2024 54 Bijlage 1 Ontwerp NPLG

De structurerende keuzes staan daarbij niet op zichzelf, maar volgen uit de afwegingsprincipes van de NOVI en de beleidskeuzes die hierin gemaakt zijn58. Deze principes en beleidskeuzes (zie 3.1.2) zijn erop gericht om Nederland omgevingsinclusief te ontwikkelen en om transities in de fysieke leefomgeving zo vorm te geven dat ze de omgevingskwaliteit versterken. De structurerende keuzes verduidelijken de kaders en de bandbreedte waarbinnen provincies zelf kunnen uitwerken wat waar wel en niet kan. Het Rijk schetst dus randvoorwaarden waarbinnen provincies in de gebiedsprogramma’s zelf kunnen aangeven welk landgebruik en welke maatregelen passend zijn bij het gebied. Bij de structurerende keuzes wordt onderscheid gemaakt tussen keuzes met een directe relatie tot de NPLG-doelen en keuzes die gericht zijn op andere opgaven die samenhangen met de aanpak van het NPLG. De eerste set keuzes is gericht op het ruimtegebruik voor natuur en landbouw en met betrekking tot het water- en bodemsysteem (tabel 3.1). De tweede set richt zich op het belang om dier- en volksgezondheid mee te wegen in de gebiedsprogramma’s (tabel 3.2). Tabel 3.1: Structurerende keuzes met directe relatie NPLG-doelen

Structurerende keuzes

Bondige toelichting

Direct gerelateerde doelen

overgangsgebieden

een gebied realiseren rondom stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden waar functies en activiteiten een bijdrage moeten leveren aan natuurherstel

VHR-doelbereik, Omgevingswaarden voor reductie van stikstofdepositie, Hydrologische condities Natura 2000, GBDA

inpassing areaal agrarische richting voor de wijze waarop deze natuur/ nieuwe natuur nieuwe arealen ingepast kunnen worden en welke eigenschappen van het gebied daarbij in ogenschouw moeten worden genomen

VHR-doelbereik, NNN, Bossenstrategie, GBDA, koolstofvastlegging BBN, koolstofvastlegging minerale landbouwbodems

invulling 10% uitleg over inpassingsmogelijkheden van groenblauwe-dooradering landschapselementen die bijdragen aan het realiseren van 10% groenblauwedooradering

GBDA, Bossenstrategie, VHR-doelbereik, koolstofvastlegging BBN

58 Deze beleidskeuzes zijn geïntroduceerd in sectie 4.2.4 van de NOVI (2020) en geven richting aan de

toekomstbestendige ontwikkeling van het landelijk gebied. Zie Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties | Nationale Omgevingsvisie (denationaleomgevingsvisie.nl)

60

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Structurerende keuzes

Bondige toelichting

Direct gerelateerde doelen

Selectie van keuzes uit Water en Bodem Sturend peilopzet veenweide

toewerken naar een peilopzet van KRW-doelen, emissiereductie veenweide 20-40cm onder het maaiveld in veenweidegebieden om broeikas­ gasemissies en bodemdaling te beperken

waterbeschikbaarheid acceptatie van tijdelijke toename klimaatadaptatie verzilte gebieden regionale verzilting en aanpassing van het landgebruik hierop verhogen grondwaterpeilen op hoge zandgronden

verhogen van grondwaterpeilen met mogelijk 10 cm tot 50 cm voor bestrijden van verdroging op hoge zandgronden

grootschalig beekdalherstel op hoge zandgronden

ruime bufferzones realiseren in beekdalen KRW-doelen, GBDA, Bossenstrategie, op zandgronden voor waterkwaliteit, NNN, koolstofvastlegging BBN en bijdragend aan infiltratie grondwater

beperken grondwater- beperken van grondwateronttrekkingen onttrekkingen Natura rond Natura 2000-gebieden om 2000-gebieden op verdroging te voorkomen hoge zandgronden zorgvuldig omgaan met areaal landbouwgrond

bij beoogde functiewijziging van agrarische grond wordt een zorgvuldige afweging gemaakt aan de hand van het afweegkader zorgvuldig omgaan met areaal landbouwgrond

KRW-doelen, VHR-doelbereik, Hydrologische condities Natura 2000

KRW-doelen, VHR-doelbereik, Hydrologische condities Natura 2000

NPLG-doelbereik in samenhang met de landbouw

Tabel 3.2: Meewegen dier- en volksgezondheid

Meewegen dier- en volksgezondheid

Bondige toelichting

gezondheid omwonenden

gebiedsgerichte aanpak mag zeker niet leiden tot een toename van het risico op volksgezondheidsproblemen voor omwonenden

dierziekten en zoönosen

gebiedsgerichte aanpak moet leiden tot het beperken van risicofactoren voor de verspreiding van dierziekten en zoönosen

geurhinder

gebiedsgerichte aanpak moet leiden tot het verminderen van geurhinder rond veehouderijen, rekening houdend met de wettelijke kaders

fijnstof

voorkomen dat gezondheid van medewerkers en omwonenden van veehouderijen in het geding komt door overschrijdingen van de fijnstofconcentratie, rekening houdend met EU-grenswaarden en WHO-advieswaarden

3.1

Omgevingskwaliteit als verbindend principe Op veel plaatsen in Nederland is te zien hoe het landelijk gebied zich door de eeuwen heen heeft ontwikkeld. Het landschap weerspiegelt hoe steeds opnieuw keuzes zijn gemaakt in het gebruik van de ruimte en daarmee veranderende opgaves en omstandigheden het hoofd zijn geboden. Het begrip omgevingskwaliteit neemt het bestaande landschap als startpunt en zet de waarde en betekenis van een plek voor huidige en toekomstige gebruikers centraal. Werken aan omgevingskwaliteit is daarmee per definitie opgave overstijgend. Het plaatst sectorale opgaven in samenhang en in verbindt die met de eigenschappen van het water- en bodemsysteem en de landschappelijke kenmerken van het gebied. Werken aan omgevingskwaliteit komt zo de samenhangende en gebiedsgerichte aanpak van het NPLG ten goede. Daarbij draagt een gebiedsgerichte dialoog over de beoogde kwaliteit van de leefomgeving bij aan het maatschappelijk draagvlak voor verandering.

61

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Zo verbindt het de functionele, ecologische, culturele, economische en sociaal-maat­ schappelijke aspecten van de transitie. Werken aan omgevingskwaliteit komt de samenhangende en gebiedsgerichte aanpak van het NPLG ten goede en bevordert het maatschappelijk draagvlak voor verandering. Het belang van aspecten als cultureel erfgoed, architectonische kwaliteit van bouwwerken, stedenbouwkundige kwaliteit en kwaliteit van natuur en landschap staan bij het begrip omgevingskwaliteit centraal. Het gaat daarbij niet alleen om hoe een landschap eruitziet, maar ook om de functionaliteit en volhoudbaarheid van de ruimtelijke inrichting op de lange termijn. Omgevingskwaliteit is geen vaststaande grootheid maar vraagt om dialoog over wát kwaliteit is op een bepaalde plek, voor huidige en toekomstige betrokkenen en over langere tijd. Dit maakt het streven naar goede omgevingskwaliteit een verbindende opgave. Dat vergt naast inhoud ook een goed proces en governance59. Het beschermen en verbeteren van de omgevingskwaliteit heeft een centrale plek bij het doorlopen van de gebiedsprogramma’s. Wat nodig is voor een goede omgevingskwaliteit verschilt van gebied tot gebied en vraagt een gebiedsgerichte dialoog over synergie tussen de gebruiks-, belevings-, toekomst- en herkomstwaardes in het gebied.

Ontwerp- en ontwikkelprincipes (zoals de NOVI-principes, zie 3.1.1) helpen hier om het gesprek concreet te maken. Daarbij spelen kwaliteitsinstrumenten zoals ontwerpend onderzoek, het inzetten van kwaliteitsteams en het opstellen van een landschapsvisie en/of biografie een cruciale rol. Het Rijk ziet een rol voor zichzelf weggelegd om te zorgen voor voldoende ondersteuning en kennis om dit onderwerp juist mee te wegen in de processen. Zo faciliteert en stimuleert het Rijk de kwaliteitsgerichte aanpak door advies aan te bieden over hoe omgevingskwaliteit versterkt kan worden in de provinciale gebiedsprogramma’s. Daarnaast licht de handreiking voor de gebiedsprogramma’s NPLG toe welke ontwerpprincipes en instrumenten toegepast kunnen worden om de omgevingskwaliteit te verbeteren. Ook het in opdracht van het NPLG opgestelde adviesrapport Samen werken aan omgevingskwaliteit biedt veel inzichten en handvatten voor een gedegen aanpak60. Verder stimuleert het Rijk het werken aan omgevingskwaliteit vanuit andere programma’s met bijvoorbeeld de gebiedsbiografieën vanuit het programma Erfgoed voor de toekomst, het programma NOVEX en de handreikingen van Programma Mooi Nederland61. Het werken aan omgevingskwaliteit in de gebiedsprocessen voor het NPLG valt zo ook in het bredere kader van de Nota Ruimte en de NOVEX startpakketten, waar ontwerpend onderzoek een centrale rol speelt. 3.1.1

Het NPLG en de NOVI Het vertrekpunt bij de ontwikkeling van de structurerende keuzes van het NPLG is de NOVI. Het NPLG draagt bij aan de uitvoering van de vier beleidskeuzes die de NOVI maakt voor de toekomstbestendige ontwikkeling van het landelijk gebied: 1. In het landelijk gebied verbeteren we de balans tussen het landgebruik en de kwaliteit van landschap, bodem, water en lucht (beleidskeuze 3.1). 2. De biodiversiteit wordt beschermd en versterkt en het natuurlijk kapitaal duurzaam benut (beleidskeuze 3.2). 59 Zie ook de Verklaring van Davos over Baukultur, die een integrale benadering van het concept omgevings-

kwaliteit voorstelt. 60 Zie Samen werken aan omgevingskwaliteit in het landelijk gebied. Voorbeelden van adviezen met directe

relevantie voor de gebiedsprogramma’s zijn het centraal stellen van cultuurlandschappen en hun kernkwaliteiten en het uitvoeren van een landschapsecologische analyse (LESA) om inzicht te krijgen in de opgaven voor natuur. Dit laatste sluit aan bij het advies van de Ecologische Autoriteit om een LESA uit te voeren als onderdeel van de natuurdoelanalyse (zie handreiking gebiedsprogramma’s). 61 Zie: Programma Mooi Nederland en Brief regering: Voortgang regie op de ruimte en programma Mooi

Nederland

62

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

3. Er wordt een duurzaam en vitaal landbouw- en voedselsysteem mogelijk gemaakt, gebaseerd op kringlopen en natuurinclusiviteit (beleidskeuze 3.3). 4. Unieke landschappelijke kwaliteiten worden versterkt en beschermd. Nieuwe ontwikkelingen in het landelijk gebied voegen landschapskwaliteit toe. Omgevingsbeleid wordt landschapsinclusief (beleidskeuze 3.4). De structurerende keuzes van het NPLG zorgen ervoor dat de aanpak van het NPLG samenhangt met deze vier beleidskeuzes en bijdraagt aan het achterliggende doel van de NOVI om de omgevingskwaliteit te bevorderen. De structurerende keuzes vormen daarbij ook een verdere uitwerking van de drie algemene afwegingsprincipes die de NOVI hanteert voor ruimtelijke planvorming: 1. Combinaties van functies gaan voor enkelvoudige functies. 2. Kenmerken en identiteit van een gebied staan centraal. 3. Afwentelen wordt voorkomen. In de Ruimtelijke ordeningsbrief van 17 mei 2022 zijn de NOVI afwegingsprincipes verder geconcretiseerd tot nationale structurerende keuzes over verschillende beleidsterreinen, waaronder de toekomstbestendige ontwikkeling van het landelijk gebied. De meeste structurerende keuzes van het NPLG vinden hun herkomst in deze brief. Binnen het NPLG zijn de keuzes doorontwikkeld. Het NPLG heeft daarnaast verschillende nieuwe keuzes toegevoegd die bijdragen aan de aanpak van het NPLG.

De drie NOVI afwegingsprincipes vormen zo de basis van de structurerende keuzes van het NPLG, die de principes op verschillende onderwerpen verder uitwerken. Wanneer de afwegingsprincipes worden toegepast op de NPLG-thematiek ontstaat de volgende hoofdlijn voor doorwerking van de principes: 1 Combinaties van functies gaan voor enkelvoudige functies Nederland is een klein land en ook in het landelijk gebied moet vaak veel op een klein oppervlak. Dat vraagt om slimme combinaties. Enkelvoudig ruimtegebruik kost in veel gevallen netto meer ruimte. Meervoudig ruimtegebruik biedt kansen en past ook historisch gezien goed bij het Nederlandse cultuurlandschap. Zo levert de landbouw niet alleen agrarische producten, maar biedt landbouwgrond ook een thuis aan veel vogel- en insectensoorten en levert het waardevolle ecosysteemdiensten. Een ander voorbeeld is het gebruik van zonnepanelen boven zacht fruit, waarbij een koppeling gemaakt wordt tussen voedselproductie en het opwekken van energie (zie voor een concrete uitwerking op de thema’s energietransitie en landelijk gebied, bijlage 8 van de Handreiking gebiedsprogramma’s). Deze en andere functiecombinaties kunnen bijdragen aan het realiseren van de doelen van het NPLG. Het NPLG stuurt zelf ook op meervoudig ruimtegebruik.

Bijvoorbeeld met de keuze zorgvuldig omgaan met arealen landbouwgrond waarin functiecombinaties boven enkelvoudig ruimtegebruik geprioriteerd worden. 2 Kenmerken en identiteit van een gebied staan centraal Het NPLG kent een gebiedsgerichte aanpak en neemt de eigenschappen van het wateren bodemsysteem als uitgangspunt voor het werken aan de opgaves. Dit levert ruimte voor maatwerk en schept mogelijkheden om in te spelen op de opgaves die lokaal het sterkst spelen en aan te sluiten bij de bredere behoeftes in het gebied. De aanpak die nodig is voor het NPLG sluit aan bij de sociaal-culturele en landschappelijke identiteit en ontstaansgeschiedenis van het gebied en zal daarom verschillend zijn op zand, klei of veengrond. Met oog hierop vraagt de keuze inpassing arealen nieuwe natuur en natuurinclusieve landbouw bijvoorbeeld om inpassing op locaties die optimaal aansluiten bij de fysisch-geografische, hydrologische en ecologische omstandigheden van het gebied. Geologie, het bodemtype en (grond- en oppervlakte)watersysteem zijn ook sterk bepalend geweest voor de (cultuur)historische ontwikkelingen die een gebied of plek heeft doorgemaakt. Dit maakt dat elke plek een eigen identiteit heeft, die bovendien gekoesterd 63

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

moet worden en waar mogelijk versterkt. Dit principe werkt door in de keuze over GBDA, die erop gericht is om de inpassing van GBDA onder meer aan te laten sluiten bij de kenmerken van het landschap om zo de karakteristieken van het gebied te versterken. 3 Afwentelen wordt voorkomen Het is van belang dat onze leefomgeving zoveel mogelijk voorziet in mogelijkheden en behoeften van de huidige generatie gebruikers, zonder dat dit ten koste gaat van die van toekomstige generaties. Afwentelen naar tijd moet daarom voorkomen worden. Hetzelfde geldt voor afwentelen naar plaats. Bij ingrepen in het ene gebied moeten negatieve effecten op andere gebieden en wie daar leven en werken zoveel als mogelijk worden voorkomen. Bij de samenhangende aanpak van het NPLG staat het voorkomen van afwentelingen centraal. De keuzes over water en bodem sturend geven hier voor een belangrijk deel invulling aan door het milieu in balans met de draagkracht van het lokale ecosysteem te brengen. Dit principe ligt ook achter de keuze over overgangsgebieden, die toeziet op een gebiedsgerichte benadering rondom Natura 2000-gebieden voor systeemherstel van het natuurgebied. De systemische aanpak bij deze keuze helpt zowel om afwenteling op omringende gebieden als op toekomstige generaties te voorkomen.

3.2

Uitwerking structurerende keuzes De structurerende keuzes geven richting aan de gebiedsprogramma’s. Ze worden in deze paragraaf nader toegelicht. Het gaat specifiek om de keuzes over overgangsgebieden, begrenzing van nieuwe natuur, het versterken van GBDA en het zorgvuldig omgaan met het areaal landbouwgrond. Ook wordt in deze paragraaf de relatie gelegd met de structurerende keuzes uit de Water en Bodem Sturend-brief.

3.2.1

Overgangsgebieden Het landgebruik in de directe omgeving van Natura 2000-gebieden speelt een belangrijke rol in het NPLG. Natuurherstel in de Natura 2000-gebieden is randvoorwaardelijk voor het oplossen van de stikstofproblematiek en het realiseren van de instandhoudingsdoelen. Het heeft daarmee een zeer hoge prioriteit. Zoals in hoofdstuk 2 toegelicht, moet in 2025 40% van het areaal stikstofgevoelige habitats in Natura 2000-gebieden onder de kritische depositiewaarde zijn gebracht. In 2030 is dit 74%. Daarnaast moeten – als onderdeel van de KRW – de hydrologische condities voor alle Natura 2000-gebieden in 2027 voldoen aan de wettelijke normen. Aanpassingen in landgebruik en activiteiten in de directe nabijheid van Natura 2000-gebieden spelen hierbij een belangrijke rol, omdat die naar verhouding doorgaans een grotere invloed hebben op de condities binnen Natura 2000-gebieden dan verderaf gelegen activiteiten. De structurerende keuze overgangsgebieden is erop gericht het landgebruik en de activiteiten in de directe omgeving van Natura 2000-gebieden af te stemmen op de condities die nodig zijn voor het realiseren van de instandhoudingsdoelen binnen een Natura 2000-gebied. Het ruimtelijk gebruik en de functies en activiteiten in de omgeving van Natura 2000-gebieden staan in direct verband met de natuurkwaliteit binnen een Natura 2000-gebied.

Vaak is systeemherstel alleen mogelijk door veranderingen in activiteiten en landgebruik buiten de directe begrenzing van het Natura 2000-gebied. De aanpassingen die nodig zijn verschillen van gebied tot gebied, maar het gaat hier bijvoorbeeld om de optimalisatie van hydrologische systemen, vermindering van stikstofdepositie en het realiseren van onderlinge verbindingen tussen ecosystemen in het landschap62. Het landgebruik rond Natura 2000-gebieden is vaak overwegend agrarisch. Het is dus belangrijk om in overgangsgebieden de veranderingen voor systeemherstel zoveel mogelijk te verweven in het agrarisch gebruik van het gebied. Boeren en andere partijen 62 Andere verbeteringen betreft onder andere: vergroten dynamiek en diversiteit, verminderen input nutriënten

en chemische stoffen en herstel van schade, herstel van biotische kwaliteit en de aanpak van exoten.

64

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

kunnen zo het systeemherstel ondersteunen en benutten als een kans voor verdere duurzame bedrijfsvoering. Juist de benodigde verduurzaming van de landbouw in de overgangsgebieden biedt toekomstperspectief voor boeren die willen blijven en die willen boeren in samenhang met natuur en landschap. Het realiseren van een overgangsgebied is dus onlosmakelijk verbonden met het toekomstperspectief van boeren en het vormgeven van de verduurzaming van de landbouw en wat daarvoor nodig is. Het ontwikkelen van een overgangsgebied vraagt daarmee ook om samenwerking tussen overheden en eigenaren, gebruikers en andere belanghebbenden binnen het gebiedsproces. Daarmee kan zoveel mogelijk gekomen worden tot een gedeeld perspectief op de invulling van de functies en activiteiten in het gebied, binnen de kaders van wat er voor systeemherstel in het Natura 2000-gebied nodig is.

Keuze: Overgangsgebieden zijn gebieden grenzend aan Natura 2000-gebieden waarbinnen de activiteiten en het landgebruik zijn afgestemd op de instandhoudingsdoelen van het aangrenzende Natura 2000-gebied. Opgaven voor natuur, water en klimaat zijn hier in samenhang met de landbouw uitgewerkt, zodat systeemherstel van het betreffende Natura 2000-gebied gerealiseerd wordt.

Het ontwikkelen van een overgangsgebied vraagt om maatwerk op basis van in kaart gebrachte processen en drukfactoren die de condities binnen het Natura 2000-gebied beïnvloeden. Wat dit vraagt van de gebiedsprogramma’s is verder uitgewerkt in de Handreiking voor de gebiedsprogramma’s NPLG. Dit betekent ook dat de omvang van een overgangsgebied en de activiteiten die daarbij passen niet uniform vaststaan, maar samenhangen met de opgaves die lokaal spelen en de maatregelen die getroffen worden om die het hoofd te bieden. Overgangsgebieden kunnen zo ook (deels) overlappen met zones waarin specifieke maatregelen getroffen worden. Delen van het overgangsgebied kunnen bijvoorbeeld overlappen met de zone waar vanaf 1 januari 2024 geen derogatievergunningen voor het uitrijden van mest meer kunnen worden uitgegeven (zogenaamde derogatievrijezones). Enerzijds betekent dit niet dat deze maatregel noodzakelijk voor het hele overgangsgebied geldt. Anderzijds betekent dit ook niet dat de bufferzones in het kader van dit derogatiebesluit automatisch ook overgangsgebieden zijn. De begrenzingen kunnen elkaar overlappen of elkaar raken. Ook voor grondwaterbeschermingsgebieden en/of gebieden met beperkingen op waterwinning geldt dat ze deels kunnen overlappen met het overgangsgebied, maar niet hoeven samen te vallen.

In sommige gevallen is het niet noodzakelijk om een overgangsgebied te ontwikkelen, bijvoorbeeld omdat instandhoudingsdoelstellingen al op orde zijn of aannemelijk binnen de contouren van het Natura 2000-gebied gerealiseerd kunnen worden. Het aanwijzen van een overgangsgebied is daarmee geen doel op zich, maar een hulpmiddel voor natuurherstel in Natura 2000-gebieden. Functies en activiteiten binnen het overgangsgebied moeten bijdragen aan de benodigde condities voor systeemherstel en het realiseren van de instandhoudingsdoelstellingen. Tegelijkertijd zijn er in de overgangsgebieden ook nog andere opgaven en uitdagingen. Dat maakt deze gebieden bij uitstek de plek om kansen en perspectief te creëren en ook andere grote maatschappelijke opgaven een plek te geven, bijvoorbeeld door functies en activiteiten te combineren. Hier ligt ook een koppeling met de uitwerking en operationalisering van instrumenten voor langjarig agrarisch en natuur- en landschapsbeheer en/of afwaardering. Denk aan een goed verdienmodel voor boeren. Of aan combinaties van functies met bijvoorbeeld de energietransitie of het realiseren van GBDA voor de biodiversiteit.

65

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Uitgangspunten bij de gebiedsaanpak voor overgangsgebieden: • De aanpak is integraal: systeemherstel in samenhang met opgaven voor klimaat, water, bodem en landbouw. • Ondersteun en faciliteer langjarig het ontwikkelen van een toekomstperspectief voor de boeren die blijven en voor boeren die komen. Een duurzaam agrarisch verdienmodel is hierin essentieel. • Zoek naar koppelingen met andere opgaven zoals wonen, energie, recreatie, klimaatadaptatie, vitaliteit, werken/ economische activiteiten, platteland en cultuurhistorie, mits het bijdraagt aan de realisatie van de centrale opgave. • Realiseer waardevolle combinaties tussen landbouw en natuur. In de overgangsgebieden zijn landbouw en natuur geïntegreerd met elkaar, zoals natuurinclusieve landbouw. • De opgave en de doelen liggen vast en kennen een duidelijk tijdspad. Streef binnen de randvoorwaarden van doelen en tijdspad naar vrijwilligheid. Ruimte voor evaluatie en bijstelling is mogelijk, maar laat de uitvoering nooit vrijblijvend zijn. Figuur 3.1 Overgangsgebieden

3.2.2

Inpassing areaal agrarische natuur en nieuwe natuur Als onderdeel van de VHR-natuurdoelstellingen moeten uiterlijk in 2030 maatregelen getroffen zijn voor de ontwikkeling van 30% van het areaal dat nog noodzakelijk is voor het realiseren van een gunstige staat van instandhouding (gSvI) van VHR-soorten en -habitattypen. Bij de ontwikkeling van deze arealen gaat het zowel om uitbreiding van natuur in natuurgebieden als om het creëren van leefgebied daarbuiten. Bijvoorbeeld door middel van natuurinclusieve landbouw, waarbij een agrarische functie gecombineerd kan worden met een natuurdoelstelling voor bepaalde agrarische soorten en habitattypen. Bij het realiseren van de nieuwe gebieden zijn combinaties te maken met andere beleidsdoelen op het gebied van GBDA en hectares bos vanuit de Bossenstrategie. Bovendien geven nieuwe natuurarealen invulling aan de positionering, grootte en functie van overgangsgebieden. Deze structurerende keuze ziet erop toe dat nieuwe natuurgebieden én nieuwe arealen agrarische natuur ontwikkeld worden op locaties die optimaal aansluiten bij de fysisch-geografische, hydrologische en ecologische omstandigheden die nodig zijn om het beoogde natuurtype te realiseren. De keuze ondersteunt zo de effectiviteit van nieuwe arealen natuur en agrarische natuur voor het bereiken van een gSvI.

Uit de profielen voor VHR-natuurdoeltypes blijkt aan welke kaders de inpassing van nieuwe arealen natuur en agrarische natuur moet voldoen om aan de natuurdoelen te voldoen. Hiervoor geldt dat er optimale en suboptimale locaties bestaan om een specifieke habitat te realiseren. Zo kan een nieuw heidegebied soms op meerdere plekken

66

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

gerealiseerd worden, maar levert de ene locatie, bijvoorbeeld door een gunstig water- en bodemsysteem, al aanwezige doelsoorten in het gebied, aansluiting op een bestaand heidegebied of verlaagde drukfactoren, per hectare een grotere bijdrage aan doelrealisatie dan een andere locatie. Wanneer er wordt gekozen voor een suboptimale locatie is er waarschijnlijk meer ruimte nodig om aan de natuurdoelen te voldoen, omdat de ingerichte arealen dan niet dezelfde natuurwaarde kunnen leveren. Vanwege de al bestaande ruimtedruk in het landelijk gebied is het vaak wenselijk om voor de meest optimale locatie te kiezen. Bovendien is het in sommige gevallen mogelijk te kiezen tussen het creëren van nieuwe arealen natuurgebied of het bereiken van het natuurdoel via natuurinclusieve arealen, waar een combinatie met bijvoorbeeld agrarische functies mogelijk blijft. Wanneer nieuwe natuurarealen worden gerealiseerd, wordt het grensvlak met agrarisch gebied beperkt. Dit vermindert de wederzijdse invloeden tussen deze gebruiksfuncties. Ook na 2030 ligt er nog een opgave voor het resterende te ontwikkelen areaal voor het bereiken van een gSvI voor alle VHR-soorten en -habitattypen. De inpassing van nieuwe arealen natuur en agrarische natuur vraagt daarom soms ook een blik op de provinciale restopgaves die na 2030 voor de VHR blijven bestaan.

Relevant is hier dat het realiseren van breed natuurherstel tot 2030 op de lange termijn voordelen kan hebben voor benodigde ruimte voor VHR-doelbereik. Het toewerken naar breed natuurherstel door het op orde brengen van omgevingscondities (stikstof, hydrologie) en het realiseren van natuur buiten Natura 2000-gebieden (NNN, Bossenstrategie, GBDA) werkt in synergie met de areaalopgave voor VHR-doelbereik. Het bereiken van de NPLG-doelen tot 2030 en het nemen van de juiste maatregelen voor breed natuurherstel tot 2030 kan daarbij leiden tot een kleinere areaalopgave na 2030.

Keuze: Nieuwe natuur en agrarische natuur wordt gepland op locaties die op fysisch-geografische, hydrologische en ecologische aspecten optimaal geschikt zijn voor het realiseren van het betreffende natuurdoeltype. Daarbij wordt rekening gehouden met: • de ruimtelijke natuur- en agrarische natuuropgave na 2030 • het beperken van randzones • de mogelijkheden om ook bij te dragen aan aanpalende beleidsdoelen (bijvoorbeeld extensivering voor natuur- en stikstofdoelen in overgangsgebieden)

De inpassing van nieuwe arealen natuur kan gepaard gaan met functiewijziging van landbouwgrond. In algemene zin geldt dat de structurerende keuze zorgvuldig omgaan met areaal landbouwgrond (zie 3.2.5) erop toeziet dat eventuele functiewijziging van landbouwgrond volgt op een zorgvuldig en transparant proces. Dit kan ook betekenen dat een alternatieve locatie voor de te realiseren hectares soms ontbreekt. Bestaande Natura 2000-gebieden stellen daarnaast hoge eisen aan het beheer en de omliggende omgeving. Dat kan betekenen dat in sommige gevallen extra leefgebied en/of veranderd landgebruik voor verminderde drukfactoren voorrang moet krijgen om het Natura 2000-gebied in goede staat van instandhouding te krijgen. Een belangrijk punt hierbij is het verschil tussen de NPLG-opgave voor natuur en de zogenaamde restopgave. Niet alles kan in het NPLG gerealiseerd worden. Zoals gezegd volgt er een opgave voor ná 2030. In de ruimtelijke uitwerking moet hiermee rekening worden gehouden om toekomstige lock-ins te voorkomen.

67

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Figuur 3.2 inpassing nieuwe natuur en nieuwe agrarische natuur.

3.2.3

Invulling 10% groenblauwe-dooradering Eén van de doelen van het NPLG is dat 10% van het landelijk gebied in 2050 bestaat uit groenblauwe-dooradering (GBDA). Dit is een eigenstandig doel, maar het ontwikkelen van GBDA ondersteunt daarnaast ook de realisatie van verschillende hoofddoelen uit het NPLG. Zo draagt GBDA bij aan de landschappelijke dooraderingsopgave voor de VHR, biedt het habitat voor soorten, en is het ondersteunend aan de KRW en klimaatdoelen. GBDA is een te ontwikkelen netwerk van half-natuurlijke landschapselementen – op publiek en privaat terrein – die het landelijk gebied doorkruisen. Het gaat om kleine (lage en hoge) natuurelementen die ons landschap in belangrijke mate vormgeven. Het netwerk bestaat uit individuele houtige elementen – zoals singels, bomenrijen, heggen, griendjes en hoogstamboomgaarden –, uit niet-houtige begroeiing zoals kruidenrijke akkerranden en ruigtes én natte elementen zoals ecologisch beheerde sloten, natuurvriendelijke oevers en poelen. In aanvulling op de GBDA-doelen van het NPLG geeft deze structurerende keuze richting aan de ruimtelijke invulling van GBDA. GBDA bestaat bij voorkeur uit hoofdzakelijk lijnvormige elementen. Daarnaast kunnen solitaire, losse elementen en vlakken ook onderdeel uitmaken van GBDA, waarbij voor vlakken een kwantitatieve omvang maximaal 1,5 hectare geldt.

Landschapselementen zijn de dragers van het landschap met grote cultuurhistorische waarde, doordat zij kenmerkend zijn voor specifieke gebieden. Ze versterken daarmee de landschappelijke identiteit en dragen bovendien bij aan de belevingswaarde van een gebied.

68

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Naast een positieve bijdrage aan VHR-soorten kan GBDA op veel manieren positief bijdragen aan de verduurzaming van het landelijk gebied63 . Zo kan GBDA voorzien in natuurlijke plaagregulatie voor de landbouw, beschaduwing langs beken om de waterkwaliteit te vergroten en koolstofvastlegging. Ook vormt de dooradering leefgebied voor een groot aantal plant- en diersoorten, die vervolgens weer de basis zijn voor soorten hoger in de voedselketen. Door GBDA gebiedsspecifiek in te vullen kan die optimaal bijdragen aan de opgaven en mogelijkheden die zich voordoen in het betreffende gebied. Zo vraagt GBDA in waterrijke gebieden om een andere invulling dan op hoge zandgronden. Dit vergt ook aansluiting van GBDA op het NNN en op groenblauwe-netwerken in het stedelijk gebied, die beiden buiten de 10% GBDA doelstelling vallen. De structurerende keuze voor GBDA ziet erop toe dat de aanleg van punt-, lijn- en vlakelementen die moeten leiden tot de 10% GBDA optimaal aansluit bij de fysische, geografische, hydrologische en ecologische omstandigheden van het gebied. Dit houdt in dat de ruimtelijke verdeling en soortensamenstelling past bij bodem en water in een gebied. Ook moet worden aangesloten bij de kenmerken van het landschap, om de karakteristieken van een gebied te versterken64.

Keuze: Groenblauwe-dooradering sluit optimaal aan op de bestaande fysische, geografische, hydrologische en ecologische omstandigheden van het gebied. Daarnaast voorziet het waar mogelijk in verbindingen tussen punt-, lijn- en vlakelementen om een ecologische en landschappelijke basiskwaliteit in het landelijk gebied te creëren, tussen bestaande natuurgebieden van het Natuur Netwerk Nederland (NNN) en met het groenblauwe netwerk in stedelijk gebied.

Daarnaast ziet de structurerende keuze erop toe dat de groenblauwe-dooradering zo gerealiseerd wordt dat, waar mogelijk, punt-, lijn- en vlakelementen verbonden worden. Door de landschapselementen zo aan te leggen dat ze onderling verbonden worden én verbinding creëren tussen natuurgebieden en met groenblauwe structuren binnen de bebouwde kom wordt optimaal bijgedragen aan doelen voor de VHR en Basiskwaliteit natuur. Dit kan bijvoorbeeld ingevuld worden door aan te sluiten bij natuurkernen en door gebruik te maken van al bestaande ecologische stapstenen in een gebied. Het is wenselijk dat gestart wordt met herstel van al bestaande (beschadigde) elementen, kwalitatief beheer van elementen met potentie om bij te dragen aan GBDA (bijvoorbeeld door slotenbeheer) en het verbinden van geïsoleerde elementen. Flexibiliteit is hierbij belangrijk als verbinding niet overal mogelijk is. Het ontwikkelen van 10% GBDA vergt samenwerking tussen overheden, maatschappelijke organisaties en private partijen. Bestaand instrumentarium kan hier een grote rol in vervullen. Op agrarische grond betekent dit voor invulling van GBDA met name aansluiting bij het gemeenschappelijk landbouwbeleid om beheervergoedingen via de eco-regeling en het ANLb te borgen.

Deze en andere maatregelen die kunnen bijdragen aan het realiseren van 10% GBDA zijn op landelijk niveau uitgewerkt door de brede coalitie van het Aanvalsplan Landschap. Het Aanvalsplan Landschap heeft ook een landelijke inschatting gemaakt van het bestaande areaal GBDA en de resterende landelijke opgave om tot 10% GBDA te komen. Voor deze resterende opgave zal de komende tijd in gezamenlijkheid tussen Rijk en provincies worden bepaald wat de opgave per provincie is, aan de hand van een vastgestelde definitie. De Handreiking gebiedsprogramma’s biedt hierover meer informatie.

63 Zie ook het WUR-rapport Groenblauwe-dooradering van het Landelijk Gebied (wur.nl) 64 Het Histland (historisch landschappelijk informatiesysteem) biedt een hanteerbare indeling van landschaps-

typologieën die als basis gebruikt kan worden om de juiste invulling van landschapselementen te bepalen. Zie ook tabel 2 uit het Aanvalsplan Landschap

69

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Figuur 3.3, Groenblauwe-dooradering, overwegend groen en overwegend blauw

3.2.4

Keuzes Water en Bodem Sturend Als land lopen we steeds vaker tegen de grenzen van het water- en bodemsysteem aan, met schade aan economie en natuur tot gevolg. Besluitvorming over toekomstige ruimtelijke ordening moet daarom water en bodem als uitgangspunt nemen. Het Rijk maakt daarom in de kamerbrief Water en Bodem Sturend (25 november 2022) – aan de hand van een aantal uitgangspunten – structurerende keuzes om het water- en bodemsysteem sturend te maken bij nieuwe ontwikkelingen. Het NPLG neemt het principe water en bodem sturend als uitgangspunt en de structurerende keuzes uit deze Kamerbrief gelden onverkort voor het NPLG. Daarbij geldt wel dat niet alle keuzes uit de Kamerbrief relevant zijn voor de gebiedsprogramma’s NPLG. Sommige structurerende keuzes uit de Kamerbrief Water en Bodem Sturend gaan bijvoorbeeld over thematiek die (grotendeels) buiten de scope van het NPLG valt (bijvoorbeeld water in stedelijk gebied). Daarnaast bevat de Kamerbrief zowel keuzes die richting geven aan de gebiedsprogramma’s als keuzes voor nationaal beleid, programma’s van gemeenten/waterschappen, bedrijven en burgers. Hierna volgt een opsomming van de structurerende water en bodem sturend keuzes met de grootste impact op de provinciale gebiedsprogramma’s. Afwijken van de water en

70

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

bodem sturend keuzes is mogelijk mits uitgelegd wordt hoe de achterliggende water- en bodemdoelen op een andere manier gerealiseerd worden (het comply or explain-principe). Om water en bodem sturend te laten zijn is het allereerst noodzakelijk om op basis van beschikbare gegevens de feitelijke kenmerken van het water- en bodemsysteem en de klimaatbestendigheid daarvan in beeld te brengen. Dit beeld dient als basis voor het gebiedsproces en de ontwikkelrichting van de landbouw, nieuwe bossen en natuur, het realiseren van ruimte voor het watersysteem in een gebied, het verder ontwikkelen van sponswerking om grondwater aan te vullen en het ontwikkelen van een voorkeursvolgorde voor grondwatergebruik. In de Handreiking voor de gebiedsprogramma’s NPLG65 staat omschreven waar deze analyse aan moet voldoen. Bij het uitwerken van water en bodem sturend, gaat de Water en Bodem Sturend-brief uit van de volgende principes: • Waterbeschikbaarheid is de basis voor ruimtelijke inrichting en landgebruik. Hierbij moet er rekening mee worden gehouden dat het hoofdwatersysteem niet ongelimiteerd aan de waterbehoefte kan voldoen. In het kader van het NPLG gaat het hier onder meer om beperkte beschikbaarheid van zoetwater om toename van verzilting tegen te gaan. • Realisatie van ruimte voor het vasthouden, bergen en afvoeren van water (ook in het regionale watersysteem).

Voor de NPLG-aanpak heeft de volgende algemene structurerende keuze uit de Water en Bodem Sturend brief hier de grootste relevantie. We creëren ruimte voor het vasthouden, bergen en afvoeren van water in onze ruimtelijke inrichting, landgebruik en landbeheer. Hiermee wordt de veerkracht van zowel het hoofdwatersysteem als het regionale watersysteem vergroot66. • Alle grondwateronttrekkingen worden in beeld gebracht en de maximale grondwateronttrekkingen bepaald, met voorkeursvolgorde hiervoor en afspraken over verdeling. Hierbij speelt onder andere het drinkwaterbelang, waarbij het uitgangspunt is dat nieuwe drinkwateronttrekkingen worden toegestaan mits ze duurzaam inpasbaar zijn. • Het vrijhouden van voldoende ruimte voor toekomstige dijkversterkingen. • Vermindering van verstoring van de bodem en meer hergebruik van grond. Voor de NPLG-aanpak heeft de volgende algemene structurerende keuze uit de Water en Bodem Sturend brief hier grote relevantie. Bodemverstoring door ontgraving wordt tegengegaan en hergebruiken grond hoogwaardig. Daarmee behouden we gezonde en vitale bodems. Naast deze algemene punten worden in de Kamerbrief Water en Bodem Sturend een aantal keuzes gemaakt die specifieke gebieden raken. De belangrijkste van die keuzes zijn hieronder weergegeven en deze gelden eveneens onverkort voor het NPLG.

Laagveengebieden In het landelijk laagveengebied (circa 85% van alle veengronden) daalt de bodem. Dat komt door zetting, inklinking en veenoxidatie, waarbij inklinking en veenoxidatie vooral veroorzaakt worden door ontwatering. De ontwatering wordt met name veroorzaakt door de huidige peilbesluiten. Veenoxidatie is een belangrijke bron van broeikasgasemissies. Bodemdaling leidt daarnaast tot extra beheerkosten van infrastructuur, rioleringen en openbare ruimte, maar ook tot schade aan funderingen. Daling van de bodem heeft ook gevolgen voor de natuur: het draagt bij aan een verslechterde waterkwaliteit en verdroging van hoger gelegen natuurgebieden. In het kader van de gebiedsgerichte aanpak van het NPLG hebben de volgende structurerende keuzes uit de Kamerbrief Water en Bodem Sturend hier de grootste relevantie:

65 Zie: Handreiking voor de gebiedsprogramma’s NPLG 66 Bij de uitwerking van deze keuze zal het voor een deel gaan om maatregelen met betrekking tot het

hoofdwatersysteem. Het Deltafonds vormt een belangrijke bron van financiering voor dit soort maatregelen.

71

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

• We bewegen naar een grondwaterstand van 20 cm tot 40 cm onder maaiveld toe, afhankelijk van de bodemcompositie, omstandigheden van het watersysteem en de behoeften van het gebied. Het gaat hier om een grondwaterstand van 20 cm tot 40 cm onder maaiveld dat jaarrond moet worden gehandhaafd. Hiermee wordt bereikt dat bodemdaling wordt geminimaliseerd en uitstoot van broeikasgassen wordt gereduceerd. Dit wordt in NPLG-gebiedsprocessen door alle betrokken partijen samen uitgewerkt. • We minimaliseren de aanvoer van gebiedsvreemd water. Daardoor blijft zoveel mogelijk zoetwater beschikbaar voor peilopzet en tegengaan van verzilting. De provincies en waterschappen maken in gebiedsprocessen ruimte voor het vasthouden en bergen van zoveel mogelijk gebiedseigen water. Met name in perioden van droogte zal externe aanvoer toch nodig blijven. • In de provinciale gebiedsprogramma’s moet rekening worden gehouden met vermindering van waterbergingsmogelijkheden bij hogere waterstanden. • We beheren onze landbouwgronden duurzaam. Daarmee wordt onomkeerbare oxidatie van veen voorkomen en wordt ook voor de toekomst waardevolle landbouwgronden behouden. Maatregelen worden uitgewerkt voor beheer van landbouwgronden op het gebied van materieel, nutriënten, gewasbeschermingsmiddelen etc. Het Rijk vraagt provincies stevig in te zetten op het behoud van grasland.

Verziltende kustgebieden Op dit moment heeft 14% van het Nederlandse oppervlakte te maken met of kans op verzilting. Om verzilting tegen te gaan wordt zoetwater aangevoerd uit de rivieren en het IJsselmeer. Door klimaatverandering is een toename van verzilting in de komende decennia helaas onafwendbaar. Daarnaast zal ook de beschikbaarheid van zoetwater om verzilting tegen te gaan steeds meer onder druk komen te staan. Dit zal met name voor de agrarische sector en de winning van drinkwater in toenemende mate consequenties kunnen gaan hebben. Door zeespiegelstijging, langere periodes van droogte, toenemende verdamping, verminderde rivierafvoeren en bodemdaling zullen op termijn steeds vaker langere periodes voorkomen waarin niet voldoende zoetwater beschikbaar zal zijn om verzilting tegen te gaan en natuur en veengebieden nat te houden. Dit raakt ook de drinkwatervoorziening. Aanpassing op deze veranderende omstandigheden is een essentieel onderdeel van klimaatadaptatie. In het kader van de gebiedsgerichte aanpak van het NPLG hebben de volgende structurerende keuzes uit de Kamerbrief Water en Bodem Sturend hier de grootste relevantie: • Het Rijk en waterschappen zetten zich in voor aanvoer van zoetwater, maar kunnen geen nieuwe maatregelen garanderen om verziltende gebieden te voorzien van zoetwater van elders.

Omdat de aanvoer van extra (schaars) zoetwater van buiten het gebied niet altijd en overal kan worden gegarandeerd, zal er op termijn vaker sprake zijn van tijdelijke en regionale verzilting. • Waterbeheerders agenderen in gebiedsprogramma’s de problematiek van verzilting en werken uit op welke wijze in hun gebied met verzilting op termijn kan worden omgegaan. • We vragen alle watergebruikers rekening te houden met en zelf maatregelen te nemen om beter bestand te zijn tegen periodes van extreme droogte, watertekorten en verzilting. Hoge zandgronden De hoge zandgronden hebben te maken met grote waterkwaliteit-, bodem- en biodiversiteitsproblemen. Intensief gebruik van meststoffen en gewasbeschermingsmiddelen spelen hier, naast verschillende andere oorzaken, een belangrijke rol. Verbetering is noodzakelijk om de KRW-doelen voor concentraties van nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen in grond- en oppervlaktewaterlichamen te realiseren. Daarnaast is vaak ook sprake van een slechte bodemstructuur. Het zuiverend en waterbergend vermogen van de bodem en de veerkracht tegen ziekten en plagen en 72

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

verdroging is daardoor beperkt. Ook treffen de drinkwaterbedrijven in hun waterbronnen meer verontreinigingen aan. Delen van deze gebieden zijn bovendien niet bestand tegen extreme neerslag, wat leidt tot erosie en overstromingen. De onderstaande structurerende keuzes uit de Kamerbrief Water en Bodem Sturend hebben voor de gebiedsgerichte aanpak van het NPLG de grootste relevantie. Implementatie van deze keuzes draagt in veel gevallen niet alleen bij aan het realiseren van de KRW-doelen maar ook aan de natuur- en klimaatdoelen van het NPLG. • We houden water langer vast en voeren het minder snel af. We herstellen daarmee de sponswerking van de bodem en bereiken een robuust grondwatersysteem. Dit wordt in gebiedsprocessen geborgd. • We verhogen de grondwaterpeilen met mogelijk 10 cm tot 50 cm. Daardoor wordt op de hoge zandgronden verdroging bestreden. Omdat het hier maatwerk betreft, wordt dit in gebiedsprocessen verder uitgewerkt. • In de gebiedsprocessen zetten we in op grootschalig herstel van beekdalen op zandgronden voor het verbeteren van de waterkwaliteit. Het uitgangspunt hierbij is de ontwikkeling van bufferzones van 100 tot 250 meter aan beide zijden van de beek. Hiermee halen we niet alleen de doelen voor de waterkwaliteit (vanuit de KRW en de Nitraatrichtlijn) maar kunnen we ook ander doelstellingen realiseren (zoals natuur, GBDA en waterberging).

• We beperken de grondwateronttrekkingen rond Natura 2000-gebieden. Daarmee voorkomen we verdroging van deze gebieden. Dit wordt in de gebiedsprocessen uitgewerkt. 3.2.5

Zorgvuldig omgaan met areaal landbouwgrond Om landbouw integraal en gelijkwaardig mee te wegen bij eventuele functiewijzigingen en te voorkomen dat landbouw het sluitstuk vormt in ruimtelijke afwegingen, heeft het Rijk het afwegingskader zorgvuldig omgaan met areaal landbouwgrond ontwikkeld. Het kader is erop gericht dat landbouwgrond niet zomaar van functie wijzigt, maar dat eventuele functiewijziging volgt op een zorgvuldig en transparant proces. Aan de hand van dit afwegingskader kunnen provincies in de gebiedsprogramma’s afwegingen maken in situaties waar functiewijziging van landbouwgrond noodzakelijk lijkt. Het afwegingskader sluit aan bij het NOVI principe combinaties van functies gaan voor enkelvoudige functies en is erop gericht om landbouwgronden met weinig (toekomstige) uitdagingen (bijvoorbeeld omdat één of meer NPLG-opgaven daar in mindere mate spelen) zoveel mogelijk te ontzien van functiewijziging. Ruimte voor landbouw speelt een belangrijke rol in de transitie van het landelijk gebied. De water-, klimaat- en natuurdoelen en anticipatie op bijvoorbeeld klimaatverandering vragen om een transitie in de landbouw richting meer duurzame, natuurinclusieve en/ of meer extensieve productievormen. Daarnaast zijn er verschillende ambities zoals het verbouwen van biobased bouwmaterialen en plantaardige eiwitten.

Om deze verschillende doelen te realiseren heeft de landbouw ruimte nodig. Tegelijk is de druk op landbouwgrond groot, want ook andere opgaven vragen ruimte. Zo vergroten de energietransitie, infrastructuur, realisatie van de VHR-verplichtingen en verstedelijking de druk op landbouwgrond. Het is daarom van belang dat landbouwgrond niet zomaar van functie wijzigt, maar dat aanpassingen in (agrarisch) landgebruik zoveel mogelijk vormgegeven worden op manieren die aansluiten op het realiseren van de opgaven waar de landbouw in het betreffende gebied voor staat.

73

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Keuze: Bij het vormgeven van gebiedsprogramma’s wordt bij beoogde functieverandering van agrarische grond een zorgvuldige afweging gemaakt. Eventuele functiewijzigingen van landbouwgrond worden gemotiveerd aan de hand van het afwegingskader. Toepassing van het kader vergt een indeling op provinciaal niveau van de drie gebiedstypen die het afwegingskader hanteert.

Het afwegingskader is gebaseerd op de volgende principes: • Functieverandering alleen wanneer dit echt nodig is. • Verschillen in kenmerken tussen landbouwgebieden kunnen leiden tot verschillende keuzes. De beste, voor voedselproductie en voedselzekerheid geschikte landbouwgronden worden in principe zoveel mogelijk ontzien van functiecombinaties67 en functiewijzigingen. De eigenschappen van het water- en bodemsysteem vormen hierbij een leidend uitgangspunt. • Functiecombinaties en -wijzigingen hebben bij voorkeur meerwaarde voor het transitiepad68. • Afwenteling op landbouw moet worden voorkomen. • Het afwegingsproces moet eenduidig en transparant zijn. Toepassing van het afwegingskader in de gebiedsprogramma’s vraagt functiewijziging van landbouwgrond te motiveren aan de hand van de volgende stappen: • Geldend voor alle functies: eerst inbreiden, combineren en dan pas wijzigen (huidige kaders/ladders, zoals de zonneladder en de verstedelijkingsladder). Zo wordt de druk op landbouwgrond zoveel mogelijk beperkt. • Als toch aanspraak moet worden gemaakt op landbouwgrond, dan eerst zoeken naar functiecombinaties met meerwaarde voor de landbouwtransitie, dus op de gronden met de grootste (toekomstige) uitdagingen en passend binnen de NPLG-doelen ter plaatse, daarna landbouwgrond met matige beperkingen.

En als laatste optie op landbouwgronden met weinig toekomstige uitdagingen, omdat hier de voedselproductie voorop staat. • Als een functiecombinatie niet mogelijk is, dan wordt bij voorkeur gekozen voor een functiewijziging met de meeste meerwaarde voor de transitie in het gebied. Past de functiewijziging bij en is hij ondersteunend aan het agrarisch transitiepad en passend bij de gewenste ruimtelijke ontwikkeling in het gebied? En hoe kan deze zo nodig inpasbaar worden gemaakt? • Afwentelingseffecten (zoals een vergroting van de opgave voor koolstofverankering op overgebleven landbouwgronden) worden zoveel mogelijk voorkomen of anders gecompenseerd. Om het afwegingskader toe te kunnen passen is op provinciaal niveau een indeling vereist van gebieden met weinig, matige en zware (toekomstige) uitdagingen voor de landbouw. Deze categorieën zijn nader gespecificeerd in de onderstaande tabel 3.3.

67 Het afwegingskader gaat er hierbij vanuit dat functiecombinaties ten koste gaan van de landbouwkundige

opbrengst. Dat is niet altijd het geval. Zo zijn er onder andere voorbeelden van verhoogde opbrengsten door zonnepanelen boven zacht fruit. Het afwegingskader heeft niet als opzet om dit soort onverdeeld gunstige combinaties te belemmeren. 68 Het gaat hier om aansluiting op het transitiepad dat een individuele ondernemer kiest binnen de kaders die

gesteld worden door de gebiedsprogramma’s en NPLG-doelen en daarmee passend bij de kansen, uitdagingen en beperkingen voor de toekomstige landbouw die door de gebiedsprogramma’s omschreven zijn.

74

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Tabel 3.3: indeling gebiedstype, gebiedskenmerken en uitgangspunten

Gebiedstype

Gebiedskenmerken

Uitgangspunten

gebieden met weinig (toekomstige) • productie van voedsel, veevoeder • zoveel mogelijk beschikbaar uitdagingen voor de landbouw en grondstoffen voor de houden voor duurzame voedselbio-economie binnen de gestelde en duurzame veevoederproductie. doelen van het NPLG Mede voor de voedselzekerheid • gebieden met weinig specifieke, • waar mogelijk ontzien van gebiedseigen opgaven voor functiewijzingen klimaat, natuur en/of water • laatste voorkeur voor functiewijziging beperkte gebieden met matige • productie van voedsel, • beschikbaar houden voor (toekomstige) uitdagingen voor de veevoeder en grondstoffen duurzame en extensievere vormen landbouw voor de bio-economie op een van productie van voedsel, extensievere manier veevoeder en grondstoffen voor • gebieden met gemiddelde de bio-economie specifieke, gebiedseigen opgaven • functiecombinaties, en zo nodig voor klimaat, natuur en/of water functiewijzigingen, zijn hier mogelijk gevoelige gebieden met zware • gebieden met een specifieke • gronden kunnen gebruikt (toekomstige) uitdagingen voor de en grote opgave voor natuur en worden voor extensivering landbouw stikstof, waterkwaliteit en (soms) of in combinatie met andere klimaat verdienmodellen • gebieden die, vanwege het water- • geëxtensiveerde vormen van en bodemsysteem, extra gevoelig landbouw door bijvoorbeeld zijn voor klimaatverandering introductie van nieuwe extensieve •

aanvullend verdienmodel mede teelten op basis van verbreding en andere • functiecombinaties en ecosysteemdiensten functiewijziging zijn hier mogelijk • eerste voorkeur voor functiecombinaties en -wijzigingen

3.3

Meekoppelende structurerende keuzes: Meewegen dier- en volksgezondheid in gebiedsprogramma’s Wanneer bij het opstellen en de uitwerking van de gebiedsprogramma’s keuzes worden gemaakt die van invloed zijn op de locatie van veehouderijen of (natte) natuur, kan dit van invloed zijn op diergezondheid, volksgezondheid en een gezonde leefomgeving. Het is daarom van belang dat deze onderwerpen op een goede manier meegewogen worden bij de ruimtelijke uitwerking van gebiedsprogramma’s. Het gaat daarbij om de volgende vier onderwerpen: 1. Gezondheidsrisico’s voor omwonenden van veehouderijen 2. Het risico op uitbraken en verspreiding van dierziekten en zoönosen 3. Geurhinder rond veehouderijen 4. Fijnstofconcentraties rond veehouderijen In veel gevallen zullen de aanpassingen in ruimtegebruik die noodzakelijk zijn voor het behalen van de NPLG-doelen al een positieve invloed hebben op de problematiek achter deze onderwerpen. Dit effect kan verder worden versterkt door bij de keuzes die gemaakt worden voor het realiseren van de NPLG-doelen en bij de verdere uitwerking hiervan, ook te letten op het resultaat dat dit oplevert voor deze onderwerpen. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om keuzes tussen verschillende types maatregelen zoals opkoop of extensivering of waar die ingezet worden.

Daarnaast kunnen keuzes in de (uitwerking van de) gebiedsprogramma’s in sommige gevallen juist leiden tot een groter risico of tot afwenteling of verslechtering op deze thema’s. Het meewegen van deze onderwerpen in de gebiedsprogramma’s is daarom belangrijk, zowel in het ontwerpstadium van het programma als wanneer op maatregelniveau keuzes gemaakt worden met nagenoeg gelijke resultaten op de hoofddoelen. Deze onderwerpen kunnen zo ook een rol spelen bij de integrale beoordeling van gebiedsprogramma’s.

75

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Hieronder is per onderwerp kort toegelicht wat bij het meewegen hiervan in de gebiedsprogramma’s van belang is. Eventuele verdere detaillering is opgenomen in de handreiking voor de gebiedsprogramma’s. Meewegen gezondheid omwonenden Er zijn risico’s voor de gezondheid van omwonenden van veehouderijen bekend, zoals het risico op een verhoogde kans op longontsteking bij omwonenden van geitenhouderijen. In het algemeen moet de afstand tot woonkernen en gevoelige bestemmingen zoals zorginstellingen, kinderdagverblijven of scholen daarom meegewogen worden bij verplaatsing, omschakeling of beëindiging van veehouderijen. Concrete adviezen hiervoor zijn opgenomen in de Handreiking gebiedsprogramma’s. Meewegen dierziekten en zoönosen Het risico op uitbraken en verspreiding van dierziekten en zoönosen kan worden verminderd door de risico’s mee te wegen in de aanpak van het NPLG. De mate van bedrijfs- en dierdichtheid is een risicofactor voor de verspreiding van besmettelijke dierziekten en zoönosen. Daarnaast zijn voor hoog-pathogene vogelgriep aanvullende risicofactoren bekend. Het risico op uitbraken met en verspreiding van (zoönotische) ziekteverwekkers dient dan ook meegewogen te worden in situaties waarin keuzes gemaakt worden over bedrijfsbeëindiging van veehouderijen of vergunningverlening bij nieuwvestiging, uitbreiding, verplaatsing of omschakeling.

In de Handreiking gebiedsprogramma’s zijn adviezen uitgewerkt om de risico’s op uitbraken met en verspreiding van (zoönotische) ziekteverwekkers te verminderen. Deze adviezen vormen een handvat voor decentrale overheden voor besluitvorming over dit onderwerp. Meewegen geurhinder rond veehouderijen Binnen het landelijk gebied wordt op een aantal plekken geuroverlast en geurhinder ervaren door omwonenden van veehouderijen. Het is noodzakelijk dat die geurhinder vermindert, en de aanpak van het NPLG kan hieraan bijdragen. In alle situaties moeten veehouderijen aan de lokaal geldende geurnormen voldoen. Relevant hierbij is een uitspraak van rechtbank Den Haag over geurhinder rond veehouderijen69. In deze uitspraak staat dat de staat onrechtmatig handelt jegens een aantal omwonenden omdat de bescherming tegen geurhinder – die de Wet geurhinder en veehouderij biedt – tekortschiet, en voor hen een schending van het EVRM (Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens) inhoudt. De rechtbank Den Haag gaat in haar uitspraak uit van een grens voor geurbelasting voor omwonenden van 19,4 ou/m³.

Meewegen Europese grenswaarden fijnstofconcentraties en doelen Schone Lucht Akkoord Het is van belang dat de provincies met hun maatregelen uit de gebiedsprogramma’s overschrijdingen van de Europese grenswaarden voor fijnstofconcentraties (rond veehouderijen) oplossen, voorkomen dat nieuwe overschrijdingen ontstaan en bijdragen aan de realisatie van de doelen van het Schone Lucht Akkoord. Relevant hierbij zijn de strengere EU-grenswaarden die worden voorgesteld in de herziening van de EU-richtlijn luchtkwaliteit. Naast dat bovenstaande onderwerpen een rol spelen bij de ruimtelijke uitwerking van gebiedsprogramma’s, kunnen ze ook op andere manieren relevant zijn binnen de gebiedsprogramma’s, bijvoorbeeld in het kader van stalmaatregelen. De Handreiking gebiedsprogramma’s bevat meer informatie over het betrekken van deze (of andere) opgaven bij maatregelen binnen het NPLG.

69 Zie: Uitspraak ECLI:NL:RBDHA:2022:9119

76

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

3.4

Omgaan met schaarse ruimte De opgaven van het NPLG dragen bij aan de ruimtedruk in het landelijk gebied. Daarom wordt zorgvuldig omgaan met de schaarse ruimte die er is. Deze paragraaf biedt handvatten voor slimme combinaties en het omgaan met conflicterende ruimteclaims. Het gaat hierbij enerzijds om het omgaan met ruimteclaims die binnen de thematiek van het NPLG vallen (zoals hoe de ruimtevraag voor verschillende doelen samenkomt) en anderzijds om hoe de benodigde ruimte voor de NPLG-opgaves zich verhoudt tot andere opgaven zoals energie en woningbouw. De relatie tussen het NPLG en programma NOVEX is hier ook van belang. Samenhangende aanpak leidt tot effectief ruimtegebruik Een belangrijke reden waarom het NPLG een samenhangende aanpak op gebied van water, bodem, natuur en klimaat kent, is dat met samenhang in de aanpak van deze opgaven in het landelijk gebied veel winst te behalen valt. Als deze opgaven niet gezamenlijk en tegelijkertijd aangepakt worden, betekent dat in veel gevallen een grotere totale ruimtevraag, minder ruimtelijke kwaliteit en een grotere kans op desinvesteringen. Er kan veel ruimtelijke synergie gerealiseerd worden door de uitvoering van de natuur-, klimaat- en wateropgave in samenhang op te pakken.

Zo is er onder meer ruimte nodig voor nieuwe arealen natuur, de uitwerking van de Bossenstrategie, grootschalig beekherstel, natuurinclusieve landbouw en de realisatie van 10% GBDA. Vaak zijn de benodigde arealen voor deze opgaven separaat van elkaar in beeld gebracht, terwijl ze wel degelijk met elkaar overlappen of te combineren zijn met andere ruimtelijke opgaven. De realisatie van de 10% GBDA bijvoorbeeld kan overlappen met het benodigd areaal voor agrarische natuur, de uitwerking van nieuwe arealen bos vanuit de Bossenstrategie en de ontwikkeling van bufferzones voor grootschalig beekdalherstel. Voor gebieden waar extensivering of natuurinclusieve landbouw wenselijk is, kan het beheer van landschapselementen ook een belangrijke aanvulling zijn voor het verdienmodel. Structurerende keuzes bevorderen samenhang De structurerende keuzes van het NPLG zijn zo ingestoken dat er samenhang in de aanpak ontstaat. Deze manier van werken versterkt de ruimtelijke kwaliteit van de gebieden. Zo draagt bijvoorbeeld de ontwikkeling van overgangsgebieden rondom Natura 2000-gebieden niet alleen bij aan het realiseren van de stikstofdoelen, maar ook aan het bevorderen van de hydrologische condities rond deze gebieden en liggen hier ook kansen voor het ontwikkelen van GBDA, agrarische natuur en het stimuleren van de teelt van biobased gewassen.

Hiermee ontstaat letterlijk ruimte voor een natuurinclusieve inrichting ten bate van de natuurdoelen. Zowel agrarische soorten als foeragerende of schuilende soorten uit het nabijgelegen natuurgebied profiteren van de verlaagde stikstofdruk én de natuurinclusieve maatregelen in het overgangsgebied. Op een soortgelijke manier dragen de structurerende keuzes over het verhogen van grondwaterstanden niet alleen bij aan doelen uit de KRW, maar ook aan het tegengaan van broeikasgasemissies en bodemdaling (veenweidegebied) of aan VHR-doelbereik (hoge zandgronden). Sommige structurerende keuzes, zoals de keuze inpassing arealen natuur, overgangs­ gebieden en grootschalig beekdalherstel, vragen de provincies om aanpassingen in landgebruik te concentreren op plekken waar dit zeer veel bijdraagt aan NPLG-doelbereik. Hoewel bijna overal kleinere of grotere aanpassingen in (agrarisch) landgebruik nodig zullen zijn, wordt op deze manier optimaal gebruik gemaakt van de ruimte die nodig is voor het realiseren van de NPLG-doelen en blijft de druk op landbouw en andere vormen van landgebruik zoveel mogelijk beperkt.