Bijlage 3 Evaluatie normeringssystematiek 2015-2020

Evaluatie van de normeringssystematiek Gemeentefonds en Provinciefonds 2015 – 2020

Den Haag Eindrapport werkgroep zesde evaluatie van de normeringssystematiek Gemeentefonds en Provinciefonds September 2020

Managementsamenvatting a. Voor u ligt het rapport van de zesde evaluatie waaraan ambtelijke vertegenwoordigers van het Rijk, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO) samen hebben gewerkt. De evaluatie kan als input dienen voor de zestiende studiegroep begrotingsruimte en de studiegroep interbestuurlijke en financiële verhoudingen. Uiteindelijk is het aan een nieuw kabinet om in overleg met de medeoverheden een oordeel te geven over de te hanteren normeringssystematiek. b.

Het Gemeentefonds en Provinciefonds en hun ontwikkeling hebben een belangrijke plaats in de financiële en bestuurlijke verhoudingen. Gemeenten en provincies ontvangen uit de fondsen een groot deel van hun inkomsten om hun taken te bekostigen. Goede financiële verhoudingen zijn belangrijk: maatschappelijke opgaven houden zich vaak niet aan bestuurlijke grenzen en dit vereist afstemming van beleid en middelen. Een heldere werking van de jaarlijkse indexering van de fondsen door de normeringssystematiek kan hieraan bijdragen.

c.

De jaarlijkse indexering van het Gemeentefonds en het Provinciefonds die voortvloeit uit de koppeling aan de rijksuitgaven wordt het accres genoemd. Tot 2018 was deze accresontwikkeling gekoppeld aan de ontwikkeling van de begrotingsgefinancierde uitgaven van het Rijk (de netto gecorrigeerde rijksuitgaven, NGRU). Deze koppeling werd ook wel de ‘smalle mand’ genoemd. Vanaf 2018 is het accres gekoppeld aan de ontwikkeling van alle uitgaven onder het uitgavenplafond van het Rijk (de accresrelevante uitgaven, ARU). Onder deze nieuwe systematiek lopen ook de premiegefinancierde uitgaven aan sociale zekerheid en zorg mee in de accresontwikkeling. Deze systematiek wordt ook wel de ‘brede mand’ genoemd.

d.

Periodiek evalueren het Rijk, de VNG en het IPO de systematiek. Belangrijke ontwikkelingen sinds de vorige evaluatie zijn de wijzigingen in het gemeentelijke takenpakket door onder andere de decentralisaties in het sociaal domein en het wijzigen van de normeringssystematiek met ingang van de huidige kabinetsperiode.

e.

De evaluatie vindt plaats aan de hand van de volgende criteria: evenredigheid, stabiliteit, actualiteit, beheersbaarheid en inzichtelijkheid. Deze criteria zijn ook in voorgaande evaluaties gehanteerd. De evaluatie gaat in op de huidige normeringssystematiek, de uitwerking daarvan en mogelijke varianten voor de toekomst. Het is nadrukkelijk geen analyse van de taken en daarvoor benodigde middelen binnen de verschillende domeinen van gemeenten en provincies.

f.

In de huidige normeringssystematiek is evenredigheid het centrale begrip waaraan uitvoering gegeven wordt via de koppeling van de algemene uitkering van het Gemeente- en Provinciefonds aan de uitgaven van het Rijk, de zogeheten ‘samen-trap-op, samen-trap-af’ systematiek. Het gaat hierbij om een evenredige tred tussen de indexatie van de fondsen en de rijksuitgaven. Het betreft één integrale indexatie –het accres– voor zowel loon-, prijs- als volumeontwikkelingen. Evenredigheid zou ook op andere manieren geoperationaliseerd kunnen worden; het is de subjectieve vertaling van een rechtvaardige indexatie van de middelen in de fondsen. Daarmee is het een concept dat iedere kabinetsperiode nader wordt ingevuld via bestuurlijke afspraken.

g.

Bij de start van kabinet Rutte-III is overgestapt van de zogeheten “smalle accresmand” (NGRU) naar de “brede accresmand” (ARU). Ook is aan het begin van de kabinetsperiode de bekostiging van het sociaal domein vanuit de algemene uitkering ingezet, waarmee ook het sociaal domein geïndexeerd wordt via de accressystematiek. De overstap naar de brede mand heeft sindsdien niet ter discussie gestaan.

h.

Vanuit bestuurlijk oogpunt wordt op dit moment de stabiliteit van de accressystematiek als onvoldoende ervaren. Dit is in de afgelopen jaren gebleken uit verschillende brieven van gemeenten en provincies (in hun rol als toezichthouder), Kamervragen en moties. De discussie ging hierbij vooral over de verticale stabiliteit van de systematiek: de veranderingen met betrekking tot hetzelfde begrotingsjaar tussen de diverse ramingsmomenten.

2

i.

De overgang van de NGRU naar de ARU-systematiek aan het begin van de kabinetsperiode was mede ingegeven vanuit het idee dat deze systematiek een positief effect zou hebben op de stabiliteit van het accres. Dit komt onder andere omdat binnen de ARU-systematiek verschuivingen tussen de verschillende budgettaire deelplafonds niet langer effect hebben op de accresontwikkeling. In de afgelopen twee jaar is gebleken dat ook onder de ARUsystematiek –de brede koppeling aan de Rijkuitgaven– er aanzienlijke fluctuaties in het accres waren. Dit kwam onder andere door onderuitputting bij het Rijk, meevallers in de zorg en sociale zekerheid en substantiële schommelingen in de raming van de loon- en prijsontwikkeling.

j.

Een lager dan eerder geraamde loon- en prijsontwikkeling heeft in reële termen geen effect op de uitgaven van gemeenten en provincies, omdat hier ook voor hen lagere lonen en prijzen tegenover staan. Het is hierbij wel belangrijk op te merken dat de loon- en prijsontwikkelingen bij het Rijk niet gelijk hoeven te zijn aan de loon- en prijsontwikkelingen bij gemeenten en provincies, maar vaak wel eenzelfde trend volgen. Voor de geraamde volumeontwikkeling aan de gemeentelijke of provinciale uitgaven is deze koppeling minder evident.

k.

Het onderscheid tussen volume- en loonprijsontwikkeling kan door gemeenten en provincies niet altijd scherp worden gemaakt en ook accresmutaties als gevolg van loon- en prijsmutaties leiden tot discussie. Dit heeft mede te maken met de presentatie van het accres als een reeks waarin geen expliciet onderscheid wordt gemaakt tussen loon-, prijs- en volumeontwikkelingen. In het verleden is hiervoor gekozen omdat een uitsplitsing van het accres een oormerkende werking kan hebben terwijl het accres vrij besteedbaar is.

l.

Actualiteit en stabiliteit zijn niet volledig met elkaar te verenigen: een systematiek waarvan de uitkomsten volledig actueel meebewegen met de rijksuitgaven is inherent minder stabiel dan een systematiek waarbij de actualiteit van de koppeling tussen de rijksuitgaven en het accres minder sterk is. In de recente jaren was de tegenstelling tussen actualiteit en stabiliteit duidelijk zichtbaar: in 2018 en 2019 zijn de geraamde rijksuitgaven sterk gestegen door de intensiveringen van het regeerkoord Rutte-III. Later daalden ze weer door meevallers, onderuitputting en lagere loon- en prijsbijstelling. De actuele doorvoering hiervan op het accres leidde vervolgens tot discussie over het gewenste niveau van stabiliteit in het accres. De discussie over stabiliteit is niet nieuw: ook de evaluaties uit 2015 en 2010 concludeerden dat de stabiliteit van de normeringssystematiek een belangrijk aandachtspunt is.

m. Ondanks de inspanningen en informatievoorziening om de normeringssystematiek zo transparant mogelijk te maken, is het door de complexe berekening soms lastig voor derden om te reproduceren of en hoe bepaalde maatregelen van het Rijk doorwerken in de normeringssystematiek. De uitkomst van de normeringssystematiek is de optelsom van een veelheid aan mutaties en correcties binnen de ARU en de middelen in de fondsen. Derden proberen vaak de partiële effecten van mutaties op het accres te duiden. Dit leidt regelmatig tot verwarring: het accres is een optelsom van veel, vaak tegengestelde mutaties; de ene post binnen de ARU gaat omhoog en een andere juist naar beneden. n.

In de afgelopen periode is er een toename geweest in het gebruik van incidentele toevoegingen en onttrekkingen uit het Gemeente- en Provinciefonds. Dit draagt in negatieve zin bij aan de beheersbaarheid van de systematiek, omdat deze incidentele toevoegingen en onttrekkingen structurele accreseffecten hebben. Richting een nieuwe kabinetsperiode is het daarom van belang om afspraken te maken over hoe in het accres wordt omgegaan met het storten en onttrekken van incidentele budgetten.

o.

Naar aanleiding van de uitbraak van het coronavirus en de sociale en economische gevolgen daarvan heeft het kabinet in overleg met de VNG en het IPO besloten de stand van het accres -volume en loon- en prijsontwikkeling- zoals gepresenteerd in de Voorjaarsnota 2020 te bevriezen voor de jaren 2020 en 2021. Dit is mede gedaan tegen de achtergrond van de al bestaande discussie over de schommelingen in de samen-trap-op, samen-trap-af systematiek en de behoefte aan stabiliteit. De situatie rondom het coronavirus heeft tot gevolg gehad dat dit rapport met enkele maanden vertraging is afgerond.

3

p.

Vanwege de discussie over stabiliteit is dit het voornaamste aandachtspunt bij het ontwikkelen van nieuwe beleidsvarianten. Met meer stabiliteit in de accresontwikkeling kan er meer rust ontstaan in het begrotingsproces van gemeenten en provincies.

q.

Voor de toekomst zijn, naast de huidige systematiek, drie alternatieve beleidsvarianten uitgewerkt door de werkgroep. Deze varianten zijn: een vaste volumeafspraak bij het Regeerakkoord, het bevriezen of vertragen van het accres en het herinvoeren van een behoedzaamheidsreserve. Daarnaast is gekeken naar de mogelijkheid om binnen de huidige systematiek meer inzicht in de samenstelling van het accres te geven door in de Septembercirculaire aandacht te hebben voor de loon- en prijsontwikkeling en de ontwikkeling van de diverse deelplafonds.

r.

De werkgroep spreekt geen voorkeur uit voor één van de beleidsvarianten. De beoordeling welke variant het best voldoet voor de volgende kabinetsperiode vergt een politiekbestuurlijke weging. In alle varianten is er een afruil tussen actualiteit enerzijds en stabiliteit anderzijds. De huidige systematiek geldt als de meest actuele variant; bij de overige varianten is in toenemende mate sprake van meer stabiliteit ten koste van een actuele koppeling van het accres aan de rijksuitgaven.

4

Inhoudsopgave 1.

Inleiding

6

2.

De normeringssystematiek en ontwikkeling financiën medeoverheden

7

2.1 Achtergrond van de normeringssystematiek

7

2.2 Werking van de normeringssystematiek

7

2.3 De begrotingssystematiek van het Rijk en de veranderingen hierin bij kabinet Rutte-III

8

2.4 Ontwikkeling financiën medeoverheden

9

2.5 Integratie van onderdelen sociaal domein in de algemene uitkering

12

3.

Analyse en beoordeling normeringssystematiek

15

3.1 De toetsingscriteria

15

3.2 Evenredigheid

15

3.3 Stabiliteit

17

3.4 Actualiteit

23

3.5 Beheersbaarheid

24

3.6 Inzichtelijkheid

26

3.7 Beoordeling normeringssystematiek

29

4.

Beleidsvarianten toekomstige normeringssystematiek

31

4.1 Variant 0. Vasthouden aan de huidige systematiek

31

4.3 Variant 1. Behoedzaamheidsreserve

32

4.4 Variant 2. Accres vastzetten of vertragen

33

4.2 Variant 3. Vaste volumeafspraak bij Regeerakkoord

34

4.5 Slotbeschouwing

36

Bijlage 1. Historische ontwikkeling van de normeringssystematiek vanaf 1984

31

Bijlage 2. Taakopdracht evaluatie normeringssystematiek

39

Bijlage 3. Ledenlijst werkgroep evaluatie normeringssystematiek

40

5

1. Inleiding Aanleiding In het bestuurlijk overleg tussen Rijk, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO) van mei 1994 is afgesproken dat de jaarlijkse ontwikkeling van het Gemeentefonds en Provinciefonds met ingang van het begrotingsjaar 1995 wordt gekoppeld aan de jaarlijkse ontwikkeling van de netto gecorrigeerde rijksuitgaven (NGRU). Tot en met het kabinet Rutte-III was de ontwikkeling van de fondsen gekoppeld aan de jaarlijkse ontwikkeling van de NGRU. Vanaf het kabinet Rutte-III is de ontwikkeling van de fondsen gekoppeld aan de accresrelevante uitgaven (ARU). Ook zijn ter volmaking van de decentralisaties in het sociaal domein de integratie-uitkeringen overgeheveld naar de algemene uitkering (AU). De bestuurlijke afspraak over de normeringssystematiek geldt in beginsel voor onbepaalde tijd en bestaat uit twee delen: een rekenkundige uitkomst en een bestuurlijke weging. Verder is afgesproken dat de normeringssystematiek periodiek wordt geëvalueerd ter voorbereiding op een nieuwe kabinetsperiode. De normeringssystematiek is in 2015 voor het laatst geëvalueerd. Het is verstandig om periodiek in gezamenlijkheid te bezien hoe de normeringssystematiek heeft gefunctioneerd en/of aanpassingen nodig dan wel gewenst zijn. Voor u ligt nu het eindrapport van de zesde evaluatie normeringssystematiek.

Onderzoeksaanpak en evaluatie Het Gemeentefonds en Provinciefonds en hun ontwikkeling hebben een belangrijke plaats in de financiële en bestuurlijke verhoudingen. Gemeenten en provincies ontvangen uit de fondsen een groot deel van hun inkomsten om hun taken te bekostigen. Goede financiële verhoudingen zijn belangrijk: maatschappelijke opgaven houden zich vaak niet aan bestuurlijke grenzen en dit vereist afstemming van beleid en middelen. Een heldere werking van de jaarlijkse indexering van de fondsen door de normeringssystematiek kan hieraan bijdragen. Daarnaast zijn veranderingen in het gemeentelijke takenpakket en het wijzigen van de systematiek zelf met ingang van de huidige kabinetsperiode redenen om het functioneren van de normeringssystematiek te bezien. De vraag is derhalve of de huidige systematiek en de daaraan ten grondslag liggende uitgangspunten ook van toepassing kunnen zijn voor de komende jaren, of aanpassingen nodig zijn, of dat er beweegreden zijn om over te stappen naar een alternatieve systematiek. De werkgroep evaluatie normeringssystematiek kijkt terug op de systematiek en evalueert de werking. In de periode van deze evaluatie zijn met de decentralisaties in het sociaal domein de middelen in het Gemeentefonds toegenomen.

Bij de financiële verhoudingen lag de focus van de beleidsinzet vooral op coördineren van de bekostiging van decentralisaties in het sociaal domein. Een dergelijke omvangrijke operatie heeft ook zijn doorwerking gehad op de politieke-bestuurlijke keuzes die zijn gemaakt voor de inrichting van de normeringssystematiek, waaronder de overstap naar de brede grondslag (ARU-systematiek). Daarnaast hebben zich tijdens de huidige kabinetsperiode schommelingen voorgedaan in het accres van de fondsen. Het zijn twee belangrijke aandachtspunten die onderdeel zijn van deze evaluatie. Terugkijken en vooruitkijken In de evaluatie wordt teruggeblikt op de werking van de huidige normeringssystematiek over de periode 2015 – 2020. Hierbij ligt de kern op de beoordeling van de systematiek aan de hand van een aantal criteria: evenredigheid, actualiteit, stabiliteit, beheersbaarheid en inzichtelijkheid (inclusief controleerbaarheid en uitvoerbaarheid). Daarnaast wordt kort ingegaan op de ontwikkeling van de financiën van de medeoverheden. Parallel aan de evaluatie van de normeringssystematiek loopt een traject waarbij dieper in wordt gegaan op alle facetten van de financiële positie van gemeenten. De beoordeling van de huidige systematiek vormt de brug naar vooruitzien.

Hierbij zijn naast de huidige systematiek drie beleidsvarianten uitgewerkt die door de werkgroep als meest wezenlijk zijn benoemd om de normeringssystematiek, op onderdelen, aan te passen.

6

Deze evaluatie en de alternatieven beleidsvarianten kunnen als input dienen voor het advies van de 16e Studiegroep Begrotingsruimte (SBR) en de Studiegroep Interbestuurlijke en Financiële Verhoudingen (SIFV). Tevens kan het gebruikt worden in de opmaat naar het komende traject van opstellen van verkiezingsprogramma’s, Tweede Kamerverkiezingen, kabinetsformatie en start van een nieuwe kabinetsperiode. Uiteindelijk is het aan een nieuw kabinet om in overleg met de medeoverheden een oordeel geven over de te hanteren normeringssystematiek.

2. De normeringssystematiek en ontwikkeling financiën medeoverheden

Dit hoofdstuk start met een beschrijving van de achtergrond en werking van de huidige normeringssystematiek en de begrotingssystematiek van het Rijk bij Regeerakkoord Rutte-III. Daarnaast gaat dit onderdeel in op de financieringsmix van de medeoverheden, die aan de hand van de inkomsten, de uitgaven en de ontwikkeling van de vermogens uiteen wordt gezet. De terugblik eindigt met een korte beschrijving van de integratie van het sociaal domein in de algemene uitkering van het Gemeentefonds. 2.1 Achtergrond van de normeringssystematiek Goede bestuurlijke verhoudingen zijn gebaat bij een financiële inrichting met voorspelbare, transparante overdrachten aan medeoverheden en een stabiele verdeling van deze middelen. Zo behoudt het stelsel zijn draagvlak en vertrouwen en vinden de middelen zo goed mogelijk hun weg naar medeoverheden voor de uitvoering van taken en het realiseren van maatschappelijke opgaven. De financiële verhoudingen volgen en ondersteunen de bestuurlijke verhoudingen. In 2015 zijn met de decentralisaties in het sociaal domein de middelen in het Gemeentefonds toegenomen. Een dergelijke omvangrijke operatie heeft ook zijn doorwerking gehad op de politieke-bestuurlijke keuzes die bij aanvang van de huidige kabinetsperiode zijn gemaakt voor de inrichting van de normeringssystematiek.

Voorbeelden hiervan zijn de verbreding van de grondslag -door een koppeling aan de accresrelevante uitgaven (ARU)- en overheveling van de integratie-uitkeringen sociaal domein in de algemene uitkering. Gemeenten en provincies beschikken over verschillende inkomstenbronnen om hun uitgaven te bekostigen. Eén van de belangrijkste inkomstenbronnen voor gemeenten en provincies is de algemene uitkering uit respectievelijk het Gemeentefonds en het Provinciefonds. 1 De algemene uitkering uit deze fondsen is vrij besteedbaar. De fondsen vormen samen met de eigen inkomsten uit heffingen en belastingen de belangrijkst inkomstenbronnen van medeoverheden. Gemeenten en provincies bekostigen uit de fondsen een scala aan taken die ze autonoom dan wel in medebewind uitvoeren en waarmee ze bijdragen aan de publieke voorzieningen. Doel van de normeringssystematiek is dat budgettaire lusten en lasten op rijksniveau evenredig worden doorvertaald naar de ontwikkeling van de fondsen voor medeoverheden. De uitgaven van medeoverheden zijn onderhevig aan ontwikkelingen in lonen en prijzen. Daarnaast is er bij uitgaven sprake van volumeontwikkelingen. Omdat gemeenten en provincies niet direct deelnemen in het begrotingsproces van het Rijk worden vanaf de jaren ’80 bestuurlijke afspraken gemaakt over de indexatie van de fondsen voor loon-, prijs- en volumeontwikkelingen.

Om de jaarlijkse bijstelling van de fondsen vast te kunnen stellen zijn verschillende methodes denkbaar. Sinds 1995 geldt voor deze normering van de fondsen de zogenaamde samen-trap-op, samen-trapaf systematiek, die bestaat uit een koppeling van de indexering van de fondsen aan de rijksuitgaven. Deze normering is niet vastgelegd in de Financiële-verhoudingswet, maar berust op een bestuurlijke afspraak tussen de opeenvolgende kabinetten met de VNG en het IPO. In bijlage 1. is een nadere beschrijving van de historische ontwikkeling van de normeringssystematiek vanaf 1984 opgenomen. 2.2 Werking van de normeringssystematiek Bij de bepaling van de omvang van de accresrelevante uitgaven (ARU) vormen de netto uitgaven onder het uitgavenplafond van het Rijk het startpunt. Netto wil zeggen dat de rijksuitgaven worden gesaldeerd met de niet-belastingontvangsten. Op de netto uitgaven onder het uitgavenplafond worden correcties doorgevoerd voor verschillende posten zoals het Gemeentefonds en Provinciefonds zelf. Het saldo geeft de accresrelevante uitgaven en vormt de basis voor de accresberekening. Voor 1 In 2019 ontvangen gemeenten 43 procent en provincies 44 procent van hun inkomsten als algemene uitkering uit het Gemeentefonds respectievelijk het Provinciefonds.

7

een uitgebreide toelichting op de opbouw van de accresrelevante uitgaven wordt verwezen naar de jaarlijkse bijlage in de Miljoenennota of het Financieel Jaarverslag van het Rijk. De normeringssystematiek is in beginsel van toepassing op alle middelen die worden verantwoord onder het Gemeentefonds en het Provinciefonds en vallen onder het uitgavenplafond rijksbegroting (voorheen genaamd: uitgavenkader rijksbegroting in enge zin). 2 Daarmee is de grondslag waarover de normeringssystematiek wordt uitgekeerd dus breder dan alleen de algemene uitkering van beide fondsen. Het accrespercentage dat volgt uit de normeringssystematiek wordt ook gebruikt voor indexatie van het plafond van het Btw-compensatiefonds. Berekening Voor de berekening van het accres in jaar t wordt de grondslag van het voorgaande jaar (t-1) genomen. Het accrespercentage in jaar t betreft immers ook de groei van de ARU ten opzichte van het voorgaande jaar (t-1). Als de ARU met x% stijgen in jaar t groeien het Gemeentefonds en het Provinciefonds via het accres in jaar t ook met x%. Hiermee wordt het principe van samen-trap-op, samen-trap-af gewaarborgd. Dit heeft tot gevolg dat mutaties in de grondslag altijd met een jaar vertraging doorwerken in de normeringssystematiek. Via taakmutaties kunnen departementen middelen toevoegen of onttrekken aan één van beide fondsen, dit werkt door als grondslagmutatie.

Uitgangspunt is dat bij taakmutaties geen jaren ontstaan zonder indexatie van deze overgehevelde budgetten. Dat betekent dat bij overheveling van of naar het Gemeentefonds of Provinciefonds het verantwoordelijke departement een reeks overhevelt met indexatie over het lopende jaar. Bestuurlijke weging De normeringssystematiek bestaat uit twee delen: een rekenkundige uitkomst en een bestuurlijke weging. De bestuurlijke component voorziet erin dat alle partijen (Rijk, VNG of IPO) de rekenkundige uitkomsten in het halfjaarlijkse bestuurlijk overleg financiële verhoudingen (BOFv) aan de orde kunnen stellen. En dat uitkomsten ook door middel van de bestuurlijke weging kunnen worden besproken. Het is goed om te realiseren dat de normeringssystematiek meer is dan alleen een rekenkundige exercitie. De ervaring heeft partijen namelijk geleerd dat de financiële verhoudingen zoveel facetten omvat dat het niet goed mogelijk is om alle situaties op voorhand volledig te voorzien; zowel bij de medeoverheden als bij het Rijk. Ook bij eventuele wijzigingen van de systematiek blijft het bestuurlijke gesprek noodzakelijk om over een volwaardige normeringssystematiek te kunnen spreken. Evaluatie normeringssystematiek 2010 - 2015 De werkgroep vijfde evaluatie normeringssystematiek 2010 – 2015 heeft in 2016 gekeken naar de normeringssystematiek tot en met 2015 en de werking geëvalueerd.

3 Hierbij werd eveneens getoetst aan de criteria evenredigheid, stabiliteit, actualiteit, inzichtelijkheid en beheersbaarheid. De werkgroep concludeerde dat de normeringssystematiek op grote lijnen voldoet aan de gestelde criteria. Evenredigheid werd gezien als de belangrijkste basis voor het bestuurlijk draagvlak van de systematiek, maar ook als een lastig te operationaliseren en uiteindelijk niet objectief te bepalen concept. De stabiliteit van de systematiek was door de jaren heen niet gewijzigd, maar werd wel als een aandachtspunt gezien. Daarnaast werd geconcludeerd de normeringssystematiek nog steeds inzichtelijk en actueel was. Ook werd geconstateerd dat de ontwikkeling van de beide fondsen achterbleef bij de ontwikkeling van de totale collectieve uitgaven. Dit kwam vooral door een snellere stijging van de uitgaven aan zorg en sociale zekerheid, die niet meetelden in de grondslag van de normeringssystematiek. 2.3 De begrotingssystematiek van het Rijk en de veranderingen hierin bij kabinet Rutte-III Bij het Regeerakkoord van het kabinet Rutte-III zijn er een aantal wijzigingen geweest in de begrotingssystematiek van het Rijk die ook invloed hebben op de normeringssystematiek en het accres. Twee belangrijke veranderingen zijn het onder het uitgavenplafond plaatsten van de rentelasten en de afschaffing van de ruilvoetsystematiek.

Voor de start van het kabinet Rutte-III waren de rentelasten niet-plafondrelevant. Met het onder het plafond plaatsen van de rentelasten, loopt deze uitgavenpost ook mee in de ARU-ontwikkeling. Hiernaast werd in de vorige 2 Er gelden uitzonderingen voor de integratie-uitkeringen en decentralisatie-uitkeringen waarvoor aparte afspraken zijn gemaakt, zoals voor de decentralisatie-uitkering Participatie. 3 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2016/04/05/rapport-evaluatie-normeringsystematiekgemeentefonds-en-provinciefonds-2010-2015.

8

kabinetsperiode de ruilvoet - de relatieve prijsontwikkeling van de collectieve sector ten opzichte van de markt – expliciet gedefinieerd en betrokken in de besluitvorming door veranderingen in de prijs Nationale Bestedingen (pNB) door te laten werken in de indexatie van het uitgavenkader 4 en de departementen te compenseren op basis van de macro loon- en prijscoderingen. Wanneer de loonen prijsontwikkeling bij de overheid lager of hoger was dan in de markt was er respectievelijk sprake van een ruilvoet mee- of tegenvaller. Deze ruilvoet mee- en tegenvallers zorgden voor generale problematiek of ruimte onder het uitgavenplafond. Sinds deze kabinetsperiode worden zowel de uitgaven als het uitgavenplafond geïndexeerd met de macro loon- en prijsindices. Dit heeft tot gevolg dat het accres met dezelfde inflatiecorrectie wordt bijgesteld als de rijksuitgaven. Automatische stabilisatiefunctie binnen de rijksbegroting Automatische stabilisatie is een belangrijke doelstelling van het trendmatig begrotingsbeleid van de Rijksoverheid. Door een trendmatig begrotingsbeleid te voeren reageren de inkomsten en de uitgaven verschillend op de economische ontwikkeling. De ontwikkeling van de beleidsmatige lasten worden aan het begin van de regeerperiode vastgezet. Als gedurende de rit de inkomsten tegenvallen hoeft hier vervolgens niet voor te worden gecompenseerd met hogere belastingen.

Andersom geven inkomstenmeevallers geen ruimte voor lastenverlaging of hogere uitgaven. De inkomsten bewegen dus mee met de conjunctuur. Daartegenover staat dat de uitgaven (met uitzondering van posten zoals de WW en bijstand) grotendeels constant blijven bij een verandering in het economisch beeld. Het verschil wordt opgevangen met schuldfinanciering. Deze werkwijze bij het Rijk heeft ook gevolgen op het accres. Omdat de uitgaven van het Rijk niet gewijzigd worden op het moment dat de inkomsten mee- of tegenvallen, leidt dit ook tot een rustiger beeld in het accres. Het feit dat conjuncturele mutaties in de WW niet meetellen voor de ARU draagt hier ook aan bij. Automatische stabilisatie werkt echter enkel ten opzichte van een gegeven basispad. Over de jaren heen is het gekozen beleid juist regelmatig procyclisch geweest. Dit geldt niet alleen voor Nederland maar ook voor andere EU-landen. Met name in budgettaire slechte jaren is in het verleden bezuinigd, mede om te voldoen aan Europese begrotingsafspraken. In goede jaren lijkt het moeilijk om overschotten vast te houden. Als gevolg hiervan vertoont ook het accres over de jaren heen een verloop dat samenvalt met de economische conjunctuur: een hoger accres in economisch goede tijden en een lager accres tijdens tijden van economische neergang.

2.4 Ontwikkeling financiën medeoverheden In deze paragraaf wordt stilgestaan bij de ontwikkeling van de inkomsten (baten), de uitgaven (lasten) en de verschillende vermogenscomponenten van de gemeenten en de provincies. Daarnaast wordt in het slot van de paragraaf ingegaan op de overheveling van de integratie-uitkeringen sociaal domein in de algemene uitkering. Ontwikkeling van de inkomstenbronnen In onderstaande twee tabellen 2.4.1 en 2.4.2 is in beeld gebracht welke inkomstenbronnen gemeenten en provincies hebben om hun taken te bekostigen. Deze zijn tot 2017 op basis van de circulaires en nationale rekeningen tot. Voor de jaren 2018 en 2019 zijn de begrotingsstanden genomen. De totale inkomsten (baten) van gemeenten bedroegen in 2019 ruim 58 miljard euro en van provincies bijna 5 miljard euro. Gemeenten zijn voor ongeveer 66 procent van hun inkomsten afhankelijk van overdrachten van het Rijk. Dit aandeel is vanaf 2015 door de decentralisatie van het sociaal domein en het veranderende gemeentelijk takenpakket geleidelijk toegenomen. De inkomsten uit eigen bronnen van gemeenten zijn in deze periode gedaald, met name gaat het hier om middelen uit grondexploitatie en de overige eigen middelen. Voor provincies is de afhankelijkheid van overdrachten van het Rijk ongeveer 48 procent. Bij de provincies zijn de inkomsten van het Rijk en de inkomsten uit eigen bronnen gedaald.

De daling aan inkomsten uit overdrachten van het Rijk aan provincies komt voor een belangrijk deel 4 In deze systematiek werd bij het Regeerakkoord een uitgavenkader vastgesteld dat gelijk was aan de geschatte uitgaven. Daarmee liep de indexatie van de uitgaven via de macro-indexen van het CPB mee in het kader. Gedurende de kabinetsperiode werd het kader bijgesteld op basis van het verschil tussen de pNB uit de laatste CPB-raming en de pNB zoals geraamd bij het Regeerakkoord. De indexatie van de departementale uitgaven werd bijgesteld op basis van het verschil tussen macro-indices uit de laatste CPB-raming en de raming bij het Regeerakkoord. Het relatieve verschil tussen de ramingsbijstelling in de pNB en de macro-indices leidde tot budgettaire ruimte of problematiek.

9

door het overhevelen van medebewindstaken op het gebied van jeugd aan gemeenten. Daarnaast ontvangen provincies relatief meer middelen uit de eigen inkomstenbronnen zoals de motorrijtuigenbelasting. Tabel 2.4.1 Samenstelling inkomsten gemeenten 2013 – 2019 (in mln. euro)

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

25.138

Inkomsten vanuit het Rijk Algemene uitkering

15.066

15.583

14.725

15.625

15.519

16.472

Aanvullende uitkering

27

19

31

24

24

22

16

Integratie-uitkeringen

1.564

1.716

11.430

11.223

11.121

11.358

4.500

Decentralisatie-

1.311

1.371

1.014

1.179

1.103

1.229

1.556

uitkeringen Specifieke uitkeringen

9.558

9.392

6.216

6.281

6.400

6.889

7.038

Totaal

27.526

28.081

33.416

34.332

34.167

35.970

38.248

3.446

3.542

3.690

3.758

3.873

4.117

4.178

Overige belastingen

1.042

1.101

1.198

1.183

1.530

1.459

1.616

Retributies

3.929

4.019

4.124

4.116

4.318

4.339

4.435

Bouwgrondexploitatie

5.562

5.430

5.536

5.268

4.169

3.179

3.418

Overige middelen

10.708

10.208

8.802

9.093

9.605

6.120

5.903

Totaal

24.687

24.300

23.350

23.418

23.495

19.214

19.550

Totaal baten

52.213

52.381

56.766

57.750

57.662

55.184

57.798

Inkomsten uit eigen bronnen Onroerende zaakbelasting

Bron: Ministerie BZK, database financiengemeenten.nl, CBS Statline en de begrotingsstaat van het Gemeentefonds 2019 (18 september 2018) en 2020 (17 september 2019).

Tabel 2.4.2 Samenstelling inkomsten provincies 2013 - 2019 (in mln. euro)

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Provinciefonds

1.553

1.296

1.115

2.494

2.570

2.188

2.408

Specifieke uitkeringen

2.299

2.138

1.945

39

106

42

30

Totaal

3.852

3.434

3.060

2.533

2.676

2.230

2.438

1.415

1.534

1.567

1.557

1.566

1.604

1.644

25

33

30

30

30

30

29

Overige middelen

2.139

1.488

1.475

2.542

1.173

990

875

Totaal

3.579

3.055

3.072

4.129

2.769

2.624

2.548

Totaal inkomsten

7.431

6.489

6.132

6.662

5.445

4.854

4.986

Inkomsten vanuit het Rijk

Inkomsten uit eigen bronnen Motorrijtuigenbelasting Heffingen en rechten

Bron: Ministerie BZK, database financiengemeenten.nl, CBS Statline en de begrotingsstaat van het Provinciefonds 2019 en 2020.

10

Ontwikkeling van de uitgaven Onderstaande twee tabellen brengen in beeld wat de uitgaven op de hoofdtaakvelden van gemeenten en provincies bedragen. Deze zijn tot 2018 op basis van de nationale rekeningen. Voor de het jaar 2019 zijn de begrotingsstanden genomen. Tabel 2.4.3 Uitgaven per taakveld door gemeenten 2013 - 2019 (in mln. euro)

2013

2014

2015

2016

2017**

2018

2019

Bestuur en ondersteuning*

5.686

5.703

5.699

5.956

9.601

10.039

9.483

Veiligheid

1.927

1.796

1.797

1.836

1.768

1.818

1.842

Verkeer, vervoer en

4.871

5.124

4.611

4.649

3.810

3.881

3.872

waterstaat Economie

1.022

914

965

1.001

1.237

1.494

1.259

Onderwijs

3.092

3.109

2.958

2.888

2.821

2.668

2.670

Sport, cultuur en recreatie

5.250

5.233

4.999

4.963

4.618

4.796

4.665

Sociaal domein

16.603

17.083

23.561

23.845

23.907

24.790

24.055

Volksgezondheid en milieu

5.147

5.050

4.888

4.909

4.519

4.585

4.631

Ruimtelijke ordening en

8.279

8.243

7.469

7.180

4.990

4.919

4.894

51.877

52.255

56.947

57.227

57.271

58.990

57.371

huisvesting Totaal uitgaven Bron: CBS Statine. * Bestuur en ondersteuning is gecorrigeerd voor toevoeging en onttrekking reserves en resultaat van de rekening. ** Sinds de IV3 wijziging van 2017 wordt alle overhead op het taakveld bestuur en ondersteuning geboekt.

De totale uitgaven van gemeenten zijn over de periode van evaluatie gestegen. Bij de gemeenten valt over deze periode naast de stijging in uitgaven aan het sociaal domein (overheveling van jeugden zorgtaken) een daling in uitgaven aan ruimtelijke ordening en huisvesting op. De stijging van de uitgaven op het hoofdtaakveld bestuur en ondersteuning wordt deels veroorzaakt door een wijziging van het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten met ingang van 2017, sindsdien worden de lasten voor overhead op dit taakveld geboekt. Tabel 2.4.4 Uitgaven per taakveld door provincies 2013 – 2019 (in mln. euro)

2013

2014

2015

2016

2017

2018

2019

Algemene

321

331

288

268

562

695

745

dekkingsmiddelen* Bestuur

219

214

213

238

167

180

176

2.189

2.509

3.159

2.962

2.246

2.148

2.209

Water

100

120

100

127

110

142

152

Milieu

510

416

445

427

382

410

419

Natuur

722

894

679

786

700

771

806

Regionale economie

603

608

584

590

682

631

513

1.826

1.693

433

403

390

432

373

385

375

349

298

262

200

180

6.875

7.160

6.250

6.099

5.501

5.609

5.573

Verkeer en vervoer

Cultuur en maatschappij Ruimte Totaal uitgaven

Bron: CBS Statline. Op de data van 2015 en 2016 zijn bewerkingen uitgevoerd om ze zo goed mogelijk te laten aansluiten op de taakveldsystematiek die in 2017 is ingevoerd. *Inclusief financiering en algemene dekkingsmiddelen.

De totale uitgaven van de provincies zijn over de periode van evaluatie gedaald. Bij de provincies valt over deze periode vooral de daling van uitgaven aan cultuur en maatschappij op. Dit komt door de overheveling van taken op het gebied van jeugdzorg en de bijbehorende middelen aan gemeenten. Ontwikkeling van de vermogenspositie Onderstaande twee tabellen geven de ontwikkeling van de vermogenspositie (i.e. schuldbelasting van het bezit) van gemeenten en van provincies weer. De tabellen zijn gebaseerd op gemeentelijke en

11

provinciale jaarrekeninggegevens (CBS Statline). Er is sprake van grote verschillen in de vermogenspositie tussen individuele gemeenten en ook tussen de provincies. Tabel 2.4.5 Ontwikkeling vermogen van gemeenten 2013 – 2018 (in mln. euro)

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Eigen vermogen

30.010

29.062

29.603

30.188

30.472

30.273

wv. algemene reserve

6.085

6.153

6.489

7.068

7.307

7.328

wv. bestemmingsreserve

22.847

22.030

21.677

21.674

22.119

22.178

wv. saldo

1.078

879

1.436

1.446

1.045

767

Voorzieningen

6.048

6.778

6.426

6.333

6.397

6.313

Vreemd vermogen

58.734

58.628

51.437

50.992

50.565

51.555

Totaal vermogen

94.792

94.468

87.466

87.513

87.434

88.141

67

-948

541

585

284

-199

Bruto schuldquote

112,5

111,9

90,6

88,3

87,7

87,5

Solvabiliteit

31,7

30,8

33,8

34,5

34,9

34,3

Resultaat exploitatieruimte

0,1

1,8

1,0

1,0

0,5

-0,3

Resultaat (in %)

Bron: CBS Statline.

De omvang van het eigen vermogen is over de periode 2013 – 2018 licht gestegen. De schuldpositie (bruto schuld als aandeel van de inkomsten) is in de periode 2013 – 2018 gedaald. De daling van de bruto schuld komt grotendeels door een noemereffect; door de decentralisaties sociaal domein zijn de inkomsten in de noemer met ingang van 2015 gestegen. Daarnaast was in absolute zin sprake van een bescheiden daling van de bruto schuld. Met ingang van 2018 is de bruto schuld voor het eerst weer licht gestegen. Voor gemeenten laat de solvabiliteit, de verhouding tussen het eigen vermogen en het vreemd vermogen op de balans, een stabiel beeld zien. Het exploitatieresultaat van de gezamenlijke gemeenten schommelt tussen 2013 – 2018. In 2014 en 2018 was het totale exploitatieresultaat van gemeenten negatief terwijl in de overige jaren het exploitatieresultaat positief was. Tabel 2.4.6 Ontwikkeling vermogen van provincies 2013 – 2018 (in mln. euro)

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Eigen vermogen

16.717

16.782

15.937

15.579

16.112

16.764

wv. algemene reserve

4.010

3.876

4.342

4.407

4.194

1.824

wv. bestemmingsreserve

12.465

11.759

10.857

11.469

12.187

14.628

wv. saldo

307

302

380

237

383

265

Voorzieningen

784

909

645

502

371

373

Vreemd vermogen

6.141

6.135

5.434

4.232

4.222

4.219

Totaal vermogen

23.707

22.981

21.658

20.846

21.357

21.309

Bron: CBS Statline.

Bij de provincies is de bruto schuld over de periode 2013 – 2018 gedaald. 2.5 Integratie van onderdelen sociaal domein in de algemene uitkering In 2014 heeft het kabinet Rutte-II besloten tot de decentralisaties in het sociaal domein per 2015. Deze decentralisaties hadden betrekking op de drie domeinen: Jeugd, Wmo 2015 en Participatie. Met deze decentralisaties was een totaalbedrag gemoeid van ca. 10 miljard euro, waarvan circa 7 miljard euro voor nieuwe taken. Voor de uitvoering van de gedecentraliseerde taken is binnen het Gemeentefonds de integratieuitkering sociaal domein (IUSD) in het leven geroepen. Daarnaast bestond binnen het

12

Gemeentefonds reeds de integratie-uitkering ‘Wmo huishoudelijke hulp voorziening’ (voor ca. 1 miljard euro). Deze is apart blijven bestaan en is geen onderdeel uit gaan maken van de IUSD. Tabel 2.5.1 Integratie-uitkering sociaal domein (IUSD) (in mln. euro)

2015

2016

2017

2018

2019

IUSD Jeugd

3.869

3.792

3.680

3.680

3.680

IUSD Wmo

3.524

3.707

3.604

3.594

3.593

IUSD Participatie

2.894

2.721

2.556

2.424

2.336

Subtotaal

10.286

10.221

9.841

9.698

9.609

IU Wmo

1.257

1.096

1.092

1.092

1.092

11.544

11.316

10.933

10.790

10.701

Totaal IUSD

Bron: Ontwerpbegroting Gemeentefonds 2015. Deze stand is eveneens verwerkt in de Septembercirculaire gemeenfonds 2014. In deze stand is geen rekening gehouden met mutaties die hierna hebben plaatsgevonden.

Bij aanvang van de decentralisaties heeft het kabinet Rutte-II eveneens besloten de IUSD-budgetten per 2018 over te hevelen naar de algemene uitkering (AU), tenzij dit om verdeeltechnische redenen niet mogelijk is, en dit type uitkering uit te faseren. Dit is in lijn met de bepaling in de Financiëleverhoudingswet dat een integratie-uitkering op termijn in de algemene uitkering wordt opgenomen. Voor de IUSD zijn afspraken gemaakt over een afwijkende indexering (i.e. aparte afspraken ten opzichte van het accres), conform de reeds bestaande indexatie-afspraken voor de IU Wmo. Deze budgetten maken daardoor geen onderdeel uit van de grondslag voor de accresberekening. In plaats daarvan genereren deze budgetten loon- en prijsontwikkeling (LPO) en wordt er gecompenseerd voor volumegroei. 5 Daarnaast zijn er enkele decentralisatie-uitkeringen (waaronder maatschappelijke opvang en vrouwenopvang) voor het sociaal domein die meelopen in de grondslag voor de accresberekening en waarbij het accres niet aan de decentralisatie-uitkering zelf wordt toegekend maar aan de algemene uitkering wordt toegevoegd. Integratie van eerste onderdelen in de algemene uitkering In het Regeerakkoord van het kabinet Rutte-III is opgenomen dat de integreerbare onderdelen van de integratie-uitkering sociaal domein per 2019 overgaan naar de algemene uitkering.

Per 2019 zijn de volgende onderdelen overgeheveld: IU Wmo (volledig), IUSD Wmo (met uitzondering van beschermd wonen), IUSD Jeugd (met uitzondering van Voogdij/18+), IUSD Participatie (alleen Reintegratie klassiek). Met deze overheveling was een bedrag gemoeid van ca. 7 miljard euro conform de verdeling in de nota van wijziging bij de begroting Gemeentefonds van 2018. Tabel 2.5.2 IUSD-onderdelen die zijn opgenomen in de algemene uitkering (in mln. euro)

2019

2020

2021

IUSD Jeugd

3.039

3.060

3.082

3.082

IUSD Wmo

2.075

2.070

2.081

2.077

IUSD Participatie

2022

514

514

514

514

IU Wmo

1.258

1.269

1.321

1.321

Totaal in AU

6.886

6.912

6.998

6.994

Bron: Nota van wijziging bij de Ontwerpbegroting Gemeentefonds 2018. Deze overheveling is ook verwerkt in de maartcirculaire Gemeentefonds 2018.

De resterende onderdelen van Jeugd, Wmo en Participatie zijn omgezet naar drie afzonderlijke integratie-uitkeringen: respectievelijk Voogdij 18+, Beschermd wonen en Participatie. De integratieuitkering sociaal domein is daarmee formeel beëindigd.

5 Voor de onderdelen van Participatie wordt gewerkt met een macromodel waarin meerjarig (tot 2048) de benodigde budgetten (excl. LPO) worden geraamd. Er wordt gecorrigeerd voor LPO. De mutatie op de reeksen wordt verwerkt via de jaarlijkse extrapolatie.

13

Indexatie in tussenperiode (voorafgaand aan integratie in de algemene uitkering) Binnen de bestaande normeringssystematiek wordt voor de algemene uitkering de omvang van het Gemeentefonds in jaar t-1 als grondslag gebruikt. 6 Dit betekent effectief dat een toegevoegd budget pas een jaar na overheveling naar het Gemeentefonds accres gaat genereren. Dit gold ook voor de onderdelen van IUSD die in 2019 naar de AU werden overgeheveld. Om geen indexatie mis te lopen is afgesproken dat deze onderdelen over 2019 nog LPO genereren. Daarnaast is bij de overheveling van de IUSD naar de AU ook gelijk de volumegroei voor 2019 verwerkt. Toekomst niet geïntegreerde onderdelen De volgende onderdelen van de oude IUSD zijn op dit moment nog niet geïntegreerd in de algemene uitkering: IU Voogdij 18+, IU Beschermd wonen en IU Participatie onderdelen (Wsw en reintegratiemiddelen nieuwe doelgroepen Wajong, regulier werk en beschut werk). Tabel 2.5.3 IUSD-onderdelen die niet zijn opgenomen in de algemene uitkering (in mln. euro) Voogdij 18+

2019

2020

2021

2022

2023

680

685

685

685

685

Beschermd wonen

1.809

1.874

1.885

1.897

1.897

Participatie

2.000

1.893

1.842

1.795

1.749

Totaal

4.490

4.452

4.411

4.377

4.331

Bron: Begroting Gemeentefonds 2020.

Voor deze onderdelen zijn afspraken gemaakt over het toekomstperspectief. Al deze onderdelen blijven vooralsnog LPO genereren en voor Voogdij 18+ en Beschermd wonen zal volumegroei ook aan de orde zijn. Tevens is voor deze onderdelen al afgesproken dat ze het eerste jaar van overheveling ook nog LPO en volumegroei genereren, omdat ze dan nog geen onderdeel uitmaken van de grondslag van het accres en de normeringssystematiek. 7

6 Het gaat hier om de algemene uitkering plus de decentralisatie- en integratie-uitkeringen (niet zijnde de IUSD en IU WMO). 7 Uiteraard onder de voorwaarde dat de normeringssystematiek relatief ongewijzigd blijft. Wordt op enig moment een totaal andere normeringssystematiek ingevoerd, dan zal deze afspraak opnieuw moeten worden bezien.

14

3. Analyse en beoordeling normeringssystematiek

In deze paragraaf wordt ingegaan op de analyse en beoordeling van de huidige normeringssystematiek aan de hand van de verschillende criteria uit de taakopdracht (bijlage 2). Na een analyse wordt ieder criterium afgesloten met een beoordeling. Het hoofdstuk eindigt met een conclusie over de huidige systematiek. Deze conclusie is input voor het ontwikkelen van beleidsvarianten voor de toekomst. 3.1 De toetsingscriteria Voor de analyse van de werking van de huidige normeringssystematiek wordt gebruik gemaakt van vijf criteria: evenredigheid, stabiliteit, actualiteit, inzichtelijkheid (inclusief controleerbaarheid en uitvoerbaarheid) en beheersbaarheid. Er is sprake van een afruil tussen de verschillende criteria. Getracht is hierin telkens de balans te vinden en de afruil zo duidelijk mogelijk weer te geven. 3.2 Evenredigheid Een normeringsmethode moet tegemoetkomen aan de bij de betrokken partijen levende gedachten over een gelijk(waardig)e ontwikkeling van de fondsen en de rijksbegroting. Evenredigheid is daarbij de subjectieve vertaling van een rechtvaardige indexatie van de middelen in de fondsen. Het begrip evenredigheid kan op verschillende manieren worden geïnterpreteerd en geoperationaliseerd.

In de huidige systematiek is evenredigheid het centrale begrip waaraan uitvoering gegeven wordt via de koppeling van de algemene uitkering aan de uitgaven van het Rijk, het zogeheten ‘samen-trap-op, samen-trap-af’. Analyse Bij de invoering van de huidige normeringssystematiek in 1995 is gekozen voor een accresontwikkeling die gelijk is aan de ontwikkeling van de begrotingsgefinancierde uitgaven van het Rijk. Voor deze operationalisering is gekozen omdat er behoefte was aan een systematiek waarbij het accres meebeweegt met de uitgaven van het Rijk. Een directe koppeling van het accres aan het mandje uitgaven bij het Rijk dat overeenkomt met de uitgaven op decentraal gebied was niet mogelijk door de taakverschillen tussen het Rijk en de medeoverheden. Om deze reden is gekozen voor een accresontwikkeling die gelijk was aan de begrotingsgefinancierde rijksuitgaven. Deze koppeling is in de huidige systematiek de operationalisering van evenredigheid en is sinds 1995, met een aantal aanpassingen door de jaren heen, grotendeels gelijk gebleven. De koppeling aan de rijksuitgaven maakt dat het accres zich zowel ontwikkelt onder invloed van de volumemutaties bij het Rijk als de loon- en prijsontwikkeling van de rijksuitgaven. De evenredigheid in de normeringssystematiek heeft dus betrekking op zowel de volumeontwikkeling als de loon- en prijsontwikkeling.

De koppeling aan de NGRU is vanaf 1995 op hooflijnen ongewijzigd gebleven tot 2018. In dat jaar is het accres via de ARU gekoppeld aan alle plafondrelevante uitgaven van het Rijk. Dit zijn zowel de begrotingsgefinancierde als premiegefinancierde uitgaven. Een van de vragen die in de vorige evaluatie opkwam was of het door de decentralisaties ook logisch was om de normeringssystematiek te koppelen aan alle rijksuitgaven, inclusief de premiegefinancierde uitgaven aan zorg en sociale zekerheid. In het Regeerakkoord van kabinet Rutte-III is gekozen voor deze bredere koppeling, mede vanwege de decentralisaties. In tegenstelling tot wat de naam doet vermoeden worden de fondsen niet genormeerd met normeringssystematiek: de systematiek indexeert de middelen in de fondsen. De ontwikkeling van de fondsen is naast deze indexatie ook afhankelijk van stortingen en onttrekkingen. Naast stortingen en onttrekkingen vanwege taakwijzigingen (i.e. taakgebonden), vinden ook onttrekkingen en stortingen zonder taakwijziging (i.e. niet-taakgebonden) plaats. Het storten in of onttrekken van middelen aan de fondsen is een beleidsmatige keuze van het kabinet, buiten de normeringssystematiek om. Voorbeelden van mutaties zijn de in 2012 ingevoerde opschalingskorting en de aanvullende middelen voor Jeugdhulp die gemeenten in 2018 hebben gekregen.

De normeringssystematiek bewerkstelligt dus de indexering van de middelen in de fondsen, maar niet de totale budgettaire ontwikkeling.

15

Figuur 3.2.1 Reële ontwikkeling accres, bruto binnenlands product en bruto collectieve uitgaven

Bron: Accres op basis van Meicirculaire 2020, overige gegeven op basis van de CEP-raming van het CPB (maart 2020).

Figuur 3.2.1 toont de reële 8 ontwikkeling van het accres 9, de volumeontwikkeling van het bruto binnenlands product (bbp) en de ontwikkeling van de bruto collectieve uitgaven 10 sinds de normeringssystematiek in 2012 weer is aangezet. In dit figuur is te zien dat de accresontwikkeling van 2012 tot 2015 lager (meer negatief) was dan de ontwikkeling van de bruto collectieve uitgaven. Deze ontwikkeling komt onder andere door de (NGRU-relevante) bezuinigingen die in die jaren zijn doorgevoerd. Daarnaast concludeerde de vorige evaluatie dat dit te maken had met de afbakening van de NGRU: de uitgaven aan zorg en sociale zekerheid waren geen onderdeel van de NGRU, terwijl deze uitgavencategorieën gemiddeld harder stijgen dan de overige rijksuitgaven. Sinds 2018 groeit het accres harder dan de bruto collectieve uitgaven en gaat de groei gelijk op met de netto uitgaven van het Rijk. 11 Dit komt door de overgang van de NGRU (smalle mand) naar de ARU (brede mand), waarmee het acces ook gekoppeld werd aan de relatief snel stijgende uitgaven aan zorg en sociale zekerheid. In de jaren voor 2018 was dit niet het geval, waardoor de accresontwikkeling in die jaren lager was dan de totale uitgavenontwikkeling bij het Rijk. Daarnaast is deze accresstijging het gevolg van hogere uitgaven onder het kabinet Rutte-III.

Het is belangrijk om op te merken dat figuur 3.2.1 de accresontwikkeling toont en niet de totale ontwikkeling van de fondsen. Buiten de acressystematiek om zijn er ook beleidsmatige mutaties geweest die effect hebben op de ontwikkeling van de fondsen. Ook lopen de losse indexatie van het sociaal domein (tot 2019) en de integratie-uitkeringen niet mee in deze grafiek. Tot 2019 zijn de cijfers in de grafiek definitief, vanaf 2020 zijn de cijfers ramingen. Het is belangrijk hierbij op te merken dat op het moment van schrijven de gevolgen van de coronacrisis nog niet verwerkt zijn in beschikbare CPB-cijfers voor de middellange termijn. De cijfers moeten dus gezien worden als een indicatie van de ontwikkeling zonder de uitbraak van het coronavirus en de economische gevolgen daarvan.

8 Alle reeksen zijn reëel gemaakt door te defleren met de prijsontwikkeling van het bbp, hierbij is 2011 als basisjaar genomen. 9 Het betreft hier de jaarlijks procentuele ontwikkeling van het accres. Dit percentage is gelijk aan de jaarlijks ontwikkeling van de ARU (en voor 2018 NGRU). In deze reeks lopen de effecten van grondslagmutaties in de fondsen dus niet mee. 10 De bruto collectieve uitgaven zijn de overheidsuitgaven die niet verminderd zijn met niet-belastingontvangsten zoals de gasopbrengsten en verkoopopbrengsten. 11 Het betreft hier de uitgaven onder het netto uitgavenplafond waar het Rijk op stuurt.

16

Beoordeling evenredigheid In de huidige systematiek wordt evenredigheid geoperationaliseerd via de koppeling van het accres aan de ontwikkeling van de plafondrelevante netto rijksuitgaven. Er zijn ook andere operationaliseringen van evenredigheid mogelijk; het is een subjectief concept dat nader wordt ingevuld via bestuurlijke afspraken. De overgang van de NGRU naar de ARU raakt ook aan de evenredigheid van de systematiek. Een van de conclusies van de vorige evaluatie was dat het accres achterbleef bij de totale netto collectieve uitgaven omdat de relatief snel stijgende uitgaven aan zorg en sociale zekerheid niet tot de NGRU behoorden. Met de overgang naar de ARU is dit niet langer het geval. Daarnaast was de vraag of de decentralisaties in het sociaal domein naar gemeenten aanleiding zouden geven om aanpassingen te doen in de systematiek. Binnen de operationalisering van evenredigheid die de huidige systematiek kent, is de koppeling van het accres aan de rijksuitgaven inclusief zorg en sociale zekerheid logisch omdat de er delen van de zorg- en sociale zekerheidstaken gedecentraliseerd zijn. In dit opzicht is de huidige systematiek evenredig te noemen. 3.3 Stabiliteit De stabiliteit van de normeringssystematiek is van belang voor zowel het budgettair proces van medeoverheden als dat van het Rijk.

Stabiliteit valt op twee manieren te benaderen: horizontale en verticale stabiliteit. Horizontale stabiliteit Horizontale stabiliteit houdt in dat de ontwikkeling van de fondsen van jaar op jaar geen al te grote uitslagen kent, oftewel dat de indexatiepercentages van de fondsen tussen de jaren niet te sterk uiteenlopen. Dit bevordert de continuïteit van de publieke dienstverlening bij medeoverheden. Verticale stabiliteit Daarnaast is ook de verticale stabiliteit van belang. Hierbij gaat het om de ontwikkeling van het accres in een jaar tussen de verschillende momenten waarop de raming van het accres wordt bijgesteld. Een normeringsmethode is in verticale zin stabieler naarmate het verschil tussen de eerste en laatste berichtgeving over het accres in een jaar aan de medeoverheden klein is, en ook de tussentijdse bijstellingen relatief klein zijn. De zekerheid en de voorspelbaarheid van de accresontwikkeling neemt voor zowel de medeoverheden als het Rijk toe als er geen sprake is van grote fluctuaties in verticale zin. Grote schommelingen van de opeenvolgende ramingen van het accres kunnen tot problemen leiden in het begrotingsproces bij medeoverheden.

Hoewel ook medeoverheden in de gelegenheid zijn om tijdens het lopende jaar nog enige budgettaire aanpassingen te verwerken, komt het de rust van het begrotingsproces ten goede als de verticale schommelingen van de fondsen beperkt zijn. Bij het Rijk hebben verticale schommelingen bij de huidige systematiek een versterkend effect op zowel onderuitputting als opwaartse uitgavenbijstellingen. Een verticaal stabiele normeringssystematiek draagt bij aan de beheersbaarheid van de budgettaire risico’s voor zowel het Rijk als de medeoverheden. Analyse De raming van het accres heeft een tijdshorizon van 5 jaar. Binnen deze tijdsperiode is het inherent dat er schommelingen in het accres zijn. De raming van het accres beweegt op ieder ramingsmoment mee met de ontwikkeling van de rijksuitgaven. Hierin is er een afruil tussen actualiteit en stabiliteit. Neerwaartse bijstellingen in het accres hebben recent tot discussie geleid. Zo hebben enkele tientallen gemeentebesturen en provincies (in hun rol als toezichthouder) in 2019 en 2020 via brieven verzocht om meer stabiliteit in het accres. Daarnaast heeft de VNG een brief aan het kabinet gestuurd over de onwenselijke effecten van schommelingen in het accres en ook het stedennetwerk G40 heeft in 2019 aangegeven de schommelingen in het accres een belangrijke risicopost zijn voor een sluitende begroting.

In het parlement is er ook aandacht geweest voor de stabiliteit van de normeringssystematiek. Dit heeft geleid tot drie moties in de Tweede Kamer met betrekking op de

17

stabiliteit. 12 Eerder, in 2015, hebben 230 gemeentebesturen een verzoek gedaan voor meer stabiliteit in het accres. 13 De oorzaken van mutaties in het accres zijn grofweg onder te verdelen in vier categorieën:  Beleidsmatige ramingsbijstellingen in de accresrelevante uitgaven, bijvoorbeeld als gevolg van een nieuw Regeerakkoord.  Andere ramingen van de loon- en prijsmutaties als gevolg van ramingsbijstellingen van het CPB. Dit komt omdat het accres een indexatie is voor zowel prijs- als volumeontwikkeling.  Beleidsmatige grondslagmutaties in het Gemeente- en Provinciefonds, bijvoorbeeld als gevolg van overboekingen naar het Gemeentefonds of Provinciefonds. Deze mutaties hebben geen invloed op het percentage van de ARU-ontwikkeling, maar wel op de uitkomst van de systematiek in euro’s.  Onderuitputting of meevallers gedurende het lopend jaar. Meevallers kunnen optreden in zowel de raming van uitgaven als niet-belastingontvangsten aangezien de ARU op basis van de netto uitgaven wordt berekend. Over de periode van evaluatie hebben alle bovenstaande ontwikkelingen zich voorgedaan. Het Regeerakkoord van kabinet Rutte-III leidde tot een meerjarige stijging van het accres, zowel door de overgang van de NGRU naar de ARU als door hoger geplande rijksuitgaven. Vervolgens zijn er tijdens de kabinetsperiode een aantal uitgavenmutaties bij het Rijk geweest.

Er was onderuitputting op de geplande rijksuitgaven, investeringen werden naar latere jaren doorgeschoven en er waren meevallers in de zorg en sociale zekerheid. Ook waren er een aantal factoren die de rijksuitgaven verhoogden, zoals het pensioenakkoord en het woningmarktpakket. Alles bij elkaar leidde dit tot een daling van het geraamde accres in eerdere jaren en een stijging van het accres in latere jaren. Hiernaast was er in het voorjaar van 2019 een relatief grote neerwaartse bijstelling van de door het CPB geraamde loon- en prijsontwikkeling. De doorwerking hiervan op het accres is reëel gezien geen tegenvaller; er staan immers ook bij gemeenten en provincies lagere verwachte loon- en prijskosten tegenover. In dat opzicht is het een gewenste accresschommeling. Toch blijkt dat dit onderscheid door gemeenten en provincies niet altijd scherp wordt gemaakt en dat ook accresmutaties als gevolg van loon- en prijsmutaties leiden tot discussie. Dit heeft mede te maken met de presentatie van het accres als een reeks waarin geen expliciet onderscheid wordt gemaakt tussen loon-, prijs- en volumeontwikkelingen. Box 1.

Bevriezen van het accres voor de jaren 2020 en 2021 Tegen de achtergrond van de discussie over de schommelingen in de samen-trap-op, samen-trapaf systematiek en de maatregelen rondom het coronavirus hebben het kabinet, de VNG en het IPO besloten om de stand van het accres -volume en loon- en prijsontwikkeling- zoals gepresenteerd in de Voorjaarsnota 2020 te bevriezen voor de jaren 2020 en 2021. Dit geldt zowel voor het accres van het Gemeentefonds en Provinciefonds als het accres van het Btw-compensatiefonds. Als er zich grote onverwachte wijzigingen voordoen, heeft het kabinet afgesproken hierover met het IPO en de VNG in gesprek te gaan. Het is aan een nieuw kabinet om in overleg met de medeoverheden te besluiten hoe in de toekomst met het accres om te gaan. Hierover zal het kabinet te zijner tijd aan de Raad voor het Openbaar Bestuur ook om advies vragen. De mutaties in het accres zijn zowel horizontaal als verticaal te benaderen. De horizontale stabiliteit geeft aan in hoeverre de ontwikkeling van het accres jaar-op-jaar stabiel is. Verticale stabiliteit drukt uit in hoeverre de raming van het accres voor één jaar verandert tussen de verschillende ramingsmomenten. Horizontale stabiliteit (jaar-op-jaarontwikkeling) Figuur 3.4.1 laat de horizontale ontwikkeling van het accres zien.

Voor de jaren 2022 en verder geldt het voorbehoud dat het accres nog een raming is en dus nog kan wijzigen. De figuur toont dat het accres sinds 2016 weer een stijgende lijn heeft ingezet. Voor de jaren 2018 en verder komt dit voornamelijk door de hogere uitgaven onder kabinet Rutte-III en de verbreding van zogeheten smalle mand (NGRU) naar de brede mand (ARU) waardoor ook de ontwikkelingen van de 12 Motie Özütok (2019, nr. 35200-VII-12) en motie Segers (2019, nr. 35300-23) en motie Slootweg-Bruins (2019, nr. 35350-4). 13 Oktober 2015 open brief wethouders financiën, Gouda

18

premiegefinancierde uitgaven in de sociale zekerheid en de zorg mede het accres bepalen. In de jaren 2009 tot 2015 is het accres gemiddeld laag, dit was het gevolg van de bezuinigingen die in deze jaren zijn doorgevoerd bij het Rijk. Daarnaast is het accres in 2010 en 2011 vastgezet op een nominale reeks. Figuur 3.4.1 Nominale accresontwikkeling 1995 – 2024

Figuur 3.4.2 toont de reële accresontwikkeling per jaar. Hiervoor is de nominale accresontwikkeling gedefleerd met de prijsontwikkeling van het bruto binnenlands product, waarmee het reëel acres zichtbaar wordt. De ontwikkeling van het reëel accres kent grofweg hetzelfde patroon als de nominale accresontwikkeling: lage of negatieve accressen tijdens de periode van bezuinigingen na de financiële crisis en een stijgende lijn sindsdien. Figuur 3.4.2 Reële accresontwikkeling 1995 – 2024

Verticale stabiliteit (afwijking van ramingen ten opzichte van realisaties) Het accres per jaar wordt in de huidige systematiek 12 keer geraamd en na afloop van het betreffende jaar definitief vastgesteld. Zo is het accres voor 2019 in de Meicirculaire 2014 voor het eerst geraamd en vervolgens in iedere Mei- en Septembercirculaire geüpdatet. De uiteindelijke vaststelling vindt plaats bij publicatie van het Financieel Jaarverslag van het Rijk (FJR) begin 2020. Door de lange periode tussen de eerste raming en de definitieve vaststelling is er een significante fluctuatie mogelijk tussen raming en realisatie. Figuur 3.4.3 laat de gemiddelde voorspelfout van de raming van het accres in procentpunten sinds 1996 zien. 14 Deze gemiddelde voorspelfout over de gehele periode is 0,24 procentpunt. Dit betekent dat het definitieve accres per jaar in de realisatie gemiddeld 0,24 procentpunt hoger is uitgevallen dan te verwachten zou zijn op basis van de 12 voorafgaande ramingen. Het teken van de 14 De voorspelfout is berekend door het gemiddelde te nemen van de afwijking tussen de verschillende ramingsmomenten en de definitieve vaststelling van het accres.

19

ramingsfout wordt voor een groot deel beïnvloed door de beleidsmatige ontwikkeling van de rijksuitgaven. Een goede illustratie hiervan is de negatieve voorspelfout in de jaren van bezuinigingen na de financiële crisis. In de periode sinds de vorige evaluatie - 2016 tot en met 2019 – is de voorspelfout gemiddeld 1,7 procentpunt. Figuur 3.4.3 Gemiddelde voorspelfout van de accresontwikkeling

Figuur 3.4.4 Gemiddelde absolute voorspelfout van de accresontwikkeling