2026.186 - Rekenkamer Schouwen Duiveland - Rapport onderzoek toeristenbelasting definitief (1705737)

Voorwoord Voor u ligt het rapport ‘Onderzoek toeristenbelasting Veere, Noord-Beveland en Schouwen-Duiveland. In het onderzoek staat de vraag centraal hoe het beleid en de processen met betrekking tot de aangifte, de heffing en de invordering van toeristenbelasting zijn vormgegeven en in hoeverre dit beleid en de processen doelmatig en doeltreffend zijn. Dit rapport bestaat uit twee onderdelen: • een bestuurlijk rapport met daarin de onderzoeksvragen, een uiteenzetting van de toeristenbelasting in de drie gemeenten op hoofdlijnen en de beantwoording van de centrale onderzoeksvraag en aanbevelingen. Dit rapport is zelfstandig leesbaar. • een bevindingenrapport dat alle onderwerpen uitdiept. De inhoudsopgave biedt het overzicht waar wat is uitgewerkt. De inhoudsopgave is doorkllkbaar. Voor het onderzoek zijn diverse betrokkenen van de gemeenten, uitvoeringsorganisaties en uit de sector geïnterviewd. Ook is data aangeleverd. Wij bedanken iedereen voor de medewerkering. Elma van de Mortel en Peter Beumer

Onderzoek toeristenbelasting Veere, Noord-Beveland en Schouwn-Duivenland

2

Inhoudsopgave Voorwoord

Bestuurlijk rapport

2



4

I. Onderzoeksvragen en -opzet II. De toeristenbelasting in Veere, Noord-Beveland en Schouwen-Duiveland op hoofdlijnen III. Beantwoording centrale onderzoeksvraag en aanbevelingen

6 16

Bevindingenrapport 

20

Hoofdstuk 1. Inleiding

21 21 21 21

1.1 Aanleiding onderzoek toeristenbelasting 1.2 Onderzoeksvragen 1.3 Opzet van het onderzoek en leeswijzer

5

Hoofdstuk 2. Achtergrond

23 2.1 Landelijke kaders toeristenbelasting, forensen- en parkeerbelasting 23 2.2 Toerisme in de drie gemeenten 25

Hoofdstuk 3. Beleid toeristenbelasting 

3.1 Principes toeristenbelasting 3.1.1 Genoemde principes  3.1.2 Voorkeuren voor principes in de drie gemeenten  3.2 Differentiatie en hoogte tarieven toeristenbelasting  3.2.1 Algemene relatie principes - differentiatie en hoogte tarieven toeristenbelasting 3.2.2 Differentiatie in de drie gemeenten 3.2.3 Hoogte tarieven toeristenbelasting

28 28 28 30 31

3.3 Relatie toeristenbelasting en de forensen- en parkeerbelasting 3.3.1 Forensenbelasting 3.3.2 Parkeerbelasting 3.4 Belang toeristenbelasting voor de gemeentebegroting 3.5 Relatie gemeente en de toeristensector 3.6 Totaalbeeld beleid toeristenbelasting

37 37 38 38 41 42

Hoofdstuk 4. Uitvoering en controle toeristenbelasting

44

4.1 Organisatie uitvoering en controle toeristenbelasting 44 4.1.1 Samenwerking belastingen Walcheren en Schouwen-Duiveland 44 4.1.2 Noord-Beveland 45 4.2 Forfaitaire tarieven 45 4.3 Uitvoeringsaspecten toeristenbelasting 47 4.3.1 Starten als (particuliere) verhuurder 47 4.3.2 Bekendmaking tarieven 49 4.3.3 Aangifte toeristenbelasting 49 4.3.4 Inning toeristenbelasting 50 4.4 Controle toeristenbelasting 50 4.4.1 Methode van controleren 50 4.4.2 Factoren die de controleerbaarheid vergroten of verkleinen 52 4.5 Totaalbeeld uitvoering en controle toeristenbelasting 53

Hoofdstuk 5. Betrokkenheid gemeenteraad bij de toeristenbelasting  56 5.1 Toeristenbelasting in de documenten voor de gemeenteraden 5.2 Behandeling van de voorstellen voor de toeristenbelasting in de gemeenteraden 5.3 Totaalbeeld betrokkenheid gemeenteraad

56

Bijlage 1 bronnen Bijlage 2 interviews

62 64

57 60

31 33 35 Onderzoek toeristenbelasting Veere, Noord-Beveland en Schouwn-Duivenland

3

Bestuurlijk rapport

Onderzoek toeristenbelasting Veere, Noord-Beveland en Schouwn-Duivenland

4

De rekenkamers van Veere, Noord-Beveland en Schouwen-Duiveland hebben gezamenlijk een onderzoek laten doen naar de toeristenbelasting. Voor u ligt het bestuurlijke rapport. Dit rapport bestaat uit drie delen: I Onderzoeksvragen en onderzoeksopzet II De toeristenbelasting in Veere, Noord-Beveland en Schouwen-Duiveland op hoofdlijnen III Beantwoording centrale onderzoeksvraag en aanbevelingen Dit bestuurlijk rapport is zelfstandig leesbaar. De onderbouwing van de bevindingen en een verdieping zijn te vinden in het bevindingenrapport Onderzoek toeristenbelasting Veere, Noord-Beveland en Schouwen-Duiveland. Dit bevindingenrapport is het tweede deel van dit document.

I. Onderzoeksvragen en -opzet Onderzoeksvragen

Raadsfracties van Noord-Beveland hebben aan de rekenkamer gevraagd de doelmatigheid en doeltreffendheid van de toeristenbelasting te onderzoeken. Het gaat dan zowel om het proces van heffen en invorderen als om de beleidsmatige inbedding. Een aanleiding hiervoor is dat Roompot jarenlang te weinig toeristenbelasting heeft afgedragen.1 Dit was door de accountant van het park, de accountant van de gemeente en door de gemeente niet opgemerkt. De rekenkamer van Noord-Beveland heeft besloten dit onderzoek uit te voeren. De rekenkamers van de gemeenten Veere en Schouwen-Duiveland hebben 1 Het college heeft hierover een memo (correctieaangifte TB Roompot) aan de raad gestuurd. Omdat het openbare informatie betreft gebruiken we de naam van het bedrijf. In 2024 is Roompot gefuseerd met Landal en heet het bedrijf Landal. Omdat de omissie voor de toeristenbelasting speelt voor de fusie gebruiken we de naam Roompot.

aangegeven aan te willen sluiten bij het onderzoek voor Noord-Beveland, zodat er een vergelijking kan worden gemaakt. Alle drie de gemeenten zijn op dezelfde manier in het onderzoek meegenomen. De centrale vraag van het onderzoek luidt: Hoe zijn het beleid en de processen met betrekking tot de aangifte, de heffing en de invordering van toeristenbelasting in de gemeenten Noord-Beveland, Schouwen-Duiveland en Veere vormgegeven en in hoeverre is dit beleid en zijn deze processen doelmatig en doeltreffend? De rekenkamers hebben zeven deelvragen geformuleerd: 1. Welke doelen worden nagestreefd met het beleid en de processen met betrekking tot de aangifte, heffing en invordering van de toeristenbelasting in de gemeenten Noord-Beveland, Schouwen-Duiveland en Veere? 2. In welke documenten (beleids- of P&C) documenten zijn deze doelen geëxpliciteerd? 3. Hoe zijn het beleid en de processen met betrekking tot de aangifte, heffing en invordering van toeristenbelasting in de gemeenten Noord-Beveland, Schouwen- Duiveland en Veere vormgegeven? 4. Hoe worden het beleid en de processen met betrekking tot de aangifte, heffing en invordering van de toeristenbelasting in de gemeenten Noord-Beveland, Schouwen- Duiveland en Veere uitgevoerd? 5.

In hoeverre worden de doelen van het beleid en de processen met betrekking tot de aangifte, heffing en invordering van toeristenbelasting in de gemeenten Noord-Beveland, Schouwen-Duiveland en Veere in de praktijk gerealiseerd? 6. Op welke wijze wordt de gemeenteraad betrokken bij het beleid en de processen met betrekking tot de aangifte, heffing en invordering van de toe-

ristenbelasting in de gemeenten Noord-Beveland, Schouwen-Duiveland en Veere? 7. In hoeverre zijn het beleid en de processen met betrekking tot de aangifte, heffing en invordering van de toeristenbelasting in de gemeenten Noord-Beveland, Schouwen-Duiveland en Veere doelmatig en doeltreffend?

Onderzoeksopzet

Het onderzoek is uitgevoerd door documentenonderzoek en gesprekken, zie daarvoor bijlage 1 en 2 van het bevindingenrapport. Het onderzoek is in juli 2025 gestart. Het bevindingenrapport is half december 2025 afgerond en begin januari 2026 voor feitencontrole naar de ambtelijke organisaties gestuurd.

Leeswijzer

De opzet van dit bestuurlijk rapport is als volgt. In onderdeel II worden het beleid, de processen van uitvoering en de controle van de toeristenbelasting in Veere, Noord-Beveland en Schouwen-Duiveland beschreven, evenals de betrokkenheid van de gemeenteraden hierbij. Deze beschrijvingen doen we aan de hand van de beantwoording van de eerste zes deelvragen. Voor het beleid focussen we op de deelvragen 1, 3, 4 en 5 (Wat zijn de doelen van het beleid? Hoe zijn deze vormgegeven? Hoe is de uitvoering? Worden de doelen gerealiseerd?). Bij de processen van uitvoering en controle ligt het accent eveneens op de deelvragen 1, 3, 4 en 5 (Wat zijn de doelen van de processen? Hoe zijn deze vormgegeven? Hoe is de uitvoering? Worden de doelen gerealiseerd?). In de paragraaf over de betrokkenheid van de gemeenteraden beantwoorden wij de deelvragen 2 en 6: In welke documenten zijn de doelen geëxpliciteerd? En op welke wijze worden de

Onderzoek toeristenbelasting Veere, Noord-Beveland en Schouwn-Duivenland

5

gemeenteraden betrokken.2 In onderdeel III beantwoorden we de laatste deelvraag: In hoeverre zijn het beleid en de processen met betrekking tot de aangifte, heffing en invordering van de toeristenbelasting in de gemeenten Noord-Beveland, Schouwen-Duiveland en Veere doelmatig en doeltreffend? Door beantwoording van de deelvragen, met name deelvraag 7, is ook de centrale onderzoeksvraag beantwoord. Uit deze beantwoording volgen de aanbevelingen. De parkeer- en forensenbelasting kunnen een relatie hebben met de toeristenbelasting. In het bestuurlijk rapport gaan we beperkt op deze belastingen in. We laten de opbrengsten van deze belastingen zien in figuur D. Dit om een vollediger beeld te geven van de totale gemeentelijke inkomsten van belastingen die een relatie hebben met toerisme. Bij het dagtoerisme gaan we vervolgens in op de relatie met de parkeerbelasting. In het bevindingenrapport hebben we in hoofdstuk 2 het wettelijk kader voor de parkeer- en forensenbelasting opgenomen, evenals de raakvlakken tussen die belastingen en de toeristenbelasting. In hoofdstuk 3 van het bevindingenrapport staan de tarieven van deze belastingen. In dit bestuurlijk rapport laten we de watertoeristenbelasting buiten beschouwing. De reden hiervoor is dat dit slechts een zeer beperkt deel is van de totale toeristenbelasting. In het bevindingenrapport is de watertoeristenbelasting wel meegenomen.

2 Onderdeel II komt grotendeels overeen met de paragrafen ‘totaalbeeld’ van de hoofdstukken 3, 4 en 5 van het bevindingenrapport. Er is een aantal verschillen. Bij de beantwoording in dit bestuurlijk rapport is, waar relevant, soms ook een conclusie getrokken. In het bevindingenrapport zijn conclusies niet opgenomen. Beantwoording van vraag 5 (Zijn de doelen gerealiseerd?) is daarom in het bevindingenrapport niet opgenomen. Beantwoording van deze deelvraag is onderdeel van de conclusie.

II. De toeristenbelasting in Veere, Noord-Beveland en Schouwen-Duiveland op hoofdlijnen II.1 Wettelijk kader toeristenbelasting

Een belasting is een bijdrage aan een overheid waar geen rechtstreekse tegenprestatie tegenover staat. Anders gezegd de opbrengsten van belastingen vallen onder de ‘algemene middelen’ van gemeenten. Dit geldt ook voor de toeristenbelasting. Daarbij is het van belang dat de rijksoverheid er bij het gemeentefonds vanuit gaat dat extra gemeentelijke voorzieningen voor toeristen via de toeristenbelasting worden bekostigd. Het gaat dan bijvoorbeeld om het onderhoud van wegen en speeltuinen, het schoonvegen van straten, het ophalen van afval en maatregelen voor veiligheid/ openbare orde. Voor toeristengemeenten kan het om aanzienlijke kosten gaan. De gemeente Schouwen-Duiveland geeft aan dat uit onderzoek uit 2019 blijkt dat de gemeentelijke lasten van Schouwen-Duiveland circa 31% hoger liggen dan bij niet-toeristische gemeenten.3 • Het is een keuze toeristenbelasting te heffen of niet. Als een gemeente besluit toeristenbelasting te heffen dan zijn de bepalingen van artikel 224 van de Gemeentewet van belang. Dit artikel schrijft voor dat: de toeristenbelasting geheven wordt over het ‘houden van verblijf’ Dit houdt bijna altijd in dat de belasting over een overnachting gaat.4 • degene die verblijft belastingplichtig is. Dit houdt in dat de toerist of een andere persoon, zoals iemand die voor zijn werk overnacht, degene is die de belasting betaalt.

•

de inning en afdracht van de belasting kan lopen via ‘degene die gelegenheid tot verblijf’ geeft. Dit houdt in dat degene die wordt betaald - de hotelhouder, B&B-aanbieder, campinghouder enzovoorts – de toeristenbelasting vraagt aan de toerist en deze doorgeeft aan de gemeente.

Gemeenten zijn verplicht belastingen, en dus ook de toeristenbelasting, in een belastingverordening te regelen. Gemeenten bepalen in de belastingverordening hoe en waarover de toeristenbelasting te heffen. Ook de hoogte van het tarief wordt in de verordening bepaald evenals diverse praktische zaken, zoals of er een voorheffing is, of er een ondergrens is en of er kwijtscheldingen of vrijstellingen zijn.

II.2 Het beleid van de toeristenbelasting Welke doelen worden nagestreefd met het beleid voor de toeristenbelasting? We hebben de principes in kaart gebracht die gehanteerd kunnen worden bij het bepalen welke doelen de gemeenten nastreven. We hebben alle principes die geïnterviewden hebben genoemd op een rij gezet, zie hiervoor figuur A, de eerste kolom. In de tweede kolom hebben we de complicaties opgenomen die zijn genoemd bij een principe. Zo is een principe ‘voorzieningen voor toeristen bekostigen’. De complicatie daarbij is dat het lastig is te bepalen wie – toerist of inwoner - welke voorziening in welke mate gebruikt. Voorzieningen, zoals wegen, worden door toeristen en inwoners gebruikt. De kolom met complicaties in figuur A laat zien dat er bij alle principes, uitgezonderd het eerste principe, complicaties zijn.

3 Significant APE, Gemeentelijke uitgaven toerisme Schouwen-Duivenland, 2019. 4 Een andere vorm van verblijf is aanleggen van een boot, waarbij het aanleggen, ongeacht hoe lang of wanneer wordt belast voor een vol etmaal. Onderzoek toeristenbelasting Veere, Noord-Beveland en Schouwn-Duivenland

6

Figuur A. principes, complicaties en relatie met differentiatie en hoogte toeristenbelasting no

1. principe

2. complicaties

3. differentiatie+

4. hoogte tarief++

1

begroting sluitend maken

-

geen relatie

tarief stijgt als er wensen zijn

2

voorzieningen toeristen bekostigen

lastig te bepalen wie welke voorziening in welke mate gebruikt. Wegen worden bijvoorbeeld door toeristen en inwoners gebruikt

één tarief (voor iedereen die gebruik maakt van dezelfde voorzieningen)

tarief afhankelijk van toerisme

3

voorzieningen eigen inwoners bekostigen (compensatie van lasten die bewoners hebben van toerisme)

inwoners hebben op meerdere manieren lasten én baten van toerisme

geen relatie

tarief afhankelijk van toerisme

4

reguleren: stimuleren of afremmen toerisme

hier zijn hoge tarieven/grote tariefverschillen voor nodig

mogelijke relatie als het doel is een bepaald type toerisme of gebied te stimuleren of afremmen

tarief afhankelijk van doel toerisme (stimuleren of afremmen)

5

rekening houden met draagkrachtverschillen tussen toeristen

- kampeerders in een tent, caravan en camper betalen hetzelfde* Het is onduidelijk of de goede doelgroep wordt bereikt. - het percentage mensen in een tent daalt. - groepen jongeren (padvinders e.d.) logeren meestal in een gebouw**

differentiatie tussen toeristen

geen relatie

6

wie betaalt? belastingen eigen bewoners of belastingen toeristen?

inwoners hebben op meerdere manieren lasten én baten van toerisme

geen relatie

tarief afhankelijk van keuze

7

moet in relatie zijn tot de prijs van de overnachting

- is complexer dan een vast bedrag - duurdere overnachtingslocaties (geen mobiel onderkomen) betalen vanaf 2026 21% BTW. Campings (mobiele kampeeronderkomens) blijven 9% betalen.

percentage

geen relatie

* Een onderscheid naar leeftijd is ook mogelijk, bijvoorbeeld door een lager tarief voor kinderen onder een bepaalde leeftijd te vragen. Een gezin in een tent met kinderen betaalt dan minder voor de twee kinderen. Ook dan is een onderscheid naar draagkracht niet goed mogelijk, omdat in vakantieparken veel gezinnen met kinderen logeren, terwijl het dan meestal om meer draagkrachtige gezinnen gaat. ** een vorm van differentiatie naar groepsaccommodatie kan ook mogelijk zijn. Ook dan worden niet-beoogde (draagkrachtige) groepen ‘meegetrokken’ in het lagere tarief. + geen relatie wil zeggen dat uit het principe geen differentiatie volgt. Het principe is niet strijdig met differentiatie. ++ geen relatie wil zeggen dat uit het principe niet volgt of het tarief zou moeten stijgen, dalen of gelijk blijven. Alle drie de veranderingen van het tarief zijn dan mogelijk.

Onderzoek toeristenbelasting Veere, Noord-Beveland en Schouwn-Duivenland

7

De drie gemeenten Voor de drie gemeenten zijn we in de documenten en vervolgens in de gesprekken ingegaan op de vraag welke van de principes het belangrijkste zijn. In alle drie de gemeenten zijn de eerste drie principes van belang: • de begroting sluitend maken • voorzieningen voor toeristen bekostigen • voorzieningen voor inwoners bekostigen Waar het accent van het gemeentelijk beleid ligt verschilt. Zo ligt het accent van Schouwen-Duiveland en Noord-Beveland op het sluitend maken van de begroting en van Veere op de voorzieningen voor toeristen. Belangrijk daarbij is dat het verschil tussen deze principes in de praktijk beperkt is. De toeristenbelasting wordt aan de algemene middelen toegevoegd. Uit deze algemene middelen worden voorzieningen voor toeristen (tweede principe) en/of voorzieningen voor inwoners (derde principe) bekostigd. Principieel is er wel een verschil, omdat de toeristenbelasting wordt uitgevoerd door de toeristensector en daarmee, bijna per definitie gevoelig ligt, zie met name onder het kopje ‘hoe wordt het beleid uitgevoerd?’ In Noord-Beveland is verder het uitgangspunt dat de lokale lasten voor inwoners beperkt moeten blijven (zesde principe). In Veere is met de sector discussie over met name de verdeling van de lasten tussen inwoners en toeristen (zesde principe) en in mindere mate over draagkracht verschillen tussen toeristen (vijfde principe).

In Schouwen-Duiveland gaat de discussie beperkt over de verdeling tussen de lasten van inwoners en toeristen (zesde principe). Hoe is het beleid vormgegeven? Voor de toeristenbelasting moet de gemeente de hoogte van het tarief bepalen. De gemeente moet ook bepalen of iedere overnachting hetzelfde kost of dat er op basis van bepaalde criteria verschillen zijn. Dat wil zeggen of er een gedifferentieerd tarief is of

Figuur B systematiek voor differentiatie en hoogte tarieven Veere

Noord-Beveland

Schouwen-Duiveland

grondslag

vast bedrag per overnachting

vast bedrag per overnachting

vast bedrag per overnachting

differentiatie landtoeristenbelasting

sinds 2021: - laag tarief: toeristen met een eigen verblijfsmiddel. - hoog tarief: toeristen die verblijven in accommodaties zoals hotels en vakantiehuisjes.

één tarief

vanaf 2026 geen differentiatie

vanaf 2026 index voor belastingen

stijging van € 0,15 per jaar

hoogte

Van 2022-2024 differentiatie tussen laag en hoog seizoen. Van 2022 – 2025 lager tarief voor minicampings. index.

Tot 2026: index als deze leidt tot een stijging van € 0,05 voor het lage tarief

niet. De principes hebben een relatie met wel of geen differentiatie en de hoogte van het tarief. In figuur A hebben we deze relatie in de kolommen 3 en 4 beschreven. De meeste principes hebben een relatie met de hoogte van het tarief. Alleen principe 5 (draagkracht verschillen tussen toeristen ) en 7 (percentage van de overnachtingsprijs) hebben geen relatie met de hoogte van het tarief. Deze twee principes hebben een relatie met differentiatie. De principes 1 (begroting sluitend maken), 3 (voorzieningen eigen inwoners bekostigen) en 6 (wie betaalt? Eigen inwoners of toeristen?) hebben geen relatie met differentiatie; deze principes leiden niet tot differentiatie en zijn er niet strijdig mee. Dit uitgezonderd het principe ‘voorzieningen toeristen bekostigen’. Dat principe stelt voorop dat toeristen die dezelfde voorzieningen gebruiken hetzelfde betalen. Vanuit die redenering is het logisch dat toeristen hetzelfde betalen,

omdat veel toeristen met een auto komen. Principe 4 (reguleren: stimuleren of afremmen toerisme) kan een relatie hebben met differentiatie en leidt tot hogere tarieven. Dit kan echter pas bij hoge tarieven of grote tariefsverschillen. De drie gemeenten In tabel B hebben we een overzicht opgenomen van de systematiek van de differentiatie en hoogte van de tarieven in de drie gemeenten. Differentiatie Veere heeft een tarief waarbij wordt gedifferentieerd tussen mobiele onderkomens of niet (eigen verblijfsmiddelen meenemen of niet). Differentiatie past bij het principe toeristen laten betalen naar draagkracht. De complicatie is dat er ook relatief veel toeristen, die niet onder de doelgroep vallen, het lage tarief betalen. Het gaat dan om toeristen die hun eigen

Onderzoek toeristenbelasting Veere, Noord-Beveland en Schouwn-Duivenland

8

Schouwen-Duiveland heeft vanaf 2026 ook één tarief. In Schouwen-Duiveland is een aantal jaren een gedifferentieerd tarief geweest naar seizoen. De opzet was toerisme in het laagseizoen stimuleren. Dit werkte niet. Voor het principe toerisme stimuleren of afremmen zijn hoge tarieven en tariefverschillen nodig. Ook is er enkele jaren differentiatie geweest naar minicampings of niet. Ook deze differentiatie is afgeschaft. De eindconclusie van de evaluatie die Schouwen-Duiveland heeft uitgevoerd en van de toeristensector is dat één tarief eenvoudiger is en beter past bij het principe bekostigen van voorzieningen voor toeristen. Hoogte tarieven In Veere stijgt vanaf 2026 het tarief van de toeristenbelasting jaarlijks met een index voor belastingen. Voor 2026 was de indexering iets ingewikkelder geregeld (zie figuur B). Voor 2026 is de toeristenbelasting extra verhoogd voor de bekostiging van voorzieningen voor toeristen; de Noordwestroute en het strandbeleid. In Schouwen-Duiveland stijgt de toeristenbelasting

Be rg en Sc ha ge n

Sl u

Go er ee -O

w

ou

is* ve rfl Vo ak ke or e ne aa n Ze No e or dw i jk Za nd vo or t Ca st ri cu m

Be ve la en nd -D ui ve la nd

rd -

Ve er e

3,50 3,00 2,50 2,00 1,50 1,00 0,50 0,00

No o

Noord-Beveland heeft één tarief voor de toeristenbelasting. Er was enige discussie over het tarief voor minicampings. Er is besloten niet te differentiëren naar minicampings. Eén tarief past bij het principe ‘de begroting sluitend maken’, evenals bij de principes ‘voorzieningen bekostigen voor toeristen en/of burgers’.

Figuur C. vergelijking tarieven toeristenbelasting in elf kustgemeenten

Sc h

verblijfsmiddel meenemen, maar wel draagkrachtig zijn, zoals een deel van de toeristen met een camper. Differentiatie past minder bij het principe voorzieningen voor toeristen bekostigen. Dit terwijl dit in Veere een belangrijk principe is. Een principe waar in Veere discussie over is is ‘wie betaalt? wie te belasten de eigen bewoners of toeristen?’ Dit principe heeft geen relatie met differentiatie van het tarief van de toeristenbelasting.

tarief hot el 2026

tarief camping 2026

* Sluis heeft drie tarieven: in 2026 is het tarief voor minicampings € 1,75 (niet in figuur C opgenomen) Bron: begroting 2026 van de elf gemeenten (nog niet alle verordeningen waren vastgesteld tijdens het afronden van het onderzoek.)

jaarlijks met een index voor belastingen. Het tarief van de toeristenbelasting kan extra stijgen om de begroting sluitend te maken. In Noord-Beveland stijgt het tarief van de toeristenbelasting jaarlijks met € 0,15. Dit voor investeringen in onder andere infrastructuur. Volledigheidshalve merken we op dat in alle gemeenten de tarieven meer kunnen stijgen dan de reguliere jaarlijkse stijging. In figuur C hebben we de tarieven voor de toeristenbelasting in Veere, Noord-Beveland en Schouwen-Duiveland opgenomen, evenals van acht andere kustgemeenten. Deze gemeenten zijn qua toerisme het meest vergelijkbaar met de drie gemeenten van dit onderzoek. Het gemiddelde tarief in 2026 voor een hotel is voor de geselecteerde kustgemeenten € 2,54 en voor een camping € 2,22. Het tarief van Veere,

Noord-Beveland en Schouwen-Duiveland zit dus onder het gemiddelde tarief van deze elf gemeenten. Belang toeristenbelasting voor de gemeentebegroting In figuur D is de opbrengst van de toeristenbelasting, forensen- en parkeerbelasting opgenomen als percentage van de totale baten van de jaarrekening.5 5 We hebben de toeristenbelasting weergegeven als percentage om te kunnen vergelijken. De toeristenbelasting wordt ook wel eens weergegeven als een bedrag per inwoner. De toeristenbelasting hangt echter niet samen met het aantal inwoners. De gemeenten Noord-Beveland en in mindere mate Veere zijn klein wat betreft het inwoneraantal. De toeristenbelasting als bedrag per inwoner pakt bij deze gemeenten per definitie hoog uit. Het inwonersaantal heeft ook effect op de toeristenbelasting als percentage van de baten, omdat er in een grotere gemeente relatief veel voorzieningen voor inwoners zijn. De vergelijking

Onderzoek toeristenbelasting Veere, Noord-Beveland en Schouwn-Duivenland

9

forensenbelastin g

Bron: jaarrekeningen van de elf gemeenten

ak ke rn e ea an Ze e No or dw i jk Za nd vo or t Ca st ri cu m Be rg en Sc ha ge n

is

Sl u

ve rfl

Vo o

w

Sc h parkeerbelasting

Go er ee -O

Ve er e

Be ve la en nd -D ui ve la nd

1400 1200 gemiddelde Nederland 1000 800 600 400 200 0

ou

Vo o

ve rfl

toeristenbelasting

(2025)

rd -

ak ke rn e ea an Ze e No or dw i jk Za nd vo or t Ca st ri cu m Be rg en Sc ha ge n

Sl u

Go er ee -O

w

ou

Sc h

is

Ve er e

No o

rd -

20 18 16 14 12 10 8 6 4 2 0

Be ve la en nd -D ui ve la nd

(jaarrekening 2024)

Figuur E. lokale lasten inwoners meerpersoonshuishouden

No o

Figuur D. opbrengst toeristenbelasting, forensen- en parkeerbelasting als percentage van de totale baten (voor bestemming)

rioolheffing meerpersoon shuishouden

afvalstoffenheffing meerpersoonshuishouden OZB gemiddelde woningwaarde

Bron: Coelo, atlas lokale lasten 2025

De figuur laat zien dat de drie gemeenten relatief veel aan toeristenbelasting innen; in het bijzonder Veere en Noord-Beveland. Dit komt omdat er in verhouding tot het aantal inwoners veel toeristische overnachtingen zijn in deze gemeenten. Daarnaast zijn in deze gemeenten de lokale lasten van de inwoners laag, dat wil zeggen lager dan het landelijk gemiddelde. Figuur E laat dat zien. In figuur E zijn de OZB, rioolheffing en afvalstoffenheffing opgenomen. De figuur laat zien dat zowel Noord-Beveland als Veere onder het gemiddelde van Nederland zitten. Schouwen-Duiveland zit is daarmee niet ideaal, maar wel beter dan de vergelijking van het bedrag per inwoner.

ongeveer op het gemiddelde. Noord-Beveland heeft in 2025 de op drie na laagste lokale lasten van Nederland. Veere staat op nummer 22. Toeristenbelasting en kosten sector De toeristenbelasting is in theorie een bedrag dat toeristen betalen en de verhuurders doorgeven aan de gemeente. In de praktijk wordt het door de verhuurders vaak ervaren als onderdeel van de kosten en als vermindering van de marge van de verhuurders. Van alle kosten van verhuurders is de toeristenbelasting een relatief gering bedrag: de BTW, kosten voor boekingssites en (stijgende) personeelslasten hebben

meer impact op de kosten. De toeristenbelasting is echter lokaal en is daarmee een factor die beïnvloedbaarder is dan de andere kosten. Dit is een reden dat de toeristenbelasting gevoelig ligt. Ook de relatie inwoners – toeristensector ligt gevoelig. Inwoners hebben voordelen van toerisme, zoals de beschikbaarheid over meer voorzieningen, maar ook nadelen, zoals volle wegen en meer afval. Dagtoerisme De toeristenbelasting wordt geheven van verblijfstoeristen. Dagtoeristen betalen geen lokale belasting, terwijl ze wel gebruik maken van gemeentelijke voor-

Onderzoek toeristenbelasting Veere, Noord-Beveland en Schouwn-Duivenland

10

zieningen, zoals wegen, speelplaatsen en faciliteiten op het strand. Er zijn veel dagtoeristen in alle drie de gemeenten. Daarom speelt de vraag hoe de dagtoeristen ook te laten bijdragen. In Veere is een parkeerbelasting ingevoerd, waardoor dagtoeristen bijdragen. Een deel van de parkeerbelasting wordt overigens betaald door verblijfstoeristen. Veere haalt een substantieel bedrag binnen via de parkeerbelasting. Hier is in interviews commentaar op, bijvoorbeeld vanwege de lengte van de periode waarin moet worden betaald; er moet ook worden betalen als er bijna niemand staat. In Schouwen-Duiveland en Noord-Beveland is de parkeerbelasting beperkter. In Schouwen-Duiveland is er betaald parkeren in combinatie met gratis parkeerterreinen, zoals bij Zierikzee en Renesse. Het doel hiervan is regulering. Bij het strand is betaald parkeren in Schouwen-Duiveland. Het tarief van de parkeerbelasting is iets lager dan in Veere. In Noord-Beveland is de parkeerdruk niet dusdanig dat een parkeerbelasting een optie wordt gevonden, uitgezonderd op het Banjerdstrand. Dagtoeristen worden in Noord-Beveland dus beperkt belast. Hoe wordt het beleid uitgevoerd? Het beleid wordt uitgevoerd door de verhuurders van verblijfslocaties. Dat er toeristenbelasting wordt geheven wordt door de geïnterviewde verhuurders logisch gevonden.

Er is wel kritiek over de hoogte, onverwachte stijgingen en wel of niet differentiëren. Verhuurders in Noord-Beveland en Schouwen-Duiveland geven aan dat een verhaal over de toeristenbelasting zou helpen om het toeristen uit te leggen. Waar wordt het geld aan besteed? Dat kan volgens sommige geïnterviewden eenvoudig door twee of drie onderwerpen te noemen. Dat verhaal wordt van de gemeente verwacht. Veere legt sterker dan de andere twee gemeenten een koppeling tussen voorzieningen voor toeristen en de toeristenbelasting. Toch is er in Veere de meeste discussie. De vertegenwoordigers van de toeristensector dragen uit dat de toeristenbe-

lasting er alleen voor voorzieningen voor toeristen zou moeten zijn. In Veere is er ten minste twee keer per jaar overleg over de uitvoering van het convenant toeristische impuls en de besteding van de toeristische impuls gelden. Het gaat daarbij om middelen voor projecten. In dit overleg wordt ook de beleidsontwikkelingen besproken. In het voorjaar is er een overleg van de gemeente met de sector over de toeristenbelasting. De relatie sector – gemeente is moeizaam. Er zijn discussies over de principes van de toeristenbelasting. Zoals hiervoor gezegd, vindt de sector dat de toeristenbelasting er voor de voorzieningen voor toeristen is en niet voor voorzieningen voor inwoners. Er is ook discussie over de systematiek – wel of niet differentiëren. Ook binnen de sector verschillen de meningen daarover. In Noord-Beveland is er geen structureel overleg over de toeristenbelasting. De relatie tussen de sector en de gemeente is beperkt. De vertegenwoordigers van de sector vinden de gemeente toegankelijk in de zin dat ze vragen kunnen stellen en antwoord krijgen. Het omgekeerde geldt ook: als er iets speelt belegt de gemeente een overleg. De relatie is goed, maar ook afstandelijk; er wordt niet veel informatie actief en vroeg gedeeld. Informatie beperkt zich tot wat echt nodig is. In Schouwen-Duiveland zit de sector in het platform van de agenda toerisme.

De agenda is de visie van de gezamenlijke toeristische sector. De vertegenwoordigers van de sector staan van alle drie de gemeenten het dichtste bij het beleid, inclusief het beleid over de toeristenbelasting. De verhoudingen zijn goed. Er zijn inhoudelijke discussies over de toeristenbelasting; deze lijken niet anders te zijn dan in de andere gemeenten. De sfeer is wel beter.

In hoeverre worden de doelen van het beleid gerealiseerd? Het doel van het gemeentelijk beleid is in de eerste plaats het sluitend maken van de begroting. In de tweede plaats gaat het om het bekostigen van voorzieningen voor toeristen en/of bewoners. Anders gezegd, er wordt gekozen voor bepaalde voorzieningen en vervolgens wordt toeristenbelasting geheven. De toeristenbelasting wordt aan de algemene middelen toegevoegd en zo wordt de begroting sluitend gemaakt. Dit lukt in alle drie de gemeenten. Dit doel wordt dus gerealiseerd. Door de toeristenbelasting zijn toeristengemeenten flexibeler in het genereren van extra middelen. Er is in die zin meer keuzenvrijheid voor toeristengemeenten dan voor niet-toeristengemeenten. Volledige vrijheid is dat echter niet, omdat toeristen ook kosten met zich mee brengen. Het is complex na te gaan hoe hoog deze kosten zijn, omdat de meeste voorzieningen worden gebruikt door zowel verblijfstoeristen, als dagtoeristen en de inwoners zelf. Als we vervolgens kijken naar de verdeling van de lasten tussen inwoners en toeristen en tussen toeristen dan zien we dat Noord-Beveland en Veere relatief lage lasten hebben voor de eigen inwoners. Figuur E laat dit zien. In Schouwen-Duiveland zijn de lasten van de eigen inwoners ongeveer gelijk aan Nederlands gemiddelde.

In Noord-Beveland is het uitgangspunt dat de lokale lasten voor inwoners beperkt moeten blijven. Dat is in overeenstemming met de vergelijking van de lokale lasten van Noord-Beveland met het gemiddelde van Nederland. In Veere is er meer discussie over de verdeling van de lasten tussen inwoners en toeristen. In het financieel perspectief ligt het accent op voorzieningen voor toeristen. Het is daarmee niet heel duidelijk wat de inzet is van Veere voor de lokale lasten en/of de lastenverdeling tussen inwoners en toeristen. In Schouwen-Duiveland gaat de discussie beperkt over

Onderzoek toeristenbelasting Veere, Noord-Beveland en Schouwn-Duivenland

11

de verdeling tussen de lasten van inwoners en toeristen. De uitkomst dat de lokale lasten rond Nederlands gemiddelde liggen is daar consistent mee. In Veere is er tariefdifferentiatie. Waarom deze tariefdifferentiatie er (nog) is, is niet helder. Tariefdifferentiatie past vooral bij een principe dat uitgaat van draagkracht verschillen tussen toeristen en/of om toeristen evenredig aan de prijs van de overnachting te laten betalen. Beide lijken in de gemeente Veere niet voorop te staan. In het gemeentelijk beleid gaat het vooral over het bekostigen van voorzieningen. De tariefdifferentiatie lijkt een keuze uit het verleden die moeilijk ongedaan kan worden gemaakt, omdat veranderen gevolgen heeft binnen de sector. Anders gezegd het is niet duidelijk aan welk doel tariefdifferentiatie bijdraagt. In Noord-Beveland is er over de hele periode van het onderzoek één tarief. Dit is consistent met het doel van een sluitende begroting en met een randvoorwaarde die Noord-Beveland stelt – eenvoud. In Schouwen-Duiveland is er vanaf 2026 één tarief. De reden hiervoor is dat dit het beste past bij het bekostigen van de voorzieningen voor toeristen. Dit is een consistente keuze. Met de kanttekening dat er vier jaar tariefdifferentiatie is geweest met als doel toerisme te reguleren (spreiding over seizoenen) en meer middelen te genereren.

Voor reguleren zijn veel drastischere prijsverschillen nodig. Dit doel is dus niet gehaald. Volledigheidshalve merken we op dat de toeristensector divers is. Dus er zijn altijd verhuurders die voordelen ervaren van een systematiek en verhuurders die nadelen ervaren. Wat betreft de hoogte van het tarief en tariefstijgingen hebben geïnterviewden uit de toeristensector behoefte aan een verhaal voor deze tarieven. Het expliciet maken van het beleid en vooral het beleid voor de toeristenbelasting wordt belangrijk gevonden om toeristen te kunnen uitleggen waaraan ze betalen. Een aantal

geïnterviewden geeft ook aan meer bij de besteding van de middelen betrokken te willen zijn. Dit om diverse redenen, zoals dat de sector de belastingen int en afdraagt, dus meehelpt met een gemeentelijke taak zonder hiervoor een vergoeding te krijgen. Een andere reden is dat de sector bijdraagt aan de economie en voorzieningen voor inwoners. In Veere is de parkeerbelasting ingevoerd om de dagtoerist te laten meebetalen. De inkomsten van de parkeerbelasting was in 2024 ruim 6% van de baten van de jaarrekening (zie figuur D). Dit doel wordt daarmee behaald. Wel is er kritiek op het bedrag en vooral de ruime periode waarin moet worden betaald. In Schouwen-Duiveland is er betaald parkeren bij bijvoorbeeld de stranden. Ook zijn er enkele grotere parkeerplaatsen waar gratis kan worden geparkeerd. Schouwen-Duiveland zet vooral in op regulering van de parkeerdrukte en niet zozeer op het binnenhalen van middelen om de dagtoerist te laten meebetalen. Er is geen doel gesteld ten aanzien van het meebetalen van dagtoeristen. Dat dagtoeristen niet meebetalen wordt door diverse geïnterviewden als onwenselijk gezien. Ook in Noord-Beveland vindt een deel van de geïnterviewden het onwenselijk dat dagtoeristen niet meebetalen. Daar waar betaald parkeren een optie is, is het ingevoerd. Op andere plekken vindt geen van de geïnterviewden het logisch dat er een parkeerbelasting wordt ingevoerd.

II.3 De uitvoering en controle van de toeristenbelasting Welke doelen worden nagestreefd met de processen met betrekking tot de aangifte, heffing en invordering? De doelen voor de processen met betrekking tot de uitvoering van en controle op de toeristenbelasting zijn niet expliciet in het gemeentelijk beleid opgeschreven.

De doelen kunnen wel worden afgeleid: • het overkoepelend doel is dat wordt geïnd wat geïnd moet worden. Dit vanwege de rechtmatigheid (voldoen aan de belastingverordening), om de inkomsten van de gemeenten zeker te stellen en vanwege het rechtvaardigheidsgevoel van de verhuurders. Dit is bijvoorbeeld in het controleplan van de Samenwerking belastingen opgenomen. • een doel is ook dat de gemeenten de continuïteit van de uitvoering van de taken moeten kunnen borgen. Veere en Schouwen-Duiveland hebben daarom voor het onderbrengen van de taken bij de Samenwerking belastingen gekozen. Noord-Beveland heeft een deel van de taken uitbesteed. • de uitvoering dient voor de gemeenten of de organisaties die de taken voor de gemeente uitvoeren efficiënt te zijn – de uitvoering dient niet meer te kosten dan nodig. Eenvoud is daarom van belang. Bij de wijze van het innen van de belasting komt dit bijvoorbeeld aan bod bij de Samenwerking belastingen, waarbij bij de inning gespreid kan worden betaald, maar onder voorwaarden. • de uitvoering dient ook efficiënt te zijn voor verhuurders. De forfaitaire tarieven dienen bijvoorbeeld dit doel. Hoe zijn de processen met betrekking tot de aangifte, heffing en invordering vormgegeven? In Veere en Schouwen-Duiveland voert de Samenwerking belastingen de taken van aangifte, inning en controle uit.

De Samenwerking belastingen is een afdeling van de gemeente Middelburg. Veere en Schouwen-Duiveland hebben voor alle belastingen de taken belegd bij de Samenwerking belastingen. Noord-Beveland voert vooralsnog zelf een deel van de taken uit en maakt daarnaast gebruik van twee bedrijven die een deel van de taken voor de toeristenbelasting doen: het versturen van de aangiftes en de steekproefsgewijze controle.

Onderzoek toeristenbelasting Veere, Noord-Beveland en Schouwn-Duivenland

12

Het proces in de drie gemeenten is: • verhuurders melden zich aan bij de gemeente als ze gaan verhuren • in de zomer (Veere en Schouwen-Duiveland) of in november (Noord-Beveland) voorafgaand aan het nieuwe jaar worden de (voorgenomen) tarieven bekend gemaakt • in Veere en Schouwen-Duiveland krijgen verhuurders aan het einde van het tweede kwartaal een aanslag voor 80% van de geraamde belasting in het lopend jaar. Na indiening van de aangifte na afloop van het jaar volgt een aanslag voor de resterende 20%. • In Noord-Beveland krijgen verhuurders in mei na afloop van het jaar een aanslag voor 100%. • na afloop van het jaar doen verhuurders in alle drie de gemeenten aangifte. • in alle drie de gemeente zijn er controles via steekproeven en wordt de verhuur van boekingssites nagelopen; handmatig of met ICT-tools. • In Noord-Beveland zijn er extra controles: een accountantsverklaring voor grote verhuurders en een controle door buitengewone opsporingsambtenaren (boa’s) bij minicampings. Beide extra controles zijn opgenomen in de uitvoeringsregels. Alle drie de gemeenten hebben forfaitaire tarieven waardoor verhuurders van vaste standplaatsen de overnachtingen niet hoeven te tellen. Hoe worden de processen met betrekking tot de aangifte, heffing en invordering uitgevoerd? De tarieven worden in alle drie de gemeenten voorafgaand aan het nieuwe jaar vastgesteld.

In Noord-Beveland zijn de tarieven in november bekend. In Veere en Schouwen-Duiveland zijn de tarieven in de zomer voorafgaand aan het jaar bekend. Het proces van aangifte en inning is in alle drie de gemeenten duidelijk. De aangifte en inning wordt door geïnterviewden in Noord-Beveland eenvoudig

gevonden. De afdracht is na afloop van het jaar in Noord-Beveland. In de gemeente Veere en Schouwen-Duiveland geven geïnterviewden aan dat er ICT-problemen zijn bij de aangifte. Deze problemen zijn deels opgelost. De verhuurders ervaren echter een ICT-systeem dat minder goed werkt dan ze zouden willen. We merken hierbij op dat Noord-Beveland minder gebruik maakt van ICT. Dit kan omdat Noord-Beveland aanzienlijk minder verhuurders heeft dan Veere en Schouwen-Duiveland. In Veere en Schouwen-Duiveland ervaart een deel van de verhuurders druk op de afdracht van de toeristenbelasting vanwege het moment van afdracht (eind tweede kwartaal van het lopend jaar). De verhuurders kunnen in deze gemeenten gebruik maken van gespreide betaling. De manier waarop dit kan wordt door de verhuurders als ‘rigide’ ervaren; alle lokale heffingen voor het hele bedrijf moeten dan op eenzelfde manier geïnd. In Noord-Beveland speelt dit niet, omdat de toeristenbelasting na afloop van het jaar wordt geïnd. De manier van controleren is grotendeels hetzelfde in Veere, Noord-Beveland en Schouwen-Duiveland. Met de kanttekening dat in Noord-Beveland pas sinds 2024 meerdere manieren van controleren worden ingezet. De steekproefsgewijze controle en het nalopen van de websites van verhuurders gebeurt vanaf 2024 in Noord-Beveland.

In Noord-Beveland zijn er extra controles voor grotere verhuurders (vanaf 30.000 overnachtingen per jaar) en voor minicampings. Bij deze controles wordt onder andere het aantal plekken in de administraties en in de praktijk gecontroleerd. Een omissie, zoals bij Roompot is voorgekomen, is daardoor onwaarschijnlijk geworden bij grote verhuurders. Het is voor de gemeentelijke accountantsverklaring noodzakelijk dat er een goede controleprocedure is door de gemeente van de verhuurders. Dit speelt bij Noord-Beveland sterk

gezien het belang van de toeristenbelasting voor de begroting (Figuur D laat zien dat de toeristenbelasting bijna 9% van de gerealiseerde baten is in Noord-Beveland in 2024). De steekproefsgewijze controle is voor een goede controleprocedure vaak de basis voor de toeristenbelasting. Bij deze controle ligt het in de rede ervoor te kiezen om de grote verhuurders ieder jaar te controleren. Een verplichte specifieke accountantsverklaring kan ook bijdragen aan een goede controleprocedure. Dat is alleen reëel bij grote verhuurders, omdat er de nodige kosten aan verbonden zijn voor de verhuurders. Een onderbouwing – zoals een risicoanalyse - van de verhouding tussen de accountantsverklaring en de steekproefsgewijze controle ontbreekt. Hetzelfde geldt voor de extra controles van de boa’s op de minicampings. Eveneens voor het niet houden van extra controles voor verhuurders tussen een minicamping en 30.000 overnachtingen in. Als we dan kijken naar de het belang van de toeristenbelasting voor de begroting dan zien we dat het belang in Veere net zo groot is als in Noord-Beveland. In Schouwen-Duiveland is het belang minder groot, maar nog steeds aanzienlijk (5,4% van de gerealiseerde baten in 2024). In Veere en Schouwen-Duiveland is een aandachtspunt dat het niet goed mogelijk is iedere verhuurder binnen een bepaald aantal jaren te controleren.

Het aantal verhuurders is groot, vooral ook het aantal kleine verhuurders, zoals woningen van particulieren. Figuur F en G laten dit zien. Anders gezegd het is een afweging van de gemeente om, om extra controles te vragen of niet. Extra controleren brengt kosten met zich mee. Het is de vraag of de eventuele financiële baten opwegen tegen de lasten. Ook is het de vraag of er andere redenen zijn om extra te controleren, zoals het rechtvaardigheidsgevoel van verhuurders. Ook daarbij is het de vraag of de (niet-financiële) baten opwegen tegen de kosten.

Onderzoek toeristenbelasting Veere, Noord-Beveland en Schouwn-Duivenland

13

Figuur F. inwoneraantal, aantal verhuurders en overnachtingen toeristenbelasting gemeente

aantal inwoaantal overners 1 januari nachtingen 2024* 2024**+

% verandering aantal overnachtingen 2024 met 2023**

aantal verhuurders 2024**

Veere

22.067

5.381.295

-1%

1.900

Noord-Beveland

7.943

2.095.553

-3%

290

SchouwenDuiveland

34.631

5.031.150

-3%

1.100

* Bron: CBS ** Bron: Samenwerking belastingen (Veere en Schouwen-Duiveland) en gemeente Noord-Beveland. + Het aantal overnachtingen toeristenbelasting is lager dan het aantal overnachtingen van het kenniscentrum kusttoerisme (bijvoorbeeld de leaflet 2024). De reden hiervoor is dat in de cijfers van het kenniscentrum ook de overnachtingen van mensen die forensenbelasting betalen zijn meegenomen.

Figuur G. type overnachting per gemeente

(in procenten van totaal aantal overnachtingen toeristenbelasting) bungalows/wonin gen campings

mini campings hotels en pensions woningen particulieren havens strandslaaphuisjes particulier verhuur caravan verhuurkantoor Veere

0

10

Noord-Beveland

20

30

40

Schouwen-Duiveland

50

60

Bron: Samenwerking belastingen (Veere en Schouwen-Duiveland) en gemeente Noord-Beveland.

In alle drie de gemeenten wordt er ingezet op het vinden van (particuliere) verhuurders die zich niet hebben aangemeld voor de toeristenbelasting. De gemeenten ervaren daarbij dezelfde problemen. In Schouwen-Duiveland is een registratieplicht sinds 2024. Of dit een positief effect gaat hebben op het vinden van alle verhuurders is nog niet duidelijk. Voor het nagaan van de duidelijkheid van communicatie hebben we ons beperkt tot nieuwe particuliere verhuurders. We zijn daarvoor de informatie op de websites van de gemeenten nagelopen. De website van de gemeente Schouwen-Duiveland bevat voor nieuwe particuliere verhuurders een duidelijke uitleg, zowel over wie wel mag verhuren en wie niet als over de verplichting tot het innen en afdragen van de toeristenbelasting. De tekst is vrij juridisch geschreven. De websites van Noord-Beveland en Veere geven aan wie mag verhuren en wie niet. De koppeling naar het innen en afdragen van de toeristenbelasting wordt niet

gemaakt. De website van Noord-Beveland heeft wel een duidelijke tekst over de toeristenbelasting voor verhuurders. Deze uitleg ontbreekt op de website van Veere. Er is geen inzet van controle op verhuurders die een hogere toeristenbelasting vragen dan het door de gemeente vastgesteld tarief. Dit omdat deze inzet lastig is, zeker als er gebruik wordt gemaakt van andere termen dan de toeristenbelasting. De drie gemeenten hebben forfaitaire tarieven. In alle drie de gemeenten is de onderbouwing van de tarieven bewerkelijk. Noord-Beveland heeft gekozen voor een vaststellingsovereenkomst met verhuurders voor de toeristenbelasting. Dit bespaart de gemeente en de verhuurders een onderzoek. Deze overeenkomsten lopen tot en met 2028. In Veere en Schouwen-Duiveland is voor het laatst onderzoek gedaan in 2022. Dit betekent dat in 2027 nieuw onderzoek

nodig is. De categorieën van de forfaitaire tarieven voor de landtoeristenbelasting worden gebruikt door de verhuurders in de drie gemeenten. Verhuurders kunnen kiezen voor forfaitaire tarieven voor vaste of seizoensstandplaatsen. Het voordeel van forfaitaire tarieven is dat de verhuurders niet hoeven te tellen. Het is ook mogelijk te kiezen voor tellen. Wel moet er per verhuurder per locatie een keuze worden gemaakt voor hetzij gebruik maken van forfaitaire tarieven hetzij tellen. Dit omdat de uitvoering voor de Samenwerking belastingen of de gemeente Noord-Beveland anders te complex wordt. In hoeverre worden de doelen van de processen met betrekking tot de aangifte, heffing en invordering gerealiseerd? Het overkoepelend doel is dat wordt geïnd wat geïnd moet worden. Dit vanwege rechtmatigheid (voldoen aan de belastingverordening), om de inkomsten van

Onderzoek toeristenbelasting Veere, Noord-Beveland en Schouwn-Duivenland

14

de gemeenten zeker te stellen en vanwege het rechtvaardigheidsgevoel. De inzet van de gemeenten is op een proces waarbij de aangifte en inning volledig is. Door inzet van onder andere moderne technieken (ICT-tools) en door steekproefsgewijze controle wordt dit nagestreefd. Er zijn echter complicaties waardoor een 100% score niet lukt. De belangrijkste complicaties zijn: • het in beeld krijgen van alle particuliere verhuurder, zoals airbnb, onderverhuur en dergelijke. • de plicht van verhuurders van verblijfslocaties voor seizoensarbeiders om toeristenbelasting te betalen is onderbelicht. Het gaat dan om locaties die niet ook voor toeristen worden verhuurd. Doordat de aangifte en inning niet 100% lukt is gelijke behandeling en daarmee het rechtvaardigheidsgevoel van geïnterviewde verhuurders ook niet 100%. Dat particuliere verhuurders niet altijd toeristenbelasting afdragen wordt als oneerlijk ervaren, evenals de indruk dat deze verhuurders niet worden gecontroleerd. Van belang hierbij is dat de gemeenten wel proberen alle verhuurders, zover mogelijk, in beeld te krijgen. In Veere en Schouwen-Duiveland is het niet goed mogelijk alle verhuurders om de zoveel jaar te controleren. Geïnterviewden hebben geen beeld bij de methoden die worden ingezet en de complicaties daarbij.

De continuïteit van de uitvoering is geborgd doordat Veere en Schouwen-Duiveland de belastingen hebben belegd bij de Samenwerking belastingen. Noord-Beveland heeft een aantal onderdelen van de toeristenbelasting uitbesteed en overweegt aan te sluiten bij de belastingsamenwerking Sabewa. Een doel is de efficiënte uitvoering voor de gemeenten of de organisaties die de taken voor de gemeente uitvoeren. Efficiëntie van de uitvoering hangt in de eerste plaats samen met de systematiek: één tarief is eenvoudiger dan een gedifferentieerd tarief. Het gaat

dan om de heffing, maar vooral ook om de controle. Ook een zo eenvoudig mogelijk forfaitair systeem is van belang voor de efficiëntie. De huidige systematiek van Noord-Beveland en Schouwen-Duiveland realiseert dit doel. De systematiek van Veere is niet veel ingewikkelder en is uitgekristalliseerd. Veere haalt dit doel daarmee ook. In de tweede plaats is het van belang dat de wijze van innen, heffen en controleren eenvoudig zijn, dus bijvoorbeeld dat verhuurders per locatie kiezen of ze gebruik maken van de forfaitaire tarieven of niet. Ook de betalingssystematiek dient eenvoudig te zijn. In Noord-Beveland wordt niet gewerkt met voorheffingen; er wordt achteraf een aanslag voor het afgelopen jaar verstuurd. In Veere en Schouwen-Duiveland wordt wel een voorheffing gevraagd. Verhuurders moeten einde van het tweede kwartaal 80% betalen. Deze betaling kan gespreid, maar de wijze waarop dat kan is per verhuurder voor alle locaties en voor alle gemeentelijke belastingen dezelfde. Door deze keuzen is het proces eenvoudig.

Noord-Beveland is dat het tarief pas in november bekend wordt gemaakt, terwijl dit tarief in de zomer van belang is. Veere en Schouwen-Duiveland maken het (voorgenomen) tarief wel in de zomer bekend.

Ook de efficiëntie van het proces voor de verhuurders is van belang. Verhuurders doen immers een deel van de uitvoering. Hoe meer de eigen processen zijn geautomatiseerd hoe eenvoudiger. Hoe minder de systematiek verandert hoe eenvoudiger. De doelen hiervoor worden gehaald. Verhuurders in Veere en Schouwen-Duiveland hadden enkele punten die voor verhuurders minder efficiëntie betekenen: het moment van betalen, gespreide betaling die alleen mogelijk is voor alle locaties en alle gemeentelijke belastingen en een niet optimaal ICT-systeem. Anders gezegd: een deel van de efficiëntie van de uitvoerder van de belastingen betekent minder efficiëntie bij de verhuurders. Omdat verhuurders in Noord-Beveland achteraf betalen en omdat ze niet via een ICT-applicatie hun aangifte indienen hebben zij deze problemen niet. Een belangrijk aandachtspunt voor de verhuurders in

In Veere en Schouwen-Duiveland zijn veel meer verhuurders en is de inzet niet om alle verhuurders eens in de zoveel tijd te controleren. In deze twee gemeenten is het doel van de controles – welk deel wel of niet controleren - geen expliciet onderdeel van het beleid. Of de doelen van de controles worden gerealiseerd is daarmee niet goed vast te stellen.

Het streven is dat alle verhuurders in beeld zijn voor de toeristenbelasting. Noord-Beveland werkt hier vanaf 2024 aan via steekproefsgewijze controles en het nalopen van verhuurwebsites. De inzet van Noord-Beveland is dat alle verhuurders worden gecontroleerd om de paar jaar. Grotere verhuurders en minicampings worden extra gecontroleerd, door een accountantsverklaring en door boa’s. De steekproefsgewijze controle is een belangrijke verbetering. Evenals het doel om iedere verhuurder eens in de circa vier jaar te controleren. Iedere verhuurder controleren is het eerlijkste voor de sector. Een onderbouwing van wie een extra controle krijgt is er niet. Verhuurders tussen minicamping en 30.000 overnachtingen worden niet extra gecontroleerd. het doel van de extra controle is daarmee niet duidelijk.

II.4 Betrokkenheid van de gemeenteraad In welke documenten zijn de doelen van de toeristenbelasting geëxpliciteerd? De doelen van de toeristenbelasting zijn met name in het financieel perspectief (Veere), voorjaarsnota (Noord-Beveland) en kadernota (Schouwen-Duiveland) opgenomen. Dan vindt ook het meeste debat in de gemeenteraden plaats. De resultaten worden vervol-

Onderzoek toeristenbelasting Veere, Noord-Beveland en Schouwn-Duivenland

15

gens verwerkt in de begrotingen en de verordeningen. Bij het beleid over toerisme wordt beperkt aandacht besteed aan de toeristenbelasting. De procedure is in de drie gemeenten voor de raadsleden vergelijkbaar. Voor de sector is er een verschil in het moment waarop de tarieven bekend zijn. In Veere en Schouwen-Duiveland zijn de (voorlopige) tarieven in de zomer bekend. In Noord-Beveland is dat in november. Dit met name omdat de voorjaarnota en de behandeling ervan niet in het openbare deel van het raadsinformatiesysteem staan. Alle drie de gemeenten maken de kanttekening dat de tarieven nog tot het einde van het jaar kunnen worden aangepast. Op welke wijze wordt de gemeenteraad betrokken bij het beleid en de processen met betrekking tot de aangifte, heffing en invordering van toeristenbelasting? De raad wordt vooral bij de behandeling van het financieel perspectief/ voorjaarsnota/ kadernota betrokken bij het beleid voor de toeristenbelasting. Het accent ligt dan op de hoogte van het tarief. De systematiek – differentiëren of niet – komt ook aan bod. De raadsleden nemen ook zelf initiatief voor discussie over de systematiek. De onderliggende principes komen minder aan bod, dat wil zeggen bij een discussie over differentiatie en/ of de hoogte worden wel enkele principes genoemd, maar wordt geen totaalbeeld geschetst.

Aan het verhaal over de hoogte van het tarief wordt enige aandacht besteed. Als het uitgangspunt is dat de belasting alleen een algemeen dekkingsmiddel is, is dat voldoende. Ook dan is er ruimte voor het leggen van een relatie met de doelen van de belasting, met name als deze wordt verhoogd met meer dan de index voor belastingen. In Veere wordt over het wel of niet belasten van dagrecreanten via de parkeerbelasting gediscussieerd. In de andere twee gemeenten is dat in mindere mate zo.

Dit met de kanttekening dat er in Noord-Beveland weinig parkeerdruk is waardoor een parkeerbelasting niet voor de hand ligt volgens geïnterviewden, uitgezonderd het Banjaardstrand. De processen van aangifte, heffing, inning en controle komen beperkt aan bod in de gemeenteraden. In Schouwen-Duiveland is het moment van vaststellen van de tarieven in de raad aan bod geweest. Ook de categorieën van de forfaitaire tarieven zijn besproken, dat wil zeggen een voorstel voor wijziging van de categorieën voor de watertoeristenbelasting is door de raad geamendeerd. In Noord-Beveland is de accountantscontrole voor de toeristenbelasting aangepast en systematischer ingebed door een motie van de raad. Een aantal van de controlestappen, zoals de accountantsverklaring en de controle door boa’s, is in de uitvoeringsregels opgenomen. Hoe de controles uitpakken en wat de uitdagingen zijn is geen onderwerp van gesprek. In alle drie de gemeenten zijn er raadsleden die behoefte hebben aan meer inzicht in de manier van inning en de controle erop als ook de uitdagingen daarbij.

III. Beantwoording centrale onderzoeksvraag en aanbevelingen De centrale onderzoeksvraag luidt: Hoe zijn het beleid en de processen met betrekking tot de aangifte, de heffing en de invordering van toeristenbelasting in de gemeenten Noord-Beveland, Schouwen- Duiveland en Veere vormgegeven en in hoeverre is dit beleid en zijn deze processen doelmatig en doeltreffend? In deel II hebben we beschreven hoe het beleid en de processen zijn vormgegeven. In dit deel beperken we ons daarom tot de vraag: In hoeverre zijn het beleid en de processen met be-

trekking tot de aangifte, heffing en invordering van de toeristenbelasting in de gemeenten Noord-Beveland, Schouwen-Duiveland en Veere doelmatig en doeltreffend? Dit is tevens de zevende deelvraag. We beantwoorden deze vraag eerst voor het beleid en vervolgens voor de processen. Daarbij geven we ook de aanbevelingen. Bij de aanbevelingen staat de gemeenteraad centraal.

III.1 In hoeverre is het beleid van de toeristenbelasting doelmatig en doeltreffend?

Het doel van de toeristenbelasting in alle drie de gemeenten is: de begroting. sluitend maken en de voorzieningen voor toeristen en/of bewoners bekostigen. Dit doel wordt gehaald. Het beleid is daarmee doeltreffend. Een complicatie bij het bekostigen van voorzieningen voor toeristen en/of bewoners is echter dat de voorzieningen niet goed kunnen worden toegerekend aan alleen toeristen of alleen inwoners. Dus de precieze relatie voorzieningen – toeristenbelasting is moeilijk te leggen. De doelmatigheid is daarmee inherent niet goed te bepalen. Als we kijken naar de verdeling van de lasten tussen inwoners en toeristen en tussen toeristen dan: • wordt in Veere het doel niet gehaald. De reden hiervoor is dat het doel onduidelijk is. Het doel van de verdeling lijkt te zijn voorzieningen voor toeristen te bekostigen. In Veere betalen bewoners relatief weinig lokale lasten. Of dit een doel is en hoe dit doel luidt is niet expliciet gemaakt. Ook is er tariefdifferentiatie tussen toeristen. Het is onduidelijk wat de relatie is tussen de tariefdifferentiatie en het doel – bekostigen van voorzieningen van toeristen. • wordt in Noord-Beveland het doel gehaald, omdat er een streven is dat de lokale lasten voor inwoners beperkt moeten blijven. De lokale lasten wa-

Onderzoek toeristenbelasting Veere, Noord-Beveland en Schouwn-Duivenland

16

•

ren in 2024 de op drie na laagste in Nederland. In Noord-Beveland is er één tarief. Dit is consistent met het doel van een sluitende begroting en met een randvoorwaarde die Noord-Beveland stelt – eenvoud. gaat in Schouwen-Duiveland de discussie beperkt over de verdeling tussen de lasten van inwoners en toeristen. De uitkomst dat de lokale lasten rond Nederlands gemiddelde liggen is daar consistent mee. In Schouwen-Duiveland is er vanaf 2026 één tarief. De reden hiervoor is dat dit het beste past bij het bekostigen van voorzieningen voor toeristen. Dit is een consistente keuze. In Schouwen-Duiveland was er van 2022 – 2025 tariefdifferentiatie. Een systematiek invoeren en weer afschaffen is niet efficiënt.

Volledigheidshalve merken we op dat het leggen van een relatie tussen wie te belasten en de systematiek van de toeristenbelasting complicaties kent. Het consistent minder belasten van toeristen met minder draagkracht is niet goed mogelijk, omdat dit bijvoorbeeld betekent dat mobiele onderkomens worden belast. Er zijn echter diverse soorten mobiele onderkomens en niet alle toeristen met een mobiel onderkomen zijn minder draagkrachtig. Er worden dus meer toeristen ‘meegetrokken’ met een lager tarief dan gewenst. Ieder principe heeft zo zijn eigen tekortkoming, uitgezonderd het principe ‘sluitend maken van de begroting’. Dit is het principe dat Schouwen-Duiveland en Noord-Beveland voorop stellen. Voor alle drie de gemeenten geldt dat ze door de mogelijkheid van het heffen van de toeristenbelasting flexibeler zijn in het genereren van extra middelen dan niet-toeristengemeenten. Dit met de kanttekening dat toeristen via de toeristenbelasting meebetalen aan de voorzieningen in de gemeente waar ze verblijven. Ten minste een deel van de belasting is dus noodzakelijk voor de voorzieningen.