2023 395 Bijlage Eindrapport-Adviescommissie VWDR V3IM
Tekst van het document
Zeker wanneer die een zo grote impact op de samenleving hebben als sociale media, algoritmes en artificial intelligence. In het bijzonder ziet de commissie noodzaak om op te treden tegen het ontstaan en bestaan van ‘fringe bubbels’ (‘randbellen’), de verspreiding van desinformatie en de afhankelijkheid van socialemediabedrijven. Dat optreden kan alleen zinvol plaatsvinden in samenwerking met andere democratieën, te beginnen binnen de Europese Unie. De Nederlandse regering kan daarbij wél een agenderende rol vervullen en de commissie roept de regering daartoe ook op.
79
5
5.6 Samenvatting In dit hoofdstuk heeft de commissie verkend welke zorgen er bestaan rondom polarisatie in de maatschappij en de politiek. Daarbij heeft de commissie allereerst geconstateerd dat inhoudelijke polarisatie een fundamenteel kenmerk is van de democratische rechtsorde. Vervolgens heeft de commissie geconcludeerd dat in het denken over de omvang van inhoudelijke polarisatie een zekere nuchterheid noodzakelijk is. Er is geen sprake van toenemende inhoudelijke polarisatie.
Waar het gaat om de rol van sociale media ziet de commissie voor wat betreft polarisatie (bedreigingen worden in hoofdstuk 6 beschreven) risico’s in het bestaan van zogenaamde ‘fringe bubbels’, in de gemakkelijke verspreiding van desinformatie en de afhankelijkheid van grote internationaal opererende socialemediabedrijven. De Nederlandse regering zou bij deze onderwerpen internationaal een agenderende rol moeten vervullen.
Er zijn wel zorgen over groeiende samenhang tussen met name opleidingsniveau en standpunten en er zijn zorgen over de manier waarop individuen binnen groepen affectief polariseren, opgaand in hun eigen gelijk, met heftige emoties. Waar dit voorkomt, ervaren mensen minder ruimte voor een afwijkend standpunt. De commissie is van mening dat er een handelingsverlegenheid is bij conflicten over indentitaire onderwerpen en verdelingsvraagstukken. De norm in een democratische rechtsorde is dat iedereen vrij is om te zijn wie men is en te vinden wat men wil. Die vrijheid staat soms onder druk en dat is niet goed. Van politici wordt het goede voorbeeld verwacht – en maar weinigen zien dat politici dat geven. In de jacht om aandacht van politici en media krijgen ruzie en stevige uitspraken meer podium dan genuanceerde betogen. Die dynamiek moet fundamenteel veranderen om te voorkomen dat nog meer mensen afhaken uit cynisme. Daarbij hebben zowel de Haagse politiek als de media een taak tot zelfreflectie.
Eindrapportage Adviescommissie_VWDR
80
HERMEN SPANS
Gezicht aan de zorgen: portretten van Nederlanders
“ Onzekerheid is voor ons een gegeven en een onbetrouwbare overheid ook. Ik ben opgegroeid op deze boerderij en toen ik van school kwam was er al gedoe over de natuurdoelstelling in dit gebied. Nu ben ik 46 jaar en is het nog steeds zo. Wij dachten: ‘We gaan het anders doen, we gaan samenwerken met de natuur.’ Al 15 jaar geleden pasten we ons bedrijf aan en gingen we biologisch boeren. We zijn al heel ver richting de extensivering die de overheid wil. Dat betekent kortweg meer land per dier. We leven in de natuur, we houden van de natuur, we onderhouden de natuur. Wat wil je dan nog meer?! En dan gaat de overheid je toch nog aanmerken als piekbelaster. Dan gaat bij mij het lampje uit.”
In Sint Jansklooster draait het gezin Spans een biologische melkveehouderij. Zij doen aan weidevolgelbeheer en beheren een gebied voor Natuurmonumenten. Ze zijn zeer betrokken bij de toekomst van het landelijk gebied en kozen er daarom al 15 jaar geleden voor biologisch te gaan boeren. Maar er zijn veel zorgen over de toekomst. Hun bedrijf ligt midden in een Natura 2000-gebied. Er is veel onzekerheid en onduidelijkheid vanuit de (stikstof-) wet- en regelgeving van de overheid. Hermen: “Wij willen juist graag laten zien hoe het ook kan, door biologisch te boeren en het juiste te doen voor de natuur. Er zijn vaak meningen over boeren, maar in de praktijk klopt dit vaak niet. Wij vinden het belangrijk polarisatie tegen te gaan en het stigma rondom boeren te doorbreken.”
Eindrapportage Adviescommissie_VWDR
81
6
Zorg 4: Rechtstreekse dreigingen tegen de democratische rechtsorde en de ambtsdragers daarin In dit hoofdstuk draait het om de dreigingen die de weerbaarheid van de democratische rechtsorde en de ambtsdragers daarbinnen rechtstreeks aantasten. De opbouw is als volgt: • In paragraaf 6.1 en 6.2 bespreekt de commissie twee ontwikkelingen waarbij zij geen versterking van de weerbaarheid van de democratische rechtsorde noodzakelijk acht. In de eerste paragraaf betoogt de commissie dat – op dit moment en met inachtneming van kanttekeningen – versterking van de weerbaarheid van de democratische rechtsorde niet noodzakelijk is tegen terroristische dreiging. In de tweede paragraaf bespreekt de commissie het belang van activisme in een democratische rechtsorde. • In de paragrafen 6.3 tot 6.6 behandelt de commissie fenomenen die volgens haar de meeste aandacht behoeven. Het gaat om dreigingen voor de democratische rechtsorde waarbij het de vraag is of de weerbaarheid van de democratische rechtsorde op orde is: de dreiging van (georganiseerde) criminaliteit, de opkomst van anti-institutioneel extremisme, de impact van bedreigingen en intimidatie en de rol van sociale media. • In paragraaf 6.7 vat de commissie de bevindingen samen.
Eindrapportage Adviescommissie_VWDR
82
6
6.1
Terrorisme: weerbaarheid voldoet
Bij dreigingen tegen de democratische rechtsorde gaat de eerste gedachte begrijpelijkerwijs al snel uit naar de dreiging van terroristische aanslagen.151 Die dreiging is ook reëel, ook al is de dreiging de laatste jaren afgenomen. Rapporten152 van de AIVD en de NCTV benoemen Jihadistisch terrorisme als de grootste dreiging tegen de democratische rechtsorde. Wel is die dreiging veranderd. Grote aanslagen door georganiseerde netwerken, aangestuurd door IS, hebben de laatste tijd plaatsgemaakt voor kleinere aanslagen uitgevoerd door eenlingen. Daarnaast is de dreiging van terroristisch geweld uit rechtsextremistische hoek de afgelopen jaren toegenomen. Toch zet de commissie deze dreigingen in dit hoofdstuk niet centraal. Ten eerste constateert de commissie dat de weerbaarheid tegen deze dreigingen in Nederland groot is. De afgelopen twintig jaar is een groot aantal wettelijke, bestuurlijke, organisatorische en beleidsmatige initiatieven ontplooid die maken dat de contraterrorismegereedschapskist van de overheid ruim gevuld is. Inlichtingen- en veiligheidsdiensten weten in samenwerking met het Openbaar Ministerie en de politie steeds beter en tijdiger concrete dreigingen te ontdekken en onschadelijk te maken.
Indachtig de opdracht van de commissie, namelijk met aanbevelingen te komen om de weerbaarheid van de democratische rechtsorde waar nodig te versterken, is de commissie van mening dat de weerbaarheid tegen terroristische dreigingen op dit moment voldoet. Daar horen wel enkele belangrijke kanttekeningen bij. Ten eerste moet het huidige niveau van weerbaarheid geborgd blijven: bevoegdheden, middelen, mensen, en kennis. Ten tweede gaat het bij dreigingsanalyses altijd om een momentopname. Als in de toekomst de terroristische dreiging in aard of omvang toeneemt, kan de weerbaarheid misschien wel versterking behoeven. Ten derde staat of valt effectief
Eindrapportage Adviescommissie_VWDR
contraterrorismebeleid bij een sterke aanwezigheid van de politie (en andere frontlijnwerkers) in de haarvaten van de samenleving. Signalen van opkomend extremisme worden vaak hier als eerste opgemerkt, eveneens als nieuwe spanningen of breuklijnen in de samenleving die tot geweld zouden kunnen leiden. De commissie maakt zich daarom wel zorgen over de enorme druk op de basispolitiezorg, waardoor basisteams en wijkagenten te weinig zichtbaar aanwezig en aanspreekbaar zijn. Datzelfde geldt voor de kaalslag die heeft plaatsgevonden bij het jeugdwerk en andere organisaties die zowel positief in staat zijn om jongeren en anderen aan de samenleving te binden en perspectief te bieden, als een signalerende taak hebben. Het op orde brengen en houden van de publieke basisvoorzieningen is niet alleen noodzakelijk vanuit het oogpunt van de invulling van sociale grondrechten, maar heeft ook een direct belang vanuit (preventief) veiligheidsperspectief. Ten vierde moet volmondig erkend worden dat een risicovrije samenleving niet bestaat. De neiging elk toekomstig mogelijk risico te willen uitbannen is niet alleen niet realistisch, maar leidt uiteindelijk tot een onvrije samenleving.
6.2 Activisme: van vitaal belang in een democratische rechtsorde Wat de commissie ook niet doet is ingaan op activisme en burgerlijke ongehoorzaamheid. Activisme vormt namelijk geen bedreiging voor de democratische rechtsorde. Ook acties waarbij de grenzen van de wet worden opgezocht of licht overschreden vormen geen directe bedreiging voor de democratische rechtsorde, ook al zijn sommige gedragingen misschien wel strafbaar of raken ze aan de openbare orde. Meer in het algemeen meent de commissie dat politieke conflicten of het streven naar (ingrijpende) maatschappelijke verandering niet bij voorbaat als negatief moeten worden geïnterpreteerd of als een gevaarlijke vorm van ‘radicalisering’ moet worden begrepen. ‘Radicalisering’ is niet de oorzaak van conflicten, maar een symptoom van onderliggende conflicten.
83
6
Onderzoek laat bovendien zien dat radicalisering in de praktijk vaker niet dan wel tot extremisme, laat staan terrorisme, leidt.153 De commissie merkt in dit verband op dat het demonstratierecht van fundamenteel belang is voor de democratische rechtsorde. De commissie is zich bewust van de spanningen die kunnen ontstaan rond demonstraties, zeker als demonstraties voor ontwrichting zorgen, tegendemonstraties uitlokken of de voortdurende inzet van een grote politiemacht vergen. Denk aan demonstraties rond corona, Zwarte Piet, het stikstofbeleid en het klimaat. In vergelijking tot sommige andere landen heeft Nederland het demonstratierecht goed verankerd. Maar Amnesty International constateert wel dat het demonstratierecht in Nederland onder druk staat. Mede uit angst voor overlast of beperkte politiecapaciteit worden demonstraties vaker door lokale overheid ingeperkt of verboden154 en wordt er sneller gegrepen naar noodbevoegdheden.155 Opvallend is dat burgemeesters soms verschillende opvattingen hebben over ‘burgerlijke ongehoorzaamheid’ en wat een protest zou mogen omvatten. Voor het bevoegd gezag is in deze situaties ‘magistratelijk handelen’ van groot belang. Voor de acceptatie van regels rondom protesten speelt het begrip procedurele rechtvaardigheid een grote rol.
Dit houdt in dat de overheid consistent is in haar beslissingen rondom demonstraties en dat deze afwegingen vervolgens navolgbaar zijn voor burgers. Het is van het allergrootste belang dat burgemeesters, en ook de politie, de schijn vermijden dat zij bij de afweging de inhoud van een demonstratiedoel laten meewegen. Demonstraties zijn een belangrijke en toegankelijke manier voor mensen om hun mening te laten horen en een forum voor publiek debat en politieke betrokkenheid. Demonstreren is een manier waarop burgers persoonlijke controle kunnen uitoefenen. Het ontbreken van deze persoonlijke controle is volgens de WRR een belangrijke factor in het gevoel van maatschappelijk onbehagen.156 Protest en activisme zijn essentieel om dit gevoel tegen te gaan. De commissie ziet het dan ook als een teken van sterke politieke betrokkenheid dat er de
Eindrapportage Adviescommissie_VWDR
afgelopen jaren veel is gedemonstreerd. Waar begin 2000 in Den Haag gemiddeld 350 demonstraties per jaar waren, werden er in 2021 ruim 1800 demonstraties geteld.157 De commissie roept op tot het behouden van een ruime interpretatie van het demonstratierecht, in lijn met het Europees verdrag voor de rechten van de mens.
6.3 Dreiging door georganiseerde criminaliteit Criminele samenwerkingsverbanden worden in toenemende mate gezien als meer dan ‘alleen’ een fenomeen dat strafrechtelijk verboden handelingen verricht. De georganiseerde criminaliteit vormt ook een bedreiging voor de democratische rechtsorde. Deze dreiging is op verschillende manieren zichtbaar. Ondermijnend voor de democratische rechtsorde is de toenemende verwevenheid van onder- en bovenwereld, infiltratie, corruptie en het ontstaan van parallelle machtsstructuren, gebruikmakend van legale structuren als de advocatuur en het notariaat.158 Als een olievlek werkt drugscriminaliteit door in het economische systeem en in onze samenleving; corruptie in de logistieke en financiële infrastructuur en de effectiviteit van het overheidsbeleid.159 Daarnaast geven in bijna een kwart van de gemeenten één of meer respondenten aan dat zij weten of vermoeden dat er in de afgelopen vijf jaar sprake is geweest van een poging om in het openbaar bestuur te infiltreren. Dit zou vooral spelen in grotere gemeenten.160 We zien dat representanten van de rechtsstaat steeds vaker het doelwit zijn. Bedreigingen vanuit de georganiseerde misdaad richting lokale bestuurders, officieren van justitie en advocaten zijn al sinds de jaren 1980 een regelmatig terugkerend onderwerp van debat. De aard en omvang fluctueert door de jaren heen.
De ernst en omvang van bedreigingen tegen met name lokale bestuurders, maar ook officieren van justitie, advocaten en journalisten, lijkt onderhevig aan een actie en reactiecyclus. De recente aanslagen in het criminele circuit hebben bedoeld of onbedoeld ook een grote negatieve invloed op het werk van advocaten, journalisten en professionals in aanpalende velden in bredere zin.161 De moorden op advocaat Derk Wiersum en journalist Peter R. de
84
6
Vries tonen aan dat het geweld vanuit het criminele milieu tegenwoordig allesbehalve een interne aangelegenheid is die aan onderlinge competitie ontspringt. Steeds meer politici, advocaten, officieren van justitie en rechters krijgen persoonsbeveiliging vanwege de dreiging vanuit criminele samenwerkingsverbanden. Onderzoek toont aan dat van wethouders, raadsleden, ambtenaren, gemeentesecretarissen en griffiers burgemeesters het meest vaak te maken hebben met bedreigingen uit het criminele circuit. Bij burgemeesters vindt bedreiging met een crimineel oogmerk relatief vaker plaats in grotere gemeenten dan in kleinere gemeenten. De toenemende zorgen voor ondermijning van (lokale) overheidsstructuren door met name invloedrijke drugscriminelen en lopende rechtszaken tegen machtige criminele organisaties, maakt het waarschijnlijk dat deze cyclus ook de komende jaren tot bedreigingen en dodelijk geweld zal leiden.162 Op lokaal niveau wordt criminele ondermijning steeds zichtbaarder. Criminele afrekeningen en machtsstrijd leiden tot beschietingen in woonwijken en aanslagen met handgranaten of zwaar vuurwerk. De daders zijn steeds jonger waarbij grof vuurwapengeweld de norm is, met grote risico’s voor omstanders. Onder andere door centralisatie van de politie is de overheid meer op afstand komen te staan.
Met als gevolg dat aan (kleine) criminaliteit op straat minder aandacht wordt besteed. De capaciteit, die mede wordt opgeslokt door de aanpak van drugscriminaliteit en beveiliging van personen, staat onder druk, waardoor de politie beperkte capaciteit heeft om alle zaken op te pakken. Daarnaast gaan de ‘ogen en oren’ in de wijken verloren die juist tijdig nieuwe dreigingsontwikkelingen kunnen signaleren. In de afgelopen tien jaar daalde de aangiftebereidheid van burgers die slachtoffer werden van traditionele criminaliteit met bijna 20 procent.163 De kleinschalige misdaad sijpelt de wijk in en nestelt zich in de samenleving. Hiermee komt de veiligheid en welzijn van bewoners in de wijken onder druk te staan, maar verliest het lokale gezag ook aan geloofwaardigheid en daarmee legitimiteit. In sommige wijken dreigen parallelle machtsstructuren te ontstaan.
Eindrapportage Adviescommissie_VWDR
De commissie wijst er daarnaast op dat de hele handhavings- en opsporingsketen onder druk staat. Ook het Openbaar Ministerie en de Rechtspraak kampen met structurele tekorten en achterstanden. De geloofwaardigheid van de rechtshandhaving staat onder zware druk en daarmee de legitimiteit van de overheid. Staat de weerbaarheid onder druk? De vermenging van de onderwereld en bovenwereld en het extreme geweld tegen advocaten, familieleden van kroongetuigen en anderen die de georganiseerde misdaad bestrijden, ondermijnt de democratische rechtsorde. Ook de aanslagen met explosieven in woonwijken zetten sociale cohesie en rechtsorde in ‘zwakke’ wijken onder druk. Jongeren met (te) weinig toekomstperspectief worden gelokt met de belofte van snel geld. Ondanks de intensivering van de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit is de commissie van mening dat de weerbaarheid hier momenteel tekortschiet. Het Stelsel Bewaken en Beveiligen kraakt in zijn voegen door de grote toename van het aantal personen dat beveiligd moet worden. Te veel en te vaak worden politieagenten uit hun reguliere werk gehaald om bij te springen bij bewaken en beveiligen.
Hierdoor ontstaat een vicieuze cirkel: de tekortschietende basispolitiezorg, in combinatie met de kaalslag op het jongeren- en welzijnswerk, maakt dat het zicht verloren raakt op de nieuwe aanwas in het criminele circuit, het drugsgeweld in wijken onvoldoende kan worden bestreden, waardoor de staat haar gezag en legitimiteit dreigt te verliezen. Een repressieve aanpak is noodzakelijk, maar zonder preventief beleid blijft het water naar de zee dragen. De commissie vraagt daarbij ook nadrukkelijk aandacht voor de bewakingsen beveiligingstaken die zich niet richten op de meest zichtbare bedreigde personen, zoals gezagsdragers, maar vooral op lokaal niveau spelen: de intimidatie en bedreiging in de woonwijken en het grote aantal vrouwen dat wordt gestalkt of het slachtoffer dreigt te worden van partnergeweld. Gemiddeld wordt er in Nederland elke acht dagen een vrouw om het leven gebracht.
85
6
6.4 Anti-institutioneel extremisme Een relatief nieuwe dreiging tegen de democratische rechtsorde wordt gevormd door wat de AIVD heeft omschreven als ‘antiinstitutioneel extremisme’. Onder anti-institutioneel extremisme wordt verstaan “het fenomeen waarbij personen en groepen zich vanuit ideologisch motief specifiek richten tegen democratische instituties en processen, en daarbij bereid zijn om (niet-)gewelddadige activiteiten te verrichten die de democratische rechtsorde ondermijnen”.164 Deze groepen richten zich vanuit een fundamenteel wantrouwen, woede en onrechtvaardigheidsgevoel tegen de overheid. De kern van het gedachtegoed, dat put uit uiteenlopende bronnen, wordt omschreven als een ‘kwaadaardige-elite-narratief’. Er is volgens dit gedachtegoed een kleine, internationale elite aan de macht die als doel heeft totale controle te krijgen, de bevolking te onderdrukken, tot slaaf te maken of deels te vermoorden. De AIVD maakt zich om twee redenen zorgen: het voortdurend propageren van het idee dat een kwaadaardige elite aan de macht is, holt op de langere termijn het vertrouwen in de instituties uit en ondermijnt daarmee de democratische rechtsorde.
Nu al onderschrijven naar de schatting van de AIVD zo’n honderdduizend burgers in mindere of meerde mate het idee dat de democratische instituties gekaapt zijn door een kwaadaardige elite en in de toekomst kan dat aantal verder groeien. Het ‘kwaadaardig-elite-narratief’ is immers wendbaar is, het sluit geen bevolkingsgroepen uit en speelt in op het wantrouwen van deze burgers. Ook kent het narratief een ‘open einde’ waardoor elke grief zich erin laat passen. Ook wordt aangemoedigd over te gaan tot een parallelle samenleving, waarin men zich aan het gezag van instituties kan onttrekken. Daarnaast zou in de toekomst het anti-institutionele extremisme voedingsbodem kunnen worden voor geweld, ook al is dit momenteel nauwelijks aan de orde. Het frame van de kwaadaardige elite zet niet expliciet aan tot gewelddadig handelen, maar bezigt wel oorlogsretoriek.
Eindrapportage Adviescommissie_VWDR
Dit heeft intimiderende gevolgen voor allerlei beroepsgroepen (in het oog springend politici, wetenschappers en journalisten), het ondergraaft het gezag van instituties, het belemmert de vrijheid van handelen en spreken van bijvoorbeeld Kamerleden. Het gaat daarbij om scheldkanonnades, intimidatie, haatzaaien, racistische, antisemitische of seksistische boodschappen en bedreigingen. Ook het lokaal bestuur worstelt met het anti-institutioneel extremisme en bedreiging van de georganiseerde criminaliteit. Uit een recent onderzoek165 blijkt dat gemeenten behoefte hebben aan ondersteuning bij het reageren op misleidende informatie en hulp bij het herkennen van complottheorieën en ondermijningsprocessen. De commissie adviseert om gemeenten en andere decentrale overheden blijvend te ondersteunen, bijvoorbeeld via het Netwerk Weerbaar Bestuur. Staat de weerbaarheid onder druk? De weerbaarheid tegen anti-institutioneel extremisme in de samenleving is volgens de AIVD nog groot, maar het afnemend vertrouwen in de instituties kan de weerstand en veerkracht van de instituties onder druk zetten en leiden tot een ‘fors’ afkalvende weerbaarheid. De commissie onderschrijft beide observaties en ziet nadrukkelijk een verband met de in de eerdere hoofdstukken geuite zorgen over afkalvende weerbaarheid door het onvoldoende presteren van de overheid en het afhaken van delen van de bevolking.
Het herwinnen van het vertrouwen van (delen van) de samenleving is daarmee een van de belangrijkste opgaven om het anti-institutionele sentiment te keren. Daarnaast constateert de commissie dat het tegengaan van anti-institutioneel extremisme nog in de kinderschoenen staat. Het gaat, in tegenstelling tot bijvoorbeeld een terroristische aanslag, om een mogelijk implosie van de democratische rechtsorde: een gestage, druppelsgewijze erosie, waarbij geen wet hoeft te worden overtreden en het Wetboek van Strafrecht weinig soelaas biedt. Dat is ‘ongrijpbaar, en moeilijk voorstelbaar en voorspelbaar’.166
86
6
6.5 Bedreigingen en intimidatie Bedreigingen tegen politici, bestuurders, journalisten, columnisten en wetenschappers zijn niet nieuw.167 Lang niet alle uitingen halen de strafbare grens van bedreiging, belaging, laster en smaad of haatzaaien. Vaak wordt onderscheid gemaakt tussen instrumentele bedreiging en expressieve bedreiging. Bij instrumentele bedreiging wordt een bepaald doel nagestreefd – een vergunning verstrekken, handhaving van de Opiumwet blokkeren, het clubhuis van een motorclub openhouden. Bij expressieve bedreiging gaat het bovenal om het uiten en afreageren van woede en frustratie. Onderzoek laat zien dat bij bedreigingen vrijwel nooit de daad bij het woord wordt gevoegd.168 Het aantal fysieke bedreigingen is door de loop van de jaren stabiel op een laag niveau. Verreweg de meeste bedreigers komen niet verder dan het uiten van grieven en het afreageren van woede en frustraties; voor een groot deel is dat ook simpelweg het doel. Het aantal meldingen van mogelijk strafbare bedreiging tegen landelijk opererende politici en bestuurders laat het afgelopen jaar wel een sterke stijging zien. De politie ontving in 2022 1.032 meldingen, bijna een verdubbeling ten opzichte van de 588 meldingen in 2021.
Begin 2022 hebben de NOS en de Nederlandse Vereniging voor Raadsleden onderzocht dat 15 procent van de raadsleden de afgelopen raadsperiode te maken kregen met bedreiging of geweld. Dat is drie keer zoveel als bij een vergelijkbare peiling in 2015.169 De coronaprotesten lijken daar debet aan te zijn. Als belangrijkste oorzaken van de stijging ziet de politie zowel een toename van de maatschappelijke onrust als een groeiende meldings- en aangiftebereidheid bij politici: sinds het coronajaar 2020 neemt het aantal bedreigingen sterk toe, zowel online als fysiek; ook de ernst en intensiteit van de incidenten is veranderd. Steeds vaker worden politici en bewindspersonen belaagd en uitgejouwd.170
Eindrapportage Adviescommissie_VWDR
Wie aan het publieke debat deelneemt, ervaart dat de mailbox en sociale media volstromen met ‘haat op maat’, waarbij het geslacht, de etnische achtergrond of de religie worden misbruikt om de persoon kapot te maken. Opvallend is dat vrouwelijke politici en journalisten sterker geconfronteerd worden met bedreigingen. Tien procent van alle tweets gericht aan vrouwelijke politici bevat haat of agressie, blijkt uit onderzoek van de Universiteit Utrecht samen met de Utrecht Data School. Vrouwen die de politieke arena betreden kunnen rekenen op online recensies over hun stem, lichaam, religie of huidskleur. Politieke partijen vrezen dat jonge vrouwen terugschrikken.171 Journalisten zijn de laatste jaren als personen in de media veel zichtbaarder geworden. Hierdoor zijn journalisten kwetsbaarder dan vroeger, vooral de freelancers. Acht op de tien vrouwelijke journalisten maakten afgelopen jaar agressie, bedreiging of intimidatie mee, met online verbale agressie als meest voorkomende vorm. Zes op de tien vrouwelijke journalisten ervaren negatieve gevolgen bij het uitvoeren van hun werk.172 Staat de weerbaarheid onder druk? Het feit dat verbale bedreigingen slechts in een klein aantal gevallen resulteren in een fysieke dreiging, laat onverlet dat het intimiderende effect groot is.
De intensiteit en het aantal bedreigingen, vooral online op sociale media-platformen, is voor velen overweldigend en intimiderend. Met soms vérgaande gevolgen, zoals het besluit om te stoppen met het uitvoeren van hun vak. Opiniemakers en wetenschappers trekken zich terug uit het debat, journalisten besluiten een item maar niet te maken, wethouders nemen een maatregel niet en het wordt onaantrekkelijk om een publieke functie te vervullen.
87
6
Hier ligt naar het oordeel van de commissie een grote dreiging voor de democratische rechtsorde. De commissie constateert dat er groeiende aandacht is voor dit probleem. Dat is goed, want te lang is de (impliciete) norm geweest: ‘niet zeuren’, of in ieder geval: ‘niet over praten’. Terwijl de gevolgen voor de democratische rechtsorde groot zijn. De commissie ziet twee belangrijke problemen. Het eerste gevolg is het risico dat de bereidheid om belangrijke functies te vervullen in de democratische rechtsorde afneemt. Het gegeven dat tal van politici, bestuurders en journalisten te kennen geven dat intimidatie en bedreigingen gevolgen hebben voor hun werk en er soms toe leiden dat ze hun baan voor gezien houden, is een indicatie voor een te lage weerbaarheid. Veel vertrekkende politici benoemen bijvoorbeeld het ‘giftige klimaat’ binnen en buiten het parlement als een van de redenen om de politiek of het bestuur te verlaten. Het tweede gevolg is dat het democratische debat niet vrijelijk gevoerd kan worden. Dat geldt op twee manieren: in de eerste plaats geven deelnemers aan het democratische debat aan dat zij over sommige onderwerpen voorzichtiger worden, uit vrees voor reacties. In de gesprekken die de commissie heeft gevoerd, kwam ook naar voren dat het moeilijker is om inhoudelijke kritiek te uiten op mensen die bedreigd worden.
Vanuit de angst om onbedoeld voeding te geven aan uitingen van haat, houden sommigen zich in. Ook dat effect is een probleem in de democratische rechtsorde, waar juist het debat vrijelijk moet kunnen verlopen. Vaak wordt verwezen naar de kwalijke rol die de sociale media spelen in de giftige sfeer en het verspreiden van bedreigingen. Daarom gaat de commissie hier apart op in.
Eindrapportage Adviescommissie_VWDR
6.6 De rol van de sociale media bij dreigingen Veel van de hiervoor beschreven intimidatie vindt plaats via sociale media. “Sociale mediaplatforms zijn in veel gevallen vijandige plekken geworden. Vanwege de aandachtseconomie waarin sociale media opereren – aandacht is winst – zijn conflict, haat en desinformatie zeer zichtbaar geworden op sociale media. Twitter en Facebook speelden hierin een cruciale rol. Om een haatdragend commentaar te plaatsen op sociale media of informatie verspreiden die onjuist is, is slechts één muisklik nodig. Dit resulteert in een mogelijke negatieve spiraal waarin toenemende hoeveelheden haat nieuwe haat oproepen. De grenzen van internetgebruikers vervagen en worden vaak overschreden.”173 Het strafrecht is vanzelfsprekend een harde grens, maar kent zijn beperkingen. Zelden zijn bedreigingen zo helder als ‘ik ga je verkrachten/ vermoorden’. De commissie meent dat in het maatschappelijk debat de lijn eerder moet worden getrokken: als tegenstanders niet meer als mensen worden neergezet, maar als ‘heks’, ‘reptiel’, of ‘hoernalist’, wordt het zaak om op te treden, zeker als het keer op keer gebeurt. Er is wel voorgesteld om anonieme accounts op sociale media te verbieden. De gedachte hierachter is dat mensen zich, wanneer zij onder hun eigen naam deelnemen aan het maatschappelijk debat, beter gedragen.
De commissie kan zich die gedachte voorstellen en vindt het inderdaad aannemelijk dat mensen zich beter gedragen als zij niet anoniem zijn – al geldt dat waarschijnlijk ook niet voor iedereen. Toch heeft de commissie besloten om dit advies niet op te nemen. Daarvoor heeft de commissie een principieel en een pragmatisch argument. Het principiële argument is dat de commissie ziet dat er ook legitieme redenen kunnen zijn voor mensen om online anoniem te willen opereren.
88
6
Daarbij denkt de commissie aan tegenstanders van niet-democratische regimes, maar ook aan bijvoorbeeld klokkenluiders of jongeren die in het proces van coming-out zitten. Niet voor niets bestaat het ‘recht om vergeten te worden’: niemand hoeft eeuwig geconfronteerd worden met een onhandige uitlating die lang geleden is gedaan. Dat is niet precies hetzelfde als de vraag over wel of geen anonieme accounts, maar laat wel zien dat dat ‘anonimiteit’ op verschillende wijzen belangrijk is. Het pragmatische argument is dat een dergelijk voorstel slechts kans op effect heeft als het internationaal afdwingbaar in wetgeving wordt vastgelegd en valt te handhaven. Het is precies dit grijze gebied van ‘ongewenste inhoud’ die handhaving zo moeilijk maakt. In plaats daarvan ziet de commissie meer in een gecombineerde inzet van moderatie via de sociale-mediabedrijven en gerichte interventies door de politie. Mediaplatforms zijn met de recente invoering van nieuwe Europese wetgeving verplicht om aan de hand van contentmoderatie bedreigingen van het platform te verwijderen. Het is van belang te benadrukken dat ook met de nieuwe Europese wetgeving (Digital Service Act) intimidatie, haatzaaien en bedreigingen maar beperkt bestreden kunnen worden. Handhaving blijft immers een probleem.
Ook mag de bescherming van de vrijheid van meningsuiting niet in gevaar komen; die omvat immers volgens het Europese Hof nadrukkelijk ook uitspraken die kunnen ‘beledigen, schokken of verontrusten’.
Contentmoderatie vindt bij alle platforms voor het allergrootste deel automatisch plaats aan de hand van artificiële intelligentie. Een klein deel van de berichten (5%) wordt beoordeeld door medewerkers, ook wel fact checkers genoemd. Diverse platformen geven aan dat aan de hand van wereldwijde richtlijnen duidelijkheid wordt geboden over wat wel en niet is toegestaan in op het platform. De ‘grijze gebieden’ in de vorm van intimiderende berichten en bedreigingen die niet strafrechtelijk vervolgbaar zijn moeten per casus worden beoordeeld. De commissie meent overigens dat het eigenlijk de omgekeerde wereld is dat deze berichten door gebruikers eerst zelf ‘geflagd’ moeten worden. Dit legt de verantwoordelijkheid onterecht bij bedreigden om de berichtgeving zelf te lezen en aan te geven bij het platform. Daarnaast dienen politie en justitie nadrukkelijker en zichtbaarder op te treden tegen bedreigers en beschimpers, door te interveniëren. Dat kan variëren van ‘stopgesprekken’, waarbij de politie aan de deur komt om te laten merken dat hun gedrag is opgemerkt, tot aan gerichte opsporing en vervolging. Het gevoel dat daders straffeloos hun gang kunnen gaan, dient tegengegaan te worden. Dat daders niet kunnen wegkomen met wangedrag, scheelt al enorm. Neem een voorbeeld aan de stopgesprekken van burgemeesters tegen de komst van radicale predikers op podia in de gemeente.
Voor deze stap is wel meer politiecapaciteit noodzakelijk en versterking van de mogelijkheden om digitaal te rechercheren.
Uit de gesprekken die de commissie voerde, blijkt dat de platformen hun verantwoordelijk op verschillende manieren invullen. In de basis beschouwen zij hun eigen platform als een afspiegeling van de samenleving. Zij zien zichzelf niet als redacteur die sturend is op inhoud en willen zodoende niet onnodig content blokkeren. Aan de andere kant willen de meeste platformen, vaak uit commerciële overwegingen, hun gebruikers een veilige omgeving bieden.
Eindrapportage Adviescommissie_VWDR
89
6
6.7
Samenvatting
In dit hoofdstuk heeft de commissie onderzocht op welke manier de democratische rechtsorde rechtstreeks bedreigd wordt en hoe het is gesteld met de weerbaarheid tegen deze dreigingen. De commissie constateert dat – op dit moment en met inachtneming van kanttekeningen – versterking van de weerbaarheid van de democratische rechtsorde niet noodzakelijk is tegen terroristische dreiging. Een risicovrije samenleving bestaat niet, maar de instrumenten die beschikbaar zijn tegen terrorisme zijn op dit moment afdoende. Wel maakt de commissie zich zorgen over de druk op publieke basisvoorzieningen, zoals de aanwezigheid van politie en jongerenwerk. Dit heeft ook een direct belang vanuit (preventief) veiligheidsperspectief. De commissie beschouwt activisme, ook als de grenzen van de wet worden opgezocht, als een belangrijk democratisch recht. De commissie roept op tot het behouden van een ruime interpretatie van het demonstratierecht, in lijn met het Europees verdrag voor de rechten van de mens.
De weerbaarheid tegen anti-institutioneel extremisme in de samenleving is nog groot, maar het afnemend vertrouwen in de instituties kan de weerstand en veerkracht van de instituties onder druk zetten en leiden tot een ‘fors’ afkalvende weerbaarheid. De commissie ziet nadrukkelijk een verband met de in de eerdere hoofdstukken geuite zorgen over afkalvende weerbaarheid door het onvoldoende presteren van de overheid en het afhaken van delen van de bevolking. Het herwinnen van het vertrouwen van (delen van) de samenleving is daarmee een van de belangrijkste opgaven om het anti-institutionele sentiment te keren. Bedreigingen van mensen met een functie in de democratische rechtsorde resulteren slechts in een klein aantal gevallen in een fysieke dreiging, maar het intimiderende effect is groot. De intensiteit en het aantal bedreigingen is voor velen overweldigend en intimiderend. Hier ligt naar het oordeel van de commissie een grote dreiging voor de democratische rechtsorde. In de eerste plaats omdat de bereidheid om belangrijke functies in de democratische rechtsorde te vervullen afneemt. In de tweede plaats omdat het democratische debat niet vrijelijk gevoerd kan worden.
De impact van georganiseerde criminaliteit beschouwt de commissie niet alleen als een veiligheidsprobleem, maar ook als een bedreiging van de democratische rechtsorde. De bestrijding ervan schiet nog tekort. Het stelsel Bewaken en Beveiligen kraakt in zijn voegen en te veel en te vaak worden politieagenten uit hun reguliere werk gehaald om bij te springen. Ook hier vraagt de commissie nadrukkelijk aandacht voor preventieve inzet: basispolitiezorg en jongeren- en welzijnswerk moeten aanwezig zijn in wijken om ontwikkelingen te signaleren en te voorkomen dat de overheid legitimiteit verliest.
Eindrapportage Adviescommissie_VWDR
90
RIK MEESTER
Gezicht aan de zorgen: portretten van Nederlanders
“ Mensen denken vaak in groepen, ‘voor’ of ‘tegen’. We leven in een tijd waarin polarisatie gewoner wordt. Er zitten vaak zoveel kanten aan een verhaal, het is niet alleen zwart of wit. Ik denk dat juist het gesprek met elkaar aangaan belangrijk is om tot elkaar te komen. Toen in Hoorn de discussie ontstond over het standbeeld van JP Coen, dacht ik: ‘Een referendum, dat kon nog weleens wat zijn.’ Die gedachte bleef hangen en daarom heb ik verschillende pogingen gedaan om dit te organiseren.”
Rik is een inwoner van Hoorn. Hij werkt in het onderwijs, is maatschappelijk betrokken en probeert vanuit die betrokkenheid verschillende perspectieven bij elkaar te brengen. In 2020 liep een discussie over het al dan niet weghalen van het standbeeld van JP Coen in Hoorn hoog op. Er braken rellen uit tussen voor- en tegenstanders van het standbeeld. Rik nam toen het initiatief om een raadgevend referendum te organiseren. Hij wilde juist zo burgers bij elkaar brengen. Rik: “Ik dacht: Hier moeten we toch iets mee kunnen. Want er zijn zoveel kanten aan dit verhaal. Het goede gesprek voeren, dat zou vaker moeten gebeuren. Vanuit de gedachte: laten we het samen oplossen!” Het is (nog) niet gelukt om het referendum daadwerkelijk plaats te laten vinden.
Eindrapportage Adviescommissie_VWDR
91
7
Conclusies en aanbevelingen
7.1
Inleiding
Een goed functionerende democratische rechtsorde is het waard om gekoesterd te worden, omdat die ons in staat stelt vredig en in vrijheid samen te leven. Een goed functionerende democratische rechtsorde is een belangrijke voorwaarde voor een maatschappij waarin iedereen meetelt, iedereen meedeelt in de gecreëerde welvaart en iedereen meebeslist over collectieve keuzes in de samenleving. Dat lukt alleen als onze democratische rechtsorde voldoende weerbaar is. Over díe weerbaarheid bestaan groeiende zorgen. Reden waarom aan de Adviescommissie Versterken Weerbaarheid Democratische Rechtsorde is gevraagd zich te buigen over deze zorgen. Met als centrale vraag: wíe moet wát doen om de democratische rechtsorde fundamenteel te versterken? Voor de beantwoording van deze vraag heeft de commissie de belangrijkste pijnpunten in beeld gebracht, een gezicht gegeven en geanalyseerd. Dat deed de commissie op basis van wetenschappelijke kennis, gesprekken en eigen praktijkervaringen. In de voorgaande hoofdstukken heeft de commissie vier zorgen over de weerbaarheid van de democratische rechtsorde ontleed en beoordeeld in welke mate de democratische rechtsorde al weerbaar is én waar deze versterking behoeft. In dit hoofdstuk trekt de commissie conclusies en doet de commissie aanbevelingen om tot een beter functionerende democratische rechtsorde te komen.
Eindrapportage Adviescommissie_VWDR
7.2
Conclusies
Hoe staat de democratische rechtsorde ervoor? Hoe weerbaar is zij? De commissie formuleert een hoofdconclusie en drie conclusies over dringende aandachtspunten. Hoofdconclusie: Op wezenlijke onderdelen is actie nodig om de democratische rechtsorde fundamenteel te versterken. Het is niet te laat, maar we kunnen zo niet doorgaan. De Adviescommissie VWDR heeft diepgaand onderzocht hoe de democratische rechtsorde ervoor staat. De uitkomsten van dit onderzoek stellen niet gerust, maar moeten aanzetten tot actie. Op wezenlijke onderdelen moet de democratische rechtsorde fundamenteel worden versterkt ten opzichte van de manier waarop de democratie in Nederland nu functioneert. Op deze onderdelen is de democratie verzwakt geraakt en de richting van de ontwikkelingen is ongunstig. In veel gevallen gaat het om geleidelijke processen, die soms al decennia geleden zijn begonnen. Inmiddels beschouwt de commissie de situatie als zo ernstig dat hiervoor dringend aandacht nodig is. De onderdelen waarop de commissie actie noodzakelijk acht, zijn: 1. Mensen worden weggeduwd uit de democratische rechtsorde 2. De maatschappelijke dialoog over identiteits- en waardenconflicten wordt belemmerd door affectieve polarisatie 3. Georganiseerde criminaliteit en bedreigingen vormen een gevaar voor de democratische rechtsorde
92
7
Wie de democratische rechtsorde wil koesteren, moet nú in actie komen. We kunnen niet doorgaan op de ingeslagen weg. Het is niet te laat om in actie te komen. Gelukkig kunnen we in Nederland terugvallen op een sterke basis onder de democratische rechtsorde. Er is veel kracht in de samenleving en de steun voor democratie als systeem is nog altijd hoog en democratische instituties zijn stevig verankerd in de samenleving. Nederland kent een rijke maatschappelijke democratische traditie, bijvoorbeeld via het verenigingsleven en particuliere initiatieven: in moderne vorm zien we dat burgers zich gezamenlijk organiseren in bewonersinitiatieven en buurtcoöperaties. Burgers laten van zich horen als het over onderwerpen gaat die hen raken en daarvoor is in de publieke ruimte ook alle ruimte. De meeste politici en ambtenaren zien weliswaar dat het bestaande systeem onvoldoende werkt maar zijn ook van goede wil en bereid om dit aan te pakken. En er zijn – ook al werken die vaak te langzaam en niet altijd volledig – juridische, politieke en electorale correctiemechanismen. Het is van belang om deze krachten óók in het oog te houden. Het risico van een te eenzijdige focus op het negatieve is dat cynisme en wantrouwen de overhand krijgen. Dat neemt het zicht weg op de vele zaken die wél goed gaan. Het demotiveert mensen en werkt daarmee verlammend.
Dat is niet alleen onjuist, het is ook onwijs. Juist nu vraagt de democratie om een bijdrage van ons allen! De commissie is er daarom van overtuigd dat er behoefte is aan meer positieve uitingen over het belang en de grote waarde van democratie. Dat Nederland een democratie is en deze koestert mag met meer enthousiasme en trots worden uitgedragen, zowel in het onderwijs als in de breedte van de samenleving. Dat vraagt dat we investeren in de mogelijkheden om deel te nemen aan de democratie, zowel in kennis als vaardigheden.
Eindrapportage Adviescommissie_VWDR
Maar dat enthousiaste uitdragen, dat koesteren van de democratie kan alléén als serieus werk wordt gemaakt van de door de commissie onderscheiden fundamentele verbeterpunten. Per verbeterpunt beschrijft de commissie hierna het probleem. In de volgende paragrafen gaat de commissie in op de oplossing.
1 Mensen worden weggeduwd uit de democratische rechtsorde
Er zijn inwoners die systematisch benadeeld worden door de manier waarop de democratische rechtsorde momenteel functioneert. Zó ernstig benadeeld, dat de sociale grondrechten die de Grondwet benoemt niet worden waargemaakt. Met de sociale grondrechten legde de Grondwet vast waar alle Nederlanders recht op hebben, zoals het recht op huisvesting, bestaanszekerheid, sociale zekerheid, gezondheidszorg en onderwijs. De lijst van mensen voor wie dit geldt is te lang: laaggeletterden, mensen die met gezondheidsklachten kampen, die de pech hebben van meerdere overheidsdiensten afhankelijk te zijn of tegenover het juridisch apparaat van de overheid komen te staan, die een woning huren bij een armlastige woningcorporatie, toeslagenouders, Groningers uit het aardbevingsgebied, flexwerkers met een onzeker inkomen en ga zo maar door... Deze mensen ervaren niet dat de democratische rechtsorde voor hen werkt. Dat komt door de resultaten van het beleid, maar ook door hoe besluiten tot stand komen en wie daarbij betrokken en bepalend zijn. Meestal zijn dat mensen die zelf niet aan den lijve ervaren wat hun keuzes in de praktijk betekenen. Er is nu veel aandacht in de politiek
93
7
voor het onderwerp ‘bestaanszekerheid’, maar die aandacht kwam er pas op grote schaal toen de afgelopen jaren ook middengroepen financiële problemen gingen ervaren. Andere Nederlanders merken al jaren dat de overheid er onvoldoende voor hen is. Het beleid en de uitvoering zijn namelijk zo ingericht dat de overheid de individuele mens vaker niet dan wel ziet staan: de overheid heeft onrealistische verwachtingen van mensen (systemen vormen hierin vaak een obstakel), is zelf slecht aanspreekbaar (van het kastje naar de muur sturen) en verbindt (te) grote consequenties aan fouten. Het toeslagenschandaal is van dit laatste een schrijnend voorbeeld. Daarbij komt dat het de overheid zelf lang niet altijd lukt om gedane beloften of de hoge verwachtingen die door politici worden gewekt, waar te maken. Veel burgers haken hierdoor af, soms boos, vaker machteloos. Maar eigenlijk haken ze niet af: ze worden weggeduwd. En dat is in een democratische rechtsorde ontoelaatbaar. De commissie heeft geanalyseerd dat deze situatie niet zomaar is ontstaan, maar het gevolg is van een combinatie van modellen en uitgangspunten (ook wel paradigma’s genoemd) die in het handelen van de overheid bepalend zijn geweest: de prestatiesamenleving, zelfredzaamheid, economische focus op regio’s en bedrijfsmatig denken bij de overheid (‘New Public Management’).
De commissie ziet dat opvattingen over mensen, de samenleving en de overheid op elkaar inwerken. In de maatschappij is sterke steun voor de gedachte dat mensen in de eerste plaats individuen zijn, die eigen keuzes maken en die ook zelf de consequenties van die keuzes dragen (meritocratie). Succes wordt daarmee in de beleving meer een individueel resultaat, maar falen ook.
Eindrapportage Adviescommissie_VWDR
In het overheidsbeleid is dit mensbeeld vertaald in beleid en regelingen die uitgaan van zelfredzame burgers die door het verstandig afwegen van voor- en nadelen tot (de juiste) keuzes komen. Daarbij past het om keuzevrijheid door toepassing van marktmechanismen te vergroten. Voor de overheid is de rol van ‘marktmeester’ de afgelopen decennia uitvergroot, waarbij de overheid vooral controleert op rechtmatigheid. In het ruimtelijke en economische beleid heeft de aandacht zich gericht op versterken wat al sterk is (topsectorenbeleid, mainportontwikkeling), in de verwachting dat de samenleving als geheel van de zo gegenereerde welvaartsgroei zou profiteren. Het takenpakket van de overheid en het aantal mensen dat bij en voor de overheid werkt, werd intussen niet kleiner maar groter. Wel werd het functioneren van de overheid zelf langs de maatstaf van efficiëntie en bedrijfsmatig werken gelegd. Dat gold niet zozeer voor de uitdijende afdelingen beleid en communicatie, maar wel voor de uitvoering. Uitvoerende onderdelen van de overheid werden op afstand geplaatst en naar het voorbeeld van grote bedrijven gestroomlijnd en voortaan aangestuurd met prestatie-indicatoren en contracten. Loketten en werkprocessen werden gedigitaliseerd. Op sociale rechtshulp werd bezuinigd.
Het geloof en vertrouwen in de zegeningen hiervan (zoals ‘marktwerking’) was en is soms zo groot, dat te weinig oog meer was voor de keerzijde van een visie of benadering. Omwille van de democratische rechtsorde is daarom een correctie nodig. Want deze bestaande paradigma’s – en het ondanks toenemende discussie nog steeds vasthouden hieraan – maken dat groepen mensen in de samenleving stelselmatig benadeeld worden.
94
7
2 Maatschappelijke dialoog over identiteits- en verdelingsvraagstukken wordt belemmerd door affectieve polarisatie
Er is veel frustratie in de samenleving. In de opdracht aan de commissie lag de nadruk op de manier waarop deze frustratie tot uiting komt: polarisatie, radicalisering, extremisme en bedreigingen. De commissie heeft hiervoor geschetst dat deze frustratie niet zomaar ontstaat, maar mede voortkomt uit de manier waarop de overheid met mensen omgaat. Sommige burgers radicaliseren. Het anti-institutionele extremisme, waarbij aan een elite kwaadwillende bedoelingen worden toegeschreven, is een rechtstreekse bedreiging voor de democratische rechtsorde. Het gaat om een groep burgers die nu nog relatief klein is. Deze groep kan echter snel groeien door de combinatie van een inhoudelijk flexibel gedachtegoed en de manier waarop mensen het functioneren van de overheid ervaren. Breder in de samenleving is het risico dat affectieve polarisatie optreedt: het groter worden (of opvallend groot zijn) van ‘wij versus zij’-gevoelens tussen (groepen) burgers met verschillende opvattingen over maatschappelijke en politieke kwesties. De adviescommissie is van mening dat de moeite waarmee de maatschappij omgaat met conflicten over onderwerpen die de identiteit raken (zoals rond gendervraagstukken, migratie en racisme) en verdelingsvraagstukken (zoals rond huisvesting, klimaat en ruimte), een groot risico vormen voor de democratische rechtsorde.
Temeer omdat de commissie verwacht dat de komende decennia grote maatschappelijke discussies met ingrijpende gevolgen aan de orde (blijven) komen, zoals de energietransitie, de toekomst van de arbeidsmarkt en de sociale zekerheid, de invulling (fysiek en sociaal) van het landelijk gebied, de omgang met immigratie en keuzes in de gezondheidszorg.
Eindrapportage Adviescommissie_VWDR
De grote en complexe maatschappelijke vraagstukken die nu aan de orde zijn, vormen potentiële splijtzwammen in de samenleving. Het is van belang voortdurend de maatschappelijke dialoog aan te gaan over deze onderwerpen. Onze democratische rechtsorde accepteert dat mensen daarbij over wezenlijke dingen verschillend (kunnen) denken en in vrijheid hun ideeën en belangen kunnen uiten en verdedigen. Het is dan ook van alle tijden dat er grote verschillen van inzicht bestaan, die ook gepassioneerd beleefd en geuit worden. Daar is in de basis niets mis mee. Integendeel, zelfs. Maar er is een tekort aan gelegenheden waarin mensen met uiteenlopende opvattingen en belangen elkaar kunnen ontmoeten en écht de dialoog aan kunnen gaan. Waar vanuit respect voor elkaar geoefend wordt in luisteren en het kunnen verdragen van elkaars opvattingen, ook als die botsen op diepe overtuigingen. In de manier waarop deze tegenstellingen tot uitdrukking worden gebracht, hebben politici een belangrijke verantwoordelijkheid als de zichtbaarste dragers van de democratie. De interactie tussen politici onderling en via de (sociale) media levert een dynamiek op die bij veel burgers verbazing, vervreemding en irritatie opwekt.
Bijvoorbeeld omdat een deel van de politici ervoor kiest tegenstanders in een kwaad daglicht te plaatsen, door stemgedrag van politieke concurrenten over moties met suggestieve titels te delen, tendentieuze filmpjes te knippen of bewust aantoonbare onwaarheden te verspreiden. Soms ook gaan politici het inhoudelijke debat wel erg makkelijk uit de weg door zich te verschuilen achter Europese verplichtingen of als onontkoombaar gepresenteerde juridische of technische belemmeringen. Grote opgaven kunnen alleen worden aangepakt door een democratisch gekozen bestuur als dat toegankelijk is voor alle groepen in de bevolking. Een bestuur dat zich niet opsluit in een ivoren toren of vastbijt in het eigen gelijk, maar actief op zoek gaat naar de visie en inzichten van
95
7
iedereen in de samenleving. En daarin transparante afwegingen maakt en daarover verantwoording aflegt. De manier waarop veel media verslag doen van politiek levert ook een bijdrage aan vervreemding, door te focussen op de rel van de dag, op ‘daders’ en ‘slachtoffers’ en op de personen in de politieke arena. Die dynamiek moet fundamenteel veranderen om te voorkomen dat nog meer mensen afhaken uit cynisme. Daarbij hebben zowel de Haagse politiek als de media een taak tot zelfreflectie. Tot slot, velen denken bij polarisatie aan de impact van sociale media. De commissie beschouwt het als een grote opgave om technologische ontwikkelingen met een enorm effect op de samenleving in te passen in de democratische rechtsorde. Zeker wanneer die een zo grote impact op de samenleving hebben als sociale media, algoritmes en artificial intelligence. In het bijzonder ziet de commissie noodzaak om op te treden tegen het ontstaan en bestaan van ‘fringe bubbels’, de verspreiding van desinformatie en de afhankelijkheid van socialemediabedrijven. Dat optreden kan alleen zinvol plaatsvinden in samenwerking met andere democratieën, te beginnen met de Europese Unie. De Nederlandse regering kan daarbij wél een agenderende rol vervullen en de commissie roept de regering daartoe ook op.
3 Georganiseerde criminaliteit en bedreigingen vormen gevaar voor de democratische rechtsorde
Binnen de democratische rechtsorde is veel ruimte. Democratie is niet bedoeld om verschillen en conflicten te verdoezelen, maar om er recht aan te doen en ze een plek te geven. Daar horen vrijheid van meningsuiting, kritiek, debat en protest bij. En ook demonstraties, ook als daarbij de randen van de wet worden opgezocht of zelfs (licht) overschreden. Maar er is een grens: voor het gebruik van of oproepen tot geweld is geen plaats in de democratie. En de commissie ziet serieuze dreigingen die om een versterking van de weerbaarheid van de democratische rechtsorde vragen. Hier moet de norm worden gesteld. Tegen terroristische dreiging is de afgelopen jaren met succes opgetreden. Er is een niveau van weerbaarheid bereikt dat de commissie – ervan uitgaande dat een risicovrije samenleving niet bestaat – als voldoende beschouwt. Het is wel van belang deze weerbaarheid te borgen en publieke basisvoorzieningen op orde te brengen en te houden: de capaciteit voor de basispolitiezorg en de aanwezigheid van jongeren- en welzijnswerk in de wijken staan op te veel plaatsen onder druk. De vermenging van de onderwereld en bovenwereld en het extreme geweld tegen advocaten, familieleden van kroongetuigen en anderen die de georganiseerde misdaad bestrijden, vormt een ondermijning van de democratische rechtsorde.
Ook de recente aanslagen met explosieven in woonwijken zetten sociale cohesie en rechtsorde in ‘zwakke’ wijken onder druk. Jongeren met (te) weinig toekomstperspectief worden gelokt met de belofte van snel geld. Ondanks de intensivering van de bestrijding van de georganiseerde criminaliteit is de commissie van mening dat de weerbaarheid momenteel tekortschiet.
Eindrapportage Adviescommissie_VWDR
96
7
Bedreigingen van mensen met een functie in de democratische rechtsorde resulteren slechts in een klein aantal gevallen in een fysieke dreiging, maar het intimiderende effect ervan is groot. De intensiteit en het aantal bedreigingen is voor velen overweldigend en intimiderend. Hier ligt naar het oordeel van de commissie een grote dreiging voor de democratische rechtsorde. In de eerste plaats omdat de bereidheid om belangrijke functies in de democratische rechtsorde in te vullen afneemt en in de tweede plaats omdat het democratische debat niet vrijelijk gevoerd kan worden.
deel uitmaken van een gemeenschap van burgers. Dat vergt niet alleen tolerantie en wederzijds respect maar ook enige betrokkenheid bij mensen buiten de eigen groep en interesse voor de standpunten en overwegingen van andersdenkenden. Bereidheid om in gesprek te gaan met mensen buiten de eigen groep is belangrijk. Minstens zo belangrijk voor het tegengaan van affectieve polarisatie is de bereidheid tot tegenspraak in eigen kring. Dat betekent zelf afwijkende meningen durven uiten onder collega’s, vrienden en buurt-, lot- of partijgenoten en hun vrijheid van meningsuiting helpen beschermen.
Bij deze dreigingen met geweld zijn compromissen niet mogelijk. De norm moet gehandhaafd worden.
Burger zijn betekent ook: belasting betalen, de rechtsstaat respecteren en geen ‘onschuldig’ lijntje coke in het weekend of XTC-pilletje bij het uitgaan – de georganiseerde criminaliteit is een economie die ook klanten heeft. Burgerschap vraagt van ons allen een onomwonden stellingname tegen bedreigingen en beschimpingen. Waar mogelijk door haters aan te spreken op hun gedrag. Maar ook door pal te staan voor wie wordt ontmenselijkt en weggezet als monster of heks. Anders dreigen veel intelligente en energieke mensen ons te ontvallen in het democratisch debat.
7.3
Wie moet wat doen?
Het doel van de commissie is om praktische handvatten te bieden om de weerbaarheid van de democratische rechtsorde te versterken. De commissie richt zich met haar aanbevelingen primair tot de opdrachtgevers van de commissie: de regering en de Tweede Kamer. Soms raken aanbevelingen niet alleen de nationale, maar ook de decentrale overheden. Maar de commissie spreekt niet alléén de opdrachtgevers aan. Want de democratische rechtsorde kan en mag niet afhankelijk zijn van politici en bestuurders. Democratie is een gezamenlijke verantwoordelijkheid van ons allemaal. Naast macht hoort tegenmacht. Ieder van ons is burger en daarmee mede-eigenaar van de democratie. We zijn geen toeschouwers of klanten, maar geven mede vorm aan democratie. Dat kan op allerlei manieren: door te stemmen, door zelf actief te zijn in politiek of samenleving, bijvoorbeeld in een vereniging, buurt- en dorpsvoorzieningen of een coöperatie. Door te demonstreren, of door de overheid uit te dagen via het uitdaagrecht. En van af en toe wat meer begrip voor moeilijke afwegingen die politici moeten maken, zou het publieke debat ook niet slechter worden. Burgerschap betekent
Eindrapportage Adviescommissie_VWDR
Hier is een rol weggelegd voor leidinggevenden en in het geval van journalisten: voor hoofdredacteuren. Sta achter je mensen. Maak bedreigingen en beschimpingen bespreekbaar; dit geldt ook voor freelancers – een grote groep in de journalistiek. Sowieso nodigt de commissie ook journalisten en media uit tot zelfreflectie. Want wat in alle beschouwingen over de ‘nieuwe bestuurscultuur’ en veranderingen in Den Haag opvalt, is dat de kolommen en praatprogramma’s gevuld worden met beschouwingen over wat politici anders moeten doen. Over de rol die de journalistiek en media zélf te vervullen hebben, gaat het te weinig. Zeker de Haagse pers en Hilversumse redacties dienen bij de beschouwingen over het vertrouwen in de politiek ook zichzelf op de foto te zetten. Want principes als het zoeken van tegenstellingen en spanning dragen bij aan
97
7
een vervormd beeld van polarisatie in de samenleving. En dat geldt ook voor de focus op ‘spraakmakende gasten’, de rel van de dag en voortegenspelletjes. Voor alle burgers is democratische vorming belangrijk. Daarin hebben vormende instellingen een belangrijke rol: het onderwijs en ook het jongerenwerk dragen bij aan de overdracht van kennis en de training van vaardigheden die nodig zijn om in dialoog en debat te gaan. Neem die vormende verantwoordelijkheid serieus door van burgerschap niet een ‘verplicht’ nummer te maken, maar maak het uitdagend en inspirerend. Op veel terreinen zoeken burgers elkaar om op maatschappelijke initiatieven te nemen. Dit maatschappelijk middenveld heeft in de Nederlandse cultuur een belangrijke rol en functie in het functioneren van de democratische rechtsorde, en daarmee ook een indirecte morele verantwoordelijkheid. In het maatschappelijk middenveld worden belangen van diverse groepen in de samenleving onder woorden gebracht, op de agenda gezet en de maatschappelijke dialoog gevoerd. Neem die verantwoordelijkheid. Voor maatschappelijke organisaties geldt – net als voor bedrijven – dat het belangrijk is dat er transparantie bestaat over de manier waarop zij opkomen voor belangen.
Hier ligt zowel een taak voor overheden – die niet in de valkuil moeten stappen om beleid uit een ivoren toren te ontwikkelen, maar dat te doen in samenspraak met belanghebbenden – maar ook voor maatschappelijke organisaties zelf: wees transparant.
Bedrijven hebben hun eigen rol in de samenleving. Ook zij nemen deel aan en maken gebruik van de democratische rechtsorde. Ze zijn ook van invloed op de kwaliteit van die rechtsorde. Die kan positief of negatief zijn. Negatieve invloed ontstaat als bedrijven hun economische macht inzetten voor juridische procedures of lobby voor belangen die de brede welvaart van Nederland niet ten goede komen, als zij belasting ontwijken en werknemers uitbuiten of als leiders vooral opvallen door hoge salarissen. Positieve invloed zit in het bieden van goede arbeidsvoorwaarden, de maatschappelijke waarde van de producten en diensten van het bedrijf en als intern inspraak en inclusie goed geregeld zijn. De commissie vindt bedrijven hun verantwoordelijkheid moeten nemen om niet alleen te profiteren van, maar ook meer bij te dragen aan de democratische rechtsorde. Dat geldt zeker voor bedrijven die een belangrijke rol in de publieke ruimte vervullen, zoals de zogenaamde ‘big techbedrijven’ of mediabedrijven, of bedrijven die opdrachten voor de overheid uitvoeren of die (deels) met publiek geld gefinancierd worden.