2024 54 Bijlage 1 Ontwerp NPLG

77

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

De gebiedsgerichte aanpak van het NPLG biedt de gebiedsprogramma’s veel vrijheid in de keuze voor (combinaties van) maatregelen en waar welke maatregel uitgevoerd wordt. In de gebiedsprocessen zal het vaak zo zijn dat de gebiedseigen meest urgente opgave andere opgaven doet meeliften. Drie voorbeelden: • Beekdalen: natuur lift mee met water – In de beekdalen op de hoge zandgronden zijn de doelen uit de KRW maatgevend. Brede bufferzones langs beekdalen op hoge zandgronden zijn een maatregel uit het addendum bij het 7e Nitraat Actieprogramma. In de bufferzones langs beekdalen op hoge zandgronden moet geëxtensiveerd of natuurlijk ingericht worden, wat ook bijdraagt aan natuurdoelen. Bovendien kan afhankelijk van het gebied en de invulling, synergie met de benodigde arealen voor GBDA worden gerealiseerd. • Veenweidegebieden: natuur en water liften mee met klimaat – In de veenweide­ gebieden kunnen broeikasgassen veroorzaakt door veenoxidatie worden teruggedrongen door vernatting, extensivering en afwaardering. Die extensivering brengt ook het restemissiedoel broeikasgassen veehouderijen dichterbij en heeft een positief effect op natuur en waterkwaliteit. Er moet dan wel voldoende zoetwater beschikbaar zijn. • Hoge zandgronden: water en klimaat liften mee met natuur – In de veedichte gebieden op de hoge zandgronden zijn de indicatieve reductiepercentages stikstofemissies fors.

Met de juiste maatregelenmix, en zorg voor vrijvallende gronden, wordt ook een bijdrage geleverd aan de water- en klimaatdoelen. De eigenschappen van het water- en bodemsysteem vormen hierbij een belangrijk uitgangspunt. De afstemming van (agrarisch) landgebruik op de het water- en bodemsysteem is ook van belang voor agrarische productie en de toekomstbestendigheid daarvan. Door activiteiten goed af te stemmen op het water- en bodemsysteem in een gebied kunnen bijvoorbeeld minder middelen nodig zijn voor dezelfde productie, wat gunstig is voor het milieu en de productiekosten verlaagt. Ook draagt dit eraan bij dat landbouwbodems ook in de toekomst hun productiewaarde blijven behouden en wordt afwenteling naar tijd voorkomen.

78

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Functiecombinaties De druk op de ruimte wordt beperkt door meervoudig gebruik van de ruimte. Met het NOVI-principe ‘combinaties van functies gaan voor enkelvoudige functies’ wordt ingezet op functiecombinaties. In het NPLG gaat het dan bijvoorbeeld om natuurinclusieve landbouw waarbij agrarische productie gecombineerd wordt met het creëren van natuurwaarde. Ook het verankeren van koolstof in landbouwbodems en het bevorderen van het waterbergend vermogen daarvan leiden tot een verbreding van de functie van landbouwgrond. Deze ontwikkelingen worden bevorderd door duurzaam beheer van landbouwbodems. Er ligt hier een verbinding met het Nationaal Programma Landbouwbodems dat onder meer werkt aan een duurzaam beheer van alle landbouwbodems in 2030. Door functiecombinaties kan ook een koppeling gemaakt worden met andere opgaven in het landelijk gebied, bijvoorbeeld op het terrein van energie of woningbouw. In sommige gevallen kan bijvoorbeeld meervoudig gebruik van agrarische gronden het verdienmodel van agrariërs versterken en daarmee ook aanpassingen die nodig zijn voor NPLG-doelbereik financieel beter inpasbaar maken. Een voorbeeld hiervan is wanneer een functiecombinatie als zonnepanelen boven zacht fruit ook een natuurinclusiever beheer van (een deel van) het agrarisch bedrijf mogelijk maakt.

Op eenzelfde manier kan verbreding van het bedrijfsmodel door de combinatie met zorg, recreatie of het verbouwen van biobased bouwmaterialen in sommige gevallen een verlies aan inkomsten door extensivering opvangen. Er liggen op dit vlak waardevolle kansen die een bijdrage kunnen leveren aan verschillende opgaven. Tegelijk vraagt dit om een maatwerk aanpak en goede ruimtelijke ordening waarbij ook ander rijksbeleid zoals de Zonneladder en de structurerende keuze zorgvuldig omgaan met areaal landbouwgrond betrokken worden. Conflicterende ruimteclaims Meervoudig ruimtegebruik is belangrijk maar lost niet alles op. In het landelijk gebied zijn ook ruimtelijke claims die lastig of niet met elkaar verenigbaar zijn. Als meervoudig functiegebruik niet mogelijk is, moet er in de gebiedsprocessen een belangenafweging worden gemaakt. Het afwegingskader uit de structurerende keuze zorgvuldig omgaan met areaal landbouwgrond speelt daarbij een belangrijke rol. Daarnaast onderstreept dit het belang van gebiedsgerichte dialoog over de waarden in het gebied en wat hier nodig is voor het behouden en versterken van de omgevingskwaliteit. Het gesprek hierover vindt ook plaats in het kader van programma NOVEX.

De uitwerking van de gebiedsprogramma’s voor het NPLG zullen samen met de ruimtelijke arrangementen in het kader van NOVEX meer inzicht bieden in de mate waarin synergie tussen de verschillende ruimtelijke opgaven gerealiseerd kan worden. Binnen programma NOVEX vindt ook gesprek plaats tussen Rijk en provincies over het omgaan met conflicterende ruimteclaims tussen de opgaven.

3.5

Wetgevingsagenda De rijksoverheid en medeoverheden staan samen aan de lat voor het onontkoombaar behalen van de natuur-, klimaat- en waterdoelen uit het NPLG. Er wordt daarvoor in het hele land hard gewerkt aan gebiedsgerichte plannen en maatregelen. Omdat ‘niet alles overal kan’ beschrijft het NPLG structurerende keuzes, als ruimtelijk inrichtende principes voor de transitie van het landelijk gebied. Vanuit het Rijk wordt de inbedding van deze structurerende keuzes door provincies in gebiedsprogramma’s nu gestimuleerd met financiële middelen en ook worden hier bestuurlijke afspraken over gemaakt. Bij de doorontwikkeling van het iteratieve NPLG kan blijken dat voor de toepassing van structurerende keuzes ook de inzet van ander instrumentarium nodig is, vanuit het oogpunt van doelbereik, ruimtelijke samenhang en onontkoombaarheid. Het Rijk verkent daarom – in afstemming met provincies en andere betrokkenen – doorlopend of aanpassing van regelgeving wenselijk is. Hiermee kan bijvoorbeeld meer nadruk gelegd worden op de toepassing van effectieve en urgente structurerende keuzes.

79

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Twee voorbeelden van keuzes waarvoor dit overwogen wordt zijn 1) het inrichten van overgangsgebieden en 2) de toepassing van ruimtelijk sturende principes uit de water en bodem sturend-brief. 1. Voor het behalen van de instandhoudingsdoelen binnen de Natura 2000-gebieden zijn het nemen van de juiste maatregelen en inrichting van de overgangsgebieden essentieel. Provincies werken dit in gebiedsprocessen nader uit (locatie, omvang maatregelpakket). In de eerste versie van de gebiedsprogramma’s (van juli 2023) komt de uitwerking hiervan beperkt terug. Het Rijk overweegt daarom om meer nadruk te leggen op het aanwijzen en inrichten van overgangsgebieden, via instructieregels voor provinciale omgevingsverordeningen in het besluit Kwaliteit leefomgeving. Hierbij krijgen provincies de verplichting deze gebieden aan te wijzen en kunnen belangrijke afwegingen voor deze inrichting meegegeven worden. Daarbij blijft altijd ruimte bestaan voor afwegingsruimte en maatwerk. Die zijn onlosmakelijk verbonden met de gebiedsgerichte aanpak. Afhankelijk van de verdere invulling van de structurerende keuze overgangsgebieden bij de update van de gebiedsprogramma’s besluit het Rijk – in overleg met provincies – of en in welke vorm hiertoe over wordt gegaan. 2.

Daarnaast zijn in de water en bodem sturend-brief een aantal ruimtelijk sturende keuzes beschreven die toepassing vragen in de gebiedsprogramma’s (bufferzones beekdalen, peilopzet veenweide, grondwaterpeilen en grondwateronttrekkingen). In een borgingskalender werkt het ministerie van IenW uit hoe deze en andere maatregelen uit de WBS-brief geborgd worden. Voor een aantal onderwerpen is de optie in beeld om via landelijke regels een overzichtelijk en uniform systeem te creëren hetzij op basis van instructieregels in het Besluit Kwaliteit Leefomgeving hetzij via directwerkende regels voor bedrijven in het Besluit Activiteiten Leefomgeving. Bij de uitwerking wordt aandacht besteed aan zowel het al of niet beïnvloeden van de inhoud als timing van de maatregelen. Deze borging wordt de komende periode verder uitgewerkt, in afstemming met medeoverheden en andere betrokkenen. De resultaten van de actualisering van de eerste versies van de gebiedsprogramma’s wordt betrokken bij de afweging over de wenselijkheid van de invoering van aanvullende wet- en regelgeving over de toepassing van structurerende keuzes. Provincies en andere betrokkenen worden vanzelfsprekend betrokken bij besluitvorming over dit onderwerp.

3.6

Adviezen uit het maatschappelijk middenveld Bij de beleidsontwikkeling van de structurerende keuzes van het NPLG hebben de ideeën en voorstellen van maatschappelijke organisaties die betrokken zijn bij de transitie een belangrijke rol gespeeld. De structurerende keuzes zijn niet in isolatie binnen het Rijk ontstaan maar bouwen voort op en sluiten aan bij perspectieven en oplossingen uit de samenleving. Een aantal structurerende keuzes, waaronder de keuze overgangsgebieden en invulling GBDA, is in nauwe afstemming met maatschappelijke actoren ontwikkeld. Zo heeft een aantal maatschappelijke organisaties de werkgroep overgangsgebieden geïnitieerd voor overleg met Rijk en provincies over hoe overgangsgebieden rond Natura 2000-gebieden ingezet kunnen worden om systeemherstel in deze gebieden mogelijk te maken én perspectief te bieden voor de landbouw. De werkgroep is een belangrijk platform voor het ontwikkelen van deze gebieden. Adviezen van de werkgroep zijn betrokken bij de ontwikkeling van de structurerende keuze in het NPLG. Bij het ontwikkelen van de structurerende keuze invulling GBDA is geput uit het Aanvalsplan Landschap70, een advies dat op verzoek van en in samenwerking met het Rijk is ontwikkeld door maatschappelijke organisaties, provincies, waterschappen en bedrijven. 70 Zie: Aanvalsplan landschap

80

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Ook de structurerende keuzes op het gebied van water en bodem sturend bouwen voort op inzichten uit het maatschappelijk middenveld. Het principe dat water en bodem sturend worden bij ruimtelijke planvorming komt voort uit het perspectief dat de grenzen van het water- en bodemsysteem op verschillende vlakken zijn bereikt en landgebruik daarom beter moet aansluiten op de eigenschappen van het water- en bodemsysteem. Dit inzicht bestaat al langer onder veel wetenschappers, waterschappen, agrariërs en milieuorganisaties. Met structurerende keuzes zoals grootschalig beekdalherstel op hoge zandgronden, verhogen van grondwaterstanden en het creëren van ruimte voor het vasthouden, bergen en afvoeren van water wordt vormgegeven aan dit principe. Veel van deze keuzes (zoals peilopzet veenweidegebied) sturen daarbij op samenhang in de aanpak van water- en bodemopgaven met natuur en klimaat.

Dit is een uitgangspunt van het NPLG dat ook terugkomt in adviezen van verschillende maatschappelijke organisaties waaronder het plan Landschapsgronden: bekijk het breed71 (door de Federatie Particulier Grondbezit), de brief Bouwstenen voor een alternatief voor het landbouwakkoord72 (vanuit verschillende milieuorganisaties), het manifest Ook onze transitie 73 – een gezamenlijk initiatief van wetenschappers, bedrijfsleven en verschillende NGO’s onder leiding van de dierenbescherming – en de aanbevelingen van de Transitiecoalitie voedsel74. Veel maatschappelijke organisaties die betrokken zijn bij de transitie benadrukken het belang van (mogelijkheden voor) extensivering van landbouw en een sterkere verweving tussen landbouw en natuur. Voorbeelden van visies waarin dit terugkomt zijn het Groenboerenplan75, het advies Landschapsgronden: bekijk het breed73 , de brief Bouwstenen voor een alternatief voor het landbouwakkoord74 en het manifest Ook onze transitie 75. Het NPLG sluit aan bij deze analyse maar stuurt daarbij gebiedsgericht en niet met generieke beperkingen voor de agrarische bedrijfsvoering (zoals extensivering). Het Rijk wijst met structurerende keuzes zoals peilopzet veenweidegebied, grootschalig beekdalherstel en overgangsgebieden prioritaire gebieden aan waarin veel moet gebeuren om de doelen van het NPLG te realiseren.

Daarbij blijft veel ruimte voor maatwerk en bepalen de provincies uiteindelijk welke maatregelen in een gebied genomen worden om de doelen te realiseren. Verschillende adviezen vragen om een bredere aanpak bij de transitie van het landelijk gebied. Het gaat dan niet alleen om de koppeling met perspectief voor de landbouw (zie alle eerdergenoemde visies) maar ook om onderwerpen als schone lucht, dierenwelzijn en recreatie. Zo roept Natuurmonumenten in haar standpunten76 op om het stikstofprobleem samen met opgaven voor schoon water, verdroging, schone lucht en klimaatverandering aan te pakken. Het manifest Ook onze transitie stelt dat dierenwelzijn en het verdienvermogen van de boer essentiële onderdelen zijn van de integrale aanpak voor de transitie van het landelijk gebied. NLBuiten77, een samenwerking van zeventien terreinbeherende en recreatieve organisaties roept op om met de transitie het landelijk gebied ook meer toegankelijk te maken voor recreatie en toerisme. Het Rijk maakt de bewuste keuze om de aanpak van het NPLG te concentreren op de internationale verplichtingen op het gebied van water, natuur en klimaat met daarbij een sterke focus op de landbouw. Dit wil niet zeggen dat andere onderwerpen niet aan bod komen.

Zo worden de provincies verzocht om opgaven op het gebied van dier- en volksgezondheid mee te laten wegen in de aanpak van het NPLG en wordt geadviseerd in de PPLG’s een koppeling te maken met de andere opgaven die in specifieke gebieden 71 Zie: Plan Landschapsgronden: bekijk het breed 72 Zie: Brief Bouwstenen voor een alternatief voor het landbouwakkoord 73 Zie: Manifest Ook onze transitie 74 Zie: Aanbevelingen van de Transitiecoalitie voedsel 75 Zie: Groenboerenplan 76 Zie: Standpunten Natuurmonumenten 77 Zie: Oproep NLBuiten

81

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

spelen (waaronder dierenwelzijn). Specifiek voor de verbinding met perspectief voor de landbouw geldt verder dat niet al het rijksbeleid in het NPLG is opgenomen. Veel besluitvorming die vormgeeft aan de toekomst van de landbouw (bijvoorbeeld op het vlak van innovatie, ecosysteemdiensten en de keten) is in ontwikkeling. Het gaat hier in veel gevallen om generiek beleid dat in samenhang met het NPLG ontwikkeld wordt. Zie paragraaf 5.1 voor de positionering van het NPLG ten opzichte van ander rijksbeleid.

82

—

Structurerende keuzes

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

4 Programmatisch, cyclisch en adaptief werken

83

—

Programmatisch, cyclisch en adaptief werken

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Dit hoofdstuk beschrijft de sturingsfilosofie van het NPLG. Die richt zich op het programmatisch, cyclisch en adaptief werken. Langs een aantal principes wordt de 4-jarige cyclus voor zowel aanpassing van het NPLG als de PPLG’s toegelicht. Van belang hierbij is dat de uitvoering altijd door kan gaan. In dit hoofdstuk wordt verder ingegaan op welke onderdelen er allemaal klaarliggen om deze cyclus goed te kunnen doorlopen. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een beschrijving van de monitoring- en evaluatierapportages. Daarnaast wordt toegelicht hoe er kan worden bijgestuurd wanneer de NPLG-aanpak ontoereikend blijkt te zijn voor het onontkoombaar halen van de doelen.

4.1

Sturingsfilosofie De sturingsfilosofie van het NPLG en de provinciale gebiedsprogramma’s is om gezamenlijk, programmatisch, cyclisch en adaptief te werken. Niet alles hoeft in één keer klaar. Dit is de komende jaren de leidraad voor de transitie van het landelijk gebied waarbij de verantwoordelijkheden verdeeld zijn over een breed scala van partijen. Daarom is het belangrijk de sturingsfilosofie concreet te maken, en een ritme af te spreken voor bijsturing en actualisering.

Gebiedsprogramma’s 1 juli 2023 De sturingsfilosofie is voor de 1 juli 2023-versie van de gebiedsprogramma’s al in de praktijk gebracht, waarbij deze versie aan een set minimale vereisten moest voldoen. Doelen waar snel maatregelen nodig zijn, zijn vertaald naar ‘prioritaire gebieden’ waar concrete plannen het eerst beschikbaar moeten komen. Voor doelen waar maatregelen via het gebiedsproces vastgesteld kunnen worden, ging het vooral om keuzes maken voor de lange termijnbewegingen. Bij volgende versies van de gebiedsprogramma’s worden de vereisten geactualiseerd.

84

—

Programmatisch, cyclisch en adaptief werken

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Het NPLG stuurt cyclisch en adaptief langs vijf principes: 1. Samenhang nationaal en provinciaal programma: Iedere vier jaar worden de programma’s in samenhang geactualiseerd. Het NPLG en de Handreiking gebiedsprogramma’s worden een jaar voor de vaststelling van de geactualiseerde provinciale gebiedsprogramma’s herzien; 2. Doorgaande uitvoering: De opgaven zijn urgent. Daarom kan een provincie tot 3x per jaar concrete maatregelpakketten indienen voor een rijksbijdrage; 3. Transparantie in programma en begroting: Jaarlijks wordt op Prinsjesdag inzicht gegeven in de financiën en de voortgang van maatregelpakketten die (gedeeltelijk) gefinancierd zijn uit het Transitiefonds. Dit gebeurt via de ontwerpbegroting en het bijbehorende programmaboek; 4. Inzicht in de feitelijke staat van natuur, water en klimaat als basis: De landelijke en provinciale actualisaties en bijsturingen zijn op feiten gebaseerd. Een 2-jaarlijkse monitoringsrapportage geeft een zo compleet mogelijk inzicht in de feitelijke staat van natuur, water en klimaat. Dit gaat om een ex-ante en ex-post evaluatie van NPLG-doelbereik; 5. Blijven leren: Een Lerende Aanpak - met een combinatie van leertrajecten voor korte en lange termijn – zorgt voor inzicht in de uitwerking van beleid in de praktijk en in de manier van samenwerken.

Bij deze aanpak hoort een 2-jaarlijkse Lerende Evaluatie van het NPLG door kennisinstellingen. Met de Lerende Aanpak worden de beleidsontwikkeling en uitvoering verbeterd.

4.2

NPLG-cyclus Wanneer de sturingsfilosofie, inclusief de vijf principes, in de praktijk worden gebracht ontstaat een 4-jarige cyclus voor de actualisatie van het NPLG (zie figuur 4.1). Deze cyclus biedt voldoende houvast om langjarig en volgens een vast ritme te werken aan de transitie van het landelijk gebied. De eerste cyclus start na de vaststelling van het NPLG.

Figuur 4.1: 4-jarige NPLG-cyclus

85

—

Programmatisch, cyclisch en adaptief werken

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

De 4-jaarlijkse actualisatie van het NPLG geeft in ieder geval aandacht aan de volgende aspecten: • Mate van behalen van NPLG-doelen en maken of vastleggen van de benodigde structurerende keuzes; • Nieuwe of onverwachte (maatschappelijke) ontwikkelingen met invloed op de uitvoering of doorontwikkeling van het NPLG en de doelen en structurerende keuzes; • Ontwikkelingen in toekomstig beleid dat raakt aan de NPLG-doelen, zoals de actualisatie van de Vogelrichtlijngebieden, nieuwe Habitatrichtlijnsoorten, de EU Verordening Natuurherstel, de Convention on Biological Diversity en de verkenning naar een agrarische hoofdstructuur; • Samenhang in beleid en uitvoering; • Mate waarin alle betrokken partijen hun rol (kunnen) vervullen; • Toereikende beschikbare financiële middelen. Het is belangrijk dat alle betrokken overheden en partijen worden meegenomen in de actualisatie. Zo kunnen zij leren van hun ervaringen met de ontwikkeling van het NPLG en de provinciale gebiedsprogramma’s (PPLG’s) en de uitvoering van maatregelpakketten. Op basis van het NPLG wordt gelijktijdig een geactualiseerde Handreiking gebiedsprogramma’s gedeeld. De handreiking helpt bij het uitwerken van provinciale gebiedsprogramma’s op basis van het geactualiseerde NPLG, en vormt ook de inhoudelijke basis voor de toetsing van de gebiedsprogramma’s.

De onderdelen van het NPLG die bij een actualisering wijzigen worden op dat moment ter inzage gelegd. Doorontwikkeling gebiedsprogramma’s Het NPLG biedt kaders die van belang zijn voor de doorontwikkeling van de gebiedsprogramma’s. Medeoverheden worden bij de actualisatie van het NPLG meegenomen en geconsulteerd door het Rijk. Zo kunnen zij voorsorteren op eventuele wijzigingen. Provincies gaan na vaststelling van het geactualiseerde NPLG en de Handreiking gebiedsprogramma’s aan de slag om een geactualiseerd gebiedsprogramma vast te stellen, en dienen binnen zes maanden deze ter beoordeling in bij het Rijk. Wanneer een geactualiseerd gebiedsprogramma eerder klaar is kunnen provincies na 3 maanden (t=3) al hun gebiedsprogramma indienen. Zo kan de integrale beoordeling door het Rijk meer gelijkmatig plaatsvinden. Na beoordeling en advisering vanuit het Rijk passen provincies de gebiedsprogramma’s aan. Het Rijk doet daarna een beknopte check of de adviezen zijn overgenomen. Daarna kunnen provincies de programma’s vaststellen. Dit proces van indienen tot vaststellen duurt ongeveer een jaar.

Tijdpad in maanden

86

—

Actualiseren PPLG

T=1

Programmatisch, cyclisch en adaptief werken

T=2

T=3

T=4

T=5

Beoordeling en advies

T=6

T=7

T=8

Aanpassing PPLG en verificatie door Rijk

Vaststelling NPLG en handreiking

Uiteindelijke indiening PPLG

Figuur 4.2: Proces actualiseren PPLG op hoofdlijn na geactualiseerd NPLG

T=9

T=10

Vaststelling geactualiseerd PPLG

T=11

T=12

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Afspraken voor de actualisatie van het NPLG en de PPLG’s Met de volgende afspraken tussen overheden kan de volledige cyclus soepel worden doorlopen: • Het NPLG en de PPLG’s worden zoveel mogelijk in samenhang geactualiseerd en uitgevoerd. Waarbij oog is voor de kaders en maatregelen, uitgaand van ieders eigen wettelijke verantwoordelijkheden en bevoegdheden. Dit betekent concreet dat: - Bij de actualisatie van het NPLG en gerelateerde documenten medeoverheden worden geconsulteerd op de inhoud. Voor het proces geldt gezamenlijk eigenaarschap; - Bij de actualisatie de ervaringen met de uitvoering van het NPLG en de PPLG’s worden meegenomen; • Actualisatie van de programma’s gebeurt met de meest recente gegevens uit de monitorings- en evaluatierapportages NPLG, onafhankelijke rapportages én op basis van de politieke en maatschappelijke keuzes van dat moment; • Bij de actualisatie van het NPLG wordt zoveel als mogelijk voortgebouwd op voorgaande versies; • Er wordt een monitorings- en evaluatiesystematiek ontwikkeld voor het NPLG-doelbereik, die voortbouwt op de reguliere rapportagestelsels voor klimaat, natuur en water (zie ook 4.3 - 3.

Zicht op het doelbereik); • Voor de ontwikkeling van een rapportage over doelbereik wordt het instrumentarium en de datavoorziening doorontwikkeld om het doelbereik in samenhang te kunnen bepalen, zowel op nationaal als op provinciaal niveau; • Bij zwaarwegende redenen kunnen het NPLG, de PPG’s en/of de Handreiking gebiedsprogramma’s tussentijds aangepast worden.

Werkwijze tussentijdse wijzigingen Er kan een aanleiding zijn die noodzaakt tot het tussentijds aanscherpen van het NPLG en verduidelijken van de vereisten richting de gebiedsprogramma’s. Dan geldt de volgende werkwijze: • De intentie tot aanscherping wordt besproken met bij de gebiedsprogramma’s betrokken overheden (ambtelijk en bestuurlijk); • In een brief aan de Tweede Kamer zet de Minister voor Natuur en Stikstof de aanscherping uiteen. • Standaard wordt daarna eerst alleen de Handreiking gebiedsprogramma’s geactualiseerd. Zo is duidelijk wat het aangescherpte beleid in de gebiedsprocessen vraagt; • Bij de eerstvolgende actualisatie van het NPLG komt de aanscherping dan in het totale programma. Het kan zijn dat een aanleiding zo groot is, dat een directe aanpassing van het NPLG nodig is. Dan wordt dezelfde werkwijze gehanteerd, maar wordt de brief aan de Tweede Kamer vervangen door publicatie van een herzien NPLG. Voor de PPLG’s geldt dat een provincie bij omvangrijke wijzigingen de aanpassing van het PPLG motiveert en medeoverheden tijdig informeert.

4.3

Inzicht in de voortgang van de uitvoering van het NPLG en de PPLG’s De vier hoofdopgaven van het NPLG zetten samen in op een meerjarige duurzame transitie van het landelijk gebied en de landbouwsector. Het is daarbij essentieel tussentijds zicht te houden op de voortgang van de NPLG-doelen en op de bredere effecten. Dit heeft een belangrijke rol bij de verantwoording van de aanpak en de besteding van middelen. Het kan bovendien bijdragen aan interbestuurlijk leren maar volstaat daarvoor niet. Daarom is naast monitoring van de voortgang van de uitvoering en doelbereik, de lerende aanpak als vierde NPLG-opgave apart uitgewerkt (zie paragraaf 4.4).

87

—

Programmatisch, cyclisch en adaptief werken

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Evalueren en Verantwoorden Voor de verantwoording worden een aantal instrumenten en rapportages ontwikkeld, globaal gericht op de onderstaande doelen die worden vervolgens alle drie kort toegelicht: 1. Zicht op de samenhang van de afzonderlijke provinciale gebiedsprogramma’s door de toetsing van de PPLG’s; 2. Zicht op de voortgang van de maatregelen via het Meerjarenprogramma Transitiefonds Landelijk gebied en natuur; 3. Zicht op het doelbereik van de NPLG-doelen via monitoring en evaluatie in een tweejaarlijkse NPLG-verkenning. 1 Zicht op de samenhang van de afzonderlijke provinciale gebiedsprogramma’s door de toetsing van de PPLG’s De gebiedsprogramma’s worden getoetst door het Rijk op basis van: • De ecologische onderbouwing van analyses en voorgestelde maatregelen door de Ecologische Autoriteit; • Een evaluatie op NPLG-doelbereik door de kennisinstellingen; • De integrale beoordeling van het Rijk (waarbij oog voor de sociaaleconomische impact) en indien beschikbaar de planMER. De Ecologische Autoriteit beoordeelt de ecologische onderbouwing gebiedsprogramma’s De Ecologische Autoriteit (EA) toetst gebiedsprogramma’s op de ecologische onderbouwing van analyses en maatregelen met focus op de effecten op natuur (inclusief stikstof) en water. De EA toetst of de essentiële ecologische informatie aanwezig is voor de besluitvorming over natuurdoelanalyses en gebiedsprogramma’s.

Ook is zij verantwoordelijk voor een onafhankelijke brede, ecologische beoordeling van de wetenschappelijke onderbouwing van de informatie, die benodigd is voor besluitvorming 78. De EA is onafhankelijk en stelt voor elk toetsingstraject een werkgroep samen met onafhankelijke deskundigen onder leiding van een voorzitter. Kennisinstellingen evalueren vooraf het beoogde doelbereik van de gebiedsprogramma’s Vanuit de rol van systeemverantwoordelijke voor de NPLG-doelen en als fondsbeheerder is het voor het Rijk noodzakelijk om de verwachte effecten van het NPLG en de gebiedsprogramma’s in beeld te krijgen. Bij de beoordeling van de gebiedsprogramma’s moet het Rijk zich daarom een oordeel vormen over het doelbereik van het voorgestelde programma op zowel gebieds- als nationaal niveau. Voor de eerste versies van de gebiedsprogramma’s is een consortium van kennisinstellingen verzocht om een evaluatie vooraf (ex ante) te maken van de gebiedsprogramma’s. Voor toekomstige gebiedsprogramma’s vormt een evaluatie van doelbereik onderdeel vormen van het groeipad voor de ontwikkeling van de Monitoring- en Evaluatie doelbereik (zie onderdeel 3 voor een nadere uitwerking van de Monitoring &Evaluatie doelbereik NPLG). Rijk doet een integrale beoordeling Bij de beoordeling van de gebiedsprogramma’s door het Rijk staat de Handreiking­ gebiedsprogramma’s centraal.

Deze bevat de minimale vereisten waaraan een gebiedsprogramma moet voldoen. Het Rijk kijkt via een integrale beoordeling of de gebiedsprogramma’s aan deze vereisten voldoen. Ook kijkt het Rijk of de gebiedsprogramma’s en de rijksmaatregelen passen binnen de budgettaire kaders. Het meewegen van de effecten van het NPLG en de provinciale gebiedsprogramma’s op de brede welvaart en leefbaarheid van het platteland zijn onderdeel van de handreiking en beoordeling van de gebiedsprogramma’s. Deze sociaaleconomische impactanalyses worden gebruikt bij besluitvorming over hoe de doelen worden bereikt en of eventueel flankerend beleid nodig is. De gebiedsprogramma’s bevatten een sociaaleconomische 78 Zie voor de omschrijving de Kamerbrief over instelling Ecologische Autoriteit

88

—

Programmatisch, cyclisch en adaptief werken

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

impactanalyse van de maatregelen, gebaseerd op lokale gebiedskennis. Het Rijk ondersteunt de provincies hierin, onder andere door het uitwisselen van kennis. Het Rijk beoordeelt zo in de volle breedte of een provincie op basis van het gebiedsprogramma rijksbijdragen voor de uitvoering van maatregelen kan aanvragen. Bij een (gedeeltelijk) positief oordeel, kan een aanvraag voor een rijksbijdrage worden gedaan voor uitvoering van maatregelen. Aanvullend op de toets van de gebiedsprogramma’s zijn voor het doen van een aanvraag voor een rijksbijdrage spelregels opgesteld. 2 Zicht op de voortgang van de maatregelen via het Meerjarenprogramma Transitiefonds Landelijk gebied en natuur Voor een beheerste realisatie van alle (meerjarige) maatregelen wordt er gewerkt met een Meerjarenprogramma transitie landelijk gebied en natuur. De fondsbeheerder stelt jaarlijks een actuele versie op in de vorm van een programmaboek en zendt dit tegelijk met de ontwerpbegroting van het fonds aan het parlement. Het programmaboek bevat een budgettair overzicht van de (meerjarige) uitgaven uit het fonds en beschrijft de voortgang van de realisatie van gefinancierde maatregelen.

In het programmaboek komen maatregelen samen die, op het gebied van natuur, stikstof, landbouw, water en klimaat, invulling geven aan de realisatie van het beleid voor de transitie van het landelijk gebied en daarmee de doelen van het fonds. Realisatie van de nationale en provinciale doelen is een gezamenlijke verantwoordelijkheid. Het programmaboek geeft daarom inzicht in de voortgang van zowel de maatregelpakketten uit de provinciale gebiedsprogramma’s als de landelijke (generieke) maatregelen. Het programmaboek volgt de artikelindeling van de fondsbegroting voor een optimale aansluiting met de fondsbegroting. Daarmee is het programmaboek als bijlage bij de fondsbegroting een belangrijk instrument voor Rijk en de provincies om de voortgang van de realisatie van maatregelen te monitoren en, zo nodig, bij te sturen om doelen binnen gestelde termijnen en budgetten te realiseren. Wanneer maatregelen/maatregelpakketten voor het eerst opgenomen worden zal zoveel als mogelijk inzichtelijk gemaakt worden wat het verwachte doelbereik is van deze maatregelen/maatregelpakketten en aan welke NPLG-doelen deze naar verwachting bijdragen. Dit vergroot het inzicht in de onderbouwing van de beleidsinzet, draagt bij aan de ondersteuning van het budgetrecht van de Tweede Kamer en is ondersteunend voor toekomstige evaluaties.

Naast verwacht doelbereik op de NPLG-doelen worden waar mogelijk de bredere effecten op meekoppelende doelen in kaart gebracht zoals dierziekten, zoönose, fijnstof en geurhinder. 3 Zicht op het doelbereik via monitorings- en evaluatierapportages in een 2-jaarlijkse NPLG-verkenning Een structurele monitorings- en evaluatiesystematiek is cruciaal om zicht te houden op de voortgang en realisatie van de NPLG-doelen. Daarom worden er monitorings- en evaluatierapportages opgesteld, waarbij centraal staat: • Een monitoring- en evaluatiesystematiek voor doelbereik van de NPLG-doelen op nationaal en provinciaal niveau die primair bijdraagt aan de hoofdopgave, het toekomstbestendig ontwikkelen van het landelijk gebied binnen de kaders van internationale verplichtingen voor natuur, water en klimaat. Dit resulteert in een tweejaarlijkse NPLG-verkenning op doelbereik van de NPLG-doelen; • Een monitorings- en evaluatiesystematiek voor de sociaaleconomische effecten van de transitie landelijk gebied op nationaal en provinciaal niveau die bijdraagt aan hoofdopgave III: het beschermen en bevorderen van een vitaal landelijk gebied waarbij sociaaleconomische doelen geborgd zijn.

89

—

Programmatisch, cyclisch en adaptief werken

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Uitgangspunt is dat het NPLG voortbouwt op bestaande stelsels voor monitoring en evaluatie. Voor de natuurdoelen zijn dit ten minste die van het programma stikstofreductie en natuurverbetering (Psn, stikstof en natuur), voor klimaatdoelen de Klimaat- en Energieverkenning (KEV) en voor de waterdoelen de evaluatie van de Kaderrichtlijn Water (KRW). Maar, het in samenhang realiseren van NPLG-doelen vraagt wel iets extra’s van bestaande stelsels. Daarom is een groeipad voor ontwikkeling van M&E-systematiek cruciaal. Dit groeipad bestaat uit drie sporen: Spoor 1: Werkprogramma Monitorings- en evaluatie-systematiek NPLG-doelbereik Het groeipad monitoring en evaluatie moet leiden tot een structurele tweejaarlijkse rapportage van een consortium van kennisinstellingen op nationaal doelbereik, en de regionale verdeling daarvan. Daarbij wordt zowel teruggekeken op de mate waarin de doelen zijn bereikt (ex-post analyse) als vooruitgekeken naar het verwachte doelbereik op basis van huidig en voorgenomen beleid (ex-ante analyse). Deze structurele rapportage voor alle NPLG-doelen en schaalniveaus is op het moment van de publicatie van dit Ontwerp-NPLG nog niet uitvoerbaar. Daarom is een consortium van kennisinstellingen gevraagd een werkprogramma op te stellen om zo een rapportage te ontwikkelen.

Het werkprogramma bestaat uit twee fases: (1) voorverkenning: specificeren beleidsvragen, inventariseren bestaande monitorings- & evaluatiestelsels en vaststellen wat nog doorontwikkeld moet worden voor beantwoording beleidsvragen. (2) uitwerking programma: doel is een tweejaarlijkse NPLG-verkenning, met als onderdeel een gefaseerde doorontwikkeling van het monitorings- en evaluatiestelsel op basis van de inzichten uit de voorverkenning. Spoor 2: Werkprogramma monitorings- en evaluatie-systematiek sociaaleconomische effecten NPLG De transitie van het landelijk gebied kent een risico als er onvoldoende zicht is op de sociaaleconomische effecten op korte, middellange en lange-termijn. Er wordt daarom door zowel provincies als het Rijk gewerkt aan een monitorings- en evaluatie-systematiek voor de sociaaleconomische effecten van het NPLG. Deze systematiek draagt bij aan: • De beschrijving van de verwachte (nationale, regionale- en sectorspecifieke) effecten van te nemen/uitblijvende maatregelen op de brede welvaart; • Het afwegen van maatregelen over welke (typen) maatregelen op welk moment in de tijd en op welke locatie welke sociaaleconomische effecten hebben; • De afweging voor flankerend beleid.

Als onderdeel van dit werkprogramma is een consortium van kennisinstellingen verzocht te onderzoeken hoe de structurele 2-jaarlijkse rapportage van het NPLG op het onderdeel sociaaleconomische effecten vorm kan krijgen. Het Rijk ondersteunt provincies bij het ontwikkelen van methodes voor sociaaleconomische effecten per provincie. Spoor 3: NPLG-informatievoorziening op orde: duidelijkheid afspraken, taken en verantwoordelijkheden Monitoring, evaluatie en verantwoording zijn georganiseerd in lijn met de sturingsverantwoordelijkheden die over verschillende overheidslagen zijn verdeeld. Voor het NPLG staat de relatie Rijk en provincie hierin centraal. Dubbele verantwoording en/of afwijkende rapportages worden voorkomen door goede afspraken en duidelijkheid over welke informatie voor wie, voor welk doel en op welk moment wordt verzameld. De informatievoorziening voor het NPLG wordt gefaseerd op orde gebracht. Informatie wordt daarvoor centraal, kwalitatief goed, actueel en op uniforme wijze toegankelijk gemaakt. Dit betekent duidelijke afspraken over de rollen, taken en verantwoordelijkheden van alle betrokken partijen. Onder huidige monitorings- en evaluatiesystemen zijn soortgelijke processen al gestart. Het uitgangspunt hierbij is voort te bouwen op bestaande processen.

90

—

Programmatisch, cyclisch en adaptief werken

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

4.4

Lerende aanpak Het NPLG en de gebiedsprogramma’s hebben een adaptief karakter en bieden ruimte om van start te gaan en vervolgens te blijven verbeteren aan de hand van voortschrijdend inzicht. Hiervoor is het belangrijk dat het Rijk en de medeoverheden ontvankelijk zijn voor knelpunten en kansen die zich in de uitvoeringspraktijk voordoen, en die kunnen leiden tot bijstelling van beleidskaders. Het organiseren van systematisch, continu en interbestuurlijk leren is hiervoor essentieel en vraagt om actief ophalen van nieuwe inzichten en ervaringen uit het veld en uit onderzoek, reflectie, evaluatie en aanpassing. De lerende aanpak richt zich daarbij op het maatschappelijk en bestuurlijk systeem en op het NPLG als programma. Op systeemniveau wordt geleerd over de transitie van het landelijk gebied en wat er nodig is om die te versnellen en te richten op maatschappelijk gewenste uitkomsten. De NPLG-opgaven vragen om fundamentele veranderingen in onze manier van denken, doen en organiseren. Hiervoor bestaan geen kant-en-klare oplossingen. Het is bovendien een proces van lange adem. De richting is op hoofdlijnen bekend, maar de weg ernaartoe moet gaandeweg verder worden ontdekt en ontwikkeld. Voor het leren op systeemniveau staan de krachten in markt en samenleving centraal die de transitie kunnen dragen en aanjagen.

Samenwerkende overheden en hun partners leren hoe ze deze krachten kunnen versterken en institutionele barrières kunnen slechten of omvormen. De blik is van buiten naar binnen. Centrale vragen zijn: ‘doen we in het licht van de transitiedynamiek met het NPLG de goede dingen en wat is er nog meer of anders nodig?’. Om het leren te ondersteunen verzorgt het PBL een Lerende Evaluatie Transitie Landelijk Gebied, die zich richt op het versterken van het transformerend vermogen van het beleid. Een eerste formele rapportage wordt verwacht in 2026. Daarnaast wordt tussentijds interactie georganiseerd tussen beleid, praktijk en onderzoek om te reflecteren op onderzoeksbevindingen en om samen handelingsperspectieven te formuleren. Het leren op systeemniveau wordt verder ondersteund door de Transitieschool voor gebiedsprofessionals en lerende evaluaties van provincies voor gebiedsprocessen. Ook kan de monitoring- en evaluatie van de sociaaleconomische effecten van de transitie landelijk gebied op nationaal en provinciaal niveau bijdragen aan systeemleren.

Op programmaniveau leren het Rijk, medeoverheden en gebiedspartners over: • Hoe het NPLG en de gebiedsprogramma’s uitpakken in de praktijk; • Wat in het licht van de programmadoelen wel werkt en wat niet; • Knelpunten die zich voordoen in proces en inhoud; • Verbeteringen die nodig zijn, waarna een nieuwe cyclus start van ‘al doende leren’. Centrale vraag hierbij is ‘doen we de dingen goed en hoe kan het beter?’. De blik is hierbij van binnen naar buiten. Leren op programmaniveau wordt ondersteund door ‘communities of practice’, het stelsel voor monitoring en evaluatie doelbereik, werkplaatsen en kennisuitwisseling tussen Rijk, medeoverheden, gebiedspartners en kennisinstellingen én door praktijkgerichte opleidingen die worden geïntegreerd in het dagelijks werk - want leren is doen. De verantwoordelijkheid voor de lerende aanpak van het NPLG ligt bij het Rijk en de provincies. Zij zorgen voor voldoende ruimte en een gunstig klimaat voor gezamenlijk leren, evalueren en aanpassen als inherent onderdeel van de programma-aanpak en het sturen in transities. De verankering van systeemleren vraagt daarbij extra aandacht. Ontvankelijkheid voor geluiden uit de maatschappij en van buiten naar binnen denken ontstaan binnen overheidsorganisaties niet vanzelf. Er zijn ook geen formele regels voor.

Om die ontvankelijkheid voor krachten die de transitie kunnen aanjagen en institutionele knelpunten blijvend te borgen verkent het Rijk de inrichting van een ‘change board’ of verandertafel op overkoepelend niveau. Deze change board moet voldoende mandaat krijgen om op systeemniveau lessen te trekken en te vertalen naar veranderingen in beleidskaders en besluitvormingsprocessen. De change board wordt daarbij gevoed door

91

—

Programmatisch, cyclisch en adaptief werken

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

de resultaten van trajecten zoals de hierboven genoemde Lerende Evaluatie Transitie Landelijk Gebied en kan zo nodig nieuwe trajecten in gang zetten. Ook kan de change board ervaringen met andere transities en transitie-aanpakken benutten.

4.5

Bijsturing als de voortgang niet voldoende blijkt te zijn Het kabinet kiest voor een aanpak die waarborgt dat de hoofddoelen op natuur, water en klimaat onontkoombaar worden gerealiseerd. Realisatie van de aanpak is essentieel om de natuur te herstellen, de kwaliteit van het water te verbeteren en te voldoen aan de klimaatopgave. Voor onontkoombaar doelbereik is het nodig om gepast bij te sturen wanneer de voortgang niet voldoende blijkt te zijn. In de eerder beschreven cyclus van het NPLG en de gebiedsprogramma’s is bijsturing op ieder moment mogelijk. De komende jaren zal de monitoringssystematiek een belangrijk rol spelen in het bepalen of de aanpak op koers ligt voor doelbereik. Voor de maatregelmonitoring wordt onder meer gebruik gemaakt van het meerjarenprogramma met een jaarlijks te actualiseren Programmaboek dat aan de Tweede Kamer wordt aangeboden bij de begroting van het Transitiefonds. Met de vaststelling van het NPLG door het Rijk en de vaststelling van de gebiedsprogramma’s door de provincies committeren zij zich aan deze aanpak. Gezamenlijk commitment betekent ook gezamenlijk bekijken welke bijsturing passend is als de onontkoombaarheid van doelbereik in gevaar komt. Hierin heeft iedere bestuurslaag een eigen rol, verantwoordelijkheid en instrumenten.

Provincies staan bijvoorbeeld als gebiedsregisseur in eerste instantie aan de lat om de gebiedsprogramma’s en maatregelpakketten aan te scherpen. De Rijksoverheid staat op haar beurt voor de taak om voldoende instrumenten ter beschikking te stellen (zie paragraaf 5.2) en om haar eigen regelingen en maatregelen aan te scherpen wanneer dit noodzakelijk blijkt. Het Rijk vertrouwt erop dat provincies met hun bevoegdheden en kennis een grote bijdrage leveren aan de transitie van het landelijk gebied. Tegelijkertijd is het van belang om voorbereid te zijn op verschillende scenario’s. Wanneer de aanpak stagneert of effecten tegen vallen heeft het Rijk verschillende mogelijkheden om bij te sturen. Bijvoorbeeld: • Meer ondersteuning bieden; • Financiële consequenties, gekoppeld aan het (budget) Transitiefonds; • Rijksmaatregelen treffen of aanscherpen die een grotere stap zetten richting doelbereik. Bijvoorbeeld normerende en beprijzende maatregelen. Deze kunnen zowel generiek voor heel het land worden getroffen, als gedifferentieerd naar gebieden. Ook een meer verplichtend instrumentarium kan hier onderdeel van zijn, zoals het actualiseren, wijzigen en intrekken van vergunningen en inzet van het grondinstrumentarium; • Gericht voor een provincie of gebied verticale sturingsinstrumenten inzetten om doorzettingsmacht te creëren (instructiebesluit of projectbesluit).

Daar gaat uiteraard een zorgvuldige afweging en gezamenlijk proces met medeoverheden aan vooraf, met inachtneming van de grenzen van artikel 2.3 en 2.34 Ow; • Instructieregels stellen over de uitoefening van taken en bevoegdheden. Voor de provinciale taken gaat het om de taken genoemd in 2.18 Ow, met name de gebiedsgerichte coördinatie, de bescherming van de kwaliteit van het grondwater, en de zorg voor het nemen van maatregelen voor Natura 2000-gebieden. Voor de bevoegdheden kan worden gedacht aan de bevoegdheid tot het vaststellen van het omgevingsplan, een inrichtingsprogramma, de omgevings- of waterschapsverordening of het peilbesluit. Zo kan bijvoorbeeld de doorwerking van structurerende keuzes juridisch worden geborgd (zie paragraaf 3.5); • In het uiterste geval is het interbestuurlijk toezichtinstrumentarium beschikbaar en kan het Rijk ‘in de plaats treden’ bij taakverwaarlozing, schorsing en vernietiging.

92

—

Programmatisch, cyclisch en adaptief werken

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Het uitgangspunt is dat met een gezamenlijke inspanning van overheden en maatschappelijke organisaties, zoals die nu is ingezet, het doelbereik onontkoombaar wordt gehaald.

93

—

Programmatisch, cyclisch en adaptief werken

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

5 Gezamenlijk de doelen realiseren

94

—

Gezamenlijk de doelen realiseren

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Dit hoofdstuk bestaat uit twee delen. In het eerste deel (5.1) wordt onderscheid gemaakt tussen generiek en gebiedsgericht beleid en hoe deze bijdragen aan doelbereik. Vervolgens wordt uiteengezet hoe het Rijk en provincies beleid, maatregelen en instrumenten in willen zetten voor de transitie in het landelijk gebied. De samenhang hiertussen wordt verhelderd. Daarnaast bevat dit deel ook enkele afspraken tussen overheidslagen om een op elkaar afgestemde aanpak te realiseren, en wordt ingegaan op de Regieorganisatie Transitie Landelijk Gebied. In het tweede deel (5.2) wordt een overzicht gegeven van beschikbare instrumenten voor de transitie. Zowel instrumenten die direct bijdragen aan doelbereik als instrumenten die bijdragen aan kennisontwikkeling en samenwerking. Het hoofdstuk geeft zo meer context en handvatten voor de gebiedsprocessen.

5.1

Generiek en gebiedsgericht De doelen van het NPLG kunnen alleen behaald worden met inzet van alle overheden, maatschappelijke partners én sectoren. De beleidsmaatregelen en instrumenten die ingezet worden om de transitie te realiseren en daarmee het doelbereik te behalen zijn een samenstelling van Europese, rijks-, provinciale, gemeentelijke en waterschapsmaatregelen/instrumenten. Ook maatschappelijke partijen kunnen voorstellen doen voor maatregelen/ instrumenten (zie 5.2). Bij beleidsmaatregelen en instrumenten wordt vaak onderscheid gemaakt tussen generiek en gebiedsgericht. Er is vaak verschil in interpretatie over wat hieronder wordt verstaan. Ook is er samenhang: generieke maatregelen kunnen ook gebiedsgericht uitwerking vragen en het effect van gebiedsgerichte maatregelen is afhankelijk van de voortgang van generieke maatregelen. Voor het NPLG geldt dat het toepassingsgebied van de maatregel of het instrument doorslag geeft of dit als generiek of gebiedsgericht wordt beschouwd. De focus ligt in deze paragraaf op de (beleids) maatregelen maar dit geldt ook voor de onderliggende instrumenten.

95

—

Gezamenlijk de doelen realiseren

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

Generieke rijksmaatregelen: In het NPLG wordt vastgehouden aan de term generiek voor maatregelen die gelden voor bedrijven/inwoners in een bepaalde sector in heel Nederland ongeacht locatie. Een voorbeeld hiervan is het Besluit Huisvesting waarin alle stallen moeten voldoen aan bepaalde emissienormen. Generieke provinciale maatregelen: Generieke provinciale maatregelen: Generieke maatregelen kunnen landelijk, maar in sommige gevallen ook op provinciaal niveau genomen worden. Het gaat dan om maatregelen die gelden voor alle bedrijven/inwoners in een bepaalde sector in de hele provincie ongeacht locatie binnen de provincie. Gebiedsgerichte maatregelen: Gebiedsgerichte maatregelen zijn maatregelen die alleen gelden voor bedrijven/inwoners in of rondom bepaalde gebieden. Zowel het Rijk als de medeoverheden kunnen gebiedsgerichte maatregelen inzetten wanneer het passend lijkt om maatwerk per gebied te bieden. In het landelijk gebied zijn meestal de provincies aan zet voor gebiedsgerichte maatregelen, maar ook het Rijk kan kiezen voor een gebiedsgerichte aanpak. Dit is bijvoorbeeld het geval in de aanpak piekbelasting (LBV(+)) en bij de Subsidieregeling walstroom zeevaart. 5.1.1

Een gezamenlijke opgave met ieder haar eigen rol en instrumenten De nationale én provinciale doelen zoals vastgesteld in het NPLG kunnen worden gerealiseerd met een diverse mix aan maatregelen en instrumenten vanuit Rijk en provincies maar ook vanuit de EU, gemeenten of waterschappen. Hierbij is onder andere van belang of een opgave locatiegebonden is. Veelal alle doelen zijn geografische verdeeld, maar niet alle doelen zijn locatiegebonden. Zo maakt het voor de klimaatdoelen voor veehouderij bijvoorbeeld niet uit op welke locatie de opgave wordt gerealiseerd, het is een landelijk doel. Ook het terugdringen van stikstofemissies vraagt maatregelen buiten provinciegrenzen en samenwerking met het buitenland. De rol van het Rijk en die van de provincies, als regisseurs van de provinciale gebiedsprogramma’s wordt hieronder toegelicht. De nationale én provinciale doelen zoals vastgesteld in het NPLG zijn veelal geografisch verdeelde doelen en kunnen worden gerealiseerd met een diverse mix aan maatregelen en instrumenten vanuit Rijk en provincies maar ook vanuit de EU, gemeenten, waterschappen. De rol van het Rijk en die van de provincies, als regisseurs van de provinciale gebiedsprogramma’s wordt hieronder toegelicht. Het Rijk zet in op een transitie van het landelijk gebied met een variëteit aan beleid, instrumenten en maatregelen.

Hieronder staan een aantal voorbeelden: • Het Rijk neemt (nader te bepalen) generieke maatregelen,, die een substantiële bijdrage leveren aan de reductieopgave voor emissies van stikstof en broeikasgassen en het NPLG doelbereik; dit in combinatie met gebiedsgerichte maatregelen van provincies of van het Rijk zelf. • Door als Rijk in te zetten op de (door)ontwikkeling van vormen van normeren, beprijzen en belonen gericht op het bereiken van (systeem)aanpassingen in de landbouw en het landgebruik, met een bijpassend verdienmodel. Voor de klimaatopgave is afgesproken dat het Rijk via een pakket van normeren en beprijzen (generieke rijksmaatregelen) 4 Mton CO2 eq reductie realiseert 79. Volgens het IBO Klimaat wordt naar verwachting zo’n 1 Mton CO2 eq reductie gebiedsgericht via de opkoopregelingen gerealiseerd80. • Via bestaande wet- en regelgeving met het oog op de bescherming van natuur, water en klimaat. Denk aan de Omgevingswet waarin de omgevingswaarden voor waterkwaliteit, stikstofdepositie en de kwantiteit van grondwaterlichamen zijn vastgelegd. Daarnaast zijn hierin de taken en bevoegdheden voor decentrale overheden op dit terrein vastgelegd via algemene rijksregels, vergunningplichten en instructieregels. Ook een meer verplichtend 79 Voorjaarbesluitvorming Klimaat, Kamerbrief: 32813-1230, 26 april 2023.

80 Interdepartementaal Beleidsonderzoek (IBO) Klimaat, Scherpe Doelen, Scherpe Keuzes, IBO aanvullend

normerend en beprijzend nationaal klimaatbeleid voor 2030 en 2050.

96

—

Gezamenlijk de doelen realiseren

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

•

•

•

•

instrumentarium vormt integraal onderdeel van de Omgevingswet, zoals het actualiseren, wijzigen en intrekken van vergunningen en de inzet van het grondinstrumentarium. Naast de Omgevingswet vormt ook de mestregelgeving in samenhang met het 7e Nitraat Actieprogramma een belangrijk onderdeel van het juridisch kader. Ook via ander generiek beleid werkt het rijk aan de NPLG-doelen. Zo zijn energieleveranciers vanaf 2025 verplicht groen gas bij te mengen. Dit stimuleert vergisting en monomestvergisting. Hiermee draagt de bijmengverplichting (BMV) bij aan stikstof- en methaanreductie. Daarnaast draagt de maatregel ook bij aan het vergroten van het verdienvermogen van de boer, via het verwaarden van mest en kunstmestvervaging; Door als Rijk doelen te stellen in het NPLG voor een gebiedsgerichte samenhangende aanpak. Dit doet het Rijk door een ruimtelijke vertaling te maken van de verschillende landelijke opgaven (geografisch). Dit biedt richting aan de gebiedsprocessen (zie hoofdstuk 2). Provincies werken met de drie andere overheden samen aan realisatie van de opgaven. Daarnaast bevat het NPLG structurerende keuzes van het Rijk die inhoudelijk en ruimtelijk sturen op het behalen van de doelen. Daarmee beschrijft het Rijk de richting voor de ruimtelijke uitwerking van de gebiedsprogramma’s door de provincies.

Waarbij provincies in de gebiedsprogramma’s zelf kunnen aangeven welk landgebruik en welke maatregelen passend zijn bij het gebied (zie hoofdstuk 3); Door in te zetten op de (door)ontwikkeling van vormen van normeren, beprijzen en belonen gericht op het bereiken van systeemaanpassingen in de landbouw en het landgebruik; Door regelingen beschikbaar te stellen voor agrarische ondernemers om een bijdrage te leveren aan het NPLG-doelbereik waarbij zij de keuze hebben voor innoveren, extensiveren, verplaatsen en stoppen. Zoals de Landelijke beëindigingsregeling veehouderijlocaties (LBV), de LBV +, de Maatregel gerichte aankoop (MGA), het omschakelprogramma en de subsidieregeling brongerichte verduurzaming stal- en managementmaatregelen81. Zie voor een overzicht van instrumenten paragraaf 5.2.

De provincies wordt gevraagd om met gebiedsgerichte uitwerkingen te komen en daarmee de bijdrage van de provincie aan de Het realiseren van opgaven van het NPLG op het provinciale grondgebied inzichtelijk te maken. Deze vraag hangt samen met de rol van provincies als gebiedsregisseur en hun wettelijke verantwoordelijkheden en bevoegdheden, specifiek voor natuur en water (zie hoofdstuk 2). De provincies leveren een bijdrage aan het behalen van het NPLG-doelbereik door onder meer: • Gebruik te maken van de rijksinzet zoals hierboven aangegeven; • De waterschappen en gemeenten in de gebieden binnen de provinciale grenzen te betrekken bij het maken van analyses en de te maken keuzes en het formuleren van maatregelen. • Zelf keuzes te maken op het gebied van ruimtelijke ordening en die vast te leggen in een provinciale omgevingsvisie en/of omgevingsverordening. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om het wegnemen van belemmeringen voor multifunctionele landbouw of om andere manieren waarmee sturing wordt gegeven aan de ontwikkelrichtingen van de landbouw in een gebied; • Voor het NPLG doelbereik neemt het Rijk voldoende (nog nader te bepalen) generieke maatregelen die leiden tot een geborgde emissiedaling en overige NPLG doelen. De provincies leveren met de gebiedsprogramma’s en samenhangende instrumenten hun bijdrage voor geborgde emissiedaling en overige NPLG doelen.

Hierin is sprake van een afhankelijkheid tussen de gebiedsgerichte en generieke maatregelen;

81 Al deze instrumenten en maatregelen hebben een al dan niet indirecte doorwerking in de provincies en op

bedrijfsniveau. De mate waarin een specifieke maatregel binnen een provincie bijdraagt aan de transitie van de landbouw hangt onder andere af van het aantal ondernemers binnen de provincie dat van de maatregel gebruik maakt.

97

—

Gezamenlijk de doelen realiseren

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

• Maatregelen aan te dragen voor een rijksbijdrage uit het Transitiefonds, zoals de aanleg van extra areaal natuur voor de VHR, aanleg van groenblauwe-dooradering of voor specifieke opkoopregelingen; • De provincies nemen gebiedsgerichte maatregelen (eventueel in combinatie met generieke provinciale maatregelen) die een substantiële bijdrage leveren aan de reductieopgaven en het NPLG doelbereik; • Het benutten van diverse fondsen en inzet van eigen provinciale financiën om maatregelen in te zetten die bijdragen aan de transitie van het landelijk gebied en of de landbouw, zoals fase 2 Programma Natuur, de Subsidieregeling Kwaliteitsimpuls Natuur en Landschap (SKNL), afronding Natuurnetwerk Nederland (NNN) en maatregelen uit de beheerplannen; • Als vergunningverlener voor omgevingsvergunningen op het terrein van natuur, milieu en water ervoor te zorgen dat vergunningen actueel zijn en dat toezicht en handhaving op orde is om tot doelbereik van de natuur-, milieu- en waterdoelen te komen. Ook gemeenten en waterschappen wordt gevraagd om waar nodig de kerninstrumenten van de Omgevingswet in te zetten voor het realiseren van de NPLG doelen (zoals omgevingsvisie, omgevingsplan, waterschapsverordening, vergunningverlening en handhaving en het grondinstrumentarium). Ook via de inzet van pacht- en subsidieinstrumenten kunnen gemeenten en waterschappen een bijdrage leveren.

De generieke en gebiedsgerichte maatregelen moeten elkaar aanvullen en versterken. De precieze mix van maatregelen voor een gebied is mede afhankelijk van de specifieke kenmerken van het gebied. 5.1.2

Interbestuurlijke samenwerking Het is van belang dat alle betrokken overheden met de inzet van hun verantwoordelijkheden én met respect voor elkaars verantwoordelijkheid samenwerken in lijn met artikel 2.2 Ow. Interbestuurlijke afstemming over de ontwikkeling, bijstelling en uitvoering van het NPLG vindt periodiek plaats met (de koepels van) provincies, waterschappen en gemeenten. Dit onderlinge bestuurlijke gesprek is belangrijk en moet gevoerd worden in een sfeer van wederkerigheid. . Doelbereik NPLG is niet de verantwoordelijkheid van één overheid. Het effect van gebiedsgerichte maatregelen is afhankelijk van de voortgang van generieke maatregelen en vice versa. Provincies en waterschappen kunnen bijvoorbeeld het hydrologisch systeem herstellen ten behoeve van natuur- en waterdoelen, maar dit leidt alleen tot realisatie van doelen als er ook generieke maatregelen worden genomen om emissies te verminderen. Als de voortgang of beoogde effecten achterblijven, kunnen overheden elkaar aanspreken op hun taken en verantwoordelijkheden. Aan de andere kant is het gelet op de samenhang tevens een moment voor nader overleg, hoe het beste met die situatie omgegaan moet worden en wat andere overheden eventueel kunnen doen. In de gebiedsgerichte aanpak voeren de provincies de regie.

Zij stellen gebiedsprogramma’s (PPLG’s) en bijbehorende maatregelpakketten op in afstemming met medeoverheden en partijen in de gebieden. In de interbestuurlijke samenwerking draagt elke deelnemende overheid vanuit zijn verantwoordelijkheid bij aan de ontwikkeling en uitvoering van de gebiedsprogramma’s en maatregelpakketten. Vergelijkbare interbestuurlijke samenwerking vindt bijvoorbeeld al plaats in het Deltaprogramma en het Deltaplan Agrarisch Waterbeheer (DAW). In deze paragraaf wordt verder toegelicht onder welke uitgangspunten de interbestuurlijke samenwerking vorm krijgt en wordt ingegaan op de rol van de Regieorganisatie Transitie Landelijk Gebied in het versterken van deze samenwerking. Uitgangspunten en afspraken interbestuurlijke samenwerking Onder de Omgevingswet is het NPLG als programma zelfbindend voor het Rijk. Voor een vruchtbare samenwerking met de medeoverheden zijn de code Interbestuurlijke verhoudingen en samenwerkingsafspraken NOVI van belang. Daarin staat onder andere

98

—

Gezamenlijk de doelen realiseren

Ontwerp Nationaal Programma Landelijk Gebied

dat de medeoverheden op tijd betrokken worden bij beleidsvoornemens, dat partijen elkaar aanspreken en dat zij samenwerken vanuit gelijkwaardig partnerschap. Meer in het bijzonder zijn de volgende uitgangspunten en afspraken van belang: • Het interbestuurlijke gesprek met de minister over de (door)ontwikkeling van het NPLG vindt plaats met alle betrokken bestuurslagen, dus niet alleen met de provincies. Daarvoor wordt een bestuurlijk overleg benut, het zogenaamde Bestuurlijk Overleg Landelijk Gebied. • Bestuurslagen investeren tijd in elkaar en in het begrijpen van elkaars knelpunten en standpunten. • Er wordt ruimte gegeven om naast de formele besluitvormingsgremia ook informele contactmomenten te hebben, waarmee oriënterende gesprekken en gedachtenvorming een plek krijgen. Dit kan het iteratieve karakter van de opgave en het proces stimuleren en de uitvoerbaarheid van beleid verbeteren. • Het Rijk consulteert de medeoverheden op inhoud. Nationale besluiten zijn de verantwoordelijkheid van het Rijk. Het is de intentie om elkaar te committeren op het proces en de opgave. Daar geldt gezamenlijk eigenaarschap en verantwoordelijkheid. • De gezamenlijke overheden zetten voldoende middelen en instrumentarium in en organiseren uitvoeringskracht, waarbij zij elkaars uitvoeringskracht waar mogelijk versterken.