2026.186 - Rekenkamer Schouwen Duiveland - Rapport onderzoek toeristenbelasting definitief (1705737)

De toeristensector int de belasting en draagt de belasting af. De sector heeft daarbij een gemeentelijke taak. De uitvoerbaarheid van de toeristenbelasting is daarom van belang. Voor die uitvoerbaarheid wordt aangegeven dat het wenselijk is een goed verhaal te hebben voor de toeristen over het waarom van de belasting. Dit verhaal wordt gemist. De overwegingen over het tarief worden door diverse geïnterviewden niet duidelijk genoeg gevonden. Sommige geïnterviewden gaan verder en stellen dat ze meer bij de keuzen voor de uitgaven betrokken willen worden, omdat ze meehelpen met innen en daar geen vergoeding voor krijgen. Vanuit gemeentelijk perspectief is het doeltreffend en doelmatig dat de sector de belasting int en afdraagt. Een voldoende goede relatie met de sector is daarbij wezenlijk voor zowel de doelmatigheid als de doeltreffendheid. Het is inherent aan de toeristenbelasting dat deze gevoelig ligt bij de toeristensector. De vertegenwoordigers van de sector hebben er begrip voor dat de toeristenbelasting er is, maar ondanks dat, is iedere verhoging bijna per definitie ongewenst. Daar komt bij dat er diverse verschillen zijn tussen de sector, zoals het type verblijf en de locatie. Geen van de systematieken voor de toeristenbelasting is voor iedere verhuurder de ideale systematiek. Zo is de toeristenbelasting als percentage aantrekkelijk voor (mini) campings.

Eén tarief voor de toeristenbelasting is voor hotels en vakantieparken aantrekkelijker. Veere heeft beleid voor het laten betalen van dagtoeristen voor hun gebruik van de voorzieningen. Gezien het bedrag dat Veere binnenhaalt aan parkeerbelasting is dit doeltreffend en doelmatig. De kanttekening daarbij is dat de parkeerbelasting volgens sommigen voor een te lange periode wordt gevraagd en dan moeilijk uitlegbaar is. Schouwen-Duiveland heeft vooral regulerend beleid voor de parkeerbelasting en minder voor het laten bijdragen van dagtoeristen.. In

Noord-Beveland is er geen beleid om dagtoeristen te laten meebetalen. Dagtoeristen betalen alleen bij het Banjerdstrand.

Aanbevelingen voor het beleid

Op basis van het onderzoek doen we de volgende aanbevelingen: 1) Bepaal expliciet het beleid voor de toeristenbelasting, inclusief een uitgangspunt voor de verdeling van de lasten. Communiceer dit beleid. In maart 2026 zijn er gemeenteraadsverkiezingen. Het nieuwe college en de nieuw raad gaan voor diverse taken het beleid opnieuw bepalen of bestaand beleid bevestigen. De aanbeveling is dit ook voor de toeristenbelasting te doen. Wat vindt de raad de belangrijkste principes? Past de huidige systematiek daarbij? En past de huidige wijze van het verhogen van tarieven daarbij? Kan dit voor vier jaar worden bepaald, zodat de sector meer duidelijkheid heeft? Uiteraard kunnen er heroverwegingen plaatsvinden als er onverwachte ontwikkelingen zijn. Van belang hierbij is dat iedere keuze zijn eigen complicaties heeft. Het is daarom vooral belangrijk dat er een duidelijk en zo consistent mogelijk beleid is dat ook wordt gecommuniceerd. Zoals: Wat is het doel van de toeristenbelasting? En wat zijn enkele belangrijke voorzieningen die uit de toeristenbelasting wordt betaald? We bevelen aan ook de relatie toeristenbelasting – belasting voor de eigen inwoners expliciet te maken. Daarbij hoort ook dat het duidelijk is wat wordt vergeleken, zodat de aandacht niet uitgaat naar wat waarbij wordt meegenomen, maar naar de ontwikkeling van de lasten.

Grafieken geven veel mensen meer inzicht dan cijfers.

Onderzoek toeristenbelasting Veere, Noord-Beveland en Schouwn-Duivenland

17

2) Bepaal expliciet het beleid voor dagtoeristen en de parkeerbelasting en communiceer dit Niet alleen voor verblijfstoeristen bevelen we aan beleid te bepalen, maar ook voor dagtoeristen. Is het mogelijk de parkeerbelasting in te zetten? Waar wel en waar niet? Wat is wanneer een redelijk tarief? Kunnen de bedragen dynamischer dan ze nu zijn, zodat ze meer passen bij de drukte? Of is een standaard bedrag beter? En kan de keuze hiervoor dan worden onderbouwd en gecommuniceerd naar de toeristen? Geef bijvoorbeeld bij parkeerterreinen aan wat er mee wordt betaald of wat anderszins het doel is. 3) Investeer in de relatie gemeente – toeristensector De toeristensector voert een deel van een gemeentelijke taak uit. Overleg en erkenning van elkaars positie en rol is daarbij van belang. In Veere en Schouwen -Duiveland is er regulier overleg. In Schouwen -Duiveland heeft de sector, meer dan in de andere twee gemeenten, een beleidsmatige inbreng voor het toeristenbeleid. Ondanks dat de discussies in Schouwen -Duiveland in essentie dezelfde zijn dan in Veere en Noord-Beveland is de sfeer beter en daarmee de effectiviteit van de relatie. Veere en Noord-Beveland zouden kunnen kijken of onderdelen van de overlegstructuur in Schouwen-Duiveland toegepast kunnen worden in de eigen gemeente. Ook kan in alle drie de gemeenten met de sector besproken worden hoe ze het overleg zouden willen.

Dit alles laat onverlet dat het ook duidelijk moet zijn dat de gemeente een eigen verantwoordelijkheid heeft en de raad de beslissingen neemt. In Schouwen-Duiveland was de raad in de onderzoeksperiode het actiefste met moties en amendementen over de toeristenbelasting. Overleg staat de rol van de raad dus niet in de weg.

III.2 In hoeverre zijn de processen met betrekking tot de aangifte, heffing en invordering van de toeristenbelasting doelmatig en doeltreffend?

Op hoofdlijnen is het proces van aangifte, heffing en invordering doeltreffend en doelmatig in alle drie de gemeenten. Het is duidelijk wat iedere toerist moet betalen. Het proces van aangifte en afdragen is helder voor (bedrijfsmatige) verhuurders. De continuïteit is geborgd door uitbestedingen. Of het proces van controleren doeltreffend is, is niet eenduidig te zeggen. De eerste vraag is of alle verhuurders in beeld zijn. Dit is wel het streven. Er zijn echter complicaties waardoor een 100% score niet lukt. De belangrijkste complicaties zijn: • het in beeld krijgen van alle particuliere verhuurder, zoals airbnb, onderverhuur en dergelijke. • de plicht van verhuurders van verblijfslocaties voor seizoenarbeiders om toeristenbelasting te betalen is onderbelicht. Het gaat dan om locaties die niet ook aan toeristen worden verhuurd. Dit probleem speelt bij alle toeristengemeenten. Hoe groot het deel is dat niet in beeld is, is niet te zeggen. In Schouwen-Duiveland is een registratieplicht ingevoerd. Of dit leidt tot het meer in beeld krijgen van alle verhuurders is nu nog niet te zeggen. Veere en Schouwen-Duiveland hebben veel verhuurders. Deze worden niet allemaal gecontroleerd via de steekproefsgewijze controle. Het gaat dan veelal om kleine verhuurders. Iedereen controleren kan ondoenlijk zijn en zal vermoedelijk meer kosten dan opleveren.

Voor het rechtvaardigheidsgevoel is dit echter wel een overweging. Het is niet duidelijk of deze overweging expliciet is gemaakt. Voor een goede controleprocedure kan het ook zijn dat er extra maatregelen voor grote verhuurders nodig zijn. Daarbij is het van belang dat het duidelijk is wat

bijvoorbeeld de definitie van een grote verhuurder is. Ook is het de vraag of er extra maatregelen nodig zijn voor een ander type verhuurder. In Noord-Beveland is het sinds 2024 de inzet dat alle verhuurders worden gecontroleerd. In Noord-Beveland zijn er extra controles voor grote verhuurders – zij moeten een 4400N accountantsverklaring hebben. Voor de steekproefsgewijze controle werd ingevoerd had dat een functie. Ook met de steekproefsgewijze controle kan een specifieke accountantsverklaring onderdeel uitmaken van een goede controleprocedure gezien het belang van de toeristenbelasting voor de begroting van Noord-Beveland. Het is wel de vraag waar de grens te trekken voor de specifieke accountantsverklaring. Is 30.000 nachten redelijk ook gelet op de kosten van een dergelijke verklaring? In Noord-Beveland worden minicampings extra gecontroleerd door boa’s. . Andere verhuurders worden niet extra gecontroleerd. Het is de vraag wat de onderbouwing van deze keuze is en of het redelijk is. De doelmatigheid van de controles in de drie gemeenten is niet te bepalen zonder expliciet doel. Er is geen bespreking met of overzicht van de ontwikkelingen van de controles voor de gemeenteraad in de drie gemeenten. Tot slot, zijn er enkele specifieke punten van aandacht: • In Noord-Beveland is de voorjaarsnota niet openbaar.

De voorjaarsnota heeft de vorm van een excel en wordt aan de raad gerepresenteerd. Een voorjaarsnota is niet verplicht. Er zijn geen vormvereisten voor een voorjaarsnota. Een excel kan dus volstaan. Als er een voorjaarsnota is, is het wel verplicht dat deze openbaar is, evenals de raadssessie daarover. • In het verlengde hiervan wordt in Noord-Beveland het tarief in november bekend gemaakt, dat is voor de sector niet efficiënt.

Onderzoek toeristenbelasting Veere, Noord-Beveland en Schouwn-Duivenland

18

•

•

• •

In Veere en Schouwen-Duiveland ervaren de verhuurders een paar praktische inflexibiliteiten. Het gaat dan om het moment van betalen in combinatie met de wijze van gespreid betalen, het ICT-systeem dat niet altijd werkt zoals wordt verwacht, waardoor bestanden gemaild moeten worden, of waar niet alle veranderingen in zijn verwerkt. In Veere en Noord-Beveland staat de informatie op de websites voor de verhuurders niet op een rij. De informatie staat op meerdere pagina’s die niet onderling zijn gelinkt. Een nieuwe particuliere verhuurder kan niet eenvoudig op de website alle informatie vinden. Het bepalen van de forfaitaire bedragen kost veel inspanning. Dit probleem speelt breder in Nederland. Sommige verhuurders vragen te hoge tarieven. Dit kan onder verschillende noemers. Dit wekt irritatie bij een deel van de andere verhuurders of gemeenteraadsleden.

Aanbeveling voor de processen

Op basis van het onderzoek doen we de volgende aanbevelingen: 4) Formuleer controlebeleid Er is geen expliciet controlebeleid. Dit beleid is wel van belang, omdat de controleerbaarheid lastig kan zijn. Dit beleid zou daarom onderdeel kunnen zijn van het beleid voor de toeristenbelasting en is belangrijk voor de gemeenteraad. Controlebeleid kan gaan over: Wat is het doel? wat staat voorop? Rechtvaardigheid of de kosten? Wat betekent dat dan voor de steekproefsgewijze controle in Veere en Schouwen-Duiveland? Is extra inzet nodig op het controleren van bijvoorbeeld meer particuliere verhuurders? Of is de huidige werkwijze voldoende? Ook voor grote verhuurders kunnen vragen worden gesteld, zoals zijn extra maatregelen voor

grote verhuurders nodig zoals een specifieke accountantsverklaring? En wat is dan de definitie van een grote verhuurder? Of zijn er juist extra maatregelen nodig voor een ander type verhuurder? Wat is het doel van de controles in Noord-Beveland? Wat voegen de accountantscontroles toe in combinatie met de steekproefsgewijze controle? En de controles van de boa’s op minicampings? En speelt dat niet bij de verhuurders tussen grote verhuurders en minicampings in? Zijn verhuurders van overnachtingen voor seizoensarbeiders in beeld? Zijn hier aparte acties voor nodig? 5) Raad laat je regelmatig informeren over de uitvoering en de controles Het in beeld hebben van alle verhuurders en het controleren van verhuurders is soms eenvoudig, namelijk als een verhuurder de ICT zo heeft ingericht dat het allemaal automatisch gaat. Soms is het echter lastig als er verhuursites zijn die geen adressen en locaties laten zien of als er sprake is van onderverhuur. Dit speelt in heel Nederland. Inzicht in wat de ontwikkelingen zijn en hoe de gemeente die probeert te volgen en welke keuzen dan kunnen worden gemaakt kan met de raad worden besproken, zodat de raad dit inzicht ook krijgt. 6) Specifieke aanbevelingen Tot slot doen we nog enkele specifieke aanbevelingen:

6d) werk aan een continue verbetering van het ICT-systeem Voor Veere en Noord-Beveland: 6e) zorg voor één websitepagina voor (nieuwe) verhuurders op de gemeentelijke website met daarop alle informatie over welke verhuur wanneer wel en niet mag tot en met de verplichting voor de toeristenbelasting. Zorg ervoor dat het voor een beginnende verhuurder begrijpelijk is. Voor alle drie de gemeenten bevelen we aan: 6f) bedenk hoe om te gaan met het bepalen van de forfaitaire tarieven. In Veere en Schouwen-Duiveland is in 2027 een nieuwe basis nodig. In Noord-Beveland is dat in 2029 nodig. Wat moet er? En hoe kan het onderzoek worden ingericht? En wat is haalbaar? 6g) zijn verhuurders van overnachtingslocaties voor seizoenarbeiders in beeld? Bepaal welke acties hiervoor nodig zijn. 6h) overweeg of actie wenselijk is op het vragen van te hoge tarieven voor de toeristenbelasting. Bijvoorbeeld door verhuurders in een campagne aan te spreken. Of bepaal dat dit geen prioriteit heeft, omdat het vragen van een te hoog tarief vaak onder een andere noemer gaat en daarmee lastig tegen te gaan is.

Voor Noord-Beveland bevelen we aan: 6a) de Voorjaarsnota openbaar te maken, evenals de raadssessie daarover. 6b) de tarieven in de zomer, na de bespreking van de Voorjaarsnota openbaar te maken. Voor Veere en Schouwen-Duiveland bevelen we aan: 6c) overweeg een ander moment van betalen voor de verhuursector en/of een flexibeler systeem van betalen.

Onderzoek toeristenbelasting Veere, Noord-Beveland en Schouwn-Duivenland

19

Bevindingenrapport

Onderzoek toeristenbelasting Veere, Noord-Beveland en Schouwn-Duivenland

20

Hoofdstuk 1. Inleiding In dit hoofdstuk gaan we in op de aanleiding van dit onderzoek. Vervolgens bespreken we de onderzoeksvragen. We sluiten dit hoofdstuk af met de opzet van het onderzoek en de leeswijzer.

1.1 Aanleiding onderzoek toeristenbelasting

Raadsfracties van Noord-Beveland hebben aan de rekenkamer gevraagd de doelmatigheid en doeltreffendheid van de toeristenbelasting te onderzoeken. Het gaat dan zowel om het proces van heffen en invorderen als om de beleidsmatige inbedding. Een aanleiding hiervoor is dat Roompot jarenlang te weinig toeristenbelasting heeft afgedragen.1 Dit was door de accountant van het park, de accountant van de gemeente en door de gemeente niet opgemerkt. De rekenkamer van Noord-Beveland heeft besloten dit onderzoek uit te voeren. De rekenkamers van de gemeenten Veere en Schouwen-Duiveland hebben aangegeven aan te willen sluiten bij het onderzoek voor Noord-Beveland, zodat er een vergelijking kan worden gemaakt. Alle drie de gemeenten zijn op dezelfde manier in het onderzoek meegenomen.

1.2 Onderzoeksvragen

De centrale vraag van het onderzoek luidt: Hoe zijn het beleid en de processen met betrekking tot de aangifte, de heffing en de invordering van 1 Het college heeft hierover een memo (correctieaangifte TB Roompot) aan de raad gestuurd. Omdat het openbare informatie betreft gebruiken we de naam van het bedrijf. In 2024 is Roompot gefuseerd met Landal en heet het bedrijf Landal. Omdat de omissie voor de toeristenbelasting speelt voor de fusie gebruiken we de naam Roompot.

toeristenbelasting in de gemeenten Noord-Beveland, Schouwen- Duiveland en Veere vormgegeven en in hoeverre is dit beleid en zijn deze processen doelmatig en doeltreffend?

1.3 Opzet van het onderzoek en leeswijzer

De rekenkamers hebben zeven deelvragen geformuleerd: 1. Welke doelen worden nagestreefd met het beleid en de processen met betrekking tot de aangifte, heffing en invordering van de toeristenbelasting in de gemeenten Noord-Beveland, Schouwen-Duiveland en Veere? 2. In welke documenten (beleids- of P&C) zijn deze doelen geëxpliciteerd? 3. Hoe zijn het beleid en de processen met betrekking tot de aangifte, heffing en invordering van toeristenbelasting in de gemeenten Noord-Beveland, Schouwen- Duiveland en Veere vormgegeven? 4. Hoe worden het beleid en de processen met betrekking tot de aangifte, heffing en invordering van de toeristenbelasting in de gemeenten Noord-Beveland, Schouwen- Duiveland en Veere uitgevoerd? 5. In hoeverre worden de doelen van het beleid en de processen met betrekking tot de aangifte, heffing en invordering van toeristenbelasting in de gemeenten Noord-Beveland, Schouwen-Duiveland en Veere in de praktijk gerealiseerd? 6. Op welke wijze wordt de gemeenteraad betrokken bij het beleid en de processen met betrekking tot de aangifte, heffing en invordering van toeristenbelasting in de gemeenten Noord-Beveland, Schouwen-Duiveland en Veere? 7. In hoeverre zijn het beleid en de processen met betrekking tot de aangifte, heffing en invordering van de toeristenbelasting in de gemeenten Noord-Beveland, Schouwen-Duiveland en Veere doelmatig en doeltreffend?

Bij het documentenonderzoek gaat het met name om de begroting en jaarstukken van de gemeenten, de verordeningen voor de toeristenbelasting en het beleid voor toerisme. Ook documenten over de uitvoering, zoals de uitvoeringsregeling en controleprotocollen, zijn meegenomen. Het documentenonderzoek betrof de periode 2020 – 2025, maar spitst zich toe op de meest recente jaren. Het jaar 2024 is het meest recente jaar met een vastgestelde jaarrekening. De begroting 2026 is het meest recente jaar waar de tarieven voor de toeristenbelasting bekend voor zijn. In bijlage 1 is een overzicht opgenomen van de documenten en andere bronnen.

Onderzoeksopzet Het onderzoek is uitgevoerd door documentenonderzoek en gesprekken.

Voor het onderzoek zijn ook interviews gehouden. Gesproken is met de wethouders financiën en toerisme, medewerkers belastingen, beleid toerisme en met de uitvoerders van de toeristenbelasting. Ook zijn gesprekken gehouden met vertegenwoordigers van de toeristensector. In alle drie de gemeenten is gesproken met Hiswa-Recron, Vekabo en KHN. Daarnaast is in Veere gesproken met SVP en de Federatie van Ondernemersverenigingen gemeente Veere. In alle drie de gemeenten is een sessie met raadsleden gehouden. Alle interviews en gesprekken zijn zo verwerkt dat de inbreng zo min mogelijk tot personen is te herleiden. In bijlage 2 is een overzicht van de geïnterviewden opgenomen. Het onderzoek is in juli 2025 gestart. Het bevindingenrapport is half december 2025 afgerond en begin januari 2026 voor feitencontrole naar de ambtelijke organisaties gestuurd.

Onderzoek toeristenbelasting Veere, Noord-Beveland en Schouwn-Duivenland

21

Leeswijzer Er is één bevindingenrapport. De drie gemeenten worden per onderwerp met elkaar vergeleken. Op enkele onderdelen worden de drie gemeenten met acht andere kustgemeenten vergeleken. In hoofdstuk 3, figuur 11, gaan wij daar verder op in. De opzet van dit rapport is als volgt: • in hoofdstuk 2 gaan we in op het wettelijk kader voor de toeristenbelasting en de forensen- en parkeerbelasting. Deze laatste twee belastingen zijn niet het onderwerp van dit onderzoek, maar hebben wel raakvlakken. In hoofdstuk 2 gaan we ook in op enkele kenmerken van de drie gemeenten die we met elkaar vergelijken, zoals het inwoneraantal en het aantal overnachtingen. • in hoofdstuk 3 gaan we in op de vragen: Wat is het beleid voor de toeristenbelasting in de drie gemeenten? En wat is dan de systematiek van de belasting? Wat is de hoogte van de tarieven? Wat is de impact van de toeristenbelasting op de gemeentebegroting? In hoofdstuk 3 gaan we ook in op de relatie gemeente – toeristensector. • in hoofdstuk 4 staat de uitvoering en controle van de toeristenbelasting centraal. Het gaat daarbij onder andere om de processen van aangifte, inning en controle.

Hoe zit de processen in elkaar? En hoe worden ze uitgevoerd? Het gaat ook om de vragen: Zijn de processen doelmatig en doeltreffend? Dat wil zeggen: Zijn de processen werkbaar voor de sector die zorg moet dragen voor een deel van de uitvoering? En hoe zeker is het dat de toeristenbelasting volledig wordt geïnd? • in hoofdstuk 5 zoomen we in op de betrokkenheid van de gemeenteraad bij het beleid en de uitvoering van de toeristenbelasting. • de hoofdstukken 3, 4 en 5 eindigen ieder met een paragraaf met het totaalbeeld. In die paragrafen beantwoorden we de voor het desbetreffende hoofdstuk de relevante deelvragen van het onder-

zoek. Het gaat dan om de deelvragen 1 tot en met 4 en 6. In het bestuurlijke rapport zijn de slotparagrafen van de hoofstukken samengenomen en beantwoorden we aan de hand daarvan ook de deelvragen 5 en 7. Ook geven we een overzicht van de beantwoording van de andere deelvragen in het bestuurlijk rapport. Door de beantwoording van alle deelvragen op een rij te zetten wordt in het bestuurlijk rapport de centrale onderzoeksvraag beantwoord.

Onderzoek toeristenbelasting Veere, Noord-Beveland en Schouwn-Duivenland

22

Hoofdstuk 2. Achtergrond In dit hoofdstuk geven we eerst een kort overzicht van het wettelijke kader voor de toeristenbelasting en de forensen- en parkeerbelasting. Die laatste twee belastingen nemen we mee, omdat ze een relatie kunnen hebben met de toeristenbelasting. In de tweede paragraaf geven we een schets van de toeristensector van de drie gemeenten in het onderzoek. De reden hiervoor is dat verschillen in de toeristensector kunnen leiden tot verschillende beleids- en uitvoeringskeuzen. In de laatste paragraaf van dit hoofdstuk staan we kort stil bij het beleid voor toerisme in de drie gemeenten. Dit eveneens omdat dit invloed kan hebben op de keuzen voor de toeristenbelasting.

2.1 Landelijke kaders toeristenbelasting, forensen- en parkeerbelasting Toeristenbelasting Gemeenten mogen alleen die belastingen heffen die in de wet zijn opgenomen. Artikel 224 van de Gemeentewet bepaalt dat gemeenten toeristenbelasting kunnen heffen, dat wil zeggen een belasting kunnen heffen op het ‘houden van verblijf’ binnen de gemeente door personen die niet als ingezetene met een adres in de gemeente in de basisregistratie personen zijn ingeschreven. De toeristenbelasting wordt dus geheven over verblijf ongeacht het doel; niet alleen toeristen, maar ook mensen die voor werk één of meerdere nachten verblijven betalen toeristenbelasting. Een voorwaarde is wel dat voor het verblijf wordt betaald. Een belasting is een bijdrage aan een overheid waar geen rechtstreekse tegenprestatie tegenover staat. Belastingen hebben vooral de functie om middelen

binnen te halen voor publieke voorzieningen. Daarbij zijn voor de toeristenbelasting twee kanttekeningen van belang: • de rijksoverheid gaat er bij de verdeling van het gemeentefonds vanuit dat extra gemeentelijke voorzieningen voor toeristen, zoals het onderhoud van wegen, via de toeristenbelasting worden bekostigd. Het gemeentefonds wordt onder andere verdeeld via het aantal inwoners van een gemeente. Het aantal toeristen is geen verdeelmaatstaf in het gemeentefonds. Daar waar toeristische gemeenten relatief hoge uitgaven hebben is de veronderstelling dat de betreffende gemeenten deze hogere uitgaven zelf uit de toeristenbelasting kunnen dekken. 2 De gemeente Schouwen-Duiveland geeft aan dat uit onderzoek uit 2019 blijkt dat de gemeentelijke lasten van Schouwen-Duiveland circa 31% hoger liggen dan bij niet-toeristische gemeenten.3 Voor de parkeerbelasting geldt 2 De toeristenbelasting maakt in de systematiek van het gemeentefonds onderdeel uit van de ‘overige eigen middelen’. Recent is door Cebeon onderzocht of en hoe de overige eigen middelen verevent kunnen worden in het gemeentefonds. Verevenen betekent dat er rekening wordt gehouden met verschillen in belastingcapaciteit.

In het onderzoek wordt geconcludeerd dat er “voor de toeristen-en forensenbelasting (circa 500 miljoen euro) goede mogelijkheden zijn om deze inkomsten op geschikte wijze in het gemeentefonds te verevenen, maar dat dit nog wel verfijningen vraagt in onder andere de beschikbare gegevens.” Het Ministerie van BZK heeft aangegeven dat verevenen op grond van de toeristenbelasting niet de voorkeur heeft van de fondsbeheerders, omdat er maar een beperkt aantal gemeenten substantiële inkomsten heeft uit de toeristenbelasting. Van de begrote opbrengst toeristenbelasting van alle gemeenten is ruim € 500 miljoen, dat is 45%, door Amsterdam begroot. Er wordt daarom in 2025 verkend of er alternatieve manieren zijn om de overige eigen middelen te verevenen (brief van 7 februari 2025 van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Tweede Kamer). 3 Significant APE, Gemeentelijke uitgaven toerisme Schouwen-Duivenland, 2019.

•

hetzelfde als voor de toeristenbelasting. Ook hier is het uitgangspunt dat gemeenten die parkeerbelasting heffen de inkomsten veelal uitgeven aan parkeervoorzieningen of uitgaven in de sfeer van mobiliteit, bereikbaarheid en verkeersmaatregelen. belastingen kunnen, behalve het genereren van publieke middelen, ook andere functies hebben. Voor gemeenten is de regulerende functie het belangrijkste. Voor bijvoorbeeld de parkeerbelasting is regulering vaak een doel.

Belastingverordening De Gemeentewet geeft het volgende kader voor de toeristenbelasting: • de belasting gaat over het ‘houden van verblijf’ • degene die verblijft is belastingplichtig • de inning en afdracht van de belasting kan lopen via ‘degene die gelegenheid tot verblijf’ geeft. Gemeenten zijn verplicht belastingen, en dus ook de toeristenbelasting, in een belastingverordening te regelen. Gemeenten bepalen in de belastingverordening hoe en waarover de toeristenbelasting te heffen. Ook de hoogte van het tarief wordt in de verordening bepaald, evenals diverse praktische zaken, zoals of er een voorheffing is, of er een ondergrens is en of er kwijtscheldingen of vrijstellingen zijn. Relatie toeristenbelasting en de forensenbelasting Volledigheidshalve merken we op dat de forensenbelasting en de toeristenbelasting elkaar kunnen aanvullen of overlappen wat betreft de doelgroep. De Gemeentewet (artikel 223) zegt dat forensenbelasting kan worden geheven van personen, die niet als inwoner van de gemeente kunnen worden aangemerkt, maar wel profiteren van de voorzieningen die door de gemeenten worden geboden.

Het criterium is dat een persoon gedurende het jaar meer dan 90 maal ‘nachtverblijf’ houdt of meer dan negentig dagen per jaar een gemeubileerde woning beschikbaar houdt.4 4 Uitgezonderd zijn mensen die “als verpleegde of verzorgde in een inrichting tot verpleging of verzorging van zieken, van

Onderzoek toeristenbelasting Veere, Noord-Beveland en Schouwn-Duivenland

23

De forensenbelasting wordt dus direct geheven van degene om wie het gaat. Dit in tegensteling tot de toeristenbelasting die wordt geïnd via de verhuurder (degene die het verblijf aanbiedt). De forensenbelasting is vaak een percentage van de woningwaarde. De forensenbelasting wordt op vergelijkbare wijze geheven als de OZB. De forensen- en toeristenbelasting raken elkaar op twee manieren. In de eerste plaats bij de afbakening van de definitie van een gemeubileerde woning. Er is enige ruimte in de wet wat een gemeubileerde woning is. Van belang voor de afbakening zijn arresten van de Hoge Raad en daarop gebaseerde uitspraken van rechtbanken. Deze uitspraken geven een afbakening aan. Dit betekent onder andere dat stacaravans en chalets ook een gemeubileerde woning kunnen zijn.5 Daarnaast is er ook een uitspraak van de rechtbank van Zeeland en West-Brabant waarin onder andere staat dat “De rechtbank van oordeel is dat de keuze van de gemeentelijke wetgever om eigenaren van gemeubileerde woningen die op gehuurde grond staan uit te zonderen van de forensenbelasting, niet van een redelijke grond is ontbloot.”6 In Zeeland is het gebruikelijk dat chalets en stacaravans onder de toeristenbelasting vallen en niet onder de forensenbelasting.

De gebrekkigen, van hulpbehoevenden of bejaarden” (Gemeentewet artikel 223, eerste lid), evenals “degene die ter tijdelijke waarneming van een openbare betrekking of ter bijwoning van de vergaderingen van een algemeen vertegenwoordigend orgaan, waarvan hij het lidmaatschap bekleedt, dan wel ingevolge last of bevel van de overheid, buiten de gemeente van zijn hoofdverblijf vertoeft” (Gemeentewet artikel 223, tweede lid).. 5 Zie bijvoorbeeld de uitspraak van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden van 24 april 2023. Daarin staat: “Voor de vraag of de stacaravan kwalificeert als een gemeubileerde woning is volgens vaste rechtspraak beslissend of deze bestemd en geschikt is om - zij het niet bepaaldelijk in alle jaargetijden - enigszins duurzaam voor menselijke bewoning te dienen, zonder dat acht wordt geslagen op de mate waarin daarvan werkelijk gebruik wordt gemaakt (o.a. HR 2 maart 1994, ECLI:NL:HR:1994:ZC5609).” 6 Uitspraak van 1 april 2015 over de forensenbelasting Schouwen-Duiveland.

forensenbelasting kan hoger uitvallen. De uitvoering is echter bewerkelijker, onder ander omdat de waarde van stacaravans en chalets moet worden bepaald (er is geen WOZ-waarde van). Ook moeten de huurders/ eigenaren van de chalets en stacaravans worden achterhaald en belast. Dit moet jaarlijks gebeuren. In de tweede plaats kan er een raakvlak zijn tussen de toeristen- en forensenbelasting bij de toerist die verblijf houdt. Gemeentelijke verordeningen hebben bepalingen ter voorkoming dat iemand zowel forensenbelasting betaalt als dat, via de aanbieder van een verblijf, toeristenbelasting wordt betaald voor hetzelfde verblijf of omgekeerd. In paragraaf 3.3 geven we aan hoe dit in Veere, Noord-Beveland en Schouwen-Duiveland is geregeld. Ook voor de forensenbelasting geldt dat het gemeentefonds geen rekening houdt met forensen. De belasting kan geheven worden, omdat forensen van gemeentelijke voorzieningen gebruik maken.

Parkeerbelasting Ook de parkeerbelasting en toeristenbelastingen kunnen een relatie hebben wat betreft de doelgroep. De parkeerbelasting kan door zowel verblijfstoeristen als dagtoeristen worden betaald. Met de kanttekening dat de gemeente voor verblijfstoeristen kan regelen dat de verhuurder parkeervergunningen voor de gasten heeft. De parkeerbelasting is een belasting, maar heeft tevens een regulerende functie. Artikel 225 van de Gemeentewet geeft onder andere aan dat voor de parkeerregulering7 de volgende belastingen kunnen worden geheven: • voor het parkeren van een voertuig op een bepaalde plaats, tijdstip en wijzen in de verordening opgenomen. • voor een vergunning voor het parkeren van een voertuig op een in de verordening aangegeven plaats en wijze. Ook voor de parkeerbelasting geldt dat er in het 7 Omdat er een relatie is met een doel – regulering – wordt vaak gesproken over de parkeerhefing.

Figuur 1. Baatbelasting en bedrijfsinvesteringszones Baatbelasting

Artikel 222 van de Gemeentewet geeft de mogelijkheid voor een baatbelasting. Het eerste lid van artikel 222 geeft aan dat er belasting kan worden geheven van eigenaren of gebruikers van onroerend goed die baat hebben bij voorzieningen die tot stand worden of zijn gebracht door of met medewerking van het gemeentebestuur. Voorbeelden van voorzieningen zijn riolering, een winkelcentrum of verbeteringen van de weginrichting. De kosten van de voorzieningen worden geheel of gedeeltelijk omgeslagen. De baatbelasting wordt dus alleen van bedrijfspanden, zoals winkels en horeca, geheven; inwoners of toeristen betalen geen baatbelasting. De baatbelasting is een complexe heffing. Er moet tijdig een bekostigingsbesluit worden genomen door de gemeenteraad waarbij het van belang is om een goede inschatting te maken van de te verwachten kosten.

Bedrijveninvesteringszones (BIZ)

Een BIZ is een zone op een bedrijventerrein of in een winkelgebied. De regels voor een Bedrijveninvesteringszones (BIZ) zijn opgenomen in de Wet op de bedrijveninvesteringszones (BIZ-wet). Deze wet bepaalt onder andere de looptijd van de BIZ, de hoogte van de bijdrage en aan welke eisen de oprichting moet voldoen. Een BIZ wordt opgericht door een stichting of vereniging van ondernemers. Zij maken een plan en dienen dat in bij de gemeente. Het gaat om een plan om het gebied te verbeteren, zoals de groenvoorziening of verlichting. De gemeenteraad kan onder de naam BIZ-bijdrage een belasting instellen voor de in de BIZ gelegen onroerende zaken die niet in hoofdzaak tot woning dienen. De gemeente draagt de geïnde belasting aan de stichting of vereniging van ondernemers af. De stichting of vereniging voert vervolgens het plan uit.

Onderzoek toeristenbelasting Veere, Noord-Beveland en Schouwn-Duivenland

24

gemeentefonds vanuit wordt gegaan dat de middelen voor mobiliteit, bereikbaarheid en verkeersmaatregelen via de parkeerbelasting worden gegenereerd. Baatbelasting en Bedrijveninvesteringszones Tot slot merken we op dat er twee belastingen zijn die in sommige gesprekken werden genoemd als opties voor een toeristisch gebied: de baatbelasting en de belasting voor de Bedrijveninvesteringszones. Dit zijn geen belastingen die van verblijfs- of dagrecreanten kunnen worden geheven. In figuur 1 lichten we deze twee belastingen volledigheidshalve toe.

2.2 Toerisme in de drie gemeenten

In deze paragraaf geven we een schets van de toeristensector in Veere, Noord-Beveland en Schouwen-Duiveland. Dit omdat de verschillen in de toeristensector impact kunnen hebben op de beleidsbeslissingen en de uitvoering. In figuur 2a en 2b hebben we enkele kerncijfers opgenomen. In dit onderzoek hebben we het over verblijfstoerisme, dus toeristen die overnachten. De reden hiervoor is dat de toeristenbelasting alleen wordt geheven over overnachtingen en daarmee over verblijfstoeristen en niet over dagtoeristen. In diverse paragrafen komt het dagtoerisme wel aan bod, bijvoorbeeld in paragraaf 3.3. Het gaat in die paragraaf over de mogelijkheid dagtoeristen te laten meebetalen aan voorzieningen via de parkeerbelasting. Figuur 2a geeft het aantal inwoners in de drie gemeenten en het aantal overnachtingen in 2024. Het aantal overnachtingen is in Veere en Schouwen-Duiveland vergelijkbaar. Het inwoneraantal is in Schouwen-Duivenland groter dan in Veere. Noord-Beveland heeft circa 40% minder overnachtingen en is drie keer zo klein als Veere naar inwoneraantal. Per inwoner heeft Noord-Beveland het meeste aantal overnachtingen.

Figuur 2a. inwoneraantal, overnachtingen toeristenbelasting en aantal verhuurders gemeente

aantal inwoners 1 januari 2024*

aantal overnachtingen 2024**+

procentuele verandering aantal overnachtingen 2024 - 2023**

aantal verhuurders 2024** (afgeronde aantallen)

Veere

22.067

5.381.295

-1%

1.900

Noord-Beveland

7.943

2.095.553

-3%

290

Schouwen-Duiveland

34.631

5.031.150

-3%

1.100

* Bron: CBS ** Bron: Samenwerking belastingen (Veere en Schouwen-Duiveland) en gemeente Noord-Beveland. + Het aantal overnachtingen toeristenbelasting is lager dan het aantal overnachtingen van het kenniscentrum kusttoerisme (bijvoorbeeld de leaflet 2024). De reden hiervoor is dat in de cijfers van het kenniscentrum ook de overnachtingen van mensen die forensenbelasting betalen zijn meegenomen.

Figuur 2b. aantal overnachtingen toeristenbelasting 2020 - 2024 6.000.000

5.000.000 4.000.000 3.000.000 2.000.000 1.000.000 0

Bron: zie figuur 2a

2020

Veere

2021

2022

Noord-Beveland

2023

2024

Schouwen-Duiveland

Onderzoek toeristenbelasting Veere, Noord-Beveland en Schouwn-Duivenland

25

Figuur 2a laat zien dat er in alle drie de gemeenten een lichte daling is in het aantal overnachtingen in 2024 ten opzichte van 2023. In figuur 2b zoomen we verder in op het aantal overnachtingen. Deze figuur laat zien dat het aantal overnachtingen na het eerste ‘coronajaar’ 2020 in 2021 toenam. Deze stijging zette in 2022 door. Ook in 2023 is er een lichte stijging. In 2024 is er een kleine daling. Hier hoort de kanttekening bij dat 2024 een jaar met veel regen was. De cijfers voor het aantal overnachtingen voor de toeristenbelasting in 2025 zijn bij het opstellen van dit rapport nog niet bekend. Een aantal geïnterviewden gaat er vanuit dat het aantal overnachtingen stabiel is. Anderen gaan ervan uit dat het toerisme nog tot circa 2030 stijgt. Behalve het aantal overnachtingen is ook de spreiding over het jaar van belang. Er is een trend dat het voor- en naseizoen belangrijker worden. Dit wordt als positief gezien, omdat de piek dan minder hoog is – wat minder druk op de voorzieningen legt – en omdat (horeca)ondernemers medewerkers eerder in vaste dienst kunnen nemen. Een nadeel dat wordt genoemd is dat het dan een langere periode druk is. Figuur 2a laat ook zien dat het aantal verhuurders in Veere erg groot is ten opzichte van de twee andere gemeenten. In figuur 3 hebben we een overzicht opgenomen van de verschillende type overnachtingen.

Deze figuur laat zien dat het aantal bungalows/woningen in Noord-Beveland relatief groot is. Het gaat om bijna 50% van de overnachtingen. In Schouwen-Duiveland zijn relatief veel overnachtingen op campings. Ruim 50% van de overnachtingen is op campings. In Veere is het grootste percentage overnachtingen ook op campings – 34%. In Veere valt verder vooral op dat het aantal overnachtingen in ‘woningen particulieren’ hoger is dan in de twee andere gemeenten. Dat percentage is in Veere 19%, in Noord-Beveland 4% en in Schouwen-Duiveland 7%. Bovendien is er in Veere

Figuur 3. type overnachting per gemeente

(in procenten van totaal aantal overnachtingen toeristenbelasting) bungalows/wonin gen

campings

mini campings

hotels en pensions

woningen particulieren havens

strandslaaphuisjes

particulier verhuur caravan

verhuurkantoor

0

Veere

10

20

Noord-Beveland

30

40

Schouwen-Duiveland

50

60

Bron: Samenwerking belastingen (Veere en Schouwen-Duiveland) en gemeente Noord-Beveland.

8% verhuur via een verhuurkantoor. Dit is grotendeels ook verhuur door particulieren. In alle drie de gemeenten is het percentage overnachtingen op een vaartuig beperkt: in Veere 0,5%, in Noord-Beveland 4% en in Schouwen-Duiveland 3%. Als we kijken naar de inkomsten uit de toeristenbelasting is de watertoeristenbelasting minder dan 4% van de toeristenbelasting in Noord-Beveland en Schouwen-Duiveland. Om deze reden gaan we in dit onderzoek vooral in op de landtoeristenbelasting.

Onderzoek toeristenbelasting Veere, Noord-Beveland en Schouwn-Duivenland

26

2.3 Beleid toerisme

Alle drie de gemeenten nemen maatregelen om het toerisme te reguleren of beperken. Het gaat dan om het aantal overnachtingsplaatsen. Veere Het beleid voor toerisme van de gemeente Veere is met name in het programma toerisme 20212026 vastgelegd. In 2025 is ook het Ontwikkelkader verblijfsaccommodaties vastgesteld. Met het ontwikkelkader wil het college grip krijgen op de groei van verblijfsaccommodaties. Het is een normatief kader. De belangrijkste nieuwe regels in Veere zijn: • vanaf 1 mei 2026 geldt er een stop op nieuwe zomerwoningen bij particulieren (de zogenaamde ‘Domburgse’ zomerwoning). • verhuur van kamers binnen bestaande woningen blijft mogelijk en wordt ook mogelijk in het buitengebied, mits voldaan wordt aan bepaalde voorwaarden (maximale omvang en dergelijke). • nieuwvestiging van hotels, vakantieparken en reguliere campings is niet langer mogelijk, enkel bij het saneren van bedrijven/eenheden of onder specifieke voorwaarden. • uitbreidingsmogelijkheden worden gelimiteerd op maximaal 15% van het aantal eenheden onder voorwaarde van kwaliteitsverbetering en aantoonbare waardecreatie. Om een bijdrage te leveren aan een toekomstbestendige toeristische sector is er in 2015 een samenwerking tussen gemeente Veere en de Veerse recreatiesector ontstaan, genaamd Toeristische Impuls.

In deze samenwerking is afgesproken dat jaarlijks een vast bedrag van de meeropbrengst toeristenbelasting beschikbaar wordt gesteld aan de Toeristische Impuls. De voorwaarden om in aanmerking te komen voor een bijdrage uit het budget Toeristisch Impuls staan in het convenant toeristische impuls Veere. De sector en de gemeente hebben ieder kwartaal overleg over de aangevraagde projecten en het toekennen van een bijdrage.

Noord-Beveland 23 oktober 2025 is de uitvoeringsagenda voor duurzaam toerisme vastgesteld door de raad van Noord-Beveland. De uitvoeringsagenda hoort bij de visie toerisme. Het is de uitwerking van wat Noord-Beveland de komende vijf jaar en de komende tien jaar gaat doen voor toerisme en recreatie. Toeristen komen in Noord-Beveland voor de rust en de ruimte. Het gaat ook om het spreiden waar mensen naartoe gaan. Daarbij is het van belang dat Noord-Beveland geen toeristisch stadje heeft, een museum of een andere trekpleister. Het gaat er dan om waar recreanten bij slecht weer naartoe kunnen in een van de andere gemeenten in de buurt.

de kernen moet er iemand wonen in het pand. Dus kopen en volledig verhuren kan niet. Het is verplicht dat iemand in de woning woont en de woning beheert. In Schouwen-Duiveland zijn de stakeholders betrokken bij de ‘agenda toerisme’. De agenda is de visie van de gezamenlijke toeristische sector. Aan de agenda toerisme is een platform verbonden en diverse werkgroepen. De werkgroepen doen activiteiten, zoals een onderzoek laten uitvoeren of de bebording verbeteren.

in Noord-Beland zijn er reguliere. bredere, overleggen met onder ander de toeristensector. Het gaat dan bijvoorbeeld om de openbare orde of beleidsontwikkelingen.

Uitbreiding minicampings Voor alle gemeenten in Zeeland geldt dat de provincie Zeeland ten tijde van het onderzoek bezig was met een aanpassing van de Omgevingsverordening Zeeland. Op 12 december 2025 is een verordening vastgesteld door Provinciale Staten. In de verordening is opgenomen dat een minicamping bij een actief agrarische ondernemersbedrijf onder kwalitatieve voorwaarden mag uitbreiden tot 35 kampeerplekken.8 Minicampings bij andere bedrijven blijven gemaximeerd tot 25 plekken. Het is nu aan de gemeenten om te beslissen of ze in de uitbreiding meegaan of niet.

Schouwen-Duiveland Schouwen - Duiveland heeft sinds acht jaar de agenda toerisme. Deze agenda is de visie van de gezamenlijke toeristische sector. In de agenda toerisme wordt de balans tussen toerisme en inwoners en de natuur gezocht. In Schouwen-Duiveland is er: • een stop op het aantal hotels en bedden. Het aantal plekken is bevroren. Dat geldt ook voor plekken op campings. Er was een plan voor een luxe ‘port Zelande’ op het Brouwerseiland. Daar was de raad tegen. Verplaatsen van plekken kan wel onder voorwaarden. • een B&B beginnen kan wel. Er is een registratieplicht voor B&B’s en er zijn voorwaarden. In

8 Besluit van Provinciale Staten van Zeeland houdende Actualisatie 2025 van de Omgevingsverordening Zeeland (Besluit van 12 december 2025).

In Noord-Beveland: • is het aantal minicampings gemaximeerd tot in totaal 30 • mag een tweede woning in de kernen niet meer • mag B&B binnen kaders, zo is er een maximum aan het aantal kamers

Onderzoek toeristenbelasting Veere, Noord-Beveland en Schouwn-Duivenland

27

Hoofdstuk 3. Beleid toeristenbelasting In dit hoofdstuk beginnen we met de mogelijke principes voor de toeristenbelasting. Wat is het beleid van de gemeente voor de toeristenbelasting? Wat vinden geïnterviewden? Is de toeristenbelasting er om de begroting sluitend te maken of juist niet? In de eerste paragraaf zetten we alle genoemde principes op een rij. Uit deze principes volgen keuzen voor wel of geen differentiatie, de hoogte van het tarief en overige keuzen, zoals vrijstellingen of kwijtscheldingen. Op die keuzen gaan we in de tweede paragraaf in. In die paragraaf staan we ook stil bij de vraag met welke andere gemeenten Veere, Noord-Beveland en Schouwen-Duiveland zich vergelijken.. In de derde paragraaf gaan we in op de forensen- en parkeerbelasting. Wordt er een relatie tussen deze belastingen en de toeristenbelasting gelegd of niet? In de vierde paragraaf zoomen we in op het belang van de toeristenbelasting voor de gemeentebegrotingen van Veere, Noord-Beveland en Schouwen-Duiveland. Daarbij vergelijken wij deze drie gemeenten met acht andere kustgemeenten. In paragraaf vijf staan we stil bij de relatie tussen de gemeente en de toeristensector. Is er bijvoorbeeld regelmatig overleg? In de zesde paragraaf sluiten we af met een totaalbeeld van de bevindingen in dit hoofdstuk. Wat zijn de doelen van de drie gemeenten? Hoe worden deze doelen vormgegeven en uitgevoerd?

Figuur 4. overzicht mogelijke principes toeristenbelasting no principe 1

de begroting sluitend maken

2

voorzieningen toeristen bekostigen (zoals, wegen, recreatievoorzieningen, veiligheid)

3

voorzieningen eigen inwoners bekostigen (compensatie van lasten die bewoners hebben van toerisme)

4

reguleren: stimuleren of afremmen toerisme

5

rekening houden met draagkrachtverschillen tussen toeristen

6

onderbouwde verdeling: verdeling betaling belastingen door eigen bewoners of toeristen?

7

moet in relatie zijn tot de prijs van de overnachting

3.1 Principes toeristenbelasting 3.1.1 Genoemde principes

Zoals in hoofdstuk 2 aangegeven staat er tegenover een belasting geen rechtstreekse tegenprestatie. Belastingen dienen om middelen binnen te halen voor de bekostiging van publieke voorzieningen. Voor de toeristenbelasting geldt dat het gemeentefonds veronderstelt dat de voorzieningen voor toeristen worden bekostigd uit de toeristenbelasting. Het is aan de gemeenten zelf om keuzen te maken voor de hoogte en de wijze van belasten. In Veere, Noord-Beveland en Schouwen-Duiveland hebben wij opgehaald wat de principes voor het heffen van de toeristenbelasting zijn volgens geïnterviewden. In figuur 4 hebben we de genoemde principes in een overzicht gezet. In paragraaf 3.1.2 gaan we in op de keuzen van de drie gemeenten. In deze paragraaf bespreken we de principes zonder de keuzen. De eerste twee principes volgen uit het wettelijk kader voor de toeristenbelasting. In paragraaf 2.1 hebben wij deze principes toegelicht. Hier lichten we deze principes daarom niet verder toe. Bij het derde principe

gaat het erom dat inwoners ook (over)last ondervinden van toerisme. Daar staat tegenover dat inwoners ook voorzieningen, zoals supermarkten en andere winkels, hebben die er anders niet zouden zijn. Aanvullend kan de gemeente ook voor bewoners extra voorzieningen bekostigen ter compensatie van last die bewoners kunnen hebben van toerisme. De eerste drie principes liggen in elkaars verlengde. Een gemeente die zijn begroting van dekking voorziet met de toeristenbelasting bekostigt daarmee de voorzieningen voor toeristen en/of de eigen inwoners. Anders gezegd voor het tweede en derde principe gaan de opbrengsten van de toeristenbelasting naar de algemene middelen en worden via de algemene middelen de voorzieningen bekostigd; de toeristenbelasting draagt indirect bij aan de bekostiging van de voorzieningen. Het vierde principe is anders van karakter. De gemeente probeert te reguleren, bijvoorbeeld het toerisme af te remmen. Dit is bijvoorbeeld in Amsterdam zo, waar het gemiddelde tarief voor een hotelovernachting in 2025 € 18,45 was.9 9 Amsterdam heft de toeristenbelasting via een percentage. Het gemiddelde tarief voor de toeristenbelasting is berekend door Coelo (atlas lokale lasten 2025).

Onderzoek toeristenbelasting Veere, Noord-Beveland en Schouwn-Duivenland

28

Het vijfde principe gaat niet zozeer over het bekostigen van voorzieningen, maar over welke toerist wat betaalt. Het gaat dan over differentiatie. Een veel genoemd voorbeeld hierbij is dat gezinnen in een tentje die minder draagkrachtig zijn (‘een dunne portemonnee hebben’) minder zouden moeten betalen. Een andere groep die soms ook wordt genoemd voor een lager tarief, vanwege het draagkrachtprincipe, is een groep padvinders, scouting of een andere vereniging waarmee jongeren een paar dagen weg gaan. De vraag ‘wie betaalt hoeveel’ kan ook breder worden gesteld, namelijk wie betaalt voor de voorzieningen? Is dat de toerist? En betaalt de toerist dan ook voor de inwoner? Dit is een variant op het derde principe. Bij het derde principe is de focus op de voorzieningen en bij het zesde op de lokale lasten van de inwoners. Het laatste principe gaat ook over de vraag: ‘Wie draagt wat bij?’ Betaalt iedere toerist hetzelfde? Of betaalt een toerist naar rato van wat hij uitgeeft aan een overnachting? Ook hier gaat het om draagkracht; minder draagkrachtige toeristen in tenten betalen dan minder toeristenbelasting, omdat de plek voor een tent minder kost dan een hotelovernachting. Aanvullend gaat het hier over het relatieve belang van de toeristenbelasting op de totaalprijs van de overnachting.

Een voorbeeld dat enkele keren is genoemd is dat de toeristenbelasting voor vier personen in een tent in het laagseizoen een relatief grote invloed op de totaalprijs heeft. Het percentage toeristenbelasting als deel van de overnachtingsprijs kan voor deze situatie oplopen tot 20% of 25%. De principes zijn van belang voor de keuzen voor differentiatie en de hoogte van het tarief. Een vraag die daaraan vooraf gaat is of de principes daadwerkelijk leiden tot het beoogde resultaat. Voor alle principes, uitgezonderd het eerste, is dat de vraag. In figuur 5 hebben we bij alle principes de complicaties voor de werking in de praktijk opgenomen.

Figuur 5. complicaties principes no

principe

complicaties

1

begroting sluitend maken

-

2

voorzieningen toeristen bekostigen

lastig te bepalen wie welke voorziening in welke mate gebruikt. Wegen worden bijvoorbeeld door toeristen en inwoners gebruikt

3

voorzieningen eigen inwoners bekostigen (compensatie van lasten die bewoners hebben van toerisme)

inwoners hebben op meerdere manieren lasten én baten van toerisme

4

reguleren: stimuleren of afremmen toerisme

hier zijn hoge tarieven/grote tariefverschillen voor nodig

5

rekening houden met draagkrachtverschillen tussen toeristen

- kampeerders in een tent, caravan en camper betalen hetzelfde* Het is onduidelijk of de goede doelgroep wordt bereikt. - het percentage mensen in een tent daalt. - groepen jongeren (padvinders e.d.) logeren meestal in een gebouw+

6

onderbouwde verdeling: verdeling betaling belastingen inwoners hebben op meerdere manieren lasten én baten van door eigen bewoners of toeristen? toerisme

7

moet in relatie zijn tot de prijs van de overnachting (via percentage of type accommodatie)

- is complexer dan een vast bedrag - duurdere overnachtingslocaties (zonder mobiel onderkomen) betalen vanaf 2026 21% BTW. Campings (mobiele kampeeronderkomens) blijven 9% betalen.

* Een onderscheid naar leeftijd is ook mogelijk, bijvoorbeeld door een lager tarief voor kinderen onder een bepaalde leeftijd te vragen. Een gezin in een tent met kinderen betaalt dan minder voor de twee kinderen. Ook dan is een onderscheid naar draagkracht niet goed mogelijk, omdat in vakantieparken veel gezinnen met kinderen logeren, terwijl het dan meestal om meer draagkrachtige gezinnen gaat. + een vorm van differentiatie naar groepsaccommodatie kan ook mogelijk zijn. Ook dan worden niet-beoogde (draagkrachtige) groepen ‘meegetrokken’ in het lagere tarief.

Voor het tweede principe (voorzieningen voor toeristen bekostigen) is het complex om te onderscheiden hoeveel bewoners en hoeveel toeristen gebruik maken van voorzieningen, zoals wegen, parkeerplaatsen, toiletten, speelvoorzieningen en andere recreatieve voorzieningen. De complexiteiten voor het derde en zesde principe liggen in het verlengde hiervan. Inwoners kunnen last hebben van volle wegen, maar hebben ook baten

van toerisme door extra gemeentelijke voorzieningen, zoals fietspaden en speelvoorzieningen. Ook zijn er baten door voorzieningen, zoals winkels, die er anders in mindere mate of niet zouden zijn. Het vierde principe – stimuleren of afremmen toerisme – vergt hoge tarieven; alleen met hoge tarieven kan er enige impact zijn op beslissingen van toeristen. Het gaat dan om bedragen die bijvoorbeeld vergelijkbaar zijn met die in Amsterdam. De differentiatie naar seizoen in Schouwen-Duiveland laat ook zien dat

Onderzoek toeristenbelasting Veere, Noord-Beveland en Schouwn-Duivenland

29

het doel ‘stimuleren van toerisme in het laagseizoen’ met enkele dubbeltjes verschil niet wordt gehaald (zie paragraaf 3.2.2). Het vijfde principe heeft als doel dat een gezin in een tent dat minder draagkrachtig is minder betaalt. Dit doordat een lager tarief voor kampeerplaatsen wordt geheven. Andere toeristen die ‘hun eigen bed’ meenemen -mensen in een caravan en een camper- betalen dan hetzelfde bedrag. Deze toeristen worden veelal verondersteld geen ‘dunne portemonnee’ te hebben. Dit omdat hun verblijfsmiddel duur is. Hier hoort de kanttekening bij dat een camper ook gehuurd kan worden of dat er geld voor geleend kan zijn. Ook van belang is een trend die door diverse geïnterviewden wordt genoemd, namelijk dat het aantal tenten afneemt. Een gezin van vier personen in een tent komt niet vaak voor. Tot slot is van belang dat de groepen jongeren (padvinders, scouting en dergelijke), die ook worden genoemd bij het draagkrachtprincipe, veelal logeren in een gebouw, waardoor het hoge tarief geldt als er differentiatie is naar ‘mobiel onderkomen’ of niet. Dit betekent dat het diffuus is bij het hanteren van een lager tarief voor de toeristenbelasting of de groep die wordt beoogd ook daadwerkelijk wordt bereikt. Het laatste genoemde principe ‘dat de belasting in relatie moet zijn tot de prijs van de overnachting’ kan via een percentage worden geregeld en via het type accommodatie.

Een voorbeeld van het laatste is de gemeente Sluis. In Sluis wordt een onderscheid gemaakt naar het type verhuurder en niet naar het type verblijfsplek. Er zijn diverse voorbeelden van gemeenten die een percentage vragen (zie figuur 8). Het vragen van een percentage van de overnachtingsprijs is complexer dan het vragen van een vast bedrag. Het kan echter wel, want in 5% van de gemeenten wordt geheven via een percentage. Figuur 8 laat dit zien. Een andere complicatie is dat voor overnachtingen in hotels en va-

kantieparken (overnachtingen zonder ‘mobiel onderkomen’) de BTW van 9 naar 21% stijgt in 2026. Voor logeeraccommodaties waar de toeristen ‘hun eigen onderkomen’ meenemen blijft de BTW 9%. Hierdoor ontstaat een scheefheid in de lasten. Dit staat los van de lokale toeristenbelasting. Het beïnvloedt echter wel de totale prijs die een toerist betaalt.

sector. Daarbij worden er berekeningen gemaakt over de bijdrage van de toeristensector aan de gemeente (toeristenbelasting, forensenbelasting e.d.) versus de bijdrage van inwoners (zoals de OZB). Over wel of geen differentiatie tussen toeristen (met of zonder mobiel onderkomen) of een percentage wordt verschillend gedacht.

3.1.2 Voorkeuren voor principes in de drie gemeenten

In Veere staat daarmee principe 2 (voorzieningen toeristen bekostigen) voorop, maar de principes 1 (de begroting sluitend maken) en 3 (bekostigen voorzieningen voor inwoners) zijn ook van belang. In Veere betalen inwoners relatief weinig voor gemeentelijke voorzieningen via de OZB (zie figuur 16). Over wie wat zou moeten betalen – welke toerist moet wat bijdragen én de toerist versus de inwoner (principes 5, 6 en 7) - wordt verschillend gedacht.

We zijn nagegaan welke principes in de drie gemeenten van belang worden gevonden. Dit hebben we gedaan door de begrotingen en de documenten over het beleid voor toerisme na te gaan. Vervolgens hebben we de principes besproken in de interviews en in de sessies met de raadsleden. Veere In de gemeente Veere wordt in het financieel perspectief 2021-2024 als reden voor de hoogte van het tarief genoemd de koppeling aan voorzieningen, zoals zandsuppletie, autoparkeerplaatsen en fietsparkeerplaatsen. In het financieel perspectief 2026 – 2029 wordt de Noordwestroute en het omgevingsprogramma strand genoemd als reden voor een, extra ten opzichte van de inflatie, stijging. De toeristenbelasting en vooral de stijging wordt daarmee gekoppeld aan voorzieningen voor toeristen. Daarnaast wordt een deel van de opbrengst van de toeristenbelasting besteed aan voorzieningen voor inwoners, zoals de scholen. Inwoners van Veere betalen relatief weinig OZB, zie figuur 16). De gemeente Veere heeft in 2021 differentiatie ingevoerd om minder draagkrachtige toeristen te ontzien. In de sessie met raadsleden werden alle principes uit figuur 4 als mogelijk belangrijk genoemd, uitgezonderd het principe om te reguleren. In gesprekken met de toeristensector werd benadrukt dat de toeristenbelasting er is voor het bekostigen van voorzieningen voor toeristen.

De begroting sluitend maken werd niet als acceptabel gezien door de

Noord – Beveland In de begroting van Noord-Beveland (diverse jaren) staat een tekst met de strekking dat de toeristenbelasting een algemeen middel is en daarmee dient voor het sluitend maken van de begroting. Dit wordt in gesprekken bevestigd. Voorzieningen voor toerisme worden ook met de toeristenbelasting bekostigd. Het gaat dan bijvoorbeeld om bijdragen voor de speelvoorzieningen, de gemeentelijke bijdrage voor het opknappen van het winkelcentrum Kamperland en de fietsroute. Veel van het tarief gaat terug naar toerisme. Tot slot is ook de overlast van toerisme, die de eigen bewoners ervaren, van belang. Het gaat dan bijvoorbeeld om verkeersoverlast en drukte, zoals bij de Deltaweg Goes – Zierikzee. De inzet is de doorstroming te verbeteren. Het beeld is dat de steun van de inwoners voor toerisme afbrokkelt. Nadruk op voorzieningen is daarom van belang. Het gaat dan om voorzieningen, zoals de supermarkten, die er zijn door het toerisme. Deze voorzieningen zijn van belang voor de leefbaarheid. Ook betalen inwoners in Noord-Beveland minder voor de gemeentelijke voorzieningen; de OZB, rioolheffing en afvalstoffenheffing zijn een van de

Onderzoek toeristenbelasting Veere, Noord-Beveland en Schouwn-Duivenland

30

laagste in Nederland (zie paragraaf 3.4). Het accent van het beleid ligt daarom op de eerste twee principes en daarnaast op het zesde principe. In de sessie met de raadsleden lag de nadruk op de eerste twee principes (de begroting sluitend maken en voorzieningen voor toeristen bekostigen). In gesprekken met de toeristensector wordt benadrukt dat het tweede principe – voorzieningen voor toeristen – voorop zou moeten staan én meer uitgedragen zou moeten worden door de gemeente. De verhuurders vinden het belangrijk te kunnen vertellen en laten zien aan toeristen waarvoor de toeristenbelasting wordt geheven. Daarnaast vinden ze het belangrijk dat de inwoners dat ook weten. Het moet ook duidelijker worden gemaakt aan inwoners wat het toerisme bijdraagt aan de voorzieningen en de leefbaarheid. In aanvulling daarop vinden enkele verhuurders dat de toeristenbelasting ideaal gesproken een percentage van de overnachtingsprijs zou zijn. Dit invoeren levert echter herverdelingseffecten op en zal daarom moeilijk zijn, geven dezelfde geïnterviewden aan. Het accent in Noord-Beveland ligt op: 1. de begroting sluitend maken 2. voorzieningen voor toeristen bekostigen 6. onderbouwde verdeling: inwoners minder laten betalen. Schouwen-Duiveland De gemeente Schouwen - Duiveland ziet de toeristenbelasting als een algemeen dekkingsmiddel.

De toeristenbelasting wordt niet gekoppeld aan specifieke onderwerpen. Wel is de toeristenbelasting er voor de kosten van extra voorzieningen die nodig zijn. Besloten is bijvoorbeeld dat de diverse dorpsvisies – het aanzicht van de dorpskernen verbeteren – mede betaald worden uit de opbrengsten van de toeristenbelasting, dat wil zeggen de kapitaallasten worden gedekt door de toeristenbelasting. De eigen inwoners profiteren van de investeringen in

de kernen. Een aantal kernen is verbeterd, een aantal moet nog. Ook de kapitaallasten van het transferium bij Renesse worden uit de toeristenbelasting bekostigd. Door de investeringen hebben inwoners meer voordelen van toerisme. In de sessie met de raadsleden lag het accent op de begroting sluitend maken en op de voorzieningen voor inwoners en toeristen. Ook waren er raadsleden die het accent meer op het zesde principe legden: verschuiving van de lokale lasten van inwoners naar toeristen. De geïnterviewde verhuurders leggen het accent op het bekostigen van voorzieningen voor toeristen. Dit principe zou meer uitgedragen kunnen door de gemeente. Voorzieningen voor zowel toeristen als inwoners, zoals het opknappen van de kernen en het transferium, worden als positief ervaren. Daarbij wordt een kanttekening gemaakt, namelijk dat de plannen beter doordacht kunnen. Zo komt er groen bij in de kernen, maar dit gaat ten koste van parkeerplaatsen. Er zijn voldoende parkeerplaatsen nodig. Er komen echter geen nieuwe parkeerplaatsen op een andere plek. Ook is het transferium (uit de jaren ’90) inmiddels verouderd, dat wil zeggen te klein. Het bedrag dat tot enkele jaren geleden werd gereserveerd voor de sector (€ 300.000) werd als positief gezien. De reden daarvoor is dat het ‘eigen geld’ was, waardoor het beter uit te leggen is waarvoor de toeristenbelasting is.