. Hierbij speelt ook een wisselwerking met het andere onderzoek: de uitvoering van de gedecentraliseerde taken leidt ook tot een toename van de algemene overhead. Deze middelen zijn overgeheveld met de nieuwe budgetten, maar overhead wordt in dit onderzoek meegenomen bij het cluster bestuur en ondersteuning, dat onderzocht is in het andere onderzoek.

Het oplossen van problemen in het oude model leidt tot herverdeeleffecten De aanleiding voor het onderzoek was dat er problemen gesignaleerd werden met de oude verdeling. Een nieuwe verdeling leidt echter ook tot herverdeeleffecten. Vanuit stelselperspectief bezien zijn deze herverdeeleffecten een positief effect van de herijking: ze hangen samen met een gemiddeld betere aansluiting op de kosten, wat het doel van het onderzoek was.

Herverdeeleffecten worden zowel veroorzaakt door veranderingen in de verdeling als door de verandering van de relatieve clusteromvang In Figuur 3 zijn de oude en de nieuwe verdeling zichtbaar. Daarbij is uitgegaan van de maatstaven van 2017, en geen rekening gehouden met de uitkomsten van het andere deel van het onderzoek. De uiteindelijke verdeling zal dus nog veranderen als hij geactualiseerd is. Om het effect van de nieuwe verdeling inzichtelijk te maken, hebben we de budgetten geschaald naar de oude omvang van het sociaal domein budget. Op die manier wordt de weergave niet vertekend door macroverschuivingen, en is het effect van de verdeling beter zichtbaar.

GB261

10

Op hoofdlijnen zijn in de nieuwe en de oude verdeling vergelijkbare patronen zichtbaar: grote gemeenten krijgen een relatief hoog budget per inwoner (gerelateerd aan de relatief hoge problematiek), en in het oosten van het land zijn de budgetten per inwoner over het algemeen hoger dan in het westen van het land.

Figuur 3 Links: de totale verdeling volgens het oude model. Rechts: de verdeling aan de hand van het nieuwe model. De bedragen zijn geschaald naar het oude macrobudget.

Hoewel het totale patroon vergelijkbaar is, zijn er ook forse herverdeeleffecten. De grootste herverdeeleffecten lopen van +16% tot -27% van het budget voor de vier clusters samen. De negatieve herverdeeleffecten hangen vaak samen met het cluster Wmo, terwijl de grootste positieve herverdeeleffecten vooral samenhangen met het cluster jeugd.

Het nieuwe model lost onder andere een scheefheid in het oude model op waardoor grote gemeenten te weinig budget kregen Uit het onderzoek blijkt dat grote gemeenten gemiddeld meer kosten maken dan kleine gemeenten. In het oude model werden grote gemeenten daarvoor onvoldoende gecompenseerd. Het nieuwe model sluit beter aan op de kosten van grote en kleine gemeenten, waardoor een herverdeeleffect ontstaat tussen gemeenten van verschillende grootteklassen. Dit is weergegeven in onderstaande tabel.

GB261

11

Tabel 3 Herverdeeleffecten en aansluitverschillen voor gemeenten uit verschillende grootteklassen

Grootteklasse

Herverdeeleffect Gemiddeld (alle gemeenten) aansluitverschil oud model (alleen steekproef)

Gemiddeld aansluitverschil nieuw model (geschaald naar oude clusteromvang, alleen steekproef)

0 – 20.000

€ -58,20

€ 31,30

€ -5,61

20.000 – 50.000

€ -33,35

€ 33,68

€ -3,60

50.000 – 100.000

€ -9,08

€ 16,03

€ 24,24

100.000 – 250.000

€ 18,02

€ -19,07

€ -1,74

250.000+

€ 106,43

€ -107,59

€ -1,15

Bij dergelijke tabellen moet wel opgemerkt worden dat het gemiddelde een zeer grove maat is en dat de uitkomsten erg gevoelig kunnen zijn voor de precieze afbakening van verschillende klassen. Zeker waar het gaat om aansluitverschillen, zijn de uitkomsten gevoelig voor een vertekening van individuele uitschieters. Een dergelijke tabel is dus alleen geschikt voor het inzichtelijk maken van grote verschuivingen. Er kunnen geen conclusies worden verbonden aan verschillen tot € 10 of zelfs € 20 per inwoner.

Beschermd wonen In het onderzoek is veel aandacht besteed aan beschermd wonen Onderdeel van de opdracht voor het herijkingsonderzoek is een deelonderzoek naar een nieuw model voor de middelen voor beschermd wonen (BW). Bij dit onderwerp spelen specifieke uitdagingen en zijn er recent veel inhoudelijke ontwikkelingen geweest. Binnen dit onderzoek was het doel om de ontwikkelingen die op inhoudelijke gronden gewenst worden, te faciliteren met een daarbij passende financiële verdeling.

De spreiding van voorzieningen beschermd wonen over het land kent een historisch gegroeide scheefheid Beschermd Wonen valt pas sinds 2015 onder de verantwoordelijkheid van de centrumgemeenten. Het aanbod voor beschermd wonen is historisch scheef over het land verdeeld, onder meer omdat voorzieningen vaak in de buurt van GGZ-instellingen en in minder dichtbevolkte delen van het land werden opgezet. Dat maakt de kosten per centrumgemeente niet goed verklaarbaar met objectieve kenmerken. De budgetten voor beschermd wonen worden daarom tot nog toe nog historisch verdeeld.

Het toekomstbeeld voor beschermd wonen is gericht op sociale inclusie en ondersteuning dichtbij In 2015 heeft de Commissie Toekomst Beschermd Wonen (vaak aangeduid als commissieDannenberg) op verzoek van de VNG een wenkend perspectief geschetst voor BW en MO, uitgaand van sociale inclusie. Mensen die nu gebruik maken van beschermd wonen zouden zoveel mogelijk in hun eigen omgeving moeten worden begeleid; het liefst ambulant, maar anders in ieder geval in de eigen wijk of woonplaats.

GB261

12

Hieruit voortvloeiend adviseerde de commissie-Dannenberg om de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van beschermd wonen bij alle gemeenten te beleggen, in plaats van bij enkel de centrumgemeenten.

Het uitgangspunt in het onderzoek was het advies van het Expertiseteam MO-BW-BG Naar aanleiding van de resultaten van een nieuw objectief verdeelmodel ontwikkeld door Cebeon heeft de VNG besloten het Expertiseteam MO-BW-BG in te stellen, om de randvoorwaarden scherper in kaart te brengen. Het Expertiseteam heeft in juli 2019 advies uitgebracht. Vier financiële bouwstenen van dit advies zijn in dit onderzoek nader uitgewerkt: - De verdeling van de uitname uit het gemeentefonds voor de openstelling van de Wlz voor cliënten met psychische problematiek; - Het financieringsarrangement van landelijke specialistische instellingen; - Een objectief verdeelmodel beschermd wonen voor alle gemeenten: het eerder ontwikkelde model sloot niet meer aan bij deze uitgangspunten, dus er moest een nieuw model ontwikkeld worden; - Een passend ingroeipad om van de oude naar de nieuwe situatie te komen, waarbij het Expertiseteam heeft aangegeven dat de duur van dit ingroeipad 10 jaar moet zijn. Bij deze uitwerking is volledig aangesloten bij de uitgangspunten van het Expertiseteam. De andere bouwstenen worden elders uitgewerkt en moesten ten tijde van de afronding van dit onderzoek nog nader ingevuld worden. Deze zijn wel cruciaal voor een goede werking van het verdeelmodel.

De voorlopige uitname voor de Wlz wordt verdeeld naar rato van het oude budget, de definitieve wordt bepaald in lijn met nacalculatie op macroniveau Per 2021 wordt de Wlz opengesteld voor mensen met psychische problematiek. Het bijbehorende budget wordt uitgenomen uit het gemeentefonds. De omvang van dit budget op macroniveau wordt bepaald door het Rijk in samenspraak met de VNG; binnen het onderzoek was de vraag hoe de uitname verdeeld moet worden over de centrumgemeenten. Daarover is het volgende besloten: - Voor de verdeling van de initiële uitname (1-1-2021) is ervoor gekozen om de uitname te verdelen naar rato van het historische budget. - Voor de verdeling van de definitieve uitname (meicirculaire 2021 en eventueel ook meicirculaire 2022) is ervoor gekozen om dezelfde nacalculatie te gebruiken als voor het macrobudget wordt aangehouden.

De financiering van landelijke specialistische instellingen is het beste geborgd bij gemeenten, mits het financiële risico voor deze gemeenten beperkt is In het BW-domein zijn vijf instellingen bestuurlijk aangemerkt als landelijk specialistische instellingen, waarvoor financiering niet via een objectieve verdeling kan. In het onderzoek zijn de opties voor het financieringsarrangement in kaart gebracht. Er is geconcludeerd dat de uitvoering van beschermd wonen in landelijke specialistische instellingen in eerste instantie het beste geborgd is bij de huidige centrumgemeenten. Mogelijke opties voor de financieringsvorm zijn een decentralisatieuitkering op basis van de realisatie van twee jaar eerder, of een specifieke uitkering. Een belangrijk voordeel van beide vormen is dat het risico voor de gemeenten waar deze instellingen staan wordt beperkt.

GB261

13

Het advies van het Expertiseteam is vertaald naar een goede basis voor het model door uit te gaan van de gemeente van herkomst Op dit moment is er sprake van een historisch gegroeide scheefheid in het gebruik van bwvoorzieningen over het land: gemeenten waar veel aanbod aanwezig is, maken op dit moment ook veel kosten voor beschermd wonen. In de toekomst is het de bedoeling dat cliënten in beginsel in de gemeente van herkomst geholpen worden. Waar dat niet mogelijk is, draagt de gemeente van herkomst bij aan de kosten via een kostenregeling. Daarom hebben we een herkomstanalyse gedaan waarin we hebben onderzocht waar de huidige cliënten beschermd wonen vandaan komen. Daarmee is een inschatting te maken van hoe de kosten in de nieuwe situatie verdeeld zullen zijn. In de toekomst zal de gemeente van herkomst immers de kosten dragen.

De herkomst van cliënten beschermd wonen is scheef verdeeld over het land Er is onderzocht in welke gemeente een cliënt 6 maanden voorafgaand aan de start van het traject woonde. Hierin zijn twee patronen zichtbaar. - Instroom uit andere kaders, zoals forensisch beschermd wonen, de GGZ of een TBSkliniek. Dit zal in de praktijk opgelost worden door een goede kostenregeling. - Een landelijke scheefheid die de oude verdeling van beschermd wonen weerspiegelt. Uit de analyse werd een landelijk patroon zichtbaar waarbij vanuit regio’s met veel beschermd wonen ook relatief veel instroom is. Deze landelijke scheefheid is historisch gegroeid en daarmee niet verklaarbaar met objectieve factoren. Hij zal dan ook niet gereproduceerd worden door een objectief model. Het doel van een objectieve verdeling is juist de beweging van beschermd wonen naar beschermd thuis te faciliteren. Daarvoor is het van belang dat de huidige scheefheid gecorrigeerd wordt.

Het model voor beschermd wonen kwantificeert de transformatieopgave Het opstellen van het verdeelmodel voor beschermd wonen heeft op een vergelijkbare manier plaatsgevonden als bij de andere clusters. Op grond van de historisch gegroeide scheefheid kan voor dit model een lage verklaringsgraad verwacht worden. Een objectieve verdeling reproduceert patronen immers alleen voor zover ze objectief te verklaren zijn. Tabel 4 Het model voor beschermd wonen

Het resulterende model is hiernaast weergegeven en heeft een verklaringsgraad van 38%. De verklaringsgraad voor beschermd wonen is lager dan voor de andere modellen. Gezien de historisch gegroeide situatie is dit goed uitlegbaar, en de begeleidingscommissies en de stuurgroep onderschrijven dat dit model het beste past bij de uitgangspunten van het Expertiseteam. De lage verklaringsgraad kwantificeert wel de transformatieopgave waar gemeenten voor staan, en daarmee het belang van een lang ingroeipad.

Maatstaf

Verdeelt

Hoge zorgkosten

10%

Aantal EPA patiënten

50%

Oppervlakte land

8%

Klantenpotentieel regionaal

24%

Vast bedrag

8%

Het ingroeipad faciliteert zowel de doordecentralisatie als de landelijke herverdeling Het ingroeipad voor beschermd wonen moet twee bewegingen faciliteren: - De landelijke beweging die samenhangt met de inhoudelijke transformatie en afbouw van voorzieningen. Hiervoor heeft het Expertiseteam een ingroeipad van 10 jaar geadviseerd.

GB261

14

- De doordecentralisatie, waarbij alle gemeenten verantwoordelijk worden voor de

uitvoering van beschermd wonen voor nieuwe cliënten en de centrumgemeenten verantwoordelijk blijven voor bestaande cliënten. Het ingroeipad voor de doordecentralisatie moet ervoor zorgen dat het budget op een goede manier verdeeld wordt tussen regiogemeenten en centrumgemeenten.

Voor het ontwerpen van een ingroeipad is een uitstroomanalyse gedaan: van alle cliënten die op 1 januari 2015 in beschermd wonen zaten, is bekeken wanneer ze uitgestroomd zijn. Deze analyse is financieel vertaald naar een ingroeipad dat iets minder dan 7 jaar bleek te zijn.5 Dit ingroeipad binnen de regio’s wordt gecombineerd met een ingroeipad van tien jaar tussen regio’s, zodat beide bewegingen gefaciliteerd worden.

Voor een goed werkend stelsel zijn goede samenwerking en een evaluatie van belang Het Expertiseteam heeft het belang van de combinatie van alle bouwstenen samen benadrukt, en aangegeven dat na vier jaar (2025, drie jaar na de start van het ingroeipad) een evaluatie van het gehele stelsel plaats moest vinden. Het onderzoek onderstreept het belang van een goede uitwerking van alle bouwstenen. Zo heeft het onderzoek laten zien hoe belangrijk een goede kostenregeling is voor een goede werking van het verdeelmodel. Daarnaast onderstreept het ingroeipad het belang van financiële samenwerking. Het model is immers gebaseerd op gemiddelden, terwijl het zeker in de eerste jaren om relatief lage aantallen nieuwe instroom gaat. Daarnaast geeft het onderzoek handvatten voor de evaluatie. Zo kan de analyse die gedaan is voor het ingroeipad in 2025 herhaald worden. Dan zijn gegevens beschikbaar over een langere periode, en kan ook onderzocht worden wat het effect is van de uitname van de Wlz. Ook de verdeling kan op dat moment aangescherpt worden op basis van de ervaringen tot dan toe, met een vergelijkbare herkomstanalyse als hier gedaan is, en op basis van de eerste financiële beelden op dat moment.

Adviezen De implementatie van de resultaten van dit onderzoek dient met de nodige zorg te gebeuren. Op basis van dit onderzoek geven we een aantal adviezen mee.

Het is belangrijk om zorgvuldig met de betekenis van het model om te gaan Voor de invoering van het model is het van belang om oog te hebben voor de context waarin een nieuwe verdeling wordt gepresenteerd. Met name de zorgen rondom het macrobudget vormen voor gemeenten een grote opgave. Daarnaast is het van belang de uitkomsten te interpreteren met oog voor de techniek. Op basis van de regressieanalyse is het best mogelijke model ontwikkeld, maar een model kan nooit de gehele werkelijkheid vangen. Een zorgvuldige omgang met uitschieters is daarom van belang.

Het ingroeipad moet met verschillende perspectieven rekening houden Een nieuwe verdeling leidt tot herverdeeleffecten. Hoewel deze leiden tot een betere verdeling, vormen ze een opgave voor de gemeenten die er negatieve gevolgen van ondervinden. Het is van belang om in het gesprek hierover onderscheid te maken tussen

5

De precieze duur is afhankelijk van de omvang van de omvang van de Wlz-uitname.

GB261

15

herverdeeleffecten (de verandering van de oude naar de nieuwe verdeling) en aansluitverschillen (het verschil tussen de verdeling en de kosten). Daarnaast is het van belang dat het ingroeipad zowel rekening houdt met gemeenten die erop achteruitgaan als met gemeenten die er voordeel van ondervinden. Het is nuttig om in het bestuurlijke gesprek meerdere opties voor het ingroeipad te verkennen.

Uit het onderzoek kwamen veel vragen over het onderhoud van de verdeling De nieuwe verdeling zal onderhoud vragen, zeker gezien het feit dat de ontwikkelingen in het sociale domein elkaar snel opvolgen. Voor de toekomst is het nuttig om te investeren in de kwaliteit van Iv3 en mogelijkheden voor nieuwe maatstaven te blijven verkennen. Daarnaast is een nieuwe verdeling een goed moment om te investeren in communicatie over en ontwikkeling van de methode van onderhoud. Daarbij is het nuttig om in de monitoring een specifiek oog te houden op eventuele bijstellingen van de clusteromvang. De monitoring van de verdeling moet los gezien worden van de discussie over de toereikendheid van budgetten. Daarom is het van belang manieren te ontwikkelen om hier beter het gesprek over te voeren.

Beschermd wonen Tot slot bevat het rapport adviezen over de uitkomsten van het deelonderzoek beschermd wonen. Deze zijn grotendeels al eerder aan bod gekomen in deze managementsamenvatting. Als algemeen punt willen wij graag benadrukken dat het van belang is om de nieuwe verdeling beschermd wonen te zien in het licht van de transformatieopgave die geformuleerd is door het Expertiseteam. Het is duidelijk dat dit een grote transformatie vraagt. Het doel van de verdeling is om deze inhoudelijk gemotiveerde transformatie te faciliteren.

Tot slot Deelname aan de steekproef vroeg een significante tijdsinvestering van deelnemende gemeenten. Wij willen hen daarom nadrukkelijk bedanken voor alle moeite die ze hebben gestoken in het aanleveren van de gegevens en het beantwoorden van onze vele vragen. Ook willen we de leden van de begeleidingscommissie en diverse warme contacten in ons netwerk bedanken voor hun hulp bij het motiveren van collega’s en collega- gemeenten om deel te nemen of om nog nét een spade dieper te steken om de juiste gegevens boven tafel te krijgen.

GB261

16

Inhoud Managementsamenvatting

3

1 Aanleiding, vraagstelling en uitgangspunten voor het onderzoek 19 1.1 1.2 1.3 1.4

Aanleiding voor de herijking ............................................................................................. 19 Vraagstelling ..................................................................................................................... 20 Begeleiding en communicatie van het onderzoek .......................................................... 21 Wat leest u in deze eindrapportage? ................................................................................ 22

2 Het doel: een herziene, beter passende verdeling voor het sociaal domein 23 2.1 2.2 2.3 2.4

De positie van gemeenten in ons democratische stelsel ................................................ 23 Vertaling naar financiële verhoudingen ........................................................................... 24 De Financiële verhoudingswet ......................................................................................... 25 Beoordelingskader voor de verdeling .............................................................................. 26

3 De beleidscontext en de betekenis voor de verdeling 3.1 3.2

Decentralisatie en transformatie in het sociaal domein ................................................. 27 Afwegingen en keuze voor de clusterindeling ................................................................. 28

4 Uitkomsten van het onderzoek: een voorstel voor het nieuwe verdeelmodel 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

GB261

54

Beschermd wonen: voorgeschiedenis en ontwikkeling sinds 2015 ................................ 54 Uitname Wlz ...................................................................................................................... 57 Landelijke specialistische instellingen ............................................................................. 58 Objectieve verdeling voor nieuwe cliënten ...................................................................... 59 Een tweeledig ingroeipad ................................................................................................. 63

6 Conclusies en adviezen voor de toekomst 6.1 6.2

35

De basis voor het model: de kostenstructuur .................................................................. 36 Afwegingen rond de gekozen maatstaven in het model ................................................. 39 Afwegingen in de regressieanalyse .................................................................................. 41 Afwegingen in de modellen .............................................................................................. 41 Uitwerking van het nieuwe verdeelmodel ....................................................................... 50

5 Beschermd wonen: een vraagstuk met een eigen dynamiek 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

27

66

Conclusies ......................................................................................................................... 66 Adviezen ............................................................................................................................ 70

17

A Stuurgroep en begeleidingscommissies A.1 A.2 A.3 A.4

78

Samenstelling stuurgroep ................................................................................................ 78 Samenstelling begeleidingscommissie Wmo/jeugd ........................................................ 78 Samenstelling begeleidingscommissie participatie ........................................................ 79 Gremia waar we het onderzoek toegelicht hebben ......................................................... 80

B Beoordelingskader voor de verdeling

82

C Taken en financieringsstromen in het sociaal domein

86

D Beoordelingskader voor de clusterindeling

88

E De clusterindeling

92

F Steekproef van gemeenten

93

G Afwegingskader voor maatstaven

94

H Regressie en handmatige bijstellingen

97

H.1 H.2 H.3

GB261

Technische basis van de regressieanalyse ....................................................................... 97 Zoektocht naar het beste model ...................................................................................... 99 Het eindresultaat ............................................................................................................. 101

18

1 Aanleiding, vraagstelling en uitgangspunten voor het onderzoek

De afgelopen jaren is er voor gemeenten veel veranderd. Het meest in het oog springen de decentralisaties van taken in het sociaal domein, maar ook op andere terreinen verandert veel. Gemeenten worden steeds groter en werken op steeds meer taken samen. Daarnaast vragen steeds meer vragen om interbestuurlijke samenwerking, en hebben gemeenten te maken met meerdere complexe veranderopgaven. Voor het sociaal domein is vooral de transformatieopgave in het sociaal domein van belang. Het is van belang dat de financiële randvoorwaarden in balans zijn met de taken en verantwoordelijkheden van individuele gemeenten. Gemeenten krijgen een groot deel van hun budget uit het gemeentefonds, dus het is van belang dat de verdeling daarvan aansluit bij de kosten die gemeenten maken om hun taken uit te kunnen oefenen. Dit onderzoek is bedoeld om de verdeling te actualiseren, zodat hij weer aansluit bij de huidige opgaven. In dit hoofdstuk gaan we in op de aanleiding van de herijking, zowel vanuit het sociaal domein bezien als vanuit de financiële verhoudingen, en introduceren we de vraagstelling en governance van het onderzoek.

1.1 Aanleiding voor de herijking De nieuwe opgaven voor gemeenten hebben ertoe geleid dat de oude verdeling in het gemeentefonds niet altijd meer als passend ervaren wordt. Om te borgen dat het stelsel blijft aansluiten op de huidige realiteit heeft het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) een heroverweging van de financiële verhoudingen aangekondigd.6 Daarin worden vier sporen benoemd. Dit herijkingsonderzoek voor de middelen in het gemeentefonds die ingezet worden voor het sociaal domein, is onderdeel van het eerste spoor: de verdeling van de algemene uitkering van het gemeentefonds.7 De herijking van de onderdelen van het gemeentefonds die gerelateerd zijn aan de overige taken en de inkomstenverevening wordt uitgevoerd door Cebeon. 8

6

Kamerbrief over heroverweging financiële verhoudingen, kst-34775-B-18, 2018.

De andere sporen zijn de verdeling van de algemene uitkering van het provinciefonds, het uitkeringsstelsel en kennis en informatie-uitwisseling. 7

8

Herijking gemeentefonds, brochure over het plan van aanpak, Cebeon, 2019.

GB261

19

Voor het sociaal domein bestaat er al sinds het begin van de decentralisaties in 2015 de intentie om de budgetverdeling op termijn te herzien op basis van de kosten die gemeenten maken in het gedecentraliseerde stelsel. De oude verdeling voor de nieuwe taken is weliswaar grotendeels objectief, maar gebaseerd op de historische kosten die gemaakt werden in een ander financieringsregime en voor de start van de transformatieopgave. Inmiddels is er meer zicht op de taakuitvoering door gemeenten en de omvang van de transformatieopgave. Ook blijkt uit eerder kwalitatief onderzoek naar de verdeelmodellen in het sociaal domein dat er discrepanties kunnen zijn die aanleiding geven tot een herijking van de modellen. 9

1.2 Vraagstelling AEF is gevraagd onderzoek te doen naar de verdeling van het sociaal domein in het gemeentefonds. Het doel van het onderzoek is te komen tot volledige en integrale herijking van de verdeling van het gemeentefonds. De samenhang tussen dit onderzoek en het onderzoek naar de andere taken moet dan ook geborgd worden. Het onderzoek gaat expliciet alleen over de verdeling, en niet over het macrobudget. Discussies over het macrobudget kleuren uiteraard wel de gesprekken over de verdeling. Het macrobudget van het gemeentefonds wordt echter berekend conform de bestuurlijke afspraken die hierover gemaakt zijn (trap-op-trap-af) en valt buiten de scope van dit onderzoek. Een eventuele aanpassing van de trap-op-trap-af-systematiek10 zou wel invloed hebben op budgetten voor een individuele gemeente, maar niet voor de verdeling. Daarnaast is de afgelopen jaren tussen Rijk en gemeenten veel discussie geweest over de budgettaire kaders, met name met betrekking tot jeugdhulp. Inmiddels is duidelijk dat gemeenten met forse tekorten kampen, en zijn voor drie jaar extra middelen toegezegd. Daarnaast zal er aanvullend onderzoek gedaan worden naar de achtergronden van de tekorten, “om te bepalen of en zo ja in welke mate, gemeenten structureel extra middelen nodig hebben”.11 Ook dit valt buiten de scope van dit onderzoek.

Ook voor een eventuele toevoeging aan het macrobudget geldt namelijk dat hij wel invloed zou hebben op de budgetten van alle individuele gemeenten, maar niet op de verdeling. Voorafgaand aan dit herijkingsonderzoek is een apart onderzoek uitgevoerd naar de te hanteren methode.12 Op basis van dit advies is besloten om de verdeling op dit moment te baseren op een regressieanalyse op gemeenteniveau (o.b.v. Iv3-gegevens13). Daarnaast zijn gedurende het onderzoek nog bestuurlijke keuzes nodig over uitgangspunten die nodig zijn voor verdere stappen in het onderzoek. Het is van belang dat het onderzoek dit faciliteert. Tot slot is van belang dat de uitkomsten ook kwalitatief uitlegbaar zijn.

9

Zoeken naar balans, Een kwalitatief onderzoek naar discrepanties in de budgetverdeelmodellen voor het sociaal domein, AEF, 2018. Motie Seegers c.s., 19 september 2019, over herziening van de trap-op-trapafsystematiek. 10

11

Kamerbrief Uitkomsten voorjaarsnotabesluitvorming jeugdzorg en ggz, 27 mei 2019. 12

De optimale verdeelsystematiek voor het sociaal domein in het Gemeentefonds, seo, 2018. Alle gemeenten zijn verplicht om hun financiële gegevens aan te leveren bij het CBS volgens een vast format als Informatie voor Derden (Iv3). 13

GB261

20

In het onderzoek moeten alle kosten en inkomsten betrokken worden, en moeten oplossingen gezocht worden voor bekende knelpunten. Voor het sociaal domein heeft het ministerie in de opdrachtomschrijving de volgende aandachtspunten benoemd: - Voor het sociaal domein moet besloten worden over een nieuwe clusterindeling; - Het bestaande verdeelmodel14 voor beschermd wonen, maatschappelijke opvang en begeleiding moet getoetst worden op nieuwe ontwikkelingen en aangepast worden; 15 - Het is voorzien dat het woonplaatsbeginsel jeugd zal veranderen, dus er moet zowel een variant voor de verdeling opgesteld worden voor het oude woonplaatsbeginsel als voor het nieuwe woonplaatsbeginsel; - Vrouwenopvang blijft een taak van een aantal centrumgemeenten, dus hiervoor blijft sprake van een apart verdeelmodel; - Gemeenten hebben uiteenlopende keuzes gemaakt voor wijkteams, en het onderzoek dient hier rekening mee te houden; - Gemeenten zijn midden in de transformatie en het onderzoek moet hier op een goede manier mee omgaan. Voor de scope van het onderzoek geldt verder dat het betrekking heeft op de taken die samenhangen met het sociaal domein voor zover het voornemen was ze in de algemene uitkering op te nemen per 2021. Het sociaal domein is daarbij gedefinieerd in smalle zin: onderwijs, sport en cultuur zijn onderdeel van het andere onderzoek.

Wel is het voorliggend veld onderdeel van het onderzoek, inclusief de taken van de Gemeentelijke Gezondheidsdienst (GGD). Naast onderdelen uit de algemene uitkering zijn ook de verdelingen voor Vrouwenopvang, Maatschappelijke Opvang en Beschermd Wonen onderdeel van het onderzoek, evenals de decentralisatieuitkering jeugd die een beperkt aantal gemeenten ontvangt en de begeleidingskosten voor de nieuwe doelgroepen van de Participatiewet. Van deze laatste twee budgetten is het streven om ze toe te voegen aan de algemene uitkering. Expliciet geen onderdeel van het onderzoek zijn een aantal budgetten die via een andere systematiek verdeeld worden, zoals de Wet Sociale Werkvoorziening (WSW), beschut werk en gebundelde uitkering bijstand. Ook andere specifieke uitkeringen of decentralisatie- of integratieuitkeringen zijn geen onderdeel van het te verdelen budget.

1.3 Begeleiding en communicatie van het onderzoek Het verdelen van middelen is een bestuurlijk gevoelig proces. De verdeling vindt plaats in een publieke en politiek-bestuurlijke omgeving en met veel verschillende perspectieven en belangen. Nederland kent een stelsel van bestuurlijke en politieke verhoudingen dat als doel heeft, die processen in goede banen te leiden. Het is van belang dat er voldoende draagvlak blijft voor het stelsel van bestuurlijke en financiële verhoudingen, en dat gemeenten zich voldoende herkennen in de budgetverdeelmodellen die daar uitvloeisel van zijn. Hier is in het onderzoek dan ook veel aandacht aan besteed.

14

Objectief verdeelmodel Beschermd wonen, Maatschappelijke opvang en Begeleiding Wmo 2015: Geïntegreerd model voor de verdeling van middelen naar gemeenten, Cebeon, 2018. 15

Gedurende het traject heeft het Expertiseteam beschermd wonen nieuwe uitgangspunten voor beschermd wonen geformuleerd. Daardoor ontstonden nieuwe beleidsuitgangspunten, en daarmee andere uitgangspunten voor de verdeling.

GB261

21

Het onderzoek werd begeleid door twee begeleidingscommissies (één voor Wmo/jeugd en één voor Participatie/inkomen) en een stuurgroep. Daarnaast hebben wij als onderzoekers het onderzoek in verschillende gremia toegelicht. De samenstelling van de stuurgroep en de begeleidingscommissies en de gremia waar wij een toelichting gegeven hebben, kunt u vinden in Bijlage A. Gedurende het onderzoek hebben wij een interviewronde gedaan bij verschillende stakeholders. Daarnaast hebben we intensief contact gehad met een groot aantal gemeenten, zowel in werksessies als individueel, om inzicht te krijgen in de achtergronden van kosten. In deze contacten hebben wij ook de aanpak toegelicht en getoetst. Tot slot hebben wij gedurende het project regelmatig over het onderzoek gecommuniceerd via een verkort plan van aanpak en periodieke nieuwsbrieven. Via deze nieuwsbrieven, waar ruim 230 geïnteresseerden zich voor hebben ingeschreven, hebben we de voortgang van het onderzoek toegelicht, besluiten van de stuurgroep gedeeld, en soms oproepen gedaan om op specifieke punten input te leveren.

1.4 Wat leest u in deze eindrapportage? Deze eindrapportage bevat een samenvatting van het onderzoek naar de verdeling van het gemeentefonds onderdeel sociaal domein. Ook lichten we de verschillende keuzes die gedurende het proces gemaakt zijn toe. In de rest van de rapportage vindt u de volgende hoofdstukken: - In hoofdstuk 2 gaan we in op het doel van het onderzoek, en de Financiële verhoudingswet. - In hoofdstuk 3 beschrijven we de beleidscontext en hoe de dynamiek van de gemeentelijke taken in het sociaal domein leidt tot een clusterindeling. - In hoofdstuk 4 gaan we in op de uitkomsten van het onderzoek. - In hoofdstuk 5 wordt het vraagstuk rondom beschermd wonen nader toegelicht. - Tot slot zijn in hoofdstuk 6 de conclusies en adviezen opgenomen. Er zijn nog verschillende andere relevante documenten die los gepubliceerd worden: - Voor een uitgebreide en meer technische beschrijving van het onderzoek hebben wij een aparte onderzoeksverantwoording opgesteld. Hierin zijn details opgenomen die wij voor de leesbaarheid niet in deze rapportage opgenomen hebben. - Naast dit onderzoek is ook een ander onderzoek gedaan, naar de herijking van de rest van het gemeentefonds. De resultaten hiervan zijn door Cebeon in een aparte rapportage opgenomen. Gedurende het proces is er steeds afstemming geweest tussen de onderzoeken.

- Gedurende het onderzoek is een aantal infographics gemaakt om het onderzoek of delen daarvan toe te lichten. Het doel van deze infographics is om het gesprek tussen bestuurders, wethouders of in de gemeenteraad te faciliteren. Daarnaast zijn ze gebruikt om gedurende het onderzoek de aanpak toe te lichten.

GB261

22

2 Het doel: een herziene, beter passende verdeling voor het sociaal domein

Gemeenten krijgen een groot deel van hun middelen via een uitkering uit het gemeentefonds. De omvang van dit budget is met de decentralisaties in het sociaal domein van 2015 fors toegenomen. Daarmee groeit ook het belang van een goede verdeling van budgetten over gemeenten. In dit hoofdstuk lichten we toe wat de bestuurlijke en financiële verhoudingen tussen Rijk en gemeenten in Nederland zijn. Vervolgens gaan we in op de eisen die het wettelijk kader stelt aan de verdeling, en de balans die daarbij gezocht moet worden tussen verschillende perspectieven. Dit is in het onderzoek tot uitdrukking gekomen in het beoordelingskader voor de verdeling, dat we aan het eind van dit hoofdstuk introduceren.

2.1 De positie van gemeenten in ons democratische stelsel In de Gemeentewet is verankerd dat gemeenten autonomie en beleidsvrijheid hebben. Gemeentelijke autonomie houdt in dat gemeenten zelfstandig en op eigen initiatief regels en beleid mogen vaststellen. Beleidsvrijheid is de vrijheid om binnen een wettelijke opdracht eigen beleidskeuzes en afwegingen te maken. Beleidsvrijheid en autonomie zijn aan grenzen gebonden. Zo mogen gemeenten geen taken naar zich toetrekken waar ze expliciet niet over gaan, of beleid voeren dat strijdig is met Rijksbeleid. Daarnaast kan het onwenselijk zijn als verschillen tussen gemeenten te groot worden. De mate van beleidsvrijheid verschilt ook per taak, afhankelijk van het belang dat gehecht wordt aan een landelijk uniforme uitvoering van de betreffende taak. De gedachte achter de decentralisaties is dat een lokale overheid taken efficiënter en beter kan organiseren, omdat deze de lokale context beter begrijpt en daardoor effectiever kan sturen of nadruk kan leggen op basis van lokale politieke voorkeuren. Om dit te realiseren hebben gemeenten een bepaalde mate van beleidsvrijheid. Op die manier kunnen gemeenten optimaal op de lokale context inspelen en zo doelmatiger werken. Om deze keuzes te faciliteren, moeten gemeenten zelf keuzes kunnen maken over de inzet van middelen.

Voor een goede werking van het stelsel is het dus van belang dat de financiële verhoudingen de bestuurlijke verhoudingen weerspiegelen.

GB261

23

2.2 Vertaling naar financiële verhoudingen Gemeenten hebben dus een bepaalde mate van beleidsvrijheid en autonomie, die door de financiële verhoudingen gefaciliteerd moet worden. Tegelijkertijd wordt het voor veel taken van belang geacht dat de verschillen tussen gemeenten niet te groot worden. Verschillen in de uitvoering kunnen enerzijds komen door lokale keuzes, en anderzijds door verschillen in de financiële uitgangspositie van gemeenten. Zo kunnen rijkere gemeenten meer belasting heffen, en moeten gemeenten met grotere problematiek over het algemeen meer kosten maken voor hetzelfde voorzieningenniveau. De discussie over de mate van verschil die wenselijk is, wordt vaak gevoerd aan de hand van de aspiratieniveaus van Goedhart. Deze aspiratieniveaus zijn in Figuur 4 samengevat.16

Vierde aspiratieniveau Derde aspiratieniveau Tweede aspiratieniveau Eerste aspiratieniveau

Nulde aspiratieniveau

• Verminderen van ongelijkheden in belastingdruk

• Gelijke belastingdruk en steuntje in de rug waar het moeilijk is

• Gelijkwaardig voorzieningenniveau tegen gelijke belastingdruk

• Overal dezelfde voorzieningen en gelijke belastingdruk

• Iedere gemeente 'houdt eigen broek op' Figuur 4 De aspiratieniveaus van Goedhart

In het huidige stelsel wordt uitgegaan van het derde aspiratieniveau: een gelijkwaardig voorzieningenniveau tegen gelijke belastingdruk. Dit betekent dat - Aan de inkomstenkant een verevening plaatsvindt voor de belastingcapaciteit.17 Als hier niet voor verevend zou worden, zou er immers een ongelijke belastingdruk zijn. - Kostenverschillen die ontstaan door structuurkenmerken van een gemeente verevend worden. Een gemeente met veel problematiek maakt immers meer kosten om een gelijkwaardig voorzieningenniveau te realiseren dan een gemeente met minder problematiek. Het derde aspiratieniveau betekent niet dat overal dezelfde voorzieningen moeten zijn of dat overal even veel belasting geheven zou moeten worden; daar kunnen gemeenten immers eigen keuzes in maken. Wel houdt het derde aspiratieniveau in dat gemeenten een gelijke uitgangspositie krijgen. Op die manier ontstaat een gelijk speelveld waarbinnen gemeenten hun eigen democratisch gelegitimeerde keuzes kunnen maken.

16

Een theoretisch kader voor inkomstenverwerving door lagere overheden, Goedhart, 1982.

Er vindt dus alleen verevening plaats op basis van de mogelijkheden die gemeenten hebben om belasting te heffen, niet op de feitelijke hoeveelheid belasting die zij heffen. 17

GB261

24

2.3 De Financiële verhoudingswet De financiële verhoudingen tussen Rijk en gemeenten zijn nader uitgewerkt in de Financiële verhoudingswet (Fvw) 1997. In deze wet zijn enkele belangrijke uitgangspunten geformuleerd. De Fvw is de basis voor de diverse uitkeringen in het gemeentefonds en het provinciefonds, en voor de verdeling van deze middelen. Het grootste gedeelte van het gemeentefonds bestaat uit de algemene uitkering (AU). Daarnaast zijn er binnen het gemeentefonds integratie-uitkeringen (IU’s) en decentralisatieuitkeringen (DU’s) die worden gebruikt voor uitkeringen die niet (meteen) naar de AU kunnen worden overgeheveld. Alle middelen in het gemeentefonds zijn vrij besteedbaar. Gemeenten leggen over deze middelen dan ook geen verantwoording af naar de rijksoverheid, maar naar de gemeenteraad. Naast de uitkeringen in het gemeentefonds, die verstrekt worden door het ministerie van BZK, zijn er ook specifieke uitkeringen (SU’s). Deze middelen zijn wel geoormerkt voor een bepaalde taak, en gemeenten moeten hier dan ook verantwoording over afleggen aan het ministerie dat de uitkering verstrekt. Op dit moment loopt er als een van de sporen in de heroverweging financiële verhoudingen een traject gericht op de verbetering van het uitkeringsstelsel waarin de huidige uitkeringsvormen tegen het licht worden gehouden.18

Uitgangspunten in de Fvw Uit de Fvw vloeien de uitgangspunten voort voor de verdeling. Kort samengevat houden deze in: - De verdeling moet kostengeoriënteerd zijn. De verdeling van geld wordt niet normatief ‘van boven’ bepaald, maar deze volgt voor zover mogelijk de noodzakelijke kosten van gemeenten. Dit wordt geobjectiveerd door alleen kosten die veroorzaakt worden door exogene factoren te honoreren. - Het stelsel moet globaal zijn, dus niet té specifiek; anders bestaat het risico dat van de verdeling ten onrechte een sturende werking uitgaat voor het gemeentelijk beleid. - Het verdeelmodel moet daarnaast geen negatieve prikkels met zich meebrengen. Een gemeente moet dus niet gestraft worden voor goed beleid, of beloond voor ongewenst beleid. - De verdeling moet stabiel zijn, dat wil zeggen dat de budgetten van jaar tot jaar niet teveel mogen schommelen. - Anderzijds moet de verdeling wel flexibel meebewegen met lange termijnontwikkelingen binnen gemeenten.