Bijlage 3 Evaluatie normeringssystematiek 2015-2020

Deze subvariant kent dezelfde uitwerking op de verschillende criteria als een vaste volumeafspraak voor de volledige fondsen. Bij deze subvariant vervalt de logica achter de overstap van de NGRU naar de ARU. Het is immers niet logisch de resterende domeinen en uitgaven in het Gemeentefonds en Provinciefonds te blijven indexeren aan de hand van de rijksuitgaven inclusief sociale zekerheid en zorg als de uitgaven aan het sociaal domein via een vaste volumeafspraak worden geïndexeerd. Bij deze subvariant zou het daarom logisch zijn om van de ARU weer terug te stappen op een indexatie die enkel afhankelijk is van de rijksbegrotingsuitgaven, zoals de NGRU dat was. Hiermee zou de keuze voor de verbreding van de grondslag en integratie van de uitkeringen sociaal domein worden teruggedraaid. 4.5 Slotbeschouwing Stabiliteit is het voornaamste aandachtspunt bij het ontwikkelen van de nieuwe beleidsvarianten. Alle beschreven opties, met uitzondering van het aanreiken van meer informatie over het accres, geven invulling aan dit doel, zij het de ene in meer mate dan de andere en op verschillende manieren. Hierbij is er een inherente afruil tussen de stabiliteit van het accres en de actualiteit in de koppeling tussen het accres en de rijksuitgaven. De verschillende varianten geven allen een andere uitwerking aan de normeringssystematiek, maar hebben ook eigenschappen gemeen.

Zo is het binnen alle varianten mogelijk de huidige koppeling van het accres aan de rijksuitgaven te behouden. Ook kan binnen alle varianten gekozen worden om meer of andere informatie over het accres te presenteren om zo meer inzicht te verschaffen aan gemeenten en provincies. In de werkgroep is geen eenduidige voorkeur uitgesproken voor één van de beleidsvarianten. De beoordeling welke variant het best voldoet voor de volgende kabinetsperiode vergt een politiekbestuurlijke weging. Des te meer omdat, tegen de achtergrond van de discussie over de schommelingen in de systematiek, de normeringssystematiek in de huidige kabinetsperiode vanaf het voorjaar 2020 is stilgelegd. Het is uiteindelijk een politiek-bestuurlijke keuze hoe het belang van een stabiele accresontwikkeling wordt afgewogen tegenover een actuele aansluiting van het accres op de rijksuitgaven. Hiernaast zal de budgettaire uitwerking van de gekozen variant afhankelijk zijn van de (budgettaire) keuzes die het volgende kabinet maakt. Richting de volgende kabinetsperiode zullen de fondsbeheerders met de VNG en het IPO verschillende varianten voor de ontwikkeling van het accres in beeld brengen ten opzichte van de bevroren stand bij Voorjaarsnota 2020. Ook zal de ROB om advies worden gevraagd over de toekomst van het accres.

Uiteindelijk is het aan een nieuw kabinet om in overleg met de medeoverheden te besluiten hoe in de toekomst met het accres om te gaan, zowel in de keuze van de systematiek als de budgettaire uitwerking daarvan.

Onder andere aanpassingen in de Zorgverzekeringswet (Zvw), Wet langdurige zorg (Wlz), landelijk inkomensbeleid rond toeslagen, Werkloosheidswet (WW), onderwijsachterstandenbeleid, maatwerkdienstverlening 18-, passend onderwijs en jeugdstrafrecht.

27

36

Bijlage 1. Historische ontwikkeling van de normeringssystematiek vanaf 1984 In deze bijlage wordt de normeringssystematiek voor het Gemeentefonds en Provinciefonds (hierna: fondsen) vanaf de jaren ‘80 geschetst.

De evenredigheidssystematiek Tussen 1984 en 1995 deelden de fondsen naar evenredigheid in de lusten en lasten van de rijksbegroting, de zogenoemde evenredigheidssystematiek. Het begrip evenredigheid komt voort uit het begin van de jaren ’80. In het Regeerakkoord van het Kabinet-Lubbers is hier het volgende over opgenomen: Lagere overheden zullen in evenredige mate bijdragen aan de totale ombuigingen van de overheidsuitgaven, een en ander geregeld in de meerjarenraming. Eventuele nadere ombuigingen ten laste van lagere overheden zullen op een zodanig tijdstip worden aangekondigd, dat deze overheden voldoende gelegenheid hebben dit in hun beleid adequaat te effectueren. 28 In de evenredigheidsnota uit 1984 wordt het begrip evenredigheid – het aandeel van lagere overheden in ombuigingstaakstellingen - verder ingevuld. Het ging hierbij vooral om de vraag hoe de ‘lagere overheden’ evenredig te laten delen in ombuigingen bij de Rijksoverheid die noodzakelijk waren om macro-economische tegenvallers op te vangen. De basisgedachte van de evenredigheidssystematiek was dat de fondsen alleen in beleidsmatige ontwikkelingen op de rijksbegroting meedeelden en dus niet in het saldo van meevallers en tegenvallers. De evenredigheidsmethode kende een aparte nominale component en volumecomponent.

De nominale component werd gebaseerd op een gewogen index voor de verwachte prijsmutatie voor de netto materiële overheidsconsumptie en de verwachte mutatie van de lonen en salarissen van de overheid, zoals voorspeld door het Centraal Planbureau. De volumecomponent hield in dat de fondsen een jaarlijks volumeaccres van één procent kenden en daarnaast gekoppeld waren aan beleidsmatige ontwikkelingen bij het Rijk. De opbouw van het accres uit verschillende onderdelen maakte deze methode ingewikkeld. De methode was niet geheel objectief, omdat het onderscheid tussen beleidsmatige en autonome ontwikkelingen op de rijksbegroting gevoelig was voor indelingskwesties. De ondoorzichtigheid hiervan leidde tot veelvuldige discussies over de vraag welke uitgavenmutaties in aanmerking kwamen voor doorvertaling naar de fondsen en welke niet. In 1992 formuleert een Werkgroep Normeringsdiscussie gegeven de veelvuldige discussies rond de normering centrale vragen voor de normering en komt met zes alternatieven. Daarvan gaan drie alternatieven uit van een koppeling aan de collectieve uitgaven. In 1994 wordt vervolgens in het rapport Gekoppeld en gewogen (maart 1994) geconcludeerd dat voortzetting van de evenredigheidsmethode alleen mogelijk was met een aantal aanpassingen.

Bij de evaluatie in 1994 van de normering adviseert de Studiegroep normering Gemeentefonds en Provinciefonds enkele verbeteringen van de methode – óf te kiezen voor een koppeling aan de gecorrigeerde rijksuitgaven. De normeringssystematiek - samen de trap-op, samen de trap-af Deze aanpassingen zouden de evenredigheidsmethode nog ingewikkelder hebben gemaakt. Daarom wordt, in overeenstemming met de VNG en het IPO, met ingang van het begrotingsjaar 1995 de huidige normeringssystematiek van kracht. De normeringssystematiek houdt in dat de ontwikkeling van de omvang van de fondsen is gekoppeld aan de ontwikkeling van (een deel van) de rijksuitgaven. De normeringssystematiek bewerkstelligt dat de algemene uitkering aan de fondsen zich parallel aan de rijksuitgaven ontwikkelt; ‘samen-trap-op, samen-trap-af’. Het begrip ‘evenredigheid’ krijgt daarmee de invulling van een parallelle ontwikkeling aan (een deel van) de rijksuitgaven. Met de koppeling worden de fondsen geïndexeerd op basis van de ontwikkeling van de zogenaamde netto gecorrigeerde rijksuitgaven (NGRU). De NGRU bestond uit de netto begrotingsgefinancierde uitgaven. Dit waren voornamelijk uitgaven onder het kader rijksbegroting in enge zin verminderd 28

Tweede Kamer, 1982 – 1983, 17 555, nr. 7, pag. 72 37

met een aantal correctieposten. Voorbeelden van die correctieposten zijn de uitgaven aan ontwikkelingssamenwerking, de afdrachten aan de Europese Unie en de voeding van het Gemeentefonds en Provinciefonds zelf. De loongevoeligheid van de NGRU sloot goed aan bij de loongevoeligheid van de uitgaven van gemeenten en provincies. Beleidsintensiveringen, ombuigingen, mee- en tegenvallers en loon- en prijsontwikkelingen op de rijksbegroting hebben bij deze normeringssystematiek directe invloed op de omvang van de fondsen. De systematiek bewerkstelligt daarmee een actuele, inzichtelijke en beheersbare indexatie van de fondsen. De normeringssystematiek bestaat daarnaast uit twee delen: een rekenkundige uitkomst en een bestuurlijke weging. De bestuurlijke component voorziet erin dat het Rijk, de VNG of het IPO de rekenkundige uitkomsten in het halfjaarlijkse bestuurlijk overleg financiële verhoudingen aan de orde kunnen stellen. Sinds de invoering in 1995 van de samen-trap-op, samen-trap-af systematiek hebben nog enkele aanpassingen plaatsgevonden: onder ander het gebruik van een behoedzaamheidsreserve tussen 1997 en 2009, het buitenwerkingstellen van de normeringssystematiek tussen 2009 en 2011 vanwege de financiële crisis en de verbreding van de grondslag van de normeringssystematiek vanaf 2018.

Bij het inwerkingstellen van de normering per 2012 is daarbij de behoedzaamheidsreserve niet teruggekeerd. Evaluatie normeringssystematiek 2010 - 2015 Een werkgroep evaluatie normeringssystematiek 2010 – 2015 heeft in 2016 teruggekeken op de normeringssystematiek en de werking geëvalueerd. 29 Hierbij is getoetst aan de criteria: evenredigheid, stabiliteit, actualiteit, inzichtelijkheid en beheersbaarheid. De werkgroep concludeerde dat de normeringssystematiek op grote lijnen voldoet aan de gestelde criteria. Een aandachtspunt is de stabiliteit van de uitkomst van de normeringssystematiek, voornamelijk de mate waarin fluctuaties plaatsvinden gedurende het begrotingsjaar. Ook werd geconstateerd dat de ontwikkeling van de beide fondsen achterbleef bij de ontwikkeling van de totale rijksuitgaven. Dit kwam vooral door een snellere stijging van de uitgaven aan zorg en sociale zekerheid, die niet meetellen in de grondslag van de normeringssystematiek. In 2015 is een aantal taken (wo. taken op het gebied van jeugdzorg en extramurale zorg) in het sociaal domein gedecentraliseerd naar gemeenten en op het gebied van regionaal economisch beleid naar provincies. De nieuwe zorguitgaven van gemeenten kennen een hogere volumegroei.

De evaluatie van de normering 2010-2015 in 2016 staat dan ook in het teken van de stabiliteit van de accresramingen en het bieden van adequate compensatie van de hogere groei van de zorgkosten. Door deze decentralisaties en de integratie van de sociaaldomeinuitkeringen in de algemene uitkering is het aandeel van de algemene uitkering uit de fondsen vanaf 2019 in verhouding tot de andere inkomstenbronnen van gemeenten en provincies verder toegenomen. Brede mand In 2017 wordt, in overeenstemming met de medeoverheden, besloten om de grondslag van de rijksuitgaven waaraan de fondsen zijn gekoppeld met ingang van 2018 te verbreden naar het totale netto uitgavenkader van het Rijk. Het nieuwe mandje rijksuitgaven voor de normering wordt de accresrelevante uitgaven (ARU) genoemd. De grondslag voor de normering is daarmee uitgebreid met de uitgaven onder de deelplafonds Sociale Zekerheid en Zorg (minus enkele correctieposten waaronder het Gemeente- en Provinciefonds zelf). Net als de NGRU is de ARU gebaseerd op netto uitgaven: de bruto uitgaven gesaldeerd met de niet-belastingontvangsten. De keuze voor de brede mand werd in het Regeerakkoord van Rutte-III verklaard vanuit de behoefte om de evenredigheid van de systematiek te versterken en bij te dragen aan een stabielere accresontwikkeling.

Parallel hieraan werd ook gekozen om het integreerbare deel van de integratie uitkering sociaal domein per 2019 op te laten gaan in de algemene uitkering. Hiermee ging deze uitkering ook deel uitmaken van de normeringssystematiek. De 15e Studiegroep Begrotingsruimte heeft erop gewezen dat het opnemen van sociale zekerheid en zorg in de grondslag van de normeringssystematiek gemiddeld leidt tot een jaarlijkse hogere indexatie van de fondsen. 29 https://www.rijksoverheid.nl/documenten/rapporten/2016/04/05/rapport-evaluatie-normeringssystematiekgemeentefonds-en-provinciefonds-2010-2015.

38

Bijlage 2. Taakopdracht evaluatie normeringssystematiek In deze bijlage is de taakopdracht opgenomen.

Aanleiding In 1994 is tussen Rijk, VNG en IPO een afspraak gemaakt over de normering van het Gemeentefonds en Provinciefonds (hierna: de fondsen) die luidt dat de ontwikkeling van de fondsen gelijke tred zou moeten houden met de rijksuitgaven. Deze afspraak, de normeringssystematiek, is gestart in 1995, is in beginsel voor onbepaalde tijd en bestaat uit een rekenkundige uitkomst en een bestuurlijke weging. De normeringssystematiek is in 2015 voor het laatst geëvalueerd. Onderzoeksvragen en opzet Dit onderzoek evalueert het functioneren van de huidige normeringssystematiek. De fondsen en hun ontwikkeling hebben een belangrijke plaats in de financiële en (inter)bestuurlijke verhoudingen. Goede financiële verhoudingen zijn belangrijk in de situatie waarin steeds meer maatschappelijke opgaven zich niet houden aan bestuurlijke grenzen en waar afstemming van beleid en middelen nodig is als de verantwoordelijkheid daarvoor niet in gelijke mate over de overheidslagen is verdeeld. Een heldere werking van de normeringssystematiek kan hier aan bijdragen. Medeoverheden ondervinden gedurende een lopend begrotingsjaar inkomstenschommelingen als gevolg van de huidige systematiek. De onderuitputting bij het Rijk heeft de afgelopen jaren gezorgd voor lagere accressen in het lopend jaar en een schuif van accres in een jaar naar het volgende jaar.

Hierbij is de vraag of dit tot structurele problemen leidt voor het begrotingsproces bij gemeenten en provincies. Daarnaast is het vanuit de inhoud ook de vraag of het logisch is dat gemeenten en provincies profiteren of hinder ondervinden van uitgavenmutaties van het Rijk die in relatie staan met tussentijdse correcties van het uitgavenplafond of met wijzigingen van niet-belastinginkomsten. Parallel aan dit onderzoek naar de normeringssystematiek vinden onderzoeken plaats naar mogelijke hervormingen van het gemeentelijk en provinciaal belastinggebied, de ontwikkeling van de interbestuurlijke verhoudingen en de uitkeringsmechanismen binnen het Gemeente- en Provinciefonds. Deze onderzoeken worden door het Rijk, de VNG en het IPO gezamenlijk uitgevoerd, waarbij de samenhang tussen de trajecten gedurende de uitvoering moet worden geborgd.

De werkgroep normeringssystematiek wordt gevraagd specifiek terug te kijken naar: 1) de achtergrond en vormgeving van de normeringssystematiek, 2) de huidige uitgangspunten van de normeringssystematiek zoals bevestigd door het kabinet RutteIII en vertegenwoordigers van medeoverheden inclusief de bestuurlijke weging van de rekenkundige uitkomsten en 3) evalueert de normeringssystematiek voor het Gemeentefonds en Provinciefonds, waarbij de systematiek in ieder geval aan de volgende criteria wordt getoetst: evenredigheid, stabiliteit, actualiteit, inzichtelijkheid (inclusief controleerbaarheid en uitvoerbaarheid) en beheersbaarheid, 4) ook de (set) criteria zelf kunnen tegen het licht worden gehouden: zijn het alle criteria, wat verstaan we onder de criteria en hoe beïnvloeden ze elkaar? Op basis van de evaluatie van de huidige systematiek wordt aan de werkgroep gevraagd om varianten uit te werken voor de normering van de fondsen vanaf 2022. Hierbij is het voortzetten van de huidige systematiek ook één van de mogelijke varianten. Daarnaast wordt ook bezien wat het effect is van de uitgewerkte varianten op de omvang en indexatie van het Btw-compensatiefonds. Het Btw-compensatiefonds kent daarnaast een eigen beleidsdoorlichting. In 2023 zal deze evaluatie opnieuw plaatsvinden.

In deze beleidsdoorlichting zal worden ingegaan op de werking van het plafond van het Btw-compensatiefonds en de doorwerking daarvan op de omvang van het Gemeente- en Provinciefonds. Uiteindelijk moeten de resultaten van de verschillende onderzoeken in samenhang worden gezien. Het resultaat van de werkgroep dient als input voor zowel de studiegroep begrotingsruimte als de studiegroep interbestuurlijke en financiële verhoudingen.

39

Werkwijze Elk lid van de werkgroep kan varianten aandragen, en het is belangrijk dat er geen varianten uitgesloten kunnen worden. Het op te stellen rapport bevat een neutrale, feitelijke weergave van de varianten en de daarvan te verwachten effecten. De bestuurlijke weging van de varianten komt aan de orde na de aanbieding van het rapport, in het bestuurlijk overleg financiële verhoudingen (BOFv). Samenstelling werkgroep De werkgroep wordt voorgezeten door de directeur Begrotingszaken van het ministerie van Financiën en de directeur Bestuur, Financiën en Regio’s van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK). Het secretariaat wordt gevormd door medewerkers van Financiën en BZK. Financiën en BZK leveren daarnaast ieder een werkgroeplid. VNG en IPO leveren ieder een of twee werkgroepleden en daarnaast een lid vanuit gemeenten en een lid vanuit provincies. De werkgroep zal op ad hoc basis worden aangevuld met externe deskundigen, zoals het Centraal Planbureau en het Sociaal en Cultureel Planbureau. Medewerkers van de ministeries Sociale Zaken en Werkgelegenheid en Volksgezindheid, Welzijn en Sport worden als agendalid betrokken. Tijdpad De werkgroep rapporteert haar bevindingen in het BOFv in het voorjaar van 2020.

De VNG en het IPO worden vooraf aan het BOFv in de gelegenheid gesteld om met een conceptversie van de evaluatie intern tot een bestuurlijke weging te komen.

Bijlage 3. Ledenlijst werkgroep evaluatie normeringssystematiek Voorzitters:

Coen Hogendoorn, directeur Begrotingszaken (Financiën) Annelies Kroeskamp, directeur Bestuur, Financiën en Regio’s (BZK)

Leden werkgroep:

Allard Postma (Financiën) Onno IJsselsteijn en Marianne van den Berg (BZK) Andries Kok (VNG) Jan van der Lei (VNG) Vincent van Arkel (100.000+ controllers overleg) Bert Jansen (IPO) Henk Boon (provincie Gelderland) Richard Wiskerke (provincie Zeeland)

Agenda leden

Marjolein van Hintum en Michelle van Veeken (VWS) Jabco Vreugdenhil en Lianne Klijn (SZW)

Secretariaat

Karel Boxhoorn (Financiën) Stijn Imhof (BZK)

40