Bijlage 3 Evaluatie normeringssystematiek 2015-2020

Figuur 3.4.4 toont de gemiddelde absolute voorspelfout in het accres. Deze is gemiddeld over de hele periode 1,7 procentpunt. Hierbij is met de absolute waarde van de voorspelfouten gerekend waardoor over- en onderschattingen niet tegen elkaar wegvallen. In de jaren sinds de vorige evaluatie was de absolute voorspelfout gemiddeld 2 procentpunt, wat niet veel afwijkt van het gemiddelde over de gehele periode. Het figuur laat ook zien dat van de recente jaren vooral 2018 en 2019 een hoge absolute ramingsfout hebben. Dit komt omdat de eerste ramingen voor 2018 en 2019 dateren van voor het aantreden van kabinet Rutte-III en relatief laag waren, de ramingen vervolgens opliepen onder invloed van o.a. de hogere uitgaven bij het Regeerakkoord Rutte-III en daarna weer enigszins daalden als gevolg van onderuitputting en lagere loon- en prijsontwikkeling.

20

Figuur 3.4.5 Voorspelfout na voorjaar t-1

Een belangrijk voorspelmoment is de raming van het accres in het voorjaar van jaar t-1. Deze raming wordt door veel gemeenten en provincies gebruikt om de primitieve begroting van het jaar op te baseren. Figuur 3.4.5 laat zien dat deze voorspelfout over de gehele periode gemiddeld 0,4 procentpunt is. In de jaren sinds de vorige evaluatie is dit getal gelijk: het gemiddelde over de jaren 2016-2019 is eveneens 0,4. Box2. Effect doorwerkingspercentage In de normeringssystematiek is de indexering van de fondsen gekoppeld aan de ontwikkeling van de ARU. Dit bewerkstelligt dat jaarlijks de procentuele indexatie van de middelen in het fonds gelijk is aan de procentuele ontwikkeling van de rijksuitgaven. Uitgedrukt in euro’s leidt dit ertoe dat een budgettaire mutatie bij het Rijk een effect heeft op het accres dat gelijk is aan de mutatie vermenigvuldigd met het zogeheten doorwerkingspercentage. Dit doorwerkingspercentage is de verhouding tussen de middelen in de fondsen en de totale ARU-relevante uitgaven. In 2019 was dit doorwerkingspercentage ongeveer 10%, een euro extra uitgaven bij het Rijk leidt daarmee tot 10 cent extra accres (waarvan ongeveer 9 cent naar gemeenten en 1 cent naar provincies). Ten tijde van de NGRU was dit percentage hoger, de fondsen zijn immers groter ten opzichte van de begrotingsgefinancierde uitgaven dan ten opzichte van alle uitgaven gecombineerd.

In 2017, het laatste jaar van de NGRU, was het doorwerkingspercentage 23,5%. In 2018 (onder de ARU) was het doorwerkingspercentage 10%. Voor de komende jaren wordt een doorwerkingspercentage van tussen de 12,5% en 13% verwacht. Deze stijging is voornamelijk het gevolg van toevoegingen aan de fondsen als gevolg van decentralisaties.

Overgang van NGRU naar ARU Sinds 2018 is de normeringssystematiek niet langer gekoppeld aan de NGRU (de begrotingsgefinancierde uitgaven van het Rijk) maar aan de ARU (alle plafondrelevante uitgaven van het Rijk). Een reden voor deze overstap was de stabiliteit van de systematiek: dit had enerzijds te maken met de toenemende grootte van de fondsen ten opzichte van de NGRU en anderzijds met de fluctuaties in de NGRU-relevante uitgaven. In de huidige situatie waarin een aantal grote decentralisaties meelopen in de grondslag van het accres, zou de normeringssystematiek op basis van de NGRU snel tot grote accresuitslagen (in euro’s) hebben geleid. Dit komt omdat het doorwerkingspercentage onder de NGRU-systematiek

21

relatief hoog zou zijn geworden. 15 De ARU-systematiek is hier minder gevoelig voor omdat een mutatie (in euro’s) minder hard op het accres doorwerkt vanwege de bredere basis van de ARU. 16 Naast dit doorwerkingseffect is ook de vraag of de procentuele ontwikkeling van de ARU verticaal stabieler is dan die van de NGRU. Dit is lastig te zeggen. Enerzijds leidde de smalle mand van de NGRU tot schommelingen. Op het moment dat er bijvoorbeeld een meevaller was op de (niet NGRUrelevante) EU-afdrachten, waarmee andere (wel NGRU-relevante) uitgaven bekostigd werden, leidde dit tot schommelingen in het accres. Deze schommelingen traden ook op wanneer er meevallers in de kaders zorg en sociale zekerheid werden ingezet op problematiek op het kader rijksbegroting te dekken of vice versa. De ARU is hier minder gevoelig voor omdat de ‘brede mand’ beter aansluit op de manier waarop het Rijk zijn uitgaven beheerst. Anderzijds zijn er ook in de ARU instabiele elementen. Zo zijn de uitgaven aan openeinderegelingen in de zorg en sociale zekerheid relatief lastig te ramen en gevoelig voor ramingsbijstellingen, wat instabiliteit in de hand werkt. Ten slotte zijn er in 2018 relatief veel accresschommelingen geweest door zowel onderuitputting als meevallers in de zorg en sociale zekerheid.

Een gedeelte hiervan had zowel binnen de NGRU als de ARU een doorwerking gehad op het accres, maar gedeeltelijk vielen de meevallers buiten de smalle mand van de NGRU. Ter illustratie: in 2018 vielen de uitgaven onder het totale uitgavenplafond van het Rijk bij het Financieel Jaarverslag van het Rijk 5,2 miljard euro lager uit dan in de Startnota was geraamd. Van deze daling viel 2,8 miljard euro onder het plafond rijksbegroting en 2,4 miljard euro onder de plafonds zorg en sociale zekerheid. Beoordeling In de huidige accressystematiek zit een inherente afruil tussen enerzijds de stabiliteit van het accres en anderzijds de actualiteit en de lange ramingstermijn. Het is nog niet mogelijk een conclusie te trekken over het effect van de overgang van de NGRU naar de ARU op de stabiliteit van het accres, aangezien er op het moment van schrijven slechts twee afgesloten jaren (2018 en 2019) zijn waarin het accres op basis van de ARU bepaald werd. Het lagere doorwerkingspercentage is qua stabiliteit een voordeel van de ARU ten opzichte van de NGRU. Daartegenover staat dat de ARU door het gebruikt van de brede mand ook meebeweegt met de uitgaven in de zorg en sociale zekerheid. Deze uitgaven zijn relatief gevoelig voor ramingsbijstellingen, wat nadelig kan doorwerken op de stabiliteit.

Schommelingen in het accres kunnen optreden door fluctuaties in de reële uitgaven van het Rijk en door andere ramingen van de loon- en prijsontwikkeling. Schommelingen in de loon- en prijsontwikkeling leiden reëel gezien niet tot mee- of tegenvallers. Toch blijkt dat dit bestuurlijk niet altijd zo ervaren wordt, vooral als de bijstelling negatief is. Dit komt mede omdat in de huidige presentatiewijze van het accres cijfermatig geen onderscheid wordt gemaakt tussen volumemutaties en loon- en prijsontwikkeling. De raming van het accres is sinds de vorige evaluatie niet volatieler geworden dan deze historisch gemiddeld was. Wel was de absolute voorspelfout in 2018 en 2019 relatief hoog door o.a. de intensiveringen uit het Regeerakkoord Rutte-III en onderuitputting die in deze jaren optrad. Daarnaast waren ook in de zorg en sociale zekerheid forse neerwaartse uitgavenbijstellingen. Accresschommelingen en de verticale stabiliteit van de systematiek worden bestuurlijk als problematisch ervaren, zeker wanneer deze negatief zijn. Dit heeft geleid tot discussie over de stabiliteit van de huidige systematiek en of meer stabiliteit wenselijk is. Ook factoren buiten de normeringssystematiek hebben bijgedragen aan de discussie over de stabiliteit van het accres. In de periode van deze evaluatie zijn met de decentralisaties in het sociaal domein de middelen in het Gemeentefonds toegenomen.

Hiermee is de afhankelijkheid van gemeenten van overdrachten van het Rijk sterker geworden. Daarnaast ervaren gemeenten ook stijgende uitgaven in een aantal gemeentelijke domeinen. De discussie over stabiliteit is ook niet nieuw: zowel de evaluatie uit 2015 als de evaluatie uit 2010 concludeerden dat stabiliteit een belangrijk aandachtspunt is.

15 De evaluatie van de normeringssystematiek uit 2015 schat het doorwerkingspercentage op basis van de NGRU na het opnemen van de decentralisaties in de algemene uitkering van het GF en PF op 30% tot 35%. In deze situatie zou een mutatie van €1 in de NGRU leiden tot een accresmutatie van €0,35. 16 Onder de ARU is dit percentage 13% over een bredere grondslag. Een mutatie van €1 in de ARU leidt tot een accresmutatie van €0,13.

22

3.4 Actualiteit Voor de gemeenten en de provincies is van belang dat een normeringsmethode inspeelt op actuele nominale ontwikkelingen van de uitgaven die zij uit de fondsen bekostigen. Daarnaast worden medeoverheden door regelmatige publicatie van accresbijstellingen in de gelegenheid gesteld om recente ontwikkelingen op Rijksniveau en de rekenkundige uitkomst van de systematiek te volgen en tijdig bestuurlijk te wegen. Voor het Rijk is van belang dat het Gemeentefonds en het Provinciefonds bij ombuigingen een als evenredig gepercipieerd aandeel bijdragen, ook vanwege het politieke draagvlak voor ombuigingen. Analyse In de huidige normeringssystematiek worden de ramingen van het accres twee keer per jaar meerjarig bijgesteld naar aanleiding van de mutaties in de rijksuitgaven: bij de Voorjaarsnota (Meicirculaire) en bij de Miljoenennota (Septembercirculaire). De accressen zijn bij beide publicatiemomenten gebaseerd op de meest recente cijfers van het Centraal Planbureau en de laatste budgettaire besluitvorming door het kabinet. Het lopend jaar wordt afgerekend bij het Financieel Jaarverslag van het Rijk (FJR). Deze afrekening wordt verwerkt in de daaropvolgende Voorjaarsnota (Meicirculaire).

Er is gekozen voor een systematiek met nacalculatie omdat er een voorkeur was voor een volledig narekenbare systematiek waarvan de (definitieve) uitkomsten niet afhankelijk zijn van de ramingsmethoden van het Rijk. Voor het tijdelijk stilzetten van het accres in 2009 werd het accres afgerekend op basis van de Voorlopige Rekening (VR) van het Rijk. Deze nota werd eerder dan het FJR gepubliceerd wat gemeenten en provincies in staat stelde om de resultaten hiervan in hun eigen jaarverslagen mee te nemen. Met het afschaffen van de VR in 2012, is overgestapt op een afrekening op basis van het FJR. Deze nacalculatie heeft tot gevolg dat in iedere Meicirculaire ook een afrekening over het accres van het voorafgaand jaar wordt gedaan. Deze afrekening kan zowel positief als negatief zijn. Als deze afrekening negatief is, moet deze enkeljarige 17 tegenvaller in het lopend jaar door gemeenten en provincies worden ingepast. Deze systematiek verhoogt de actualiteit van het accres ten opzichte van de rijksuitgaven, maar vermindert ook de stabiliteit. Behoedzaamheidsreserve Tot 2012 was er een behoedzaamheidsreserve die bij de definitieve vaststelling van het accres werd verrekend met de laatste accresmutatie. Deze reserve is in 1997 ingesteld nadat grote onderuitputting in 1996 tot een negatieve afrekening voor het accres leidde.

De behoedzaamheidsreserve werd uitgevoerd door een deel van het accres niet uit te keren naar de algemene uitkering van de fondsen maar los in reserve te houden. Door aan Rijkszijde deze verwerkingswijze te hanteren werd op technische wijze de kans op een negatieve afrekening bij FJR/ Meicirculaire kleiner gemaakt zonder de daadwerkelijke stabiliteit van de systematiek te veranderen. De behoedzaamheidsreserve bedroeg in 2006 227 miljoen euro, waarbij de ene helft is voorgefinancierd door het Rijk (o.a. door af te zien van de nacalculatie en dit bedrag te bestemmen voor het oprichten van de behoedzaamheidsreserve), de andere helft is uit de algemene middelen van het Gemeentefonds en Provinciefonds ter beschikking gesteld. Naar aanleiding van de evaluatie van de normeringssystematiek in 2006 is besloten om deze reserve vanaf 2008 te halveren. In 2012 is, bij het opnieuw in werking treden van de normeringssystematiek, de behoedzaamheidsreserve afgeschaft. Deze keuze was gebaseerd op de ervaring dat gemeenten en provincies een deel van de behoedzaamheidsreserve al incalculeerden bij het opstellen van hun begroting, waarmee de stabiliserende functie van de reserve niet voldoende tot uitwerking kwam. Een tweede argument was dat gemeenten en provincies ook zelf behoedzaam om kunnen gaan met het verwerken van de accresraming in hun begroting.

Definitieve vaststelling en afrekening accres Sinds 2012 wordt de definitieve vaststelling van het accres volledig afgerekend bij de Meicirculaire van het volgende jaar. Figuur 3.3.1 toont de afrekening per jaar sinds 2012. Gemiddeld is de afrekening van de jaren 2012 tot en met 2018 -10 miljoen euro. Van de recente jaren is 2018 de 17 Een positieve of negatieve afrekening van het accres over het afgelopen jaar heeft geen structureel effect op het accres. Het accres in het lopende jaar wijzigt erdoor in tegengestelde richting, zodat de optelsom van het structurele effect per saldo nul bedraagt.

23

opvallendste: door forse onderuitputting bij de Najaarsnota en het FJR was het definitieve accres 170 miljoen euro lager dan in september geraamd was. Figuur 3.3.1 Jaarlijkse afrekening in jaar t+1 na definitieve vaststelling accres

Beoordeling actualiteit De huidige normeringssystematiek is vanwege zijn halfjaarlijkse bijstelling en afrekening zeer actueel. Het gevolg hiervan is dat zowel de intensiveringen als bezuinigingen of meevallers direct doorwerken in het accres. De actualiteit raakt hierdoor aan zowel de evenredigheid als de beheersbaarheid van de systematiek. Actualiteit en stabiliteit zijn niet volledig met elkaar te verenigen: een systematiek waarvan de uitkomsten volledig actueel meebewegen met de rijksuitgaven is inherent minder stabiel dan een systematiek waarbij de actualiteit van de koppeling tussen de rijksuitgaven en het accres minder sterk is. In de recente jaren was de tegenstelling tussen actualiteit en stabiliteit duidelijk zichtbaar: in 2018 en 2019 zijn de geraamde rijksuitgaven sterk gestegen door de intensiveringen van het regeerkoord Rutte-III. Later daalden ze weer door meevallers, onderuitputting en lagere loon- en prijsbijstelling. De actuele doorwerking hiervan op het accres leidde vervolgens tot discussie over het gewenste niveau van stabiliteit in het accres. 3.5 Beheersbaarheid Een beheersbare systematiek beperkt budgettaire risico´s, voor zowel het Rijk als de medeoverheden. In die zin raakt dit uitgangspunt ook aan het uitgangspunt van stabiliteit.

Het effect van de normeringssystematiek op de beheersbaarheid van de totale collectieve uitgaven hangt ook samen met de omvang van het Gemeentefonds en Provinciefonds ten opzichte van de totale rijksuitgaven en met de wijze waarop de koppeling tussen de fondsen en de rijksuitgaven is vormgegeven (zoals de keuze voor de brede versus de smalle mand). Het is daarbij vanuit het oogpunt van de medeoverheden wenselijk dat de uitkomsten van een normeringssystematiek niet beïnvloed kunnen worden door de ramingsmethoden van het Rijk. Analyse Het criterium beheersbaarheid is voor zowel het Rijk als voor medeoverheden van belang. Voor medeoverheden beslaat de uitkering uit de fondsen een aanzienlijk deel van hun inkomsten (circa 66% voor gemeenten en circa 48% voor provincies). Negatieve fluctuaties in het accres vormen daarom een budgettair risico voor het sluiten van de exploitatierekening. Ook voor het Rijk is de beheersbaarheid van het accres van belang. Het gaat hierbij zowel om de ontwikkeling van het

24

accres als gevolg van mutaties in de ARU als in wijzigingen in de grondslag van de fondsen. Deze ontwikkelingen moeten tijdig in het budgettaire proces in beeld zijn om de effecten hiervan budgettair in de rijksbegroting te passen. Hiernaast is het ook van belang dat er tijdens het budgettaire proces aandacht is voor de middelen die in de fondsen gestort worden. Dit voorkomt onverwachte of onlogische accreseffecten. Het doorwerkingspercentage van de fondsen in de NGRU en ARU Een van de conclusies van de vorige evaluatie van de normeringssystematiek was dat de integratie van het sociaal domein in de algemene uitkering druk zou zetten op de beheersbaarheid van de systematiek. Dit komt omdat het doorwerkingspercentage 18 na de integratie van het sociaal domein onder de NGRU-systematiek relatief hoog zou worden. 19 Dit zou tot gevolg hebben dat schommelingen in de NGRU al snel tot grote accresmutaties leiden. Voor zowel het Rijk als de medeoverheden zou dit tot beheersbaarheidsproblemen leiden. In de huidige situatie waarin een aantal grote decentralisaties meelopen in de grondslag van het accres, is de normeringssystematiek op basis van de ARU op dit punt beter beheersbaar dan de NGRU-systematiek zou zijn geweest.

Stabiliteit ARU en beheersbaarheid Zoals bij het criterium stabiliteit omschreven is, zijn er onder de huidige normeringssystematiek nog steeds aanzienlijke fluctuaties in het accres. Deze fluctuaties verminderen de stabiliteit van het accres en hebben daarmee ook invloed op de beheersbaarheid. Voor de medeoverheden neemt de impact van accresschommelingen op de beheersbaarheid toe naarmate deze schommelingen eerder in de tijd (dichter bij het lopende jaar) vallen omdat er dan minder tijd is om hierop te anticiperen. In de afgelopen jaren zijn meerdere keren plotselinge schommelingen met relatief grote impact op de beheersbaarheid opgetreden. Structurele accres effecten van incidentele fondsmutaties In de huidige berekeningswijze van het accres is er voor ieder jaar een structurele accres-reeks (de accres-tranche). Voor structurele bedragen in de fondsen leidt dit tot logische uitkomsten: een structurele overboeking naar een van de fondsen wordt via het accres ieder jaar voor zowel volumeals voor loon- en prijsstijgingen gecompenseerd. Het omgekeerde geldt op het moment dat er structurele bedragen uit het fonds onttrokken worden. Voor incidentele middelen in de fondsen leidt de systematiek daarentegen tot onlogische uitkomsten. Door de tranchesystematiek leidt een incidentele toevoeging of onttrekking aan het fonds tot een structureel effect.

Deze effecten zijn gelijk aan het bedrag dat incidenteel toegevoegd of onttrokken wordt vermenigvuldigd met de ARUgroei van dat jaar. Deze effecten van de berekeningswijze van het accres zijn niet nieuw, maar komen wel vaker voor omdat er meer middelen via decentralisatie-uitkeringen in het fonds worden gestort dan vroeger het geval was. Hiermee is ook het effect van de incidentele toevoegingen of onttrekkingen op de meerjarige beheersbaarheid van het accres toegenomen. In aanvulling hierop is het voor de algemene beheersbaarheid van belang dat er goede afspraken zijn over het storten in- en onttrekken van middelen uit de fondsen. Beoordeling De oude normeringssystematiek op basis van de NGRU zou met de overheveling van de decentralisaties in het sociaal domein naar de algemene uitkering geleid hebben tot moeilijk beheersbare uitkomsten voor zowel het Rijk als de medeoverheden. De huidige systematiek leidt op dit punt door de bredere koppeling aan de rijksuitgaven, en het daarmee gepaard gaande lagere doorwerkingspercentage, tot beter beheersbare uitkomsten. Toch kent ook de huidige systematiek risico’s voor de beheersbaarheid. Ten eerste zijn er ook in de huidige systematiek regelmatig schommelingen in de accresontwikkeling. Dit raakt aan zowel de stabiliteit als de beheersbaarheid van de systematiek.

In de afgelopen jaren zijn deze schommelingen ook regelmatig in het lopend jaar gevallen, waardoor ze bij gemeenten en provincies een relatief

Zie het criterium stabiliteit voor meer toelichting over het doorwerkingspercentage. De evaluatie van de normeringssystematiek uit 2015 schat het doorwerkingspercentage op basis van de NGRU na het opnemen van de decentralisaties in de algemene uitkering van het GF en PF op 30% tot 35%. In deze situatie zou een mutatie van €1 in de NGRU leiden tot een accresmutatie van €0,35. 18 19

25

zwaar effect hadden op de beheersbaarheid. 20 Dit uitte zich in onttrekkingen van reserves en tussentijdse aanpassingen van de begroting. Daarnaast raakt ook de toename van het gebruik van incidentele decentralisatie-uitkeringen aan de beheersbaarheid van de systematiek. 3.6 Inzichtelijkheid Een eenvoudige en inzichtelijke normering is van belang voor de uitlegbaarheid van de systematiek en het draagvlak ervoor. Inzichtelijkheid draagt bij aan de controleerbaarheid en eenvoud draagt bij aan de uitvoerbaarheid van de systematiek. Het is belangrijk dat derden kunnen toetsen of de toegekende normering op een juiste wijze is berekend. Een inzichtelijke systematiek draagt ook bij aan de voorspelbaarheid van de ontwikkeling van de uitkomsten. Eenvoud draagt eraan bij dat een normeringssystematiek goed uitlegbaar is voor niet-financieel specialisten en bevordert daarmee het bestuurlijke draagvlak. Om de inzichtelijkheid te vergroten worden medeoverheden door regelmatige publicatie van accresbijstellingen (middels de circulaires) in de gelegenheid gesteld om de recente ontwikkelingen op Rijksniveau en de rekenkundige uitkomst van de systematiek te volgen en tijdig bestuurlijk te wegen. Analyse Gemeenten en provincies worden per jaar twee keer geïnformeerd over de actuele accresontwikkeling van het Gemeentefonds en het Provinciefonds, via de Mei- en Septembercirculaires.

De Tweede Kamer krijgt een afschrift van de circulaires. Deze circulaires zijn gebaseerd op de besluitvorming van het Rijk in het kader van de Voorjaarnota en Miljoenennota. Ook wordt de Tweede Kamer op drie momenten geïnformeerd over normeringssystematiek (en de accresontwikkeling), namelijk in de Miljoenennota (ontwerpbegroting en meerjarig raming), Voorjaarsnota (ontwikkeling in het lopende jaar) en het Financieel Jaarverslag van het Rijk (realisatie en verantwoording). De huidige systematiek werkt op basis van nacalculatie. Nacalculatie betekent dat bij het Financieel Jaarverslag van het Rijk (FJR) in mei van het jaar t+1 het accres voor het jaar t definitief wordt vastgesteld. Daarmee vormen de realisatiecijfers het definitieve beeld van de ontwikkeling van de ARU. Begrotingstukken a. Miljoenennota In de Miljoenennota wordt in een aparte bijlage de berekening van de ARU en het accres inzichtelijk gemaakt. Gedurende de onderzoeksperiode 2015 – 2019 zijn hiervoor verschillende opbouwtabellen gebruikt, onder meer omdat vanaf de start van de huidige kabinetsperiode de ARU van toepassing is waardoor de uitgangspunten van de systematiek zijn aangepast. In alle gevallen is een tabel opgenomen waarin de berekening van de accresontwikkeling is weergegeven. Hierbij wordt een ramingsperiode van zes jaar gehanteerd (i.e.

een lopend jaar en vijf ramingsjaren) waarbij zowel de procentuele, absolute als cumulatieve accresontwikkeling is opgenomen. Daarnaast worden voor de fondsen de jaarlijkse accrestranches in twee tabellen weergegeven. Als laatste is een tabel opgenomen waarin het Btw-compensatiefonds en het geraamde plafond zijn weergegeven. Alle gebruikte ARU-standen zijn terug te vinden in de losse departementale begrotingen. Op deze manier is de accresraming na te rekenen. Voor een toelichting op de opbouw van de accresrelevante uitgaven wordt verwezen naar de jaarlijkse bijlage in de Miljoenennota of het FJR.

20 Bijvoorbeeld wanneer een negatieve afrekening van het accres over het vorige jaar in de Meicirculaire samenvalt met een negatieve bijstelling van de raming van het accres voor het lopende jaar in diezelfde Meicirculaire. Hierdoor ontstaat voor gemeenten en provincies in het lopende jaar een opgave om de rekening sluitend te houden.

26

b. Voorjaarsnota In de voorjaarsnota wordt een knip gemaakt tussen het lopende begrotingsjaar en het komende begrotingsjaar. Mutaties die in het lopende begrotingsjaar beginnen worden in de Voorjaarsnota gepresenteerd, mutaties die in het nieuwe begrotingsjaar beginnen in de Miljoenennota. De afweging over de uitgavenontwikkeling van het Rijk wordt in het voorjaar op hoofdlijnen gemaakt. Daarnaast wordt in het voorjaar ook het merendeel van de loon- en prijsindexatie voor het lopend jaar definitief vastgesteld. Dit wordt meegenomen in de accresberekening die in de Meicirculaire wordt gepubliceerd. De mutaties voor het nieuwe begrotingsjaar zijn ten tijde van de Meicirculaire nog niet openbaar en daarmee op dat moment niet na te rekenen door derden. Dit is pas het geval op de derde dinsdag in september met het verschijnen van de Miljoenennota. Hierbij is sprake van een afruil tussen de criteria actualiteit en inzichtelijkheid. Daarbij is gekozen om het cijfermatig wel in de accresraming te verwerken zodat de ontwerpbegroting van medeoverheden op het meest actuele inzicht kan worden gebaseerd. c. Najaarsnota De najaarsnota geldt niet als bijstellingsmoment voor het accres. De mutaties die voortkomen uit dit besluitvormingsmoment lopen mee in de accresberekening die in de Meicirculaire wordt gepubliceerd. Het aantal bijstellingsmomenten is in het verleden gereduceerd (o.a.

voorlopige rekening) om tegemoet te komen aan het criterium stabiliteit. d. Financieel Jaarverslag van het Rijk In het Financieel Jaarverslag van het Rijk (FJR) wordt de definitieve ARU over het afgesloten jaar gepresenteerd en is ook de realisatie van het acces actueel en na te rekenen. De standen zoals gebruikt in het FJR sluiten aan bij de departementale begrotingen die zijn voorzien van een accountantscontrole. e. Begrotingen Gemeentefonds en Provinciefonds De accresontwikkeling wordt meerjarig gereserveerd op een aanvullende post van het Rijk en jaarlijks geactualiseerd tot en met t+5. Op vaste momenten worden de geactualiseerde tranches budgettair verwerkt op de begroting van het Gemeentefonds en Provinciefonds. In de Miljoenennota wordt de accrestranche voor jaar t+1 aan de begrotingen Gemeentefonds en Provinciefonds toegevoegd. In de Voorjaarsnota en Miljoenennota worden de accrestranches voor jaar t geactualiseerd. En in de Voorjaarsnota wordt de accrestranche voor jaar t-1 afgerekend. f. Circulaires Gemeentefonds en Provinciefonds Gemeenten en provincies worden via de Mei- en de Septembercirculaire jaarlijks tweemaal op de hoogte gesteld van de accresontwikkeling voor het lopende en de komende begrotingsjaren. Het halfjaarlijkse karakter komt voort uit het streven de accresontwikkeling zo actueel mogelijk te maken.

Daarnaast was er in 2018 eenmalig een maartcirculaire in verband met het afgesloten Regeerakkoord. De tabellen waarin de accresontwikkeling wordt weergegeven bevatten geen verdere toelichting over de effecten op het accres door volumemutaties van de netto rijksuitgaven en door de bijstelling van de rijksbudgetten voor de loon- en prijsontwikkeling. Door het presenteren van een integraal accres kunnen medeoverheden naar eigen inzicht een afweging maken over de toedeling van het accres aan uitgavenstijgingen –door een toename of afname van prijzen, lonen en (autonome) volumegroei– op verschillende domeinen. Correcties Het aantal correcties op de netto uitgaven onder het uitgavenplafond is onder de ARU teruggebracht. Ook zijn door de verbreding van de basis waarop de normeringssystematiek is gebaseerd alle correcties die samenhangen met historische financieringsverschuivingen vervallen. Om de ARU te berekenen wordt uitgegaan van de netto rijksuitgaven onder het uitgavenplafond inclusief correcties. De belangrijkste en wezenlijk overgebleven correcties zijn rijksuitgaven aan gemeenten en provincies, de fondsen (inclusief het Btw-compensatiefonds), uitgavenmutaties in de werkloosheidswet als gevolg van conjunctuur (een plafondcorrectie) en financieringsverschuivingen gedurende de kabinetsperiode.

27

Complexiteit in de berekeningswijze Hoewel de normeringssystematiek gebaseerd is op een eenvoudig basisprincipe, samen trap op en trap af, is het berekenen van het accres complex. Deze complexiteit komt in de eerste plaats doordat bijna iedere verandering in de budgettaire besluitvorming een accreseffect heeft. Hierdoor is de vaststelling van het accres ook het sluitstuk van de besluitvorming. Het accres kan immers pas vastgesteld worden als de verwerking van alle andere mutaties stilstaat. Dit geldt ook voor de overboekingen naar de fondsen, die soms laat in het budgettair proces nog worden ingediend door departementen. Het volumedeel van het accres moet ook ingepast worden onder het uitgavenplafond, wat het bijhouden van de accresontwikkeling gedurende de gehele besluitvorming noodzakelijk maakt. Hiernaast is ook de samenhang met het Btw-compensatiefonds een complicerende factor. De afrekening van het Btw-compensatiefonds leidt tot een overheveling van het Gemeentefonds naar het provinciefonds of vice versa, dat vervolgens een effect heeft op de grondslagen voor het berekenen van het accres voor de fondsen. Beoordeling De accresbepaling van het Gemeentefonds en het Provinciefonds is inzichtelijk, maar ook complex.

De feitelijke uitkomsten zijn in beginsel na te rekenen; derden kunnen toetsen of de toegekende normering op een juiste wijze is berekend aan de hand van de presentatie die wordt gegeven in de Miljoenennota, het Financieel Jaarverslag van het Rijk en de circulaires. De stukken worden gepubliceerd op het internet en de fondsbeheerders, de financieel medewerkers van de VNG en IPO, zijn beschikbaar en bereid om gemeenten en provincies te voorzien van een uitleg bij de gemaakte berekening, opbouw van achterliggende circulaire tabellen en de uitkomsten. Ondanks de inspanningen en informatievoorziening om de normeringssystematiek zo transparant mogelijk te maken, is het door de complexe berekening soms lastig voor derden om te reproduceren of en hoe bepaalde maatregelen van het Rijk doorwerken in de normeringssystematiek. De uitkomst van de normeringssystematiek is de optelsom van een veelheid aan mutaties en correcties binnen de ARU en de middelen in de fondsen. Derden proberen vaak de partiële effecten van mutaties op het accres te duiden. Dit leidt regelmatig tot verwarring: het accres is een optelsom van veel, vaak tegengestelde mutaties; de ene post binnen de ARU gaat omhoog en een andere juist naar beneden.

Door de overstap naar de ARU en vormgeving langs de lijnen van de budgettaire kaders waarlangs de Rijksoverheid haar begroting vormgeeft is de systematiek eenvoudiger en beter uitlegbaar geworden. In de uitvoering is de systematiek echter nog steeds complex. Dit komt zowel door mutaties die laat in het budgettaire proces plaatsvinden als door de wisselwerking tussen het accres en andere delen van de begrotingssystematiek van het Rijk. Daarnaast zijn er nog altijd een aantal correcties en uitzonderingen binnen de normeringssystematiek. Hoewel de algemene werking van het accres bij de meeste betrokken departementen, gemeenten en provincies bekend is, blijken er toch soms onduidelijkheden of onverwachte effecten te zijn. Binnen de complexiteit van de huidige systematiek is dit, tot op zekere hoogte, onvermijdelijk.

28

3.7 Beoordeling normeringssystematiek Het beeld dat ontstaat op basis van de beoordeling van de verschillende criteria, is in de onderstaande punten samengevat. Deze punten vormen samen een beknopt totaalbeeld van de evaluatie van de normeringssystematiek. Daarmee zijn deze punten ook de basis voor de ontwikkeling van de nieuwe beleidsvarianten. 

 















Evenredigheid is in de huidige systematiek het centrale begrip dat via ‘samen-trap-op, samentrap-af’ wordt geoperationaliseerd. Evenredigheid zou ook op andere manieren geoperationaliseerd kunnen worden; het is een subjectief concept dat nader wordt ingevuld via bestuurlijke afspraken. Een van de aandachtspunten bij de vorige evaluatie was de invloed die de decentralisaties in het sociaal domein zouden hebben op de evenredigheid. Vanuit het perspectief van evenredigheid is er een logische koppeling tussen de overgang van de NGRU naar de ARU en de decentralisaties van het sociaal domein naar gemeenten. De werkgroep concludeert dat er in de afgelopen jaren veel politiek-bestuurlijke discussie is geweest over de normeringssystematiek en in het bijzonder over de stabiliteit ervan. In de afgelopen twee jaar is gebleken dat ook onder de ARU-systematiek er aanzienlijke fluctuaties in het accres waren. Dit kwam onder andere door grote onderuitputting bij het Rijk en aanzienlijke fluctuaties in de raming van de loon- en prijsontwikkeling. Schommelingen in de loon- en prijsontwikkeling leiden reëel gezien niet tot mee- of tegenvallers. Toch blijkt dat dit bestuurlijk niet altijd zo wordt ervaren, vooral als de bijstelling negatief is.

Dit komt mede omdat in de huidige presentatiewijze van het accres cijfermatig geen onderscheid wordt gemaakt tussen volumemutaties en de loon- en prijsontwikkeling. Daarnaast zijn er ook factoren buiten de normeringssystematiek geweest die hebben bijgedragen aan de discussie over de stabiliteit van het accres. In de periode van deze evaluatie zijn met de decentralisaties in het sociaal domein de middelen in het Gemeentefonds toegenomen. Hiermee is de afhankelijkheid van gemeenten van overdrachten van het Rijk sterker geworden. Daarnaast ervaren gemeenten ook stijgende uitgaven in een aantal gemeentelijke domeinen (waaronder jeugd- en zorgtaken). Vanuit bestuurlijk oogpunt is de stabiliteit op dit moment onvoldoende, zo blijkt uit de brieven van gemeenten en de verschillende Kamermoties die over de stabiliteit van accres zijn aangenomen. Stabiliteit is dan ook het voornaamste aandachtspunt bij het ontwikkelen van nieuwe beleidsvarianten. De discussie over stabiliteit is niet nieuw: ook de evaluaties uit 2015 en 2010 concludeerden dat de stabiliteit van de normeringssystematiek een belangrijk aandachtspunt is.

Een cijfermatige vergelijking tussen de stabiliteit van de oude systematiek (NGRU) en de systematiek sinds 2018 (ARU) is nog moeilijk te maken vanwege de korte periode sinds de invoering van de ARU en de grote schommelingen die er sindsdien in de rijksuitgaven hebben plaatsgevonden. Theoretisch is wel te onderbouwen dat de overgang van de NGRU naar de ARU de stabiliteit heeft bevorderd omdat het doorwerkingspercentage van het accres hiermee is verlaagd. Een van de aandachtspunten van de vorige evaluatie was het risico dat het doorwerkingspercentage na de decentralisatie van het sociaal domein onbeheersbaar hoog zou worden. Op dit gebied leidt de ARU tot beter beheersbare uitkomsten dan de NGRU. Ook hebben overboekingen tussen de drie begrotingskaders van het Rijk niet langer een effect op het accres. De toename van het gebruik van incidentele decentralisatie-uitkeringen draagt in negatieve zin bij aan de beheersbaarheid van de systematiek, omdat deze incidentele uitkeringen structurele accreseffecten hebben. Daarnaast zijn voor de algemene beheersbaarheid goede afspraken over het storten en onttrekken van middelen van belang. Actualiteit en stabiliteit zijn communicerende vaten: een systematiek waarvan de uitkomsten volledig actueel meebewegen met de rijksuitgaven is inherent minder stabiel dan een systematiek waarbij deze koppeling minder sterk is.

In de huidige vormgeving van de normeringssystematiek is gekozen voor een hoge mate van actualiteit, maar dit gaat op punten ten koste van de stabiliteit. De accressen zijn in beginsel na te rekenen aan de hand van de verschillende nota’s en circulaires. Hoewel de berekening van het accres op papier inzichtelijk en navolgbaar is, blijkt deze in de praktijk complex. Ondanks het feit dat de algemene werking van het accres bij gemeenten, provincies en de meeste betrokken departementen bekend is, blijken er toch soms onduidelijkheden of onverwachte effecten te zijn. Wel ontbreekt in de circulaires voor de

29



medeoverheden de informatie hoe mutaties van het accres worden bepaald door volume-, loon-, en prijsontwikkelingen op de rijksbegroting. Door de overstap naar de ARU is de systematiek beter uitlegbaar geworden, omdat het accres zich ontwikkelt langs de lijnen van het totale uitgavenplafond van het Rijk. Hierdoor leiden overboekingen tussen plafonds niet langer tot veranderingen in het accres. Medeoverheden geven ook aan dat ze de huidige systematiek inzichtelijker en eenvoudiger vinden. Desondanks is de systematiek nog steeds complex in de uitvoering; de berekening ervan is arbeidsintensief en de complexiteit leidt soms ook tot verwarring over de uitkomsten ervan. Binnen de huidige systematiek en koppeling is dit tot op zekere hoogte onvermijdelijk.

30

4. Beleidsvarianten toekomstige normeringssystematiek

Op basis van de beoordeling van de huidige systematiek komt naar voren dat meer verticale stabiliteit gewenst is. Daarnaast zou meer informatie over de accresontwikkeling kunnen worden verschaft. Dit kan bijvoorbeeld door onderscheid te maken welk deel van de accresmutaties wordt bepaald door loon- en prijsontwikkelingen of door meer duiding te geven in de budgettaire ontwikkeling van de verschillende deelplafonds. Voor de toekomst zijn, naast de huidige systematiek, drie beleidsvarianten uitgewerkt om aan de behoefte voor meer stabiliteit tegemoet te komen: het (her)invoeren van een behoedzaamheidsreserve, het bevriezen of vertragen van het accres en een vaste volumeafspraak bij het Regeerakkoord. Met meer stabiliteit in de accresontwikkeling kan er meer rust ontstaan in het begrotingsproces van gemeenten en provincies. Daarnaast is gekeken naar de mogelijkheid om binnen de huidige systematiek via de circulaires meer informatie over de ontwikkeling van het accres te verschaffen. De drie nieuwe beleidsvarianten verhogen allen de stabiliteit van het accres ten opzichte van de huidige systematiek. In alle varianten is er een afruil tussen actualiteit enerzijds en stabiliteit anderzijds. De huidige systematiek geldt als de meest actuele variant; bij de overige varianten is in toenemende mate sprake van meer stabiliteit ten koste van actualiteit.

Bij een behoedzaamheidsreserve schommelt het accres actueel mee met de rijksuitgaven en worden negatieve bijstellingen gedempt via de reserve. Het bevriezen van het accres geeft (nominaal) volledige stabiliteit voor de jaren waarover het accres wordt vastgezet, maar in deze jaren beweegt het accres niet actueel mee met de rijksuitgaven. Het vertragen van het accres, bijvoorbeeld door een koppeling aan een meerjarig ARU-gemiddelde, dempt de schommelingen van het accres. Hierdoor is er een minder directe aansluiting met de actuele ontwikkeling bij het Rijk, waaronder de actuele loon- en prijsontwikkeling. Een vaste volumeafspraak, in feite een bevriezing bij Regeerkakkoord, geeft de meeste stabiliteit, maar zorgt er ook voor dat het accres niet actueel meebeweegt met de rijksuitgaven tijdens een kabinetsperiode. Afhankelijk van de ontwikkeling van de rijksuitgaven hebben varianten waarin het accres vastgezet wordt ook invloed op de invulling van het concept evenredigheid ten opzichte van de huidige systematiek. Het is mogelijk om binnen een vaste afspraak de indexatie van één of beide fondsen niet gelijk te laten meelopen met de budgettaire ontwikkeling van het Rijk. Dit zou een andere invulling van het concept evenredigheid zijn dan de huidige. 4.1 Variant 0.

Vasthouden aan de huidige systematiek Bij deze beleidsvariant wordt vastgehouden aan de huidige afspraken over de werking en berekening van de normeringssystematiek. Binnen de huidige systematiek is het wel mogelijk wijzigingen aan te brengen in de presentatie van het accres. Een optie is het opsplitsen van het accres in een volumereeks en een reeks die het gevolg is van loon- en prijsontwikkeling bij het Rijk. Daarnaast is het ook mogelijk de ARU-groei uit te splitsen naar de verschillende deelplafonds. Onder eerdere afspraken over de normeringssystematiek is afgezien van het presenteren van deze uitsplitsing omdat hier vanuit het Rijk een voorschrijvende werking vanuit gaat. Uiteindelijk behoren gemeenten en provincies naar eigen inzicht hierin een zelfstandige keuze te maken. Voor de algemene uitkering geldt dat gemeenten en provincies vrij zijn de middelen naar eigen inzicht te besteden. Aanvullende uitsplitsing van de onderliggende ontwikkelingen in het accres kunnen dan ook enkel als informerend gezien worden en niet als richtinggevend voor hoe gemeenten en provincies hun eigen onderverdeling maken. Inzichtelijk maken van loon-prijseffect in het accres Onder de huidige systematiek hebben loon- en prijsontwikkelingen op de rijksbegroting direct invloed op het accres.

Sinds deze kabinetsperiode worden zowel de uitgaven als het uitgavenplafond geïndexeerd met de macro loon- en prijsindices. Dit heeft tot gevolg dat het accres, net als de rijksuitgaven, meebeweegt met loon-prijsontwikkeling. In de huidige presentatie van het accres wordt het onderscheid tussen volumemutaties en loon- en prijsontwikkelingen niet gemaakt. Door het inzichtelijk maken van de samenstelling wordt voor medeoverheden zichtbaar welk deel van het accres bestaat uit de loon- en prijs- en welk deel uit volumeontwikkeling. De oorzaken van accresschommelingen zijn voor gemeenten en provincies hierdoor beter navolgbaar en in hun eigen organisatie uitlegbaar. De bijstellingen van het accres als gevolg van loon- en prijsontwikkelingen kunnen ook op deze wijze afzonderlijk in de gemeente- en provinciebegroting worden verwerkt. Het

31

is hierbij wel belangrijk om op te merken dat de loon- en prijsontwikkelingen bij het Rijk niet gelijk hoeven te zijn aan de loon- en prijsontwikkelingen bij gemeenten en provincies, al volgen ze wel eenzelfde trend. De uitsplitsing van het accres in volume- en loon- en- prijsontwikkeling kan enkel bij de Miljoenennota (Septembercirculaire) gemaakt worden. In de Meicirculaire wordt de acresontwikkeling meerjarig gepresenteerd terwijl de Voorjaarsnota enkel betrekking heeft op het lopende jaar. Het bij de Meicirculaire uitsplitsen van de meerjarige reeks zou besluitvorming in beeld brengen die pas bij de Miljoenennota definitief wordt en is daarom onwenselijk. Uitsplitsen accresontwikkeling naar plafonds Bij deze optie wordt de procentuele ARU-ontwikkeling uitgesplist naar percentages voor de verschillende deelplafonds. Hiermee blijft de brede mand behouden, maar is er meer informatie beschikbaar over de ontwikkeling van de verschillende uitgavencategorieën bij het Rijk. Gemeenten kunnen deze informatie gebruiken bij het onderverdelen van hun eigen middelen tussen het sociaal en fysiek domein. Het is hierbij belangrijk om op te merken dat in deze variant enkel indicatief de ARU-ontwikkeling per deelplafond wordt geschetst.

Het is in de beperkte tijd tussen het einde van de besluitvorming en de publicatie van het accres in de betreffende nota’s en circulaires niet mogelijk om iedere accrestranche volledig uit te splitsen naar ontwikkeling per uitgavenplafond. Daarnaast geldt ook voor deze variant dat deze uitsplitsing enkel in de Septembercirculaire gedaan kan worden om niet vooruit te lopen op nog niet definitieve en openbare besluitvorming. 4.3 Variant 1. Behoedzaamheidsreserve Bij deze beleidsvariant wordt een deel van het accres nog niet verwerkt, maar achtergehouden. Een behoedzaamheidsreserve kan op twee manieren worden vormgegeven: binnen de gemeentelijke en provinciale begroting of binnen het Gemeente- en het Provinciefonds. Een behoedzaamheidsreserve vergt in beide gevallen aanpassing van de kaders waarmee de provincies toezicht houden op de gemeenten en het Rijk toezicht houdt op de provincies. Bij vaststelling van het accres wordt het verschil met de raming verrekend met deze reserve. De reserve kan zowel tegen een negatieve eindafrekening als tegen een negatieve bijstelling gedurende het jaar worden gebruikt. De berekening van het accres vindt nog steeds op basis van nacalculatie plaats.

Doel van de behoedzaamheidsreserve is het vergroten van de stabiliteit van de accresramingen, en daarmee de stabiliteit van de uitkeringen uit het Gemeentefonds en het Provinciefonds, om zo een rustiger begrotingsproces bij gemeenten en provincies mogelijk te maken. Het betreft hier de verticale stabiliteit - een zo goed mogelijke aansluiting tussen de eerste raming en de uiteindelijke realisatie van het fonds. Daarnaast is het ook mogelijk een reserve te maken die niet automatisch ieder jaar uitgekeerd wordt, maar die ingezet wordt als er grote horizontale fluctuaties in het accres zijn. Een behoedzaamheidreserve is een technisch instrument om de uitslagen van de normering te dempen door de budgettaire stromen stabieler te maken. De uitkomst van de normeringssystematiek zelf wordt niet stabieler. Behoedzaamheidsreserve binnen de eigen begroting Gemeenten en provincies sturen op een begroting in evenwicht, waarbij de structurele lasten de structurele baten niet overschrijden. Dit is een wettelijke verplichting. De baten van de begrotingen zijn over het algemeen gebaseerd op de Meicirculaire uit het jaar waarin de begroting wordt opgesteld. Met een uiteindelijk lager of hoger accres dan bij het opstellen van de begroting is voorzien, kunnen exploitatietekorten of –overschotten ontstaan bij gemeenten en provincies die de accresraming volledig hebben ingeboekt.

Een behoedzaamheidsreserve binnen de eigen begroting kan helpen exploitatietekorten te voorkomen. Het voorkomt de neerwaartse en opwaartse bijstellingen van het accres niet, maar geeft wel een buffer waarmee neerwaartse bijstellingen opgevangen kunnen worden. Gemeenten en provincies hebben zelf de mogelijkheid om een behoedzaamheidsreserve op de eigen begroting te treffen, bijvoorbeeld via een percentage van de algemene uitkering. Behoedzaamheidsreserve binnen het Gemeentefonds en Provinciefonds Bij een behoedzaamheidreserve binnen het Gemeentefonds en Provinciefonds reserveert het Rijk een deel van de verplichting die het heeft richting de gemeenten en provincies. Aan gemeenten en provincies wordt door de toezichthouder opgedragen de behoedzaamheidsreserve niet in de

32

primitieve begroting mee te nemen. De behoedzaamheidsreserve komt lopende het begrotingsjaar niet tot uitkering, maar wordt na afloop van het begrotingsjaar verrekend met de uitkomsten van de nacalculatie bij het Financieel Jaarverslag van het Rijk (FJR). Een negatieve bijstelling wordt hierbij opgevangen via de reserve. Hiermee is de eindafrekening per saldo positief zolang de afrekening van het accres niet negatiever is dan het bedrag dat beschikbaar is in de reserve. De reserve vormt zo een buffer om het mogelijk negatieve effect van het gerealiseerde accres op te vangen. Box 3. Voorbeeld behoedzaamheidsreserve Indien er een behoedzaamheidsreserve is van 100 miljoen euro, en bij de nacalculatie blijkt dat de onderuitputting van de accresrelevante uitgaven een effect heeft op de fondsen dat kleiner is dan 100 miljoen euro, dan wordt het verschil bij de eerstvolgende Voorjaarsnota alsnog ten gunste van de gemeenten en provincies gebracht. Is het effect van onderuitputting op het accres groter dan 100 miljoen euro, dan moeten de gemeenten en provincies alsnog het gedeelte dat uitgaat boven dit bedrag aan het Rijk terugbetalen. Als er in de realisatie sprake is van een hoger accres dan bij de laatste Miljoenennota geraamd werd, dan wordt dit bedrag bovenop de 100 miljoen euro reserve uitgekeerd.

Vormgeving en omvang behoedzaamheidsreserve Deze beleidsvariant vraagt om aanvullende bestuurlijke afspraken over hoe de behoedzaamheidsreserve wordt gevormd en hoe groot de omvang is. De voor de reserve bestemde middelen kunnen afgezonderd worden in het Gemeentefonds of op een andere begroting worden geplaatst. Bij het Rijk en medeoverheden kan door een ander kasritme als gevolg van het instellen van de behoedzaamheidsreserve een financieringsvoordeel of -nadeel optreden (bijvoorbeeld een renteverlies). Bij de huidige zeer lage rentestanden is dit voor- of nadeel verwaarloosbaar. Met de invoering van de behoedzaamheidsreserve wordt de verticale stabiliteit van de uitkering uit de fondsen vergroot. Hiervoor is het wel een voorwaarde dat medeoverheden de ontvangsten uit de reserve niet vooraf al opnemen in hun begroting. Eerder was dit (gedeeltelijk) wel het geval en daarom is in 2012 21 de behoedzaamheidsreserve afgeschaft. Het bleek dat gemeenten en provincies vooraf een deel van de reserve inboekten in hun begroting, waarmee het stabiliserende element van de reserve verloren ging. Als de reserve opnieuw ingevoerd zou worden, is het een reëel risico dat dit weer gebeurt. Er zijn daarom heldere en bindende afspraken nodig om te voorkomen dat dit wederom het geval is.

Het herinvoeren van een reserve kan ten koste gaan van de actualiteit en de inzichtelijkheid, omdat er geen eenduidige relatie is tussen mutaties in de afrekening van de accressen en de uitkering aan de gemeenten en provincies. Dit kan deels worden voorkomen door gemeenten en provincies via de verschillende circulaires informatie te verschaffen over de stand van de reserve. 4.4 Variant 2. Accres vastzetten of vertragen Variant 2a Bevriezen van het lopend of komend jaar. Bij deze beleidsvariant wordt de accresontwikkeling voor één of meerdere jaren op basis van een raming bevroren en daarna niet meer bijgesteld of afgerekend. Deze bevriezing kan zowel ‘rollend’ voor bepaalde jaren plaatsvinden (bijvoorbeeld door altijd het lopende jaar te bevriezen) als voor meerdere jaren in de toekomst. Als het accres voor de gehele kabinetsperiode bevroren wordt, lijkt deze variant sterk op de vaste volumeafspraak. 22 Door het stilzetten van de accresontwikkeling krijgen medeoverheden vanaf de Startnota of latere nota’s duidelijkheid over het accres over een bepaalde periode en daarmee meer zekerheid over de budgettaire uitgangspunten bij het opstellen van hun begroting. De periode waarover het accres bevroren wordt, bepaalt ook de afruil tussen stabiliteit en actualiteit.

Het bevriezen van het accres in het voorjaar waarin medeoverheden de begroting voor jaar t+1 opstellen geeft bijvoorbeeld relatief veel stabiliteit, maar minder actualiteit dan wanneer het accres in 21 In de aanvullende bestuurlijke afspraken van 15 april 2009 is afgesproken om de normeringssystematiek niet van toepassing te verklaren voor de jaren 2009, 2010 en 2011. 22 Het voornaamste verschil tussen het bevriezen van het accres voor de gehele kabinetsperiode en de vaste volumeafspraak is dat bij een vaste volumeafspraak het loon-en prijsdeel van het accres niet bevroren wordt. Daarnaast is bij een volumeafspraak de volumecomponent niet noodzakelijk gelijk aan de volumeontwikkeling van de rijksuitgaven.

33

het voorjaar van het lopende jaar bevroren wordt. Hierbij is het ook van belang op te merken dat bij het totaal bevriezen van het accres ook loon- en prijsontwikkelingen niet meer actueel doorwerken in de jaren waarvoor het accres bevroren is. Om dit probleem tegen te gaan is het een optie om het accres tijdens de bevriezing nog wel bij te stellen voor wijzigingen in de loon- en prijsmutaties bij het Rijk. Voorbeelden van momenten waarop het accres van het lopende of komende jaar bevroren kan worden zijn:  Het vastzetten van het lopend jaar in september van ditzelfde jaar. Hierbij lopen de ontwikkelingen tussen de Miljoenennota en het Financieel Jaarverslag van het Rijk niet meer mee in het accres.  Het vastzetten van het lopend jaar in mei van ditzelfde jaar. Dit is het moment waarop de loonen prijsontwikkeling van het Rijk voor het lopende jaar grotendeels vaststaat.  Het vastzetten van het komend jaar (t) in september (t-1). Dit is het moment dat het Rijk de Miljoenennota en de begrotingen van het komend jaar vaststelt. Hierbij zou de vaststelling van de ontwerpbegroting van het Rijk ook het laatste bijstellingsmoment voor het accres zijn.  Het vastzetten van het komend jaar (t) in mei (t-1). Dit is de accresraming op basis waarvan veel medeoverheden hun eerste primitieve begroting opstellen.

Bij een bevriezing is altijd een sterke afruil tussen stabiliteit en actualiteit. Wanneer het accres wordt vastgezet ontstaat duidelijkheid over het accres voor medeoverheden, maar is er ook geen doorvertaling van ontwikkelingen op de rijksbegroting naar de fondsen. Budgettaire ontwikkelingen op de rijksbegroting en inflatieramingen worden immers niet meer verwerkt in de stilgezette stand van het accres. Voor de langere termijn zijn er geen grote consequenties voor de evenredigheid van de systematiek vanwege het structurele karakter van de meeste maatregelen die op de rijksbegroting worden genomen. Wel is te verwachten dat het bevriezen van het accres in het lopend jaar gemiddeld tot een hoger definitief accres leidt, aangezien de ARU in de tweede helft van het lopend jaar vaak daalt door onderuitputting. Variant 2b Het accres berekenen op basis van meerjarige gemiddelde Het accres kan ook berekend worden op basis van een vlottend gemiddelde van de ontwikkeling van de accresrelevante uitgaven. Dit kan bijvoorbeeld gedaan worden op basis van een gemiddelde van de ARU in het betreffende jaar en de twee jaren daarvoor. 23 In deze variant werken budgettaire mutaties bij het Rijk vertraagd door in het accres. Dit leidt ertoe dat het accreseffect van schommelingen in het lopend jaar verspreid wordt over het lopend jaar en de twee daaropvolgende jaren.

De schommelingen worden hierdoor cumulatief niet kleiner, maar wel beter beheersbaar voor gemeenten en provincies omdat ze door de spreiding over meerdere jaren worden gedempt. Naast dit voordeel kent de systematiek ook een aantal nadelen. De accressen bewegen minder actueel mee met de uitgaven van het Rijk, wat negatieve effecten kan hebben voor zowel het Rijk als gemeenten en provincies. Een voorbeeld hiervan is dat mutaties in de loon- en prijsraming vertraagd doorwerken in het accres. Daarnaast maakt de vertraging in het accres het lastiger voor het Rijk om effectief te bezuinigen op het moment dat de grenzen van de Europese begrotingsregels in zicht komen. Ook de inzichtelijkheid en uitvoerbaarheid van het accres worden in deze variant lager dan in de huidige systematiek. Dit geldt zowel voor de inzichtelijkheid van de ontwikkeling in de circulaires als de complexiteit van het budgettaire proces bij het Rijk. Bij het Rijk wordt budgettaire besluitvorming complexer omdat het accreseffect van besluiten in een bepaald jaar zich verspreidt over meerdere jaren. Deze accreseffecten moeten vervolgens weer onder het uitgavenplafond van het Rijk worden ingepast, wat voor alle jaren waarin dit effect plaatsvindt om aanvullende besluitvorming vraagt. 4.2 Variant 3. Vaste volumeafspraak bij Regeerakkoord Bij deze variant wordt het accres voor langere tijd vastgezet.

Het meest logische moment om een dergelijke afspraak te maken is de start van een nieuwe kabinetsperiode. Hierbij kan de geraamde ontwikkeling van de rijksuitgaven een beginpunt zijn om ook de accresontwikkeling vast te stellen. Ook is het mogelijk om in het Regeerakkoord hier beleidsmatig van af te wijken. Op deze manier 23 Bijvoorbeeld: onder uit huidige systematiek wordt de accrestranche 2020 berekend op basis van de groei van de accresrelevante uitgaven van 2020 ten opzichte van 2019. In de variant met een berekening op basis van een meerjarige gemiddelde zou de tranche 2020 gebaseerd zijn op de ontwikkeling van de gemiddelde uitgaven in 2018, 2019 en 2020 ten opzichte van de gemiddelde uitgaven in 2017, 2018 en 2019.

34

wordt bij het Regeerakkoord de volumeontwikkeling van het accres vastgezet. Dit geeft gemeenten en provincies meerjarige zekerheid over de volumeontwikkeling. Een variant hiervan is eerder ook door de Raad van State voorgesteld. 24 De loon- en prijsontwikkeling in het accres wordt actueel gehouden door deze regulier bij te stellen. Dit voorkomt reële mee- of tegenvallers op het moment dat de loon- en prijsontwikkeling hoger of lager blijkt uit te vallen dan bij het Regeerakkoord werd verwacht. Hiermee ontstaat een systematiek waarbij er een knip wordt gemaakt tussen de normering van het volumedeel van het accres en het loon- en prijsdeel. Het volumedeel van de normering is zeer stabiel maar speelt minder actueel in op de budgettaire ontwikkelingen bij het Rijk. Het deel voor loon- en prijscompensatie beweegt wel mee. Daarmee is dit deel volledig actueel. Het totale accres is hierdoor reëel gezien stabiel, maar zal nominaal nog wel muteren door de wisselende raming van de loon- en prijsontwikkeling. Aanvullende afspraken Deze beleidsvariant vraagt om aanvullende bestuurlijke afspraken over hoe omgegaan wordt met grote onvoorziene budgettaire ontwikkelingen gedurende de kabinetsperiode. De vraag is dan bijvoorbeeld of en hoe een forse verslechtering van de overheidsfinanciën moet worden doorvertaald naar een aanpassing van de volumeafspraak.

Indien medeoverheden hier niet in mee zouden doen, heeft dat effect op de evenredigheid. Net als in de huidige systematiek blijft de bestuurlijke weging van de uitkomsten gedurende de kabinetsperiode belangrijk. Ook is het mogelijk om vooraf afspraken te maken over de omstandigheden waarbij een nieuwe weging van de afspraken gewenst is. Daarnaast zijn er bij deze optie afspraken nodig over de loon- en prijsontwikkeling waarmee het accres geïndexeerd wordt. Een uitgangpunt daarbij kan de gemiddelde loon-en-prijsbijstelling van het Rijk zijn. Deze methode zou overeenkomen met de loon- en prijsindexatie voor het accres in de huidige systematiek. 25 Ook is in deze systematiek een afspraak nodig over de extrapolatie 26 van het accres. Een uitgangspunt hierbij zou het doortrekken van de groei in het laatst bekende jaar kunnen zijn. Daarmee wordt in de jaren na de lopende kabinetsperiode een beleidsarme ontwikkeling gebudgetteerd waar het volgende kabinet weer beleidsmatig op verder kan bouwen. Effecten op de verschillende criteria Een vaste volumeafspraak geeft een hoge mate van stabiliteit. Het accres beweegt in dit geval niet langer actueel mee met de uitgaven van het Rijk; de invulling van het concept actualiteit wordt daarmee anders.

Ook evenredigheid wordt hiermee anders ingevuld dan in de huidige systematiek: bij het Regeerakkoord wordt een keuze gemaakt in wat gezien wordt als een evenredige indexatie. Daarnaast raakt ook de manier waarop omgegaan wordt met het accres in het geval van grote bezuinigingen aan de invulling van de evenredigheid. De inzichtelijkheid van deze systematiek is hoger dan de huidige: het is voor de gehele kabinetsperiode duidelijk waar de ontwikkeling van het accres op gebaseerd is, namelijk een vaste volumeafspraak. Bijstellingen gedurende de kabinetsperiode worden enkel veroorzaakt door nieuwe ramingen van de loon- een prijsontwikkeling. Om dezelfde reden scoort deze variant ook goed op beheersbaarheid. Hierbij zijn goede afspraken over de omgang met grote budgettaire ontwikkelingen wel van belang.

Zie hiervoor de Septemberrapportage 2019 van de Afdeling advisering Raad van State bij de Nota over de toestand van ’s Rijks Financiën. 25 De uitgaven van het Rijk worden via een aantal indices voor loon- en prijsontwikkeling bijgesteld. Omdat het accres in de huidige systematiek is gekoppeld aan de totale (plafondrelevante) uitgavenontwikkeling van het Rijk, zit in het accres de facto de gemiddelde loon- en prijsbijstelling van het Rijk verwerkt. 26 De begrotingscijfers van het Rijk lopen van het huidige jaar tot en met t+5. Een keer per jaar wordt hier een nieuw jaar aan toegevoegd. Dit proces wordt de extrapolatie genoemd. 24

35

Subvariant: een vaste indexatie voor het sociaal domein Na de decentralisaties in het sociaal domein geldt voor veel taken nog steeds een specifieke beleidsen taakomschrijving. Gedurende de kabinetsperiode Rutte-III is deze trend verder toegenomen. 27 De Raad voor het Openbaar Bestuur (ROB) heeft eerder geconcludeerd dat de formele en ervaren beleidsvrijheid voor gemeenten kleiner is in het sociaal domein in vergelijking met andere gemeentelijke taken. Dat komt mede omdat gemeentelijke taken in het sociaal domein betrekking hebben op individuele voorzieningen. Ook stelt de ROB dat de maatschappelijke tolerantie voor verschillen in het voorzieningenniveau van inkomensgerelateerde en persoonsgebonden voorzieningen kleiner is dan de acceptatie van verschillen in bijvoorbeeld algemene voorzieningen in het fysieke domein. Door deze kleinere beleidsvrijheid kunnen gemeenten gebaat zijn bij een stabiele inkomstenbron waaruit ze een deel van de uitgaven in het sociaal domein kunnen bekostigen. Door aan het begin van de kabinetsperiode een vaste volumeafspraak te maken voor de gemeentelijke taken in het sociaal domein zou hierin kunnen worden voorzien. Hierdoor ontstaat binnen het Gemeentefonds naast de algemene uitkering een losse uitkering voor het sociaal domein. Daarnaast kan voor het sociaal domein ook een apart deelfonds worden ingericht.