2024 54 Bijlage 1 Ontwerp NPLG
Tekst van het document
2.2.1
Kaderrichtlijn Water (KRW) De Kaderrichtlijn Water (KRW) is een Europese richtlijn uit 2000 die stuurt op het bereiken van een goede ecologische en chemische toestand (GET) voor natuurlijke wateren en een goed ecologisch potentieel (GEP) en goede chemische toestand voor sterk veranderde en kunstmatige wateren. Het gaat hierbij om zowel het oppervlaktewater als het grondwater, waarbij voor grondwater wordt gekeken naar zowel de kwantiteit als de chemische kwaliteit. In totaal worden er verdeeld over Nederland 745 oppervlaktewateren en 23 grondwaterlichamen onderscheiden. Het overgrote deel is geclassificeerd als sterk veranderd of kunstmatig. Uiterlijk in 2027 moet Nederland alle maatregelen31 hebben genomen, die nodig zijn om te komen tot een goede ecologische en chemische kwaliteit. Het gaat om generieke maatregelen en algemeen beleid – zoals vergunningverlening bij puntlozingen, het 7e Nitraat Actieprogramma, de afbouw van de derogatie en het uitvoeringsprogramma Toekomstvisie gewasbescherming 2030 gebiedsgerichte inrichtings- en beheermaatregelen.
31
39
—
Doelen
In 2027 moeten in principe alle waterlichamen voldoen aan de KRW-normen. Maar sommige maatregelen hebben pas effect op termijn, zogeheten na-ijleffecten. Daarom moeten minimaal alle maatregelen genomen zijn, waarbij het streven blijft om te voldoen aan KRW-normen in 2027.
Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied
Figuur 2.1: Overzicht van de beoordelingscriteria voor waterkwaliteit volgens de KRW
Bij het bepalen van doelen voor kwaliteit van het oppervlaktewater wordt er gekeken naar de chemische kwaliteit (op basis van Europees genormeerde stoffen) en de ecologische kwaliteit op basis van een combinatie van biologische indicatoren, fysisch-chemische indicatoren, overige indicatoren voor specifiek verontreinigende stoffen en hydromorfologie (figuur 2.1). De normen voor de chemische kwaliteit van KRW-waterlichamen zijn uniform voor Nederland. De normen voor de ecologische kwaliteit kunnen per oppervlaktelichaam verschillen. Alle normen zijn juridisch vastgelegd (Besluit kwaliteitseisen en monitoring water (Bkmw)/ Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)). In de stroomgebiedbeheerplannen 2022-2027 32 is de beoordeling per KRW-waterlichaam vanuit de KRW opgenomen en worden de opgaven én de maatregelen beschreven. De KRW schrijft voor dat de totaalbeoordeling wordt bepaald door de slechtste score (one out, all out). Wanneer dus één van de indicatoren niet aan de wettelijke norm voldoet, bepaalt dit de score voor het gehele waterlichaam. In 2021 voldoet vrijwel geen enkel KRW-waterlichaam aan de doelstelling 33 . Aan de andere kant worden de meeste normen per stof in de meeste wateren nu al gehaald en is er in het algemeen sprake van een verbetering.
Zo voldoet 70% van de waterlichamen aan alle normen van de (niet ubiquitaire) prioritaire stoffen, terwijl dat in de voorgaande planperiode 40% was. Voor grondwater geldt vanuit de KRW een verplichting voor het behalen van een goede chemische en kwantitatieve toestand, waarbij verontreiniging van grondwater wordt voorkomen of beperkt en negatieve trends worden omgebogen. Er mag geen belemmering 32 Zie: Stroomgebiedbeheerplannen 2022-2027 33 Zie: Waterkwaliteit KRW, 2027. Compendium voor de Leefomgeving
40
—
Doelen
Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied
zijn voor het behalen van doelen voor drinkwater en van oppervlaktewater en grondwater afhankelijke natuurgebieden (zie ook het natuurdoel voor de hydrologische toestand van Natura 2000-gebieden). Een deel van de waterdoelen kan alleen bereikt worden met maatregelen in het landelijk gebied en een transitie van de landbouw. Vanuit de samenhang tussen doelen en maatregelen is het bereiken van de waterdoelen, voor zowel oppervlaktewater en grondwater, een van de hoofdopgaven in het NPLG. Het NPLG neemt daarom een vijftal waterdoelen op, gericht op de waterkwaliteit van oppervlakte- en grondwaterlichamen, de toekomstbestendige inrichting van oppervlaktewater en ruimtelijke inrichting voor klimaatadaptatie. Daarnaast zijn er KRW-doelen waar het NPLG een positieve bijdrage aan kan leveren: normen voor nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen. Nutriënten Een belangrijke indicator voor de ecologische kwaliteit is de concentratie nutriënten, zowel stikstof (N) als fosfor (P). Naast toegestane concentraties op grond van de KRW zijn er ook verplichtingen op grond van de Grondwaterrichtlijn (maximaal 50 mg/l nitraat). Dit resulteert in verschillende mestgebruiksnormen voor agrarische activiteiten, gedifferentieerd naar gewas- en bodemtypen. In 2027 moeten concentraties nutriënten (P en N) in grond- en oppervlaktewaterlichamen voldoen aan de wettelijke normen conform KRW.
Concentraties van nutriënten dienen ook te voldoen aan de wettelijke normen voor drinkwaterbronnen wanneer water onttrokken wordt voor drinkwaterproductie. Zoals gesteld in de Kamerbrief Tweede Kamer, vergaderjaar 2022-2023, 33037, nr. 499 is de KRW onderdeel van de doelen van het NPLG. Dat is inclusief drinkwater(winning) en daarmee wordt voldaan aan de motie De Groot en Van Campen (kamerstuk 34 682, nr. 117). De gebiedsprogramma’s zullen de benodigde maatregelen uitwerken om te komen tot integraal doelbereik op het NPLG. Dit geldt ook voor het voldoen aan de wettelijke kaders voor nitraatconcentraties in de grondwaterbeschermingsgebieden. Het bereiken van de KRW-doelen is een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Voor nutriënten zijn er vooral opgaven bij de zuivering van huishoudelijk afvalwater en vanuit de landbouw, met in achtneming van de per waterlichaam aan bestuursorganen toebedeelde taken, een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Om de verontreiniging van de agrarische sector te verminderen zijn als onderdeel van het 7e Nitraat Actieprogramma maatregelen opgenomen, zoals de verplichting om vanggewassen in te zaaien na de hoofdteelt. De derogatie wordt richting 2026 afgebouwd, waarbij maatregelen als bufferzones rond landbouwpercelen (3 of 5 meter) en de aanwijzing van “met nutriënten verontreinigde gebieden” verplicht zijn gesteld door de Europese Commissie.
Provincies hebben een rol in de gebiedsgerichte vertaling van generiek beleid en bij het nemen van gebiedsgerichte aanvullende maatregelen waarbij de drie NOVI-afwegingsprincipes (zie Hoofdstuk 1) worden toegepast. Onderdeel daarvan is de concretisering van grootschalig herstel van beekdalen op zandgronden. Met zones van 100 tot 250 meter dragen provincies aanvullend op generiek beleid bij aan het verlagen van de belasting van nutriënten tot onder het kritische niveau. De breedte van de zone die nodig is, hangt van veel verschillende factoren af. Exacte omvang, inrichting en gebruik krijgen vorm in provinciale gebiedsprogramma’s (PPLG’s). Vanuit het principe water- en bodemsturend zal beekdalherstel ook een bijdrage leveren aan andere NPLG-doelen zoals de bossenstrategie GBDA, natuurherstel en herstel grondwaterlichamen. In andere delen van Nederland zijn andere maatregelen nodig om aan de concentratie van nutriënten in KRW-doelen te voldoen. In de uitvoering van het NPLG kan opkoop en beëindiging, extensivering en innovatie van veehouderijbedrijven deel uitmaken van het gebiedsproces. De keuze voor de juiste maatregelen op de goede plek draagt bij aan het realiseren van de doelen van de KRW. Bij maatregelen in de gebiedsprogramma’s gericht op natuur en klimaat is het belangrijk de synergie te zoeken met de waterkwaliteitsopgave, zodat 41
—
Doelen
Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied
er geen achteruitgang van de waterkwaliteit optreedt. Dit risico speelt specifiek bij het omzetten van grasland naar bouwland op zandgronden én bij het omzetten naar uitspoelingsgevoelige gewassen die veel water en/of gewasbeschermingsmiddelen vragen (zoals lelies). Omzetten van grasland naar bouwland levert extra uitspoeling op van nutriënten door afbraak van organische stof. Daarnaast levert omzetting naar uitspoelingsgevoelige teelten extra uitspoeling van gewasbeschermingsmiddelen op ten opzichte van grasland (zie ook KRW-doelstelling voor chemische kwaliteit). Het totaal aan maatregelen wordt meegenomen in de tussenevaluatie KRW, die wordt verwacht in 2024. Gewasbeschermingsmiddelen Veel oppervlaktewater is verontreinigd met verschillende chemische stoffen, waaronder gewasbeschermingsmiddelen. Hetzelfde geldt voor grondwater: op steeds meer meetlocaties worden in lage concentraties milieuvreemde – van menselijke activiteiten afkomstige – stoffen aangetroffen. Het gaat dan zowel om gewasbeschermingsmiddelen (60% van de meetlocaties) als overige verontreinigende stoffen (70%). Voor gewasbeschermingsmiddelen zijn er maximaal toegestane concentraties voor individuele stoffen/stofgroepen (0,1 ug/l). Daarnaast is er een cumulatieve norm voor de som van toxisch relevante stoffen (0,5 ug/l).
Specifiek voor drinkwaterbronnen dienen concentraties van gewasbeschermingsmiddelen te voldoen aan de wettelijke normen voor drinkwaterbronnen wanneer water onttrokken wordt voor drinkwaterproductie. Zoals gesteld in de Kamerbrief Tweede Kamer, vergaderjaar 2022-2023, 33037, nr. 499 is de KRW onderdeel van de doelen van het NPLG. Dat is inclusief de normen voor drinkwater en drinkwaterwinning. Daarmee wordt voldaan aan de motie De Groot en Van Campen (kamerstuk 34 682, nr. 117). Dit doel wordt gerealiseerd door een combinatie van generieke maatregelen en gebiedsgerichte maatregelen. Maatregelen via het NPLG kunnen bijdragen aan de KRW-doelen voor gewasbeschermingsmiddelen, in samenhang met de bredere opgave voor de transitie in het landelijk gebied en de doelen voor natuur, stikstof en klimaat. Dus voor de koppeling met de andere opgaven neemt het NPLG dit KRW-doel op. In 2027 moeten concentraties gewasbeschermingsmiddelen in grond- en oppervlaktewaterlichamen conform de KRW voldoen aan wettelijke normen. Het behalen van het doel voor gewasbeschermingsmiddelen is een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Vanuit het Rijk wordt ingezet op aanscherping van het generieke beleid en provincies en waterschappen hebben een rol om gebiedsgericht concreet invulling te geven aan deze opgave.
Aanvullend is het belangrijk om op uitspoelingsgevoelige gronden gebiedsgericht teelten te voorkomen waarbij veel gewasbeschermingsmiddelen worden gebruikt. De transitie van de landbouw, en de voorgestelde maatregelen, moet in het algemeen ook niet leiden tot een toenemend risico op uitspoeling. Deze keuze vergt transparantie naar het gebied en bestuurlijke besluitvorming. Inrichting van oppervlaktewater In Nederland zijn vrijwel alle oppervlaktewateren aangepast vanwege waterveiligheid en -voorziening en diverse gebruiksfuncties (zoals scheepvaart en landbouw). In veel gevallen zijn de waterlopen voor dit doel sterk veranderd of kunstmatig aangelegd. De KRW vraagt dat waar mogelijk maatregelen worden genomen om meer natuurlijke toestand te bereiken. Daarom nemen waterbeheerders maatregelen bijvoorbeeld aanpassing van de oevers, aanleggen van begeleidende beplanting, (her)meandering en vispassages bij obstakels. In de bij de stroomgebiedbeheerplannen horende factsheets34 zijn deze opgave en de bijbehorende maatregelen vastgelegd per KRW-oppervlaktewaterlichaam en aangevuld met maatregelen voor grootschalig herstel van het beekdal door de aanleg van bufferzones langs beken (zie Hoofdstuk 3 Structurerende Keuzes).
34 Zie voor meer informatie het onderwerp grootschalig beekdalherstel bij de structurerende keuzes
(paragraaf 3.2).
42
—
Doelen
Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied
Grondwater, kwantiteit en kwaliteit Het Rijk heeft de kwantitatieve ambitie te komen tot een toekomstbestendig grondwaterbeheer, waarbij de grondwaterpeilen niet nadelig worden beïnvloed door onttrekkingen en ontwatering. Uit de toetsing van de grondwaterlichamen35 blijkt dat niet alle grondwaterlichamen aan de kwantiteitsdoelen voor de KRW voldoen. Het gaat hierbij zowel om de waterbalans tussen onttrekking en de aanvulling van grondwaterlichamen en de trend in stijghoogte (potentiële grondwaterstand) (1 grondwaterlichaam voldoet niet), als de interactie tussen grondwater en terrestrische natuur (in 15 grondwaterlichamen liggen gebieden die niet voldoen) en tussen grond- en oppervlaktewater (in 1 grondwaterlichaam liggen gebieden die niet voldoen). Ook kan worden geconstateerd dat grondwaterafhankelijke natuur op diverse locaties te maken heeft met verdroging (zie figuur 2.2). Kwalitatief zijn er voor het grondwater aandachtspunten in de kustgebieden (Chloride) en Zuid-Limburg (Nitraat). Daarnaast spelen opkomende en soms zeer zorgwekkende stoffen zoals pfas en gewasbeschermingsmiddelen een rol in de kwaliteit van het grondwater. Figuur 2.2: Kaart van de stroomgebieden Rijn, Maas, Schelde en Eems met de kwantitatieve (links) en de kwalitatieve (rechts) beoordeling van grondwaterlichamen (bron: Stroomgebiedsbeheerplannen Rijn. Maas, Schelde en Eems 2022-2027)
Voor een robuust systeem dat beter voorbereid is op perioden van langdurige droogte moeten de grondwatervoorraden in natte perioden voldoende worden aangevuld. Vooral op de hogere zandgronden is dit van belang. Dit vraagt om structurele maatregelen in het watersysteem die gericht zijn op minder snelle afvoer en op ruimte voor water. Dit kan bijvoorbeeld door het minder diep maken of dempen van sloten, verhogen van sloot- en beekpeilen, afkoppelen van drainagesystemen en bebouwd gebied en verbetering van de bodemstructuur. Daarnaast vraagt het een gedegen afweging welke onttrekkingen waar mogelijk zijn. De Water en Bodem Sturend brief 36 bevat maatregelen waarmee meer regie komt op het grondwaterbeheer en de grondwatervoorraden worden aangevuld. Zo moeten provincies een grondwaterplafond opstellen en een voorkeursvolgorde voor onttrekkingen, ook worden de onttrekkingen in beeld gebracht via een meet- en registratieplicht. Uiteindelijk moeten al deze maatregelen resulteren in een verhoging van het grondwaterpeil. Grondwaterlichamen moeten in 2027 voldoen aan de norm 35 Zie hiervoor: Stroomgebiedbeheerplannen Rijn, Maas, Schelde en Eems 2022 – 2027 | Rapport |
Rijksoverheid.nl blz 39 36 Zie: Kamerbrief over rol Water en Bodem bij ruimtelijke ordening, november 2022
43
—
Doelen
Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied
voor een goede kwantitatieve toestand. De norm ‘goede kwantitatieve en kwalitatieve toestand’ (2027) is wettelijk vastgelegd in het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) en in de stroomgebiedbeheerplannen37 en geldt per grondwaterlichaam. Regionale verdeling van de nationale doelen voor de KRW De nationale doelen voor de KRW gelden per oppervlaktewaterlichaam en grondwater lichaam. Daarmee is een verdere specificatie van de doelen naar de provincies niet aan de orde. Stroomgebieden noch beekdalen beperken zich tot provinciegrenzen. Voorwaarden voor uitkering van middelen uit het transitiefonds voor herstel van beekdalen worden flexibel ingericht, zodat ook directe uitkering naar waterschappen en gemeenten mogelijk is38. 2.2.2
Klimaatadaptatie In Nederland leidt klimaatverandering tot hogere temperaturen, meer (extreme) neerslag, drogere zomers en een stijgende zeespiegel en verzilting. Ook extreem weer, zoals hittegolven en forse regen- en hagelbuien, zal steeds vaker voorkomen. Het gaat daarbij niet alleen om geleidelijke veranderingen. Het doel is dat vanaf 2050 Nederland structureel minder kwetsbaar is voor klimaatverandering. Dit betekent dat schade en ontwrichting door klimaatverandering zoveel mogelijk worden beperkt. Alle overheden hebben zich verbonden aan deze ambitie, die is vastgelegd in de Nationale klimaatadaptatiestrategie (NAS) en wordt uitgewerkt in onder andere de Deltaplannen Waterveiligheid39, Ruimtelijke Adaptatie40 en Zoetwater41, het Actieprogramma klimaatadaptatie landbouw42 (AP KAL) en Klimaatadaptatie van en met natuur43 (KAN). Het AP KAL en KAN beogen dat in 2030 alle ondernemers in de land- en tuinbouw en terreinverantwoordelijken in natuur voorbereid zijn om duurzaam en effectief om te gaan met genoemde klimaatveranderingen, zoals een toename van hitte, extreme neerslag, langdurige droogte, zeespiegelstijging en verzilting. Om dit samen met stakeholders te realiseren én desinvesteringen en maladaptatie te voorkomen, wordt gewerkt met drie strategieën in de tijd: 1.
Korte termijn – optimalisatie van de huidige situatie, zoals efficiënter omgaan met het beschikbare water 2. Middellange termijn – meebewegen met de klimaatverandering door aanpassen aan de natuurlijke omstandigheden 3. Lange termijn – transformatie door fundamentele en (eco)systematische veranderingen Bij de uitwerking van de gebiedsprogramma’s en het nemen van maatregelen kan nu al voorgesorteerd worden op een gebiedsgerichte klimaat- en waterrobuuste inrichting. Bijvoorbeeld door ruimtereserveringen voor toekomstige adaptatiemaatregelen, de aanleg van waterbuffers en nature-based solutions. De verdere uitwerking van de strategieën voor klimaatadaptatie in concrete doelstellingen voor het landelijk gebied is onderdeel van het iteratieve en adaptieve karakter van het NPLG, de NAS en de bijbehorende programma’s.
37 Zie Stroomgebiedbeheerplannen 2022-2027 - Helpdesk water en bijlage bij Kamerstuk 35325, nr. 5. 38 Het bereiken van KRW-doelstellingen kan ook beïnvloed worden door waterbeheer bovenstrooms, buiten
de Nederlandse grenzen. Landen die binnen een stroomgebied liggen moeten dan ook gezamenlijk een stroomgebiedbeheerplan opstellen. Binnen de internationale riviercommissies en de grenswatercommissies worden afspraken gemaakt over het grensoverschrijdend water(kwaliteits)beheer. 39 Zie: Deltaplan Waterveiligheid 40 Zie: Deltaplan Ruimtelijke Adaptatie 41 Zie: Deltaplan Zoetwater 42 Zie: Actieprogramma klimaatadaptatie landbouw (AP KAL) 43 Zie: Actieprogramma klimaatadaptatie van en met natuur (KAN)
44
—
Doelen
Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied
2.3
Broeikasgassen landbouw en landgebruik
2.3.1
Klimaatopgave landbouw en landgebruik in NPLG Het klimaat verandert met nadelige gevolgen voor de hele samenleving, ook voor de landbouw, industrie en natuur in het landelijk gebied. Om wereldwijd de opwarming van de aarde te beperken heeft de Nederlandse regering zich gecommitteerd aan internationale doelstellingen voor de reductie van broeikasgassen, waaronder het Klimaatakkoord van Parijs en de Global Methane Pledge44. In Nederland is in het Beleidsprogramma klimaat 45 en in een aanvullend maatregelenpakket 46 afgesproken dat alle maatschappelijke sectoren moeten bijdragen aan het nationale klimaatdoel voor 2030, resulterend in 55% emissiereductie van broeikasgassen ten opzichte van 1990. Om dit doel met zekerheid te halen richt het kabinetsbeleid zich op 60% reductie in 2030. Per economische sector zijn hiervoor indicatieve restemissiedoelen47 afgesproken voor 2030. Het NPLG werkt de emissiereductiedoelstellingen uit voor landbouw en voor landgebruik. Dit doel voor 2030 betekent eveneens dat er na 2030 nog een grote opgave voor Nederland en het landelijk gebied overblijft. Ook na 2030 zullen maatregelen gericht op het verminderen van de uitstoot van broeikasgassen noodzakelijk zijn. Landbouwsector De landbouwsector heeft een restemissiedoel van 17,9 Mton CO2 eq in 2030 (zie tabel 2.6). Het nationale restemissiedoel voor landbouw omvat veehouderij, akkerbouw (incl.
mestaanwending) en glastuinbouw. Het NPLG richt zich op de realisatie van de klimaatopgave voor veehouderij en akkerbouw. De klimaatopgave voor de glastuinbouw is geen onderdeel van het NPLG.
Tabel 2.6: Overzicht restemissiedoel klimaatopgave van landbouw en landgebruik
Restemissiedoel voor 2030 Landbouw (incl. glastuinbouw)
17,9 Mton CO2 eq
Landbouw (excl. glastuinbouw)
13,6 Mton CO2 eq
Landgebruik
1,8 Mton CO2 eq
Landgebruik Voor de sector landgebruik geldt een restemissiedoel van 1,8 Mton CO2 eq in 203048. Deze opgave is vervolgens onderverdeeld in subdoelen voor veenweide, koolstofopslag in minerale landbouwbodems, en koolstofopslag in bomen, bos en natuur (BBN). Deze opgave moet volledig gerealiseerd worden via het NPLG. De klimaatopgave richt zich op een reductie van alle broeikasgassen. Specifiek voor methaan heeft Nederland zich ook gecommitteerd aan de internationale samenwerking om de mondiale uitstoot van methaan met tenminste 30% te reduceren in 2030 ten opzichte van 2020 (de Global Methane Pledge die hierboven genoemd staat). Dit 30% reductiedoel geldt weer voor alle sectoren.
44 Zie: Global Methane Pledge 45 Zie: Beleidsprogramma klimaat 46 Aanvullend maatregelenpakket aangekondigd op 26 april (kenmerk: 27070798) 47 Restemissiedoelen zijn gedefinieerd als de toegestane maximum uitstoot van broeikasgassen per sector in
Mton CO2 eq. Voor de restemissedoelen per sector zie: Ontwerp Beleidsprogramma Klimaat (overheid.nl). Restemissiedoelen kunnen wijzigen op basis van nieuwe versies van de klimaat- en energieverkenning (KEV). 48 In 2030 is er op basis van het ten tijde van de KEV 2021 bekende beleid een verwachte restemissie van 3,5
MTon CO2 eq. Dit betekent dat er tussen nu en 2030 een extra opgave is van 1,7 Mton CO2 eq. in de sector landgebruik die gerealiseerd dient te worden door het NPLG.
45
—
Doelen
Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied
2.3.2
Klimaatdoelen voor veehouderij en akkerbouw (incl. mestaanwending) Veel boeren zijn bezig met duurzamer en klimaatbewust produceren. Zo heeft de sector als geheel de broeikasgasuitstoot sinds 1990 verminderd. De agrarische sector is bovendien een van de grootste grondbeheerders van Nederland met mogelijkheden tot koolstofopslag in de bodem en bovengronds. Tegelijkertijd noopt het mondiale klimaatprobleem tot broeikasgasreductie in alle sectoren, en moet ook de landbouw binnen deze bredere opgave extra bijdragen aan de klimaatdoelen voor 2030. De gerealiseerde emissiereductie in de landbouwsector is niet voldoende. Daarom moet er nog een forse inspanning worden geleverd waaraan het NPLG een verdere impuls kan geven. Veehouderij en akkerbouw (incl. mestaanwending) moet zoals hiervoor aangegeven een restemissiedoel behalen van 13,6 Mton CO2 eq in 2030. Tot 2030 is dit een extra broeikasgasemissiereductie van 5 Mton CO2 eq. De broeikasgasuitstoot door de veehouderij bestaat hoofdzakelijk uit methaan. Methaan wordt voor een deel gevormd door verteringsprocessen bij veehouderijdieren (75-80%) en het andere deel ontstaat in de mestopslagen en komt vrij door fermentatie van opgeslagen mest 49. Conform de Global Methane Pledge heeft Nederland de ambitie om in 2030 de methaanuitstoot met 30% te verlagen ten opzichte van 2020. Met het NPLG moet in de veehouderij en akkerbouw (incl.
mestaanwending) in 2030 minimaal een reductie van 3,8 Mton CO2 eq methaanemissie gerealiseerd worden om deze ambitie te realiseren. De aanname is dat het beleid voor reductie van alle broeikasgassen in de landbouw leidt tot het realiseren van de benodigde 30% methaanemissiereductie. De methaanopgave is daarbij een eigenstandig doel, terwijl maatregelen voor reductie van broeikasgassen – en specifiek voor methaan – grotendeels kunnen overlappen. Provincies kunnen bij het nemen van maatregelen ook rekening houden met de koppeling tussen deze opgaven waardoor deze twee doelen samen gerealiseerd kunnen worden in samenhang met alle NPLG-doelen voor natuur, water en klimaat. Waar mogelijk kunnen ook andere opgaves meekoppelen, zoals de reductie van fijnstof en geurhinder.
2.3.3
Regionale verdeling van klimaatdoelen veehouderij en akkerbouw (incl. mestaanwending) naar provincies Provincies hebben een regionale verdeling van de emissiereductie broeikasgassen die bij elkaar bijdraagt aan de nationale opgave van 5,0 Mton CO2 eq reductie voor de landbouw. Deze regionale verdeling (tabel 2.7) is gepubliceerd in een brief aan de Tweede kamer in februari 2023 en gebaseerd op de huidige CO2 eq uitstoot per subsector in de landbouw per provincie. Het is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van Rijk en provincies om de broeikasgasemissies in de veehouderij te reduceren. De provinciale emissiereductie broeikasgassen wordt bereikt met een combinatie van zowel generiek als gebiedsgericht beleid. Zo kunnen provincies maximaal inzetten op integrale gebiedsprogramma’s. Het Rijk kan beoordelen of met alle gebiedsprogramma’s samen de doelstellingen worden behaald. Het kabinet zet daarbij in op het realiseren van 5 Mton CO2 eq reductie via generiek beleid. Er wordt ingeschat dat 1 Mton CO2 eq reductie wordt gerealiseerd met de opkoopregeling en de resterende 4 Mton CO2 eq via normeren en beprijzen50. Mocht deze inschatting in de praktijk niet kloppen, dan worden er aanvullende maatregelen getroffen. Het normerend en beprijzen beleid vanuit het Rijk is input voor de gebiedsprogramma’s van het NPLG.
Provincies hebben een rol om dit rijksbeleid gebiedsgericht en in gebiedsprocessen door te vertalen naar ruimtelijke keuzes in het reduceren van broeikasgassen. Bij de keuze van de maatregelen moeten provincies rekening houden met synergie in gebiedsgerichte maatregelen voor stikstof en waterkwaliteit. Van provincies met een hoger provinciaal 49 Zie voor meer informatie: https://integraalaanpakken.nl/methaan 50 Zie ook de Kamerbrief over voorjaarsbesluitvorming over klimaat
46
—
Doelen
Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied
doel wordt verwacht dat zij bij de gebiedsgerichte uitwerking een groter deel van de broeikasgasreductie realiseren. Tabel 2.7: Regionale verdeling van de emissiereductie broeikasgassen. De reductie per provincie is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van Rijk en provincies en kan ingevuld worden met een combinatie van generiek beleid en een gebiedsgerichte aanpak.
Klimaatopgave per provincie Reductieopgave Mton CO2 eq. tov KEV2021
2.3.4
Drenthe
0,3
Flevoland
0,1
Friesland
0,8
Gelderland
0,7
Groningen
0,3
Limburg
0,3
Noord-Brabant
0,8
Noord-Holland
0,3
Overijssel
0,7
Utrecht
0,3
Zeeland
0,1
Zuid-Holland
0,3
Nederland
5,0
Klimaatdoelen landgebruik en regionale verdeling Voor de sector landgebruik zijn er doelen gesteld voor het vastleggen van broeikasgassen en voor het reduceren van broeikasgasemissies. Het nationale restemissiedoel voor de sector landgebruik is 1,8 Mton CO2 eq in 2030. De klimaatopgave voor landgebruik kan in het landelijk gebied zowel gerealiseerd worden op boerenland als in natuurgebieden. Er zijn subdoelen opgesteld voor (1) koolstofvastlegging in minerale landbouwbodems, (2) verminderen broeikasgasemissies uit veenweidegebieden en (3) koolstofvastlegging in bomen, bos en natuur (BBN). Deze drie subdoelen worden hierna toegelicht en zijn subdoelen uit al bestaande programma’s, die integraal onderdeel worden van het NPLG. De drie subdoelen zijn gedefinieerd als een emissiereductieopgave voor 2030, ten opzichte van het basispad uit de KEV 2021. De totale emissiereductieopgave voor broeikasgassen is gelijk aan 1,9 - 2,3 Mton CO2 eq (zie tabel 2.8). Hierbij stuurt het Rijk op het realiseren van het restemissiedoel voor landgebruik, en niet op de individuele doelstellingen voor veenweide, minerale bodems en BBN. Het is daarbij aan provincies en grondeigenaren om te bepalen hoe de landgebruiksopgave per provincie precies verdeeld wordt over de verschillende subdoelen.
Er is uitwisseling mogelijk tussen de verschillende subdoelen zolang het totaal van de emissiereductie landgebruik behaald wordt51.
Tabel 2.8: Klimaatdoelen voor landgebruik in 2030 (Mton CO2 eq) uitgesplitst naar minerale landbouwbodems, veenweiden en BBN.
51 De precieze emissies en koolstofopslag van landgebruik, en de onderverdeling naar emissies en opslag van
minerale landbouwbodems, veenweide en bomen, bos en natuur is onzekerder dan emissies uit andere sectoren. Dit geldt voor de kennis over de huidige (peiljaar 2019) koolstofvoorraad en koolstofemissies, en ook voor het effect van maatregelen. Er is daarbij minder onzekerheid over het totaal aan emissies, dan over de emissies per subdoel. Mede daarom wordt voor landgebruik gekeken naar het restemissiedoel voor de gehele sector, en minder naar de precieze invulling van de subdoelen.
47
—
Doelen
Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied
Landgebruik
48
—
Doelen
Klimaatopbrengst 2030 (emissiereductie en vastlegging)
Restemissiedoel 2030
Mton CO2 eq
Mton CO2 eq
landgebruik totaal
1,9 - 2,3
1,8
minerale landbouwbodems
0,5
veenweiden
1,0
bomen, bos en natuur
0,4 - 0,8
Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied
Koolstofvastlegging in minerale landbouwbodems Een gezonde bodem is een belangrijke basis en voorwaarde voor het realiseren van de NPLG-opgaven in de landbouw. De bodem is essentieel voor de productie van gezond voedsel en draagt bij aan belangrijke maatschappelijke diensten zoals koolstofvastlegging, waterregulatie, klimaatadaptatie, voedselzekerheid en -veiligheid, stikstofbuffering en biodiversiteit. Met het Nationaal Programma Landbouwbodems (NPL) wordt gewerkt aan twee beleidsdoelen: • Alle landbouwbodems duurzaam beheerd in 2030 (Visie ‘Waardevol en Verbonden: Nederland als koploper in kringlooplandbouw’) • Jaarlijks 0,5 Mton extra CO2-eq.-vastlegging in minerale bodems vanaf 2030 t.o.v. het basispad emissies uit de KEV 2021 (al vastgelegd in het Klimaatakkoord) Het doel voor de extra koolstofopslag in minerale landbouwbodems vanaf 2030 is vastgesteld in het Klimaatakkoord waar ook het Rijk, provincies en de landbouwsector zich aan gecommitteerd hebben. Vanuit het Klimaatakkoord is dat doel ook onderdeel van de klimaatopgave landgebruik en moet deze gerealiseerd worden via het NPLG. In het rapport ‘De staat van de Nederlandse landbouwbodems in 2018’ (Van den Elsen et al., 2020) wordt de koolstofvoorraad in landbouwbodems, en andere bodemkwaliteitsindicatoren, in Nederland in 2018 beschreven.
Het doel alle landbouwbodems in 2030 duurzaam te beheren is geen NPLG-doel, maar wordt wel deels gerealiseerd via de integrale aanpak van het NPLG. Regionale verdeling van koolstofopslag in minerale landbouwbodems Specifiek voor koolstofopslag in minerale landbouwbodems stelt het NPLG wel een regionale verdeling van het doel. Per provincie verschillen de bodemkarakteristieken en de potentie voor koolstofopslag in minerale landbouwbodems. In Tabel 2.9 is een regionale verdeling voor de koolstofvastlegging in minerale landbouwbodems vanaf 2030 opgenomen per provincie. De regionale verdeling is gebaseerd op het rapport van Zwanet et al. (2023)52, waarbij de potentie voor koolstofvastlegging per provincie is bepaald op basis van een combinatie van 10 managementmaatregelen voor koolstofvastlegging, het huidige management, bodemcondities en landgebruik per provincie en de structuur van de agrarische sector. Er ligt een gezamenlijke verantwoordelijkheid bij provincies en Rijk om, in samenwerking met sectorpartijen, het doel voor koolstofopslag in minerale landbouwbodems te behalen. Vanuit de klimaatopgave voor bodems streeft het Rijk naar maatregelenpakketten (zie Slim Landgebruik) die keuzevrijheid bieden voor de agrariër. Deels wordt deze opgave ingevuld door generiek rijksbeleid en deels is er sprake van rijksbeleid dat gebiedsgericht uitgewerkt moet worden.
Provincies hebben een primaire rol als gebiedsregisseur in de uitwerking richting gebiedsprocessen en bij het vertalen van de maatregelen naar de regionale karakteristieken van de bodem. Daarbij is het ook belangrijk de samenhang te zoeken met de andere NPLG-doelen omdat maatregelen die bijdragen aan het vastleggen van koolstof ook bijdragen aan andere NPLG-doelen zoals klimaat, biodiversiteit, waterkwaliteit, waterberging en stikstof. Bij het gebiedsgericht uitwerken van maatregelen dienen provincies met een hogere potentie voor koolstofvastlegging een groter deel van het landelijk doel te realiseren.
52 Zie: Rapport Impact van koolstofmaatregelen op regioniveau
49
—
Doelen
Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied
Tabel 2.9: Regionale verdeling voor de koolstofvastlegging in minerale landbouwbodems
Provincie
Potentie koolstofvastlegging per provincie (% van nationaal doel)
Koolstofvastleggingsopgave per provincie (Mton CO2 eq / jaar vanaf 2030)
Drenthe
5,9%
0,029
Flevoland
12,1%
0,061
Friesland
6,2%
0,031
Gelderland
10,8%
0,054
Groningen
8,6%
0,043
Limburg
5,9%
0,030
Noord-Brabant
17,2%
0,086
Noord-Holland
9,7%
0,049
Overijssel
7,9%
0,040
Utrecht
1,6%
0,008
Zeeland
8,4%
0,042
Zuid-Holland
5,7%
0,028
Nederland
100,0%
0,500
Verminderen broeikasgasemissies uit veenweidegebieden Veengronden bevatten veel organisch materiaal en koolstof. Ze zijn een belangrijke opslag van koolstof in de bodem én een belangrijke emissiebron. Wanneer veengronden ontwaterd worden, neemt door de afbraak van veen de uitstoot van broeikasgassen, stikstof en fosfaat toe. Afbraak van veen gaat ook gepaard met bodemdaling. Via het Nationaal Programma Veenweiden werken Rijk, publieke en private partijen samen aan het tegengaan van emissies en bodemdaling in de veenweidegebieden en aan het bieden van toekomstperspectief voor boeren in deze gebieden. De klimaatopgave voor veenweidegebieden is de realisatie van 1 Mton CO2 eq broeikasgasreductie uit veenbodems in 2030. Dit doel is ten opzichte van het basispad emissies uit de KEV 2021. Deze klimaatopgave is al bestaand beleid, en vastgelegd in het Klimaatakkoord en in het Nationaal Programma Veenweiden. Op basis van inzichten in het huidige beleid (KEV 2021) leiden de provinciale veenweidestrategieën nog niet tot volledige realisatie van de emissiereductieopgave. De verwachte emissiereductie in 2030 is gelijk aan 0,4 - 0,9 Mton CO2 eq (zie ook KEV 2021). De gehele klimaatopgave voor veenweidegebieden wordt ook onderdeel van het NPLG om in samenhang met andere doelen te realiseren.
De klimaatopgave in het Nationaal Programma Veenweide is uitgewerkt via zes provinciale veenweidestrategieën. Provincies hebben de eerste versies (1.0) van de provinciale veenweidestrategieën – waarin de opgaven en aanpak centraal staan – vastgesteld. De komende jaren worden deze plannen verder geconcretiseerd en maatregelen uitgerold om uiterlijk in 2030 de benodigde emissiereductie te realiseren. De provinciale veenweidestrategieën zijn onderdeel van de eerste Provinciale Programma’s Landelijk Gebied (PPLG’s). Doorontwikkeling van nieuwe versies van de veenweidestrategieën zullen onderdeel zijn van de PPLG’s. Voor de provinciale veenweidestrategieën is ook een regionale verdeling gemaakt naar de reductieopgave per provincie (tabel 2.10) op basis van de berekende referentie-uitstoot van broeikasgassen uit veenbodems in 2017. Deze verdeling is het NPLG-doel voor de provinciale emissiereductie veenweide.
50
—
Doelen
Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied
Tabel 2.10: Verdeling van nationale reductieopgave veenweide van 1 Mton CO2 eq.
GR
FR
OV
UT
NH
ZH
Totaal
% emissiereductie
6
45
10
9
9
21
100
Emissiereductieopgave (in Mton CO2 eq)
0,06
0,45
0,10
0,09
0,09
0,21
1,00
Verhoging van de grondwaterstand kan CO₂-emissie verminderen in de veenweide gebieden. Met de water en bodem sturend-aanpak van het ministerie van IenW wordt dit binnen het NPLG nader uitgewerkt (zie 3.3.2). De additionele maatregelen en de realisatie van de emissiereductie uit veenbodems voor 2030 worden zoveel mogelijk afgestemd met te nemen maatregelen om de broeikasgasreductie uit de veestapel en NPLG-doelen voor water, stikstof en biodiversiteit in de veenweiden te realiseren. Bij verhoging van de grondwaterstand kan ook direct het probleem van bodemdaling meegenomen worden. Koolstofvastlegging in bomen, bos en natuur (BBN) Ecosystemen zijn een belangrijke bron van koolstofvastlegging. In het Klimaatakkoord is afgesproken in 2030 0,4 - 0,8 Mton CO2 eq per jaar vast te leggen in bomen, bos en natuur (BBN). Dit doel is gesteld ten opzichte van het basispad emissies uit de KEV 2021. Deze opgave wordt voor tweederde ingevuld door de Bossenstrategie en voor het overige door maatregelen voor natte natuur. Voor de Bossenstrategie gaat het om een combinatie van het vergroten van de koolstofvastlegging in bestaande bossen, natuur en landschapselementen en de uitbreiding van bos en landschapselementen.
Hier bestaan dus veel mogelijkheden voor koppeling met andere doelen van het NPLG door de realisatie van de Bossenstrategie, de uitbreiding van het NNN en de aanleg van landschapselementen (GBDA). Natte natuur (zoals moeras-, veen- en kustecosystemen, maar ook kleine wateren en oevers) heeft zowel een grote bestaande koolstofvoorraad als een hoge koolstofvastleggingscapaciteit. Met het principe van water- en bodemsturend zijn maatregelen voor natte natuur in overgangsgebieden bij natuurgebieden en daarbuiten kansrijk om bij te dragen aan zowel de klimaatopgave als andere NPLG-doelen. Tegelijkertijd moet er bij koolstofvastlegging door natte natuur in veenweidegebieden opgepast worden voor dubbeltelling voor de klimaatopgave landgebruik. Er is geen verdere regionale verdeling van de koolstofopgave voor BBN. Er is al inzicht in hoe onderdelen uit de Bossenstrategie bijdragen aan koolstofvastlegging. Via realisatie van de bosuitbreidingsopgave van de Bossenstrategie kan op termijn 0,15 Mton CO2 eq vastlegging per jaar worden bereikt. Het revitaliseren van bos en omvormen naar natuurbos levert een verwachte bijdrage op van 0,05 Mton CO2 eq. Via het realiseren van 10% GBDA wordt via aanleg van houtige elementen in 2030 een vastlegging voorzien van 0,13 Mton CO2 eq per jaar.
Wanneer al deze maatregelen voor 2030 worden gerealiseerd, levert dit per jaar een opslag van 0,41 Mton CO2 eq op (zie tabel 2.11). De koolstofopgave voor natte natuur binnen BBN koppelt naar verwachting grotendeels met NPLG-doelen voor uitbreiding van natuurarealen. Bij uitbreiding van bomen, bos en natuur is het belangrijk snel aan de slag te gaan. De vastlegging van koolstof door bomen, bos en landschapselementen neemt namelijk exponentieel toe in de tijd. De verwachting is dan ook dat na 2030 de jaarlijkse vastlegging stijgt, doordat bomen steeds meer koolstof vastleggen naarmate de tijd vordert. Provincies kunnen voor meer informatie over de koolstofvastlegging van verschillende maatregelen voor herstel en uitbreiding van bomen, bos en natuur gebruik maken van de gereedschapskist klimaatslim beheer met klimaatmaatregelen voor Bomen, Bos en Natuur van de WUR. 51
—
Doelen
Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied
Tabel 2.11: Overzicht bijdrage van maatregelen bomen, bos en natuur aan koolstofvastlegging
Maatregel Klimaatakkoord in 2030 bosuitbreiding
37.400
0,15 Mton/jaar
omzetten naar natuurbos*
14.000
0,05 Mton/jaar
revitalisering bestaande bossen
Ntb
Ntb
agroforestry en voedselbos
26.000
0,08 Mton/jaar
natte natuur
Ntb
Ntb
landschapselementen
32.500
0,13 Mton/jaar
totaal
0,41 Mton/jaar
* Het omzetten naar natuurbos kan gerealiseerd worden door bosuitbreiding en door omzetten van multifunctioneel bos naar bos met natuurfunctie. Wanneer de volledige 14.000 ha natuurbos gerealiseerd wordt als onderdeel van de 37.400 ha bosuitbreiding is er voor de klimaatbijdrage een risico op dubbeltelling. Bij het berekenen van de klimaatbijdrage van natuurbos is de aanname dat 50% natuurbos door omvormen en 50% natuurbos door bosuitbreiding gerealiseerd wordt. Hierbij is de verwachte klimaatbijdrage berekend op basis van het uitstellen van oogst in bos met een natuurfunctie. De klimaatbijdrage van de realisatie van natuurbos door bosuitbreiding is al onderdeel van de klimaatbijdrage bosuitbreiding. Afhankelijk van de precieze uitwerking van deze maatregelen in de provinciale gebiedsprogramma’s verschilt de verwachte koolstofopslag per maatregel.
2.4
Groenblauwe-dooradering Groenblauwe-dooradering (GBDA) is een te ontwikkelen netwerk van halfnatuurlijke landschapselementen die het landelijk gebied doorkruisen. Het gaat om kleine natuurelementen die ons landschap in belangrijke mate vormgeven. Het netwerk bestaat uit individuele houtige elementen – zoals singels, bomenrijen, heggen, griendjes en hoogstamboomgaarden –, uit niet-houtige begroeiing zoals kruidenrijke akkerranden en ruigtes én uit natte elementen zoals ecologisch beheerde sloten, natuurvriendelijke oevers en poelen. GBDA heeft een belangrijke fysiek-ecologische functie in het landelijk gebied en is daarnaast van landschappelijke en cultuurhistorische waarde. GBDA kan op meerdere manieren bijdragen aan de NPLG-doelen voor natuur, water en klimaat. Voor de natuurdoelen is in de Europese Biodiversiteitsstrategie (Europese Commissie, 2020) opgenomen dat ‘minstens 10% van het landbouwareaal uit landschap met grote diversiteit moet bestaan’. Het ontwikkelen van GBDA is een van de manieren om invulling te geven aan deze diversiteitsdoelstelling. GBDA kan ook bijdragen aan VHR-doelbereik, en is gedeeltelijk een directe invulling van de landschappelijke dooraderingsopgave voor de VHR (zie opgave dooradering als onderdeel van extra areaal agrarische natuur).
Het biedt habitat voor soorten en kan afhankelijk van de inrichting voor belangrijke verbindingen tussen natuurgebieden zorgen, en daarmee versnippering van natuurgebieden verminderen. Ook buiten de VHR-doelstellingen draagt de dooradering bij aan een brede basiskwaliteit natuur voor algemene soorten in het landelijk gebied. GBDA is bovendien ondersteunend aan de wateropgave (Kaderrichtlijn Water) en een robuuster watersysteem. Ecologische oevers en beekdalen kunnen een bijdrage leveren aan de ecologische KRW-doelen en vegetatie langs waterlopen kan zorgen voor afvang van nutriënten en gewasbeschermingsmiddelen. Tevens wordt hiermee het water langer vastgehouden, waarmee een bijdrage wordt geleverd aan een robuust grondwaterbeheer en het verminderen van de afvoerpiek bij grote hoeveelheden neerslag. Ook kan GBDA bijdragen aan de klimaatdoelen door vastlegging van CO2 en de uitvoering van de Bossenstrategie. Zo leggen houtsingels of houtwallen jaarlijks gemiddeld 9,1 ton CO2 per hectare vast53 . Ook buiten de NPLG-doelen kan GBDA positief bijdragen aan het leveren 53 Voor meer informatie over de bijdrage van GBDA aan klimaat zie: “Factsheets klimaatmaatregelen met
Bomen, Bos en Natuur. Wageningen University & Research, Stichting Probos en Arboribus Silva”.
52
—
Doelen
Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied
van ecosysteemdiensten die relevant zijn voor de agrarische sector zoals bestuiving, bodemverbetering, verbeteren van de luchtkwaliteit, tegengaan van verdroging en bieden van bescherming tegen weersextremen. Naast overheden kunnen agrariërs en andere grondeigenaren in belangrijke mate GBDA realiseren, en hiermee bijdragen aan het creëren van een toekomstbestendig en bovendien aantrekkelijk landschap. Bij het maken van ruimtelijke keuzes voor het realiseren van groenblauwe-dooradering zijn de structurerende keuzes uit het NPLG leidend. De structurerende keuze voor inpassen arealen voor groenblauwe-dooradering heeft hierbij de meest directe koppeling. Verder is er een belangrijke koppeling in de ruimtelijke uitwerking met de structurerende keuzes voor inpassen arealen nieuwe natuur en agrarische natuur, overgangsgebieden, en het water- en bodemsysteem bij uitwerken van locaties voor uitbreiding van GBDA. In het landelijk gebied komt al GBDA voor, maar de precieze hoeveelheid GBDA is onbekend. In 2020 is er volgens schattingen al tussen de 2 - 3% GBDA aanwezig54. Op basis van de gebiedsprogramma’s van het NPLG is een betere inschatting te maken van het aandeel GBDA per provincie en voor het gehele landelijke gebied (zie hiervoor Handreiking Gebiedsprogramma’s NPLG).
Het Aanvalsplan landschap bestaat uit een brede coalitie van partijen waaronder boerenorganisaties, natuur- en landschapsorganisaties, bedrijven en overheden, die samen hebben gewerkt aan een doelstelling en definities voor GBDA. Via agrarisch natuuren landschapsbeheer en de eco-regeling kunnen boeren subsidie krijgen voor beheer van GBDA. Het NPLG neemt een aantal doelstellingen voor GBDA van het Aanvalsplan landschap over als ondersteunend doel. Hierbij gaat het allereerst om een doel voor 2050: • 10% GBDA in het landelijk gebied per provincie Het doel is om 10% van het oppervlak van het landelijk gebied per provincie ingevuld te hebben met groenblauwe-dooradering (exclusief NNN en N2000, inclusief gronden in eigendom van overheden en particulieren zonder agrarische functie). Een deel van deze dooradering is nu al aanwezig. De doelstelling van 10% GBDA in 2050 is opgenomen als eigenstandig doel, maar dient in de eerste plaats als ondersteunend middel voor meervoudige doelrealisatie van de verschillende hoofddoelen uit het NPLG Omdat het zwaartepunt van het behalen van de doelstellingen van de KRW, het Klimaatakkoord en de VHR tussen 2027 en 2030 ligt, wordt voor aansluiting bij het NPLG ook een tussendoelstelling voor 2030 opgenomen. • 50% van opgave landelijk gebied per provincie, exclusief het NNN.
De opgave is hierbij het verschil tussen huidig % GBDA en het doel van 10% GBDA in 2050.55 Voor de uitwerking van groenblauwe-dooradering in provinciale gebiedsprogramma’s wordt de volgende richting meegegeven. GBDA biedt meerdere kansen doordat het bijdraagt aan landschappelijke kwaliteit, zorgt voor samenhang door bij de goede keuzes in uitvoering direct bij te dragen aan de NPLG-doelen voor natuur, water en klimaat en heeft hierbij een beperkt ruimtebeslag. In de realisatie van GBDA als ondersteunend doel is het belangrijk om zoveel als mogelijk de koppeling met de overige NPLG-doelen te zoeken. De precieze invulling is hierbij gebiedsspecifiek en past bij het karakter van het landschap, met de insteek dat deze dooradering – afhankelijk van het gebied– voor circa de helft bestaat uit houtige en voor de helft uit niet-houtige elementen. Het gaat hierbij deels om een uitbreiding van het areaal GBDA en deels om uitbreiding van (ecologisch) beheer van 54 Zie voor meer achtergrond het Aanvalsplan Landschapselementen. 55 Ter illustratie. In 2023 heeft een provincie 2% GBDA. De totaal opgave voor 2050 is dus gelijk aan 10% GBDA
-2% GBDA = 8% GBDA. In 2030 moet de helft, dus 4% van deze opgave gerealiseerd zijn. In 2030 is het percentage GBDA in deze provincie gelijk aan 6%.
53
—
Doelen
Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied
al bestaande elementen, zoals ecologisch beheer van bestaande sloten/beheer van oevers naar natuurvriendelijke oevers. Er liggen kansen en uitdagingen voor het realiseren van NPLG-doelen in specifieke prioritaire gebieden. In deze gebieden zijn de opgaven urgent en kunnen meerdere NPLG-doelen gelijktijdig gerealiseerd worden. Dit gaat om overgangsgebieden, bufferzones in beekdalen en veenweidegebieden. In deze gebieden liggen ook veel kansen om met GBDA aan verschillende opgaven bij te dragen. Daarom vragen we provincies om in 2030 al 10% GBDA te realiseren in prioritaire gebieden. Dit is geen doel op zich, maar geeft richting en prioritering in de uitvoering. Dit sluit aan bij het Aanvalsplan Landschap. Ook tussen 2030 en 2050 is het belangrijk om het netwerk van GBDA uit te breiden. Aanvullend geven we provincies de richtinggevende ambitie mee om in 2035 in te zetten op 65% van opgave GBDA landelijk gebied per provincie, exclusief het NNN. Ook deze richtinggevende ambitie sluit aan bij het Aanvalsplan Landschap. Verdere (provinciale) uitwerking van de nationale doelen voor GBDA In de voorgaande paragraaf is de landelijke opgave voor GBDA beschreven aan de hand van doelstellingen in 2030 en 2050. Deze doelen gelden per provincie.
Daarbij is de notie belangrijk dat GBDA een ondersteunend doel is voor het bevorderen van samenhang tussen de doelen en een middel om te komen tot meervoudige doelrealisatie van de internationale verplichtingen. Daarbij staan de internationale doelen centraal. Wanneer een gebiedsprogramma op een overtuigende manier invulling geeft aan de VHR-doelen voor 2030, maar dat doen zonder geheel te voldoen aan de GBDA-doelstelling dan staat dat een positieve beoordeling niet in de weg. Zoals bij meerdere NPLG-doelen is er ruimte om onderbouwd af te wijken van de regionale doelstelling zolang internationale verplichtingen op het gebied van VHR, KRW en klimaat worden behaald. De nadere ruimtelijke uitwerking van deze doelstelling is beschreven in de paragraaf over de structurerende keuzes voor GBDA.
2.5
Samenhang in doelen Het is een bewuste keuze om natuur-, water- en klimaatdoelen in het NPLG samen centraal te stellen. Om deze doelen te halen zijn verschillende maatregelen nodig in de fysieke leefomgeving in het landelijk gebied. Wanneer deze opgaven niet in samenhang maar individueel worden aangepakt zou dit leiden tot inefficiëntie in de hoeveelheid en keuze van maatregelen. De opzet van het NPLG is om de verschillende doelen in één keer in samenhang aan te pakken. Vanuit gebiedsgericht werken geeft dit de grootste slagingskans voor het realiseren van de verschillende opgaven die in het NPLG samenkomen (zie handreiking min BZK en VNG – gebiedsgericht werken’). Wanneer bij het overwegen van verschillende maatregelen wordt gelet op het effect op verschillende NPLG-doelen in plaats van het effect op één NPLG-doel, geeft dit een ander perspectief op welke maatregelen de grootste prioriteit kennen: de meest effectieve maatregelen zijn maatregelen die bijdragen aan meerdere doelen56. Het nemen van dit soort maatregelen betekent dat in totaal minder maatregelen nodig zullen zijn, schaarse ruimte kan worden bespaard en mogelijke afwentelrisico’s tussen NPLG-doelen voorkomen kunnen worden (zie ook Hoofdstuk 3 over afwegingsprincipes NOVI). Uiteindelijk vergroot dit ook de betaalbaarheid van de transitie.
Een samenhangende aanpak geeft ook meer duidelijkheid voor agrariërs, doordat water, klimaat en natuur in samenhang worden opgepakt kan de gehele bocht van de transitie worden overzien. Voor maatregelen in de landbouw is al een NPLG scenario-studie van de WUR57 beschikbaar waarin gekeken wordt naar de effectiviteit van integrale maatregelpakketten voor doelbereik van het NPLG. De maatregelpakketten in deze studie zijn een combinatie 56 Velthof et al., Gebiedsgerichte verkenning van de verdere aanpak stikstof, Wageningen University Research,
2021 57 Zie: Scenariostudie naar doelen en doelrealisatie in het kader van het Nationaal Programma Landelijk Gebied
54
—
Doelen
Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied
van extensivering, managementmaatregelen (meer weidegang, eiwitarm rantsoen) en landgebruiksmaatregelen (aanleggen bufferstroken, verhogen grondwaterpeil veenweide) en technische innovatiemaatregelen (ammoniakemissiearme stallen). Het stellen van doelen in samenhang betekent niet dat er geen risico’s zijn of dat er geen afwegingen moeten worden gemaakt. Allereerst is er het risico op lock-in effecten, met name voor landbouwmaatregelen. Lock-ins kunnen optreden als een maatregel wordt genomen vanuit een individueel doel, waardoor de doelen in samenhang moeilijker te realiseren zijn. Maatregelen voor een lagere input van stikstof, koolstof én fosfaat op het bedrijf leiden tot verlaging van de meeste emissies voor NPLG-doelen en kennen een relatief laag lock-in risico. Het risico op lock-in situaties is het grootst bij verplaatsing van bedrijven en bij kapitaalintensieve maatregelen die beogen de emissie van één specifieke stof in een deel van het landbouwsysteem te verlagen (bijvoorbeeld emissie-reducerende stalmaatregelen). Lock-ins zorgen namelijk voor een groot risico op desinvesteringen of het nemen van tegenstrijdige maatregelen. Voor algemene regels voor lock-ins wordt verwezen naar tabel 2.12. Daarnaast is er specifieke informatie beschikbaar over het risico op lock-ins per maatregel in de landbouw in de NPLG scenario-studie van de WUR57.
Tabel 2.12: Type maatregelen in landbouw en kans op lock-in
Maatregelen met kleine kans op lock-in
Maatregelen met hogere kans op lock-in
Managementmaatregelen (zoals voeraanpassingen)
Kapitaalinvesteringen gericht op partiële vermindering van emissies
Volumemaatregelen (stoppen, extensivering)
Verplaatsing van bedrijven
Het NPLG streeft naar samenhang door in te zetten op maatregelen die positief bijdragen aan meerdere NPLG-doelen. De structurerende keuzes spelen hierbij een belangrijke rol doordat ze sturen op een ruimtelijke uitwerking van gebiedsprogramma’s die uitgaat van het in samenhang realiseren van de doelen (zie hoofdstuk 3). Het tegenovergestelde van maatregelen die samenhang bevorderen zijn maatregelen met afwentelrisico’s doordat ze positief bijdragen aan één NPLG-doel maar mogelijk negatief aan andere NPLG-doelen. Een voorbeeld hiervan is het omzetten van grasland in akkerbouw: met positieve effecten op de stikstofuitstoot, maar risico’s voor de waterkwaliteit (zie voor meer voorbeelden van samenhang en afwentelrisico’s respectievelijk tabel 2.13 en tabel 2.14). Afwentelrisico’s kunnen in de praktijk niet altijd voorkomen worden. De NPLG scenario-studie van de WUR57 biedt belangrijke handvaten voor het omgaan met afwentelrisico’s. Allereerst is een samenhangende benadering – zoals ook gekozen in het NPLG – belangrijk om afwentelrisico’s in beeld te brengen en zoveel mogelijk te beperken. Daarnaast geldt dezelfde vuistregel voor het voorkomen van afwentelrisico’s als voor lock-ins: maatregelen die leiden tot een lagere input van stikstof, koolstof en fosfaat leiden tot verlaging van de meeste emissies voor NPLG-doelen, en beperken meestal het risico op afwenteling.
Bij de meer technische maatregelen gericht op het beperken van de emissie van een specifieke stof ontstaat wel een risico op afwenteling. In de bijlage van de NPLG scenario-studie van de WUR57 is een uitwerking opgenomen van de afwentelrisico’s per maatregel in het integrale maatregelenpakket. Het type maatregel, de locatie, de uitvoering en mogelijk aanvullende maatregelen bepalen uiteindelijk tezamen of afwenteling daadwerkelijk optreedt. Dit biedt dus handvatten voor hoe om te gaan met afwenteling in de praktijk. Centraal in de afweging en uitvoering staan hierbij het ruimtelijk schaalniveau van het doel, de mogelijkheid een maatregel op meerdere locaties uit te voeren, en de wel of niet tijdelijke aard van het negatieve effect op doelbereik in relatie tot het tijdspad van het NPLG-doel. Ook is het relatieve gewicht van de doelen van belang bij het voorkomen van afwentelrisico’s (zie paragraaf “Verschillen in gewicht tussen de NPLG-doelen”). Uitgangspunt daarbij blijft dat afwentelrisico’s in principe worden voorkomen en er gekozen wordt voor maatregelen die meerdere doelen dienen. 55
—
Doelen
Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied
Tabel 2.13: Voorbeelden van maatregelen die meerdere doelen dienen
Maatregel
Natuur
stimuleren verhogen aantal rustgewassen in rotatie
positief voor boven- en positief voor ondergrondse bodemkwaliteit biodiversiteit in en daardoor voor akkerbouwgronden, waterhuishouding en door bijvoorbeeld meer -kwaliteit (minder gebruik bestuivingsmogelijkheden gewasbeschermingsen variatie in het landschap middelen) bovengronds en verbeterde bodemstructuur en -chemie ondergronds
Water
positieve impact op hoeveelheid vastgelegde koolstof
Klimaat
stimuleren vergroting areaal permanent grasland
positief voor boven- en positief voor ondergrondse bodemkwaliteit biodiversiteit in graslanden en daardoor voor door bijvoorbeeld meer waterhuishouding en geschikt habitat voor -kwaliteit vogels bovengronds, en door onverstoorde bodems ondergronds
positieve impact op hoeveelheid vastgelegde koolstof
verkleinen regionale veestapel
positief effect op ecosystemen door minder uitstoot van stikstof door veehouderij
positief effect op positief effect op klimaat waterkwaliteit door minder door verkleining broeikasweglekken meststoffen gasuitstoot naar oppervlaktewater
realisatie van extra arealen natuur en natuurinclusieve gebruiksvormen
versterking basiskwaliteit natuur
draagt bij aan KRW-doelen positieve impact op hoeveelheid vastgelegde koolstof
Tabel 2.14: Voorbeelden van maatregelen met een risico op afwenteling
Maatregel
Positief
stimuleren vernatting veen voor klimaatdoelen: bij gebruik van de juiste methode gaat dit veenoxidatie tegen, en zo van broeikasgassen tegengaat na stoppen veehouderij omzetting van grasland naar bouwland op zand
Risico op afwenteling op waterdoelen: brengt een hoger risico op fosfaatuitspoeling met zich mee, wanneer fosfaatemissie op hetzelfde niveau blijft
voor natuurdoelen: minder op klimaatdoelen: meer uitstoot broeikasgassen door stikstofuitstoot door ploegen grasland minder veehouderij op waterdoelen: uitspoelingsgevoelige gewassen die veel water en/of gewasbeschermingsmiddelen vragen, zoals lelies omzetten van grasland naar bouwland levert extra uitspoeling op van nutriënten door afbraak organische stof. Daarnaast levert omzetten naar uitspoelingsgevoelige teelten extra uitspoeling op ten opzichte van gras
56
—
Doelen
verplaatsing van bedrijven nabij Natura 2000-gebieden
voor natuurdoelen: minder op klimaatdoelen: broeikasgasuitstoot blijft gelijk depositie op stikstofgevoelige habitats
stimuleren aanleg innovatieve stalsystemen
voor natuurdoelen: minder op klimaatdoelen: broeikasgasuitstoot blijft gelijk stikstofuitstoot
Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied
Aanvullend op de NPLG-doelen kunnen provincies in hun gebiedsprocessen en gebiedsprogramma’s ook andere opgaven mee laten lopen. Bijvoorbeeld op het terrein van hoogwaterbescherming, leefbaarheid, gezondheid omwonenden, geurhinder, fijnstof en dierziekten en zoönosen. Provincies werken deze opgaven uit in hun gebiedsprogramma. Daarbij is er veel ruimte om tot andere verdelingen te komen en eigen keuzes te maken in de combinaties van maatregelen en de vraag waar een maatregel uitgevoerd wordt. Zo wordt ook rekening gehouden met de eigenheid van een gebied en het toepassen van de menselijke maat. De algemene randvoorwaarde daarbij is dat ‘de optelsom’ voor de NPLG-doelen blijft kloppen.
57
—
Doelen
Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied
3 Structurerende Keuzes
58
—
Structurerende keuzes
Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied
Deze paragraaf beschrijft wat een structurerende keuze is. Het hoofdstuk positioneert de ruimtelijk structurerende keuzes ten opzichte van de Nationale Omgevingsvisie en de Nieuwe Nota Ruimte. Vervolgens wordt iedere keuze kort toegelicht. De keuzes zijn sturend voor de gebiedsprocessen. Daarna beschrijft dit hoofdstuk hoe kan worden omgegaan met de schaarse ruimte in de transitie van het landelijk gebied. Iedere vierkante meter kan tenslotte maar één keer worden uitgegeven. Door slim multifunctioneel ruimtegebruik wordt het ruimtebeslag van de opgave beperkt. Als laatste wordt ingegaan op de verschillende initiatieven vanuit het maatschappelijk middenveld die zijn gepubliceerd om richting te geven aan de transitie in het landelijk gebied. Hier wordt aangegeven hoe deze initiatieven zijn gewogen en (gedeeltelijk) zijn overgenomen in het beleidsvoornemen van het NPLG.
Het NPLG richt zich op het toekomstbestendig ontwikkelen van het landelijk gebied. Het realiseren van de doelen op het gebied van water, klimaat en natuur vraagt om veranderingen in hoe we land gebruiken en omgaan met de ruimte die er is. Er moet vaak veel op een klein oppervlak, en dat vraagt om doordachte keuzes en slimme combinaties. Het NPLG geeft richting aan deze ruimtelijke kant van de transitie door middel van structurerende keuzes. Wat zijn structurerende keuzes in het NPLG? Structurerende keuzes in het NPLG zijn door het Rijk gemaakte keuzes voor de ruimtelijke inrichting. De keuzes van het NPLG zijn algemene inrichtingsprincipes, die ingaan op de (on)wenselijkheid van (nieuwe) activiteiten in het landelijk gebied. Met de structurerende keuzes geeft het NPLG richting aan de ruimtelijke uitwerking van de gebiedsprogramma’s door de provincies.
59
—
Structurerende keuzes
Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied
Met de keuzes doet het Rijk uitspraken over de (on)wenselijkheid van (nieuwe) activiteiten in het landelijk gebied. De keuzes vormen daarmee een essentieel onderdeel van de samenhangende aanpak van het NPLG. Ze sturen op een duurzame ruimtelijke ontwikkeling van het landelijk gebied, waarmee de doelen in samenhang kunnen worden gerealiseerd. Het gaat daarbij niet alleen om aanpassingen in ruimtegebruik die bijdragen aan het realiseren van de doelen, maar om een aanpak die de algemene kwaliteit van het landelijk gebied ten goede komt. Zo gaan de keuzes in op slimme combinaties van landgebruik, het voorkomen van nadelige lock-in effecten en de verbinding met andere opgaves zoals volksgezondheid. Waar de doelen gaan over het wat, beschrijven de structurerende keuzes dus hoe, in ruimtelijke zin, naar de doelen wordt toegewerkt. Daarbij is veel ruimte voor maatwerk in de gebieden. In dit hoofdstuk zijn de structurerende keuzes van het NPLG gedefinieerd en van uitleg voorzien. In aanvulling hierop bevat de handreiking NPLG verdere informatie voor het in samenhang en gerelateerd aan de doelen toepassen van de structurerende keuzes in de gebiedsprogramma’s. Het bewaren en verbeteren van omgevingskwaliteit is het kerndoel van de Nationale Omgevingsvisie (NOVI). Dit is een belangrijke achterliggende waarde bij het toepassen van de structurerende keuzes in de gebiedsprogramma’s.