2023 395 Bijlage Eindrapport-Adviescommissie VWDR V3IM

In een democratische rechtsorde is het echter van wezenlijk belang dat naast de oriëntatie op de eigen overtuiging of de eigen groep er ook erkenning is van de maatschappelijke pluriformiteit en de noodzaak om die in een democratische rechtsorde te beschermen. Als groepen in de samenleving meer en meer van elkaar verwijderd raken en negatieve gevoelens over en weer toenemen, kan dit problematisch worden. Daarin schuilt ook het gevaar van affectieve polarisatie. In extreme vorm gaat dit om het zo verwerpelijk (onredelijk, immoreel, onmenselijk …) vinden van anderen, dat je niet meer met hen hoeft te praten en ze mag bestrijden met middelen die grenzen van de politiek en van de democratische rechtsstaat overschrijden. De gevaren van deze vorm van

63

5

polarisatie voor de democratie zijn legio: ze maakt burgers en groepen minder zelfkritisch, ondergraaft de acceptatie van andersdenkenden als gelijken en versterkt politieke ‘mega-identiteiten’ (waarbij partijvoorkeur en allerhande kenmerken en opvattingen aan elkaar verbonden worden). Niet alleen meningen, maar óók de mensen die die mening uiten worden dan gestigmatiseerd en ge-dehumaniseerd.104 Als op deze manier andersdenkenden als ‘vijand’ worden gezien, ontstaat ook de behoefte om binnen de eigen groep het ‘front’ gesloten te houden. Afwijkende meningen in de eigen kring worden dan gemakkelijk als verraad gezien. Binnen groepen kan dit ertoe leiden dat mensen niet meer durven af te wijken van veronderstelde groepsnormen en bang zijn om controversiële thema’s aan te spreken. Dit is zeker het geval als er sprake is van maatschappelijke verankering van tegenstellingen en het voor individuen lastig is om zich aan de groep te onttrekken. Polarisatie in politiek perspectief Inhoudelijk polariseren is ook een essentieel onderdeel in de politieke arena. De staatscommissie Parlementair Stelsel benadrukte al het belang dat in de Kamer de idealen, opvattingen en soms onoverbrugbare tegenstellingen worden gerepresenteerd die in de Nederlandse samenleving bestaan105.

Het duidelijk aanzetten van standpunten en tegenstellingen tussen partijen, is een inherent onderdeel van democratie en (dus) waardevol. Door tegenstellingen te benadrukken, kan een ‘lauw publiek’ worden geïnteresseerd voor een kwestie. Dat geldt in het klein als politici bij de behandeling van een ingewikkeld probleem beginnen met het neerzetten van tegengestelde principes, waarden of belangen van waaruit naar een oplossing wordt gezocht. Of als in verkiezingscampagnes partijen hun verschillen wat zwaarder aanzetten om kiezers te mobiliseren. Het geldt in het groot als maatschappelijk onrecht aan de orde wordt gesteld en sociale en politieke bewegingen nieuwe onderwerpen naar voren

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

brengen. Belangrijke doorbraken in maatschappelijke opvattingen die we tegenwoordig als rechtvaardig beschouwen (zoals de afschaffing van slavernij en gelijke rechten voor vrouwen) of aandacht voor misstanden (bv. het toeslagenschandaal), waren zonder polarisatie niet gerealiseerd.106 Ook in de politieke arena geldt echter dat affectieve polarisatie in een democratische rechtsorde riskant is. Twee risico’s zijn aan de orde. Ten eerste: het risico is dat het bestuur vastloopt in blokkades als inhoudelijk polariseren overgaat in affectieve polarisatie. Dan zijn namelijk politieke strijdpunten zulke wezenlijke kenmerken geworden van de identiteit dat er zonder verlies van zelfrespect geen compromis meer kan worden gesloten. Voor velen vormen de Verenigde Staten het schrikbeeld van een dergelijke destructieve gang van zaken. Hierbij speelt een rol dat politici geneigd zijn om tegenstellingen te benadrukken, terwijl er juist vaak sprake is van inhoudelijke consensus. Een tweede risico wordt gevormd door de escalatie van politieke conflicten voorbij de grenzen van de rechtsorde. Zeker wanneer politieke en sociale tegenstellingen samenvallen en er gestreden wordt over schaarse middelen (grondstoffen, ruimte) kunnen politieke conflicten op een potentieel gewelddadige manier escaleren en standpunten radicaliseren.

Zeker in onzekere situaties blijken mensen de neiging te hebben om, wanneer zij zelf geen controle ervaren, die bij anderen juist meer te veronderstellen. Politici kunnen dit proces ook bevorderen: “Het is toch vooral het politieke systeem dat de neiging heeft om, al dan niet doelbewust en uit strategische overwegingen, de veelheid aan (potentiële) sociale opposities te reduceren tot één dominante ‘wij versus zij’-tegenstelling en deze te fixeren in betekenissen en instituties.”107

64

5

5.2 Inhoudelijke polarisatie: geen groeiende tegenstellingen, wel zorgen om tweedelingstendensen Wie voor informatie alleen gebruik zou maken van talkshows, actualiteitenprogramma’s en sociale media, krijgt gemakkelijk het beeld dat de meningen van Nederlanders steeds verder uit elkaar liggen. Tegenstellingen domineren immers het (media)beeld. De adviescommissie heeft gekeken naar ontwikkelingen in de publieke opinie over een breed scala maatschappelijke kwesties en politieke strijdpunten.108 Bevolkingsenquêtes uit de afgelopen decennia geven een goed beeld of Nederlanders hierover meer verschillend zijn gaan denken en of gematigde posities worden opgegeven ten gunste van meer extreme posities. De uitkomst is dat hiervoor geen bewijs is. Er zijn op de langere termijn allerlei veranderingen, maar over de hele linie is er minstens zoveel inhoudelijke depolarisatie als polarisatie waarneembaar. Op de kortere termijn is er over specifieke thema’s (bijvoorbeeld rond het klimaat) soms wel inhoudelijke polarisatie, maar er is onvoldoende bewijs dat polarisatie nu structureel zou toenemen.109 In de afgelopen decennia zijn verschillen van mening tussen grote bevolkingscategorieën – mannen en vrouwen, jongeren en ouderen en mensen met meer en minder algemeen vormend onderwijs – over de hele linie ook niet toegenomen.

Evenmin is er sprake van een sterker wordende samenhang tussen opvattingen over verschillende strijdpunten110. Wel zijn er interessante verschuivingen te zien. De hoofdtegenstelling in de Nederlandse politiek en publieke opinie verschuift van de sociaaleconomische links-rechts tegenstelling naar een sociaal-culturele tegenstelling rond met name globaliseringskwesties zoals migratie en de Europese Unie. Hoewel inhoudelijke polarisatie niet overheerst, lijkt er wel sprake van een zekere maatschappelijke verankering van opvattingen, waarbij een tweedeling zichtbaar wordt tussen theoretisch en praktisch opgeleiden

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

en in mindere mate tussen bewoners van (binnen)steden en van het platteland. Deze groepen verschillen van elkaar in vertrouwen in de politiek en zelfvertrouwen en in kosmopolitische versus nationalistische voorkeuren. Er zijn aanwijzingen dat deze kenmerken meer met elkaar gaan samenhangen: het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) en de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) spreken in dit verband eerder van mogelijke (nieuwe) sociaal-culturele scheidslijnen in de Nederlandse samenleving. In het rapport ‘Gescheiden werelden. Een verkenning van sociaal-culturele scheidslijnen’111 staat daarover: “… in Nederland bestaat een sociaal-culturele tegenstelling tussen lager- en hoger opgeleiden (…): • Aan de ene kant staan burgers die redelijk positief zijn over open grenzen, andere culturen en het toelaten van immigranten, en vaak voorstander zijn van de Europese Unie. Ze hebben relatief veel vertrouwen in de politiek en zijn veelal hoger opgeleid. • Aan de andere kant staan burgers die vooral aandacht vragen voor de nadelen van open grenzen en immigratie, en zeer kritisch zijn over de Europese Unie. Ze hebben minder vertrouwen in de politiek en zijn relatief vaak lager opgeleid. Overigens moet niet te gemakkelijk worden gesproken van een tweedeling.

Bij vrijwel elk denkbaar onderscheid is in Nederland eerder sprake van een continuüm, met tussen de uitersten in opvatting een omvangrijk midden met een grote diversiteit aan opvattingen, met meer twijfels en nuances en veelal minder vocaal dan de uitersten. En soms gaat het eerder om radicalisering, waarbij ene groep zich afzet tegen anderen. Staat de weerbaarheid onder druk? Het is dus niet zo dat er al sprake zou zijn van tweedelingen en allesomvattende tegenstellingen (zoals we die zien in de Amerikaanse

65

5

context). Ook de grote diversiteit binnen het Nederlandse politieke en medialandschap lijkt hierop een dempende invloed te hebben.

Staten. Onderzoek in Nederland is nog schaars en betreft vooral recente ontwikkelingen.115

De samenhang tussen houdingen tegenover de politiek, inhoudelijke politieke voorkeuren en verschillen tussen bevolkingsgroepen zijn wel zorgwekkend en vanuit democratisch oogpunt ongewenst.

Over de algehele ontwikkeling van affectieve polarisatie is op basis van wetenschappelijk onderzoek maar beperkt wat te zeggen, maar zoals hiervoor geschetst is het zonder meer problematisch als bij groepen in de samenleving een omvattend ‘wij’ tegen ‘zij’ beeld ontstaat. Er zijn bovendien sterke signalen dat affectieve polarisatie en het beeld dat polarisatie toeneemt impact hebben op de samenleving:

5.3

Affectieve polarisatie: moeizame omgang met conflicten

Het onderzoek dat het SCP uitvoert wijst erop dat zorgen onder Nederlanders vooral affectieve polarisatie betreffen. “Mensen denken bij polarisatie veelal niet aan groeiende onenigheid tussen Nederlanders in het algemeen, maar aan een verharding en verslechtering van het debat, vooral in de politiek en de media, en aan kleine groepen met vermeend extreme standpunten.” 112 Die zorgen komen erop neer dat opgaan in het eigen gelijk, niet meer openstaan voor argumenten van anderen en hen demoniseren groeiende fenomenen zouden zijn. Opvallend is dat de meeste Nederlanders in hun directe omgeving minder polarisatie ervaren dan in de media en de politiek. Sterker nog: als Nederlanders gevraagd worden wie zich ‘schuldig maken’ aan polariseren, dan geldt dat slechts 6 procent van de mensen zichzelf vindt polariseren, terwijl meer dan 80 procent van de mensen daarvoor wijst naar media, sociale media en politici.113 “Polarisatie wordt meer gezien en gehoord dan gedaan.”114 Of men hierbij op inhoudelijke of affectieve polarisatie doelt, is onduidelijk. De commissie concludeert dat over de ontwikkeling van affectieve polarisatie veel minder wetenschappelijk onderzoek beschikbaar is dan over de inhoud van verschillen. Het onderzoek dat naar polarisatie is gedaan, is in verreweg de meeste gevallen gericht op de Verenigde

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

• Uit een enquête van VNO-NCW onder werkgevers blijkt dat meer dan de helft van de ondernemers binnen het eigen bedrijf iets van spanningen merkt in de samenleving. Bijna één op de vijf heeft zelf weleens te maken met agressie of bedreigingen.116 • Er zijn binnen het onderwijs zorgen over onderwerpen die in het klaslokaal niet meer besproken kunnen worden.117 • Er is de laatste jaren een groot aantal incidenten in de media verschenen van confrontaties tussen groepen, zowel in de richting van de overheid (bv. protesten tijdens de Covid-pandemie, over het stikstofbeleid en bij de opvang van statushouders) als tussen burgers onderling (bv. demonstraties bij een voorleesochtend door drag queens, doodsbedreigingen aan het adres van de beoogde schrijver van het Kinderboekenweekgeschenk, hardhandige confrontaties tussen voor- en tegenstanders van Zwarte Piet). • Uit rapportages van de veiligheidsdiensten wordt duidelijk dat een deel van de bevolking vatbaar is voor extremistische ideeën en handelingen. Daarop gaat het volgende hoofdstuk in. Ongemakkelijk contact, misverstanden en gevoelens van vervreemding tussen groepen kunnen leiden tot onbehagen, irritaties en negatieve wederzijdse beeldvorming, versterking van wij/zij gevoel en toename van discriminatie. Het ‘schuurt’. Polarisatie kan zich uiteindelijk uiten in gedrag, incidenten en confrontaties.118

66

5

Het gaat bij deze signalen van affectieve polarisatie soms over minderheden die zich vanuit een gemarginaliseerde positie emanciperen en zich sterker manifesteren tegenover een meerderheid. Andere burgers tonen soms verzet tegen opvattingen van deze minderheden en ervaren deze als ongepast of bedreigend. Of burgers hebben het gevoel dat culturele veranderingen vooral ‘van bovenaf’ worden omarmd en afgedwongen, terwijl men weinig respect ervaart voor de eigen manier van leven, bijvoorbeeld in regio’s buiten de Randstad.119 Dit laatste werd door Johan Remkes bij de presentatie van het rapport ‘Wat wel kan’ over de stikstofproblematiek verwoord. “Mensen ervaren een groeiend verschil tussen stad en platteland. Niet alleen in culturele waarden, maar ook in economische positie en kansen.” De manier waarop door de politiek, media en “culturele voorhoede” soms over het platteland wordt gesproken is volgens Remkes “voor veel mensen een steen des aanstoots”.120 Diverse auteurs121 wijzen op de betekenis die identiteit en identificatie hierbij spelen. Hier lopen inhoudelijke en affectieve polarisatie in elkaar over.

“De reden waarom veel Nederlanders zo fel reageren bij [culturele] onderwerpen, is dat het ze raakt in hun eigen identiteit en die van het Nederland waarin ze willen wonen.”122 De adviescommissie deelt deze analyse en vult deze aan door te wijzen door erop te wijzen dat maatschappelijke ontwikkelingen ingrijpen op machtsverhoudingen in de samenleving. Ook bij menig ogenschijnlijk cultureel conflict blijkt – op zijn minst gedeeltelijk - een verdelingsvraagstuk mee te spelen. Het is niet toevallig dat kwesties rond gender en seksualiteit, etniciteit, religie en de waardering van de historie zo intens beleefd worden. Wat deze onderwerpen verbindt, is dat er de afgelopen decennia een sterke correctie heeft plaatsgevonden op wat in de voorgaande eeuwen als normaal werd ervaren. Dat grijpt – zoals elke emancipatie- en bevrijdingsbeweging – in op de bestaande machtsverhoudingen en maatschappelijke posities en daarmee gepaard gaande privileges en achterstellingen. Wat voor sommigen bijvoorbeeld

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

‘gewoon een grapje’ was, kan voor anderen, bijvoorbeeld vrouwen of mensen met een migratieachtergrond, een vorm van uitsluiting en onveiligheid zijn geweest, die – terecht - in toenemende mate niet meer wordt geaccepteerd. Voor tot dusverre bevoorrechte groepen betekent dit dus aanpassen en wennen aan tegenspraak. De commissie wijst er daarbij op dat bevoorrecht en achtergesteld zijn op individueel niveau complex door elkaar kunnen lopen. Als dat niet goed in beeld is, kunnen discussies over al dan niet bevoorrechte groepen gemakkelijk tot een voedingsbodem worden voor affectieve polarisatie. Witte heteromannen zijn bijvoorbeeld bevoorrecht wat betreft hun seksuele voorkeur en gender, waardoor zij in het uitgangsleven en ’s nachts op straat veel minder te vrezen hebben dan vrouwen en homoseksuele mannen. Tegelijkertijd kan een individuele witte man, wanneer die te kampen heeft met ziekte, baanonzekerheid of eenzaamheid, minder kansen hebben dan sommige vrouwen of homoseksuele mannen, bijvoorbeeld waar het gaat om huisvesting, kwaliteit van werk of baanzekerheid. Zij kunnen dan misschien wel helemaal niet uitgaan. Of ze kunnen ’s nachts weliswaar veiliger over straat maar keren dan terug in een slechte, te dure huurwoning.

Wanneer deze mannen zich beklagen over hun positie, ervaren zij hun positie als witte man mogelijk zelfs als nadeel: ze ontmoeten bij sommigen weinig empathie of erkenning voor hun achterstanden en krijgen te horen dat er van hen meer zelfredzaamheid wordt verwacht.123 Zo kunnen zij emancipatiebewegingen als een extra bedreiging ervaren: hun maatschappelijke kansen zijn beperkt, terwijl zij te horen krijgen dat zij een geprivilegieerde positie hebben, die zij zelf niet ervaren, en van mensen in betere posities te horen krijgen dat zíj ruimte moeten maken voor diversiteit. Dat betekent allemaal niet dat de emancipatiebewegingen inhoudelijk ongelijk hebben – integendeel, de commissie bepleit in dit advies juist een maatschappij waarin voor iedereen een gelijkwaardige plek is. Dat sluit oog voor deze dynamiek die gaat over erkenning van individuele problemen echter niet uit.

67

5

Iets vergelijkbaars kan spelen bij wachtlijsten voor een betaalbare huurwoning. De wachtlijsten voor sociale huurwoningen zijn omvangrijk en veel mensen op die wachtlijsten moeten toekijken hoe vrijkomende huurwoningen worden toegewezen aan mensen met ‘urgentie’, waaronder vrouwen uit de vrouwenopvang, mensen met psychiatrische problematiek of verstandelijke beperking, en statushouders. ‘Heel belangrijk,’ betogen kansrijke Nederlanders vanuit hun comfortabele koopwoning. ‘Heel onrechtvaardig’, vinden de wachtenden: hoezo is hún behoefte niet urgent? En als zij hun zorgen uiten over de impact van immigratie op wachtlijsten, ervaren ze dat hun zorgen als xenofobisch worden bestempeld. Dat alles door mensen in betere posities die de problematiek niet op een vergelijkbare niveau ervaren. Ook dit kan leiden tot weerstand tegen zowel emanciperende groepen zelf als tegen degenen die op deze thema’s beleid maken.

De commissie constateert dat het vooralsnog niet goed lijkt te lukken om de maatschappelijke dialoog over dit soort zwaarbeladen onderwerpen te voeren. Dat is niet verwonderlijk, gegeven de verschillen in belang, positie en beleving bij deze onderwerpen. De commissie wijst erop dat het belangrijk is om deze affectieve polarisatie tegen te gaan. Daarbij speelt het ‘eerlijke proces effect’ een belangrijke rol: “als mensen de kans krijgen hun mening te geven over belangrijke beslissingen die genomen moeten worden, en wanneer zij de indruk hebben dat belangrijke autoriteiten in hun groep, gemeenschap of samenleving voldoende aandacht besteden aan hun mening, leidt dit ertoe dat zij zich eerlijk en rechtvaardig behandeld vinden.”124

Dit speelt ook bij discussies over klimaatverandering, waar deelnemers aan klimaatprotesten zich bedreigd voelen in het voortbestaan en te hoop lopen tegenover gevestigde belangen. En waar anderen bang zijn voor de hoge kosten van verduurzaming, terwijl voor hogere inkomens meer mogelijkheden bestaan voor investeringen en subsidies.

In de samenleving is het van belang de kracht van dialoog te stimuleren. Er zijn verschillende initiatieven in de samenleving om dialoog te stimuleren (zie het kader met creatieve vormen om de dialoog te stimuleren). Dit zijn er echter niet veel en de meeste richten zich op jongeren via het onderwijs. De commissie ziet ruimte en noodzaak om meer georganiseerde vormen van maatschappelijke dialoog te organiseren. Daarbij dient zowel aandacht te zijn voor ontmoeting en dialoog tussen verschillende groepen als om vormen van dialoog binnen groepen om te voorkomen dat er aanpassingsdrang ontstaat. Naast aandacht voor begrip en dialoog tussen bevolkingsgroepen onderling is het ook van belang dat de veelheid aan verschillende posities op het netvlies staan van media, politiek en beleidsmakers.

Het gevaar is dat deze competitie om schaarse goederen als woningen een voedingsbodem is voor spanningen tussen groepen of dat groepen elkaar de schuld geven van deze situatie. Bijvoorbeeld dat vluchtelingen en statushouders de schuld krijgen van gebrek aan toegang tot betaalbare huurwoningen voor anderen. Of dat dit zo wordt geduid, terwijl de woede zich eigenlijk richt op beleidsmakers. Dat leidt gemakkelijk tot affectieve polarisatie; een bedreiging voor de democratische rechtsorde, die veiligheid en rechtvaardigheid voor iedereen moet bieden.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Daarbij denkt de commissie dat zowel in de samenleving als in de politiek actie nodig is.

68

5

Creatieve vormen van dialoog Stichting Formaat: activeert mensen en zet aan tot dialoog door voorstellingen waarbij het publiek kan inspringen om de afloop van scènes te beïnvloeden. Living Library (https://livinglibrary.nl/): In de Living Library lees je geen boeken, maar mensen. Dat biedt de de mogelijkheid in de belevingswereld van een ander te stappen. Op een hele simpele manier: door onbevangen met elkaar in gesprek te gaan. De Democratiefabriek (https://www.vredeseducatie.nl/ democratiefabriek/): Democratie is mensenwerk en kan ontdekt en geoefend worden in de Democratiefabriek. Een fabriek waarin kinderen en jongeren van 10 – 18 jaar democratie kunnen onderzoeken en oefenen met machines, apparaten en gereedschappen. De Democratiefabriek is ook voor groepen volwassenen interessant. De Keti Koti Tafel (https://www.ketikotitafel.nl/): Een nieuwe traditie waarbij door het uitwisselen van persoonlijke ervaringen, herinneringen en gevoelens stil gestaan wordt bij de hedendaagse gevolgen van het Nederlandse slavernijverleden. Gemiddeld nemen aan een Keti Koti Tafel zo’n honderd mensen deel met een gelijk aantal witte als zwarte (of gekleurde) deelnemers die op basis van een gestructureerde dialoog reflecteren op elkaar. Leer je buren kennen (https://www.linkedin.com/company/leerje-buren-kennen?original_referer=https%3A%2F%2Fwww.google.

com%2F): Leer je Buren Kennen is een project over verbinding en acceptatie. Scholieren en studenten (met name van het na bijgelegen ROC van Amsterdam) komen langs in de synagoge om in gesprek te gaan met joodse jongeren. Dit gebeurt op luchtige wijze en met humor. De gesprekken gaan vaak over

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

zware onderwerpen zoals identiteit, diversiteit, vooroordelen, discriminatie, conflict en tradities, maar ook hele luchtige onderwerpen komen aan bod, zoals eten, daten en feesten. Under Pressure (Diversion) (https://www.diversion.nl/cases/ under-pressure): Juist nu jongeren het gros van hun informatie online tot zich krijgen, vereist het skills om met de constante informatiestroom om te kunnen gaan en de verschillende berichten op waarde te schatten. Daarom ontwikkelde Diversion samen met TILT Under Pressure: hét innovatieve lesprogramma dat jongeren weerbaar maakt tegen desinformatie en eenzijdige meningsvorming terwijl democratisch burgerschap wordt gestimuleerd. De muren hebben oren (https://www.demurenhebbenoren.nl/): De Muren hebben Oren biedt basisscholen in Den Haag, Rotterdam en Utrecht een zesweeks ontmoetingsproject, waarin de (migratie) geschiedenis vanaf 1940 tot nu centraal staat. Gedurende een interactief traject waarbij scholen en klassen met verschillende sociaal-economische achtergronden aan elkaar gekoppeld worden, maken leerlingen van groep 7 en 8 kennis met elkaars verhalen en interviewen ze een familielid, na voorbereiding met een echte journalist. In mijn buurt (https://inmijnbuurt.org/): Stichting In mijn Buurt – Leren door Ontmoeting staat voor leren door ontmoeting tussen jong en oud.

De stichting koppelt leerlingen van basisschool, middelbare school en MBO aan ouderen met als doel begrip voor de ander te creëren, vooroordelen te doorbreken en het verhaal van de ander te leren kennen. Tijdens persoonlijke ontmoetingen in huiskamers interviewen de leerlingen in een klein groepje de oudere over een deel van de Nederlandse geschiedenis: het koloniale verleden, migratie of de Tweede Wereldoorlog.

69

5

De commissie ziet daarbij ook een belangrijke rol voor politici. Zij worden – terecht – in de samenleving als voorbeeldfiguren gezien. We zien dat politici op dit moment nog onvoldoende een goed voorbeeld geven voor het omgaan met controverses en het aangaan van de dialoog. Er zijn twee valkuilen die politici niet goed weten te vermijden. De eerste valkuil is die van zelf affectief polariserend opereren. Dat kan zowel in stijl als op inhoud. Op de stijl gaat de commissie in de volgende paragraaf verder in. Op de inhoud is van belang dat politici zich verantwoordelijkheid gedragen voor de gevolgen van beleidskeuzes. Het is niet aan deze commissie om hier een evaluatie van het immigratieen volkshuisvestingsbeleid te maken, maar het is duidelijk dat het tekort aan betaalbare huurwoningen een gevolg is van politieke keuzes en prioriteiten in het verleden. Van politici mag worden verwacht dat zij verantwoording afleggen over die keuzes. Ook bij andere vraagstukken die tot affectieve polarisatie leiden is het relevant om eerdere beleidskeuzen in het oog te houden. Klimaatverandering en te hoge stikstofuitstoot bijvoorbeeld zijn eveneens gevolgen van beleidskeuzen om decennialang waarschuwingen in de wind te slaan. Het is dan onverantwoordelijk gedrag van politici om deze verantwoordelijkheid te negeren en daarvoor in de plaats bevolkingsgroepen tegen elkaar op te zetten.

In plaats daarvan is het belangrijk de eigen verantwoordelijkheid te erkennen en te vertalen in politieke keuzes.

focus op efficiëntie en effectiviteit zijn vragen over wat rechtvaardig is binnen het openbaar bestuur uit het zicht geraakt.”125

De tweede valkuil betreft een te technocratische benadering. In discussies waar de vraag naar persoonlijke erkenning en botsende waarden aan de orde zijn, past een managementbenadering niet. Van politici wordt hier moreel leiderschap gevraagd. De Raad voor het Openbaar Bestuur wees al op het belang van het herwaarderen van de morele en normatieve dimensies van openbaar bestuur: “De Raad merkt op dat veel politiek-bestuurlijke debatten de afgelopen decennia een technocratisch en/of technisch-juridisch karakter hebben gekregen. Door nadruk op ogenschijnlijk neutrale en wetenschappelijk onderbouwde processen en interpretatiekaders liggen ‘noodzakelijkheidsvertogen’ bij het rechtvaardigen van overheidshandelen constant op de loer. Door de

5.4 Politiek en media lijken gevangen in polarisatiedynamiek

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Staat de weerbaarheid onder druk? Zelfs zonder de omvang van affectieve polarisatie precies te kunnen vaststellen, is deze vorm van polarisatie als zodanig problematisch. De adviescommissie ziet dat het momenteel in de maatschappij lastig is om om te gaan met conflicten over onderwerpen die raken aan indentiteits- en verdelingsconflicten. Dat beschouwt de commissie als een risico voor de democratische rechtsorde. Te meer omdat de commissie verwacht dat de komende decennia grote maatschappelijke discussies met ingrijpende gevolgen aan de orde komen, zoals de energietransitie, de toekomst van de arbeidsmarkt en sociale zekerheid, de invulling (fysiek en sociaal) van het landelijk gebied, de omgang met immigratie en keuzes in de gezondheidszorg. De grote vraagstukken die aan de orde zijn, vormen potentiële splijtzwammen in de samenleving. Het is van belang in de samenleving de voortdurende dialoog te zoeken over deze onderwerpen. Het is van belang om deze dialoog, deze maatschappelijke democratie te stimuleren, zowel vanuit de maatschappij als door politici.

Polariseren in de Nederlandse politiek: golfbewegingen De Nederlandse politiek heeft de afgelopen decennia in wisselende mate van intensiteit met inhoudelijke polarisatie te maken gehad. In de politiek is polarisatie in golven waarneembaar: periodes van sterke polarisatie wisselen met periodes van weinig polarisatie. “Pacificatie aan de top en polarisatie aan de basis” – zo vatte Arend Lijphart (1968) de Nederlandse politieke verhoudingen ten tijde van de

70

5

verzuiling samen. Polarisatie verschijnt in het politieke taalgebruik in de late jaren zestig en vroege jaren zeventig. De dan nog veelal tamme politieke arena wordt opgeschud door scherpe politieke tegenstellingen. Progressieve partijen, zoals PvdA, D66 en PPR, benadrukken de verschillen met andere partijen, bepleiten directe verkiezing van de minister-president en stellen voorwaarden aan regeringsdeelname. Dit doen zij zodat burgers duidelijke keuzes kunnen maken126.

en structureel opponerende partijen met een wantrouwende achterban. Door de versnippering in de Kamer zijn beide groepen partijen kleiner dan voorheen.

In de loop van de jaren ’80 en ’90 wordt de inhoudelijke polarisatie bewust ingedamd. Onder de kabinetten-Lubbers heerst de gedachte dat verzakelijking noodzakelijk is en – ondanks dat ook in deze periode stevige protesten zichtbaar zijn – wordt met het Akkoord van Wassenaar een basis gelegd voor wat in de jaren ’90 het poldermodel is gaan heten. Het culmineert in de vorming van de Paarse kabinetten, waarin voormalige politieke tegenpolen gaan samenwerken.

In deze context is oppositie voeren steeds minder het uitdragen van een alternatief voor de plannen van het kabinet aan het worden en steeds meer het uitdagen van het kabinet zelf. 128 Het voorgaande wordt ook wel samengevat als een ‘afrekencultuur’. Dit begrip is niet goed meetbaar te maken, laat staan dat de commissie kan vaststellen dat er van een dergelijke cultuur sprake is. Wel merkt de commissie op dat er een grote focus lijkt te bestaan op wat in Haags jargon ‘het nemen van verantwoordelijkheid’ is gaan heten: de kernvraag bij gemaakte fouten is al snel of een bewindspersoon kan aanblijven. Veel minder aandacht is er voor wat er geleerd kan worden voor het beleid. Laat staan dat de Kamer merkbaar blijk geeft van zelfreflectie.

Begin van dit millennium komen de verhoudingen weer meer op scherp te staan, met als belangrijkste kristallisatiepunt het debat over de multiculturele samenleving. In de nasleep van de aanslagen op de Twin Towers neemt met name Pim Fortuyn het bestaande politieke bestel op de korrel. Deze periode is te zien als een correctie op de voorliggende periode van gebrekkige polarisatie binnen het bestel.

Bij de besturende partijen bestaat de neiging om inhoudelijke conflicten te dempen, omdat besluitvorming anders ingewikkeld wordt. Dit versterkt de neiging om transparantie als een risico te zien. Ambtenaren zullen in zo’n setting meer proberen ‘hun’ bewindspersoon uit de problemen te houden. De groei van de voorlichtingsafdelingen van ministeries is in dit licht ook niet verwonderlijk.

Paul Schnabel127 vat de jaren erna als volgt samen: “In de jaren die volgden is het politieke midden kleiner geworden. Op de flanken links en rechts hebben zich nieuwe partijen blijvend of tijdelijk weten te vestigen. Simpel gezegd wil links het midden meer de progressieve kant op krijgen, terwijl rechts zich juist tegen het midden keert, dat sowieso als te progressief wordt gezien. Links en rechts staan in deze constellatie niet meer als tegenpolen tegenover elkaar. Ze richten zich beide op het midden.”

Die patronen mogen dan misschien logisch zijn, ze zijn daarmee niet goed. Er is een fundamentele herbezinning nodig op hoe het er in Den Haag aan toegaat. Daarbij speelt de politiek een hoofdrol, in interactie met media. Op die interactie gaan wij hierna in.

Er kristalliseert zich daarbij de laatste jaren een onderscheid uit tussen potentieel besturende partijen met een (zelf)vertrouwende achterban

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Medialogica De interactie tussen samenleving, politiek en (sociale) media speelt een belangrijke rol bij polarisatie. De Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling beschreef hoe deze interactie zich voltrekt langs de lijnen van ‘medialogica’129 en hoe dit effect heeft op polarisatie130.

71

5

Medialogica omschrijft de driehoeksverhouding tussen burgers, overheid en media. Die relatie wordt gekenmerkt door stevige concurrentie om aandacht van de nieuwsgebruiker, die tevens kiezer is. De aandacht trekken is in die context belangrijk. Stevige uitspraken, conflicten met harde tegenstellingen en een mooie spanningsboog, mediagenieke persoonlijkheden: ze doen het in dat verband allemaal goed. Het gevolg is dat inhoudelijke kwesties nogal eens gereduceerd worden tot ruzies. Naarmate de toon feller wordt en de aanvallen persoonlijker, verschraalt het debat. Dat is niet goed voor het vertrouwen in de politiek. Posities worden zo ferm ingenomen dat er geen onderhandelingsruimte meer is. Of onderhandeling wordt voorgesteld als iets wat alleen maar tot slappe maatregelen kan leiden. Waar zo sterk wordt gepolariseerd dat samenwerking niet meer mogelijk is, gaat de kwaliteit van de besluitvorming achteruit. Moeilijke onderwerpen die electoraal

gevoelig liggen, worden vermeden. Duurzame besluiten over complexe onderwerpen zijn steeds moeilijker te nemen. Politici worden intussen heen en weer geslingerd tussen het belang van meedoen aan die medialogica (de enige manier om hun standpunt goed laten horen) en zich terugtrekken om zodoende eventueel achter de schermen – waar niet elke uitspraak een relletje kan wordt – te onderhandelen. Dit is niet goed voor de transparantie. Het gevolg is volgens de Raad voor Maatschappelijke Ontwikkeling dat het publieke debat door haast en concurrentie slordig wordt en de focus steeds vaker ligt op schandalen en de korte termijn. Zo kan maatschappelijk cynisme ontstaan en een verlies aan maatschappelijk vertrouwen131. Deze twintig jaar oude analyse lijkt ook vandaag de dag nog onverminderd geldend. Er is dus niet bepaald sprake van een nieuw, maar eerder van een hardnekkig fenomeen. Wel zijn de laatste jaren nieuwe ontwikkelingen zichtbaar. We beschrijven deze aan de hand van de drie punten van de driehoek: politici, media en burgers.

Burger

Publiek domein Politieke instituties Media-instituties Maatschappelijk middenveld

Media

Overheid

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

72

5

Politici: aandacht trekken, verruwing en polarisatie als strategisch ingezet verwijt Zoals gezegd, is inhoudelijk polariseren (aanzetten van verschillen) een normaal en gezond onderdeel van de politieke arena. Het benadrukken en verscherpen van tegenstellingen is het gevolg van een doelbewust strategische keuze132. Helaas lijkt er de laatste jaren sprake van een vermenging van inhoudelijke en affectieve polarisatie. Niet alleen burgers (zie SCP-onderzoek), maar ook (een groep) politici en journalisten zelf ervaren dit als negatief, zo heeft de commissie vastgesteld in de gesprekken die zij heeft gevoerd met Kamerleden en journalisten. Zij signaleren dat mede door de groei van het aantal partijen in de Kamer de noodzaak om op te vallen groter is geworden. Het is van belang de aandacht te trekken en de meest effectieve en efficiënte manier om dat voor elkaar te krijgen is door voor ophef te zorgen. Emoties – echt en gespeeld – trekken de aandacht, nuance niet. Met selectieve uitsneden uit debatten bedienen diverse partijen de eigen achterban door politieke tegenstanders in een kwaad daglicht te stellen. Diverse Kamerleden schetsen een scherp contrast tussen de positieve aspecten van de eigen groep en de negatieve aspecten van de groep(en) waar hun publiek zich juist niet mee identificeert133. Dit leidt tot verruwing van het debat.

Het is nog niet zo lang geleden dat de opmerking van politicus Jan Marijnissen dat de toenmalige Kamervoorzitter “even moest dimmen” in Den Haag een schokgolf teweegbracht. Het zou tegenwoordig nauwelijks opvallen. Recent heeft Kamer nog eens vastgesteld dat bedreigen niet mag, kennelijk omdat dit nodig was. De partij die de polarisatie instigeert, heeft daar individueel baat bij, maar maatschappelijk gaan we erop achteruit134. Door te polariseren intensiveert en escaleert een conflict135. Het is aannemelijk – hoewel voor Nederland niet aangetoond – dat politieke verruwing leidt tot een toename in affectieve polarisatie. Ook is duidelijk dat misleidende

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

communicatie door politici bijdraagt aan affectieve polarisatie136. Burgers hebben toenemende negatieve gevoelens over politieke partijen, politici en medeburgers die hun standpunten niet delen137. Veel Kamerleden zitten met de beschreven dynamiek in hun maag, zo blijkt uit de interviews door de commissie en ook uit opmerkingen van vertrekkende politici in de aanloop naar de aanstaande verkiezingen. Niemand ontkent het nut van scherpe debatten over inhoudelijke tegenstellingen, maar er is een breed gedeeld gevoel dat de manier waarop het debat momenteel gevoerd wordt, veel mensen van de politiek vervreemdt. Er is dan ook een tegenbeweging zichtbaar via discussies over de orde in de Tweede Kamer. Hoewel ook deze ordediscussies op hun beurt vaak gepolariseerd worden gevoerd, juicht de adviescommissie het toe dat het presidium deze initiatieven neemt. Zelfreflectie en zelfregulering zijn noodzakelijk in de Kamer. Dit omdat in een democratische rechtsorde het parlement het hoogste orgaan is en er dan ook geen andere instantie in de positie is dan de Kamer zelf om tot spelregels en protocollen te komen. Een veranderd medialandschap Media spelen vanouds een belangrijke rol bij de bewaken van de trias politica. De manier waarop journalisten en redacties deze rol invullen, is medebepalend voor de beeldvorming bij burgers en voor het gedrag van politici.

Het medialandschap is in de afgelopen decennia sterk veranderd door commercialisering, digitalisering en concentratie. Commercialisering en de opkomst van nieuwe media hebben de concurrentie tussen verschillende media verder doen toenemen. Digitale transformatie zorgt voor een toename van het aantal mogelijke kanalen waarlangs nieuws wordt gedeeld (online, via sociale media, podcasts) en leidt bij uitgevers met name tot veranderingen in de lokale nieuws- en

73

5

informatievoorziening. Mediabedrijven investeren in digitalisering, omdat ze steeds meer met de grote internationale spelers moeten concurreren op de wereldwijde markt voor informatie, entertainment en reclame. Consolidatie en samenwerking is daar een reactie op. Hoewel het aantal aanbieders kleiner is geworden, blijft het aantal landelijke en regionale titels ongeveer gelijk. Maar op de lokale nieuwsmarkt leidt de digitalisering tot het verdwijnen van titels; in het bijzonder de huis-aanhuisbladen. Uitgevers stoppen met minder winstgevende activiteiten, zodat meer geïnvesteerd kan ­worden in toekomstbestendige (online) activiteiten. Er wordt wel beweerd dat door toegenomen fragmentatie van mediagebruik en een sterkere politieke kleuring van veel media ook de tegenstellingen in politiek en onder kiezers toenemen138. De gevolgen van commercialisering, digitalisering en concentratie zijn echter paradoxaal: aan de éne kant is er meer (politieke) informatie dan ooit beschikbaar, aan de andere kant lijken veel media meer en meer op eenzelfde manier van rapporteren te vertrouwen. Bovendien zien we dat het NOS-journaal (en in mindere mate RTL Nieuws) nog steeds een groot gedeelte van het Nederlandse publiek bereikt, hetzij via de reguliere uitzendingen, hetzij online en via sociale media.139 Deze gedeelde informatieconsumptie kan als een middel fungeren tegen polarisatie.

Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld de Verenigde Staten, waar het medialandschap sterk gepolariseerd is. De commissie pleit, in lijn met het recent uitgebrachte rapport van het Adviescollege Publieke Omroep, voor een sterk onafhankelijk publiek omroepbestel waarbij politieke bemoeienis beperkt is en externe pluriformiteit een leidend principe is met sterke gedecentraliseerde publieke omroeporganisaties. Inconsistent beleid in de afgelopen decennia dreigt te leiden tot een uitholling van dit systeem en herwaardering van de beginselen van het publieke omroepsysteem is noodzakelijk om polarisering het hoofd te bieden.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Dit betekent ook dat de verschillende omroeporganisaties en programma’s een speciale verantwoordelijkheid dragen voor een goede manier waarop zij over politieke en maatschappelijke onderwerpen berichten. Daarbij is de eenzijdige focus op politieke tegenstellingen en uitvergroting van conflicten volgens een journalistiek principe van hoor en wederhoor een belangrijke belemmering. De manier waarop de media werken kan ook polarisatie bevorderen en burgers misleiden door een selectief en vervormd beeld van de werkelijkheid te presenteren. Bij de beslissing over de vraag hoe grote politieke en maatschappelijke gebeurtenissen in beeld moet worden gebracht, vertrouwen journalisten en redacteuren op nieuwswaarde en principes zoals conflict en negativiteit, en zijn ze erop gebrand om ‘beide kanten van het verhaal te brengen’. Deze mechanismen leiden vaak tot het presenteren van twee extreme standpunten. Dit kan nuttig zijn om het politieke debat en de verschillende standpunten te belichten die er bestaan. Dit mechanisme verbergt echter de aanwezigheid van meer genuanceerde posities die door een meerderheid van burgers worden gedeeld. Uiteindelijk kan dit bijdragen aan het vervormde idee dat politieke kwesties sterk gepolariseerd zijn en extreme meningen overheersen, terwijl een weinig luidruchtige meerderheid weinig aandacht krijgt.

Ook voor de beide punten die hierboven zijn beschreven, geldt dat zelfreflectie en professionele dialoog in de branche de sleutel tot de oplossing zou moeten zijn. De commissie constateert dat van deze zelfreflectie nog weinig zichtbaar is. Maar een andere, meer verplichtende, route is in een democratische rechtsorde onmogelijk. Bij die zelfreflectie en dialoog zouden de koepelorganisaties van journalisten samen met opleidingen journalistiek het voortouw kunnen nemen. De commissie ziet dat er positieve alternatieven ontwikkeld worden die een andere manier van journalistiek voorstaan, zoals ‘constructieve journalistiek’140.

74

5

Ook lokale journalistiek verdient aandacht – informatievoorziening over wat er politiek en maatschappelijk in de directe omgeving van burgers gebeurt is cruciaal, maar staat, onder andere door de opkomst van sociale media, onder druk.141 Initiatieven waarmee regionale en lokale media versterkt worden, zoals versterkinglokalejournalistiek.nl, kunnen potentieel deze uitdaging helpen het hoofd te bieden. De commissie wijst decentrale overheden die lokale journalistiek willen stimuleren op het belang om te investeren in de infrastructuur. Wanneer nog bestaande media worden gesubsidieerd, bestaat het risico dat publieke investeringen in de lokale journalistiek terechtkomen bij het beperkte aantal bedrijven dat commercieel succesvol is. Het belang van een sterke onafhankelijke pers wordt door politici in Nederland gelukkig gesteund en uitgedragen. In de gesprekken die de commissie heeft gevoerd, is naar voren gebracht dat deze boodschap wel wordt ondergraven door de relatief nieuwe gewoonte van politici en bestuurders om nieuws te brengen via eigen media-kanalen. Wanneer politici uitsluitend of voornamelijk kiezen voor bekendmaking van verklaringen via een persconferentie zonder vragen, een stream via een eigen medium of een verklaring via sociale media, kan daar bewust of onbewust ook de boodschap vanuit gaan dat journalisten niet te vertrouwen zouden zijn.

De positie van individuele journalisten is veranderd. Enerzijds hebben mediabedrijven en redacties door de toegenomen concurrentie veel focus gelegd op kostenbesparingen. Dit heeft geleid tot een grote groei van het aantal journalisten met een ZZP-status, waarmee de positie van journalisten tegenover mediabedrijven verzwakt is. Anderzijds zien we dat journalisten vaker zelf als mediapersoonlijkheid optreden. Dit heeft ook het effect dat journalisten meer persoonlijke reacties vanuit het publiek ontvangen, ook intimiderende of dreigende reacties. Hierop gaat de commissie in het volgende hoofdstuk in.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Waardering door burgers De derde relevante groep in de medialogica wordt gevormd door ons allemaal, de burgers. Voor politici zijn wij kiezers, voor media kijkers, luisteraars en lezers. En met ons gedrag bepalen we mede wat aandacht krijgt. Maar daarin geven we wel ‘mixed signals’ af. Enerzijds zien we dat veel burgers ontevreden zijn over de vorm waarin politiek op dit moment bedreven wordt. Deze kritiek komt op verschillende manieren terug. Sommige mensen hebben bezwaren tegen de omgangsvormen van politici onderling. Anderzijds blijkt uit het feitelijke klik- en kijkgedrag (dat door mediabedrijven nauwlettend wordt gevolgd) dat het juist berichten met ophef, ruzies en persoonlijke verhalen zijn die het best gelezen worden. Deze spanning is deels inherent aan menselijk gedrag. Tussen wat mensen doen, wat mensen denken dat ze doen en wat mensen zouden willen doen zit altijd verschil. Toch benadrukt de commissie op basis van het voorgaande het belang van permanente aandacht voor wat in het onderwijs ‘mediawijsheid’ is gaan heten. Die aandacht zou zich niet alleen tot jongeren moeten beperken. In veel gevallen zijn jongeren zelfs mediawijzer dan oudere Nederlanders.

Staat de weerbaarheid onder druk? De commissie constateert in lijn met eerdere onderzoeken dat de interactie tussen politici onderling en via de media een dynamiek oplevert die bij veel burgers zorgt voor vervreemding en irritatie. Uit het feit dat deze dynamiek al in rapporten van 20 jaar geleden is beschreven, mag worden geconcludeerd dat het een hardnekkig fenomeen is. Veranderingen in het politieke bestel (groei van het aantal partijen) en het medialandschap (toename concurrentie en digitalisering) hebben de dynamiek verder versterkt.

75

5

De commissie ziet voorzichtige pogingen tot zelfreflectie in de Kamer. De commissie benadrukt de urgentie van deze zelfreflectie. Doet de Kamer niets met de zorgen of blijft het opnieuw hangen in vrijblijvende claims over een ‘nieuwe bestuurscultuur’, dan zullen afkeer en cynisme over de politiek toenemen. Dat vergroot het risico dat mensen afhaken, maar zal er ook toe leiden dat de animo zal dalen om politiek actief te blijven of te worden. Dat zou een vicieus proces in gang zetten dat naar de mening van de commissie nu nog gestopt kan worden. Het feit dat bij de aankomende verkiezingen veel tot voor kort beeldbepalende spelers niet zullen terugkeren, geeft aan een nieuwe generatie politiek leiders de mogelijkheid om tot nieuwe mores te komen. De noodzaak is er. Ook redacties en journalisten hebben daarbij een rol te vervullen. De dynamiek die tot zulke onbevredigende uitkomsten leidt, wordt mede in stand gehouden door de keuzes die journalisten en redacties maken over hoe zij hun rol vervullen.

5.5 Sociale media als gamechanger? Bij de rol van sociale media wil de commissie apart stilstaan. Het is onmiskenbaar dat de opkomst van sociale media aan vraagstukken rond de weerbaarheid van de democratische rechtsorde een extra dimensie heeft toegevoegd. Velen uiten daarbij hun zorgen over de impact van sociale media op (affectieve) polarisatie. Door selectieve aandacht en blootstelling, deels bevorderd door algoritmische selectie, zou een sterk gesegmenteerd publiek ontstaan waarin individuen niet meer in aanraking zouden komen met meningen die wezenlijk verschillen van die van henzelf. De commissie bepleit daarbij wel een genuanceerde benadering, met aandacht voor positieve en negatieve aspecten van sociale media. Er wordt veel aangenomen en beweerd over de impact van sociale media, maar voor veel veronderstellingen is weinig overtuigend bewijs. In deze paragraaf gaat de commissie in op de zaken die inmiddels wel bekend zijn over de impact van sociale media op polarisatie. Daarbij maakt de

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

commissie expliciet onderscheid tussen de rol die sociale media spelen bij intimidatie en bedreigingen (die in hoofdstuk 6 behandeld wordt) en de impact van sociale media op polarisatie. Positieve invloeden van sociale media Zorgen zijn dominant in het publieke debat. Het is belangrijk om te benadrukken dat (sociale) media ook positieve effecten hebben op democratische processen. Onderzoek laat zien dat sociale media kunnen bijdragen aan de betrokkenheid en participatie van burgers142 en dat in contexten waar de persvrijheid onder druk komt te staan, sociale media kunnen fungeren als een alternatief informatiekanaal dat zorgt voor een juiste informatievoorziening over bijvoorbeeld de integriteit van verkiezingen143. Sociale media bieden veel mogelijkheden voor burgers om zich te organiseren. Dankzij sociale media heeft bijvoorbeeld de #metoobeweging razendsnel een enorme invloed uitgeoefend op zeer grote schaal. Ook allerhande demonstraties zijn langs deze weg gemakkelijker te organiseren. Ten slotte is ook contact tussen politici en individuele burgers laagdrempeliger geworden; dat is niet alleen een probleem, maar ook en vooral een goede zaak voor de democratie. De invloed van sociale media op de democratische rechtsorde is daarmee dus zeker niet eenduidig negatief.

Zorgen om sociale media Naast de genoemde positieve aspecten ziet de commissie ook zorgen in de rond de impact van sociale media. Eén van de belangrijkste kenmerken van online communicatie is dat deze meer en meer gepersonaliseerd wordt aangeboden en dat er veelvuldig gebruik wordt gemaakt van microtargeting. Dat wil zeggen dat individuen

76

5

op basis van onder andere hun eerder surf- en klikgedrag specifiek op hen toegespitste informatie ontvangen. Ook politieke partijen kunnen gebruik maken van deze technieken om specifieke kiezers te bereiken. De Staatscommissie Parlementair Stelsel heeft gewezen op de gevaren als dit instrument op grote schaal zou worden ingezet en heeft geadviseerd politieke partijen hierover tot transparantie te dwingen. In de voorgestelde Wet op de Politieke Partijen heeft het kabinet daarop transparantieregels over het gebruik van microtargeting opgenomen. Het gebruik en effectiviteit van politieke microtargeting is in de Nederlandse context echter beperkt.144 Microtargeting beschouwt de Adviescommissie VWDR daarom op dit moment niet direct als een serieuze bedreiging voor de weerbaarheid van de democratische rechtsorde. Een tweede zorg betreft het effect van ‘bubbels’ op sociale media. Door algoritmische selectie ontvangen gebruikers informatie die in lijn is met hun bestaande attitudes en opinies. De zorg is dat gebruikers hierdoor in die opvattingen versterkt worden. Dat zou kunnen leiden tot ‘filterbubbels’, waarbij mensen afgesloten zijn van afwijkende meningen, en ‘echokamers’, waarin bestaande meningen herhaald en versterkt worden. Recent heeft onderzoek in de Amerikaanse context bevestigd dat algoritmen zeer invloedrijk zijn in wat mensen te zien krijgen op sociale media.

Datzelfde onderzoek maakt duidelijk dat het bestaan van echokamers een substantieel, maar zeker niet allesoverheersend fenomeen is: 20% van de gebruikers ziet alleen maar bronnen uit eenzelfde hoek.145 In Nederland wordt het bubbeleffect van sociale media gedempt doordat er nog veel gedeeld gebruik van media is (bijvoorbeeld via de NOS), zoals in de paragraaf over polarisatiedynamiek al is uiteengezet. Wel laat onderzoek zien dat aan de randen van het politieke spectrum meer onderwerp-specifieke ‘fringe bubbels’ (letterlijk: randbellen) ontstaan, die bestaan uit mensen met zeer betrokken en vaak meer extreme opinies die elkaar vooral online opzoeken.146 Op deze plekken bestaat het gevaar dat mensen gepolariseerd raken en radicaliseren.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Op de rol die sociale media hebben in de intimiderende en bedreigende bejegening van publieke personen gaat de commissie in het volgende hoofdstuk in. Een derde zorg gaat over het gemak waarmee desinformatie kan worden verspreid via sociale media. Onder desinformatie worden zowel misinformatie (allerlei vormen van feitelijk onjuiste informatie zonder kwade bedoelingen) en disinformatie (duidelijke intentie tot misleiding bij de auteur) verstaan. Beide vormen van desinformatie zijn niet nieuw, maar de mogelijkheden tot verspreiding zijn groter. En de effecten zijn schadelijk: wanneer burgers hun beslissingen en meningen laten afhangen van foutieve informatie zorgt dat ook voor verkeerde beslissingen en soms zelfs tot levensgevaarlijke situaties, bijvoorbeeld als het foutieve medische informatie betreft. Ook de relatie tussen overheid en burgers kan erdoor worden beïnvloed: extreme voorbeelden zijn te vinden in de hoek van ‘soevereinen’, die zichzelf op basis van onjuiste online-informatie soeverein verklaren. Maar desinformatie raakt brede groepen: gemeenten merken dat burgers terughoudend zijn om de energietoeslag aan te vragen, omdat zij bang zijn dat zij deze moeten terugbetalen. Deze angst wordt online breed gedeeld en aangewakkerd, maar is bij deze toeslag meestal onterecht.

In de Nederlandse context zijn de bewijzen voor grootschalige aanwezigheid van desinformatie beperkt. Toch is er wel reden tot zorg. Zo werd tijdens de coronapandemie ook in Nederland de aanwezigheid en invloed van desinformatie zichtbaar.147 De snelle opkomst van artificial intelligence levert bovendien nieuwe vragen op. Deze opkomst zorgt er bijvoorbeeld voor dat de mogelijkheden voor fabricatie en grootschalige en gerichte verspreiding van disinformatie toegenomen zijn. Bovendien zijn de mogelijkheden om informatie overtuigender te brengen toegenomen, onder meer door het gebruik van ‘deep fakes’ (beelden die zodanig zijn bewerkt dat er een andere betekenis aan wordt gegeven) en door artificial intelligence gegenereerde beelden. Hier is grote waakzaamheid geboden.

77

5

De commissie is ervan overtuigd dat desinformatie in een democratische rechtsorde bestreden moet worden. Bij de bestrijding van desinformatie doet zich wel een dilemma voor148. Enerzijds dient het publieke debat beschermd te worden tegen foutieve informatie, zeker wanneer trollenfabrieken op grote schaal massapropaganda verspreiden. Hiertegen moeten overheden instrumenten hebben om op te treden. Anderzijds is wat ‘juist’ en wat ‘onjuist’ is, niet altijd even goed van elkaar te onderscheiden is. Ook informatie van overheden is niet zonder meer betrouwbaar. Een berucht voorbeeld is de foutieve informatie waarmee de Verenigde Staten de aanval op Irak rechtvaardigde. Maar ook dichter bij huis zijn er zorgwekkende voorbeelden van overheidsgerelateerde desinformatie of selectief en onzorgvuldig omgang met de presentatie van feiten: een geheim opererende ‘denktank desinformatie’ die in samenspraak met platforms berichten over vaccinaties tegenhoudt149; de aanvankelijke ontkenning van problemen met de kinderopvangtoeslag en veiligheidsproblemen van de gasboring; tegen rechterlijke uitspraken in domweg weigeren documenten vrij te geven; informatie zo presenteren (bv. een grote hoeveelheid informatie op vrijdagmiddag versturen) dat het ondersneeuwt. Om niet te spreken van het wijdverbreide ‘spinnen’ van informatie.

het verspreiden van feitelijk juiste informatie via sociale media. Van groot belang is dat de boodschap van de overheid zo feitelijk mogelijk is en altijd gecontroleerd en bediscussieerd moet kunnen worden. Een belangrijke manier om met dit dilemma om te gaan, ligt in het stimuleren van een kritische houding van burgers tegenover álle informatie die verspreid wordt. Dit is een belangrijk onderdeel van burgerschap(onderwijs). Ook van socialemediabedrijven mag een grotere inspanning worden verwacht om de grootschalige verspreiding van desinformatie tegen te gaan. In de aanbevelingen komt de commissie hierop terug.

In een democratische rechtsorde hebben burgers recht op een overheid die de waarheid spreekt en open communiceert. De commissie is van mening dat dit in Nederland in verreweg de meeste gevallen zo is. Maar juist vanwege die hoge norm is élk voorbeeld van een overheid die desinformatie verspreidt en het niet zo nauw neemt met de feiten kwalijk. Hier ligt een belangrijke taak voor bestuurders en afdelingen communicatie/voorlichting om de betrouwbaarheid van de overheid boven alle kritiek verheven te laten zijn.

Een vierde punt van zorg is de machtsconcentratie bij big-tech­ bedrijven. Het gaat om machtige internationale spelers. Aan het aandeel van deze bedrijven in de online reclame-inkomsten is te zien hoe groot hun economische macht is. Dit aandeel nam naar schatting toe van 54 procent in 2015 naar 80 procent in 2021. Ook overheden en politici zijn in belangrijke mate aangewezen op sociale media om burgers te bereiken. De commissie beschouwt deze afhankelijkheid als een problematisch gegeven: het zou niet zo moeten zijn dat de overheid voor de communicatie met de eigen burgers afhankelijk is van internationaal opererende bedrijven die niet transparant zijn over de werking van hun algoritmes en de manier waarop informatie al dan niet zichtbaar wordt voor burgers. De commissie pleit ervoor de afhankelijkheid van big-techbedrijven te verkleinen. De commissie adviseert de regering het initiatief te nemen om in een democratische alliantie van overheden en niet-gouvernementele organisaties een alternatief sociaal netwerk te ontwikkelen, dat niet op commerciële, maar op ethische waarden is gebaseerd.

Alleen als hieraan gewerkt wordt, maakt bredere inzet van de overheid tegen overduidelijke misinformatie en gevaarlijke disinformatie kans. Hieraan is volgens de commissie behoefte, waarbij de overheid gebruik kan maken van nieuwe strategieën waarbij zij zelf ook gericht inzet op

Het is van belang publieke waarden als privacy, vrijheid van meningsuiting en dataveiligheid voldoende te borgen en te voorkomen dat er een te grote afhankelijkheid ontstaat van internationaal opererende private bedrijven. De oplossing hiervoor is niet op

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

78

5

Nederlandse schaal af te dwingen. De commissie ziet dat er in politiek en samenleving al de nodige aandacht is voor deze zorgen. Met name door de Europese Unie wordt werk gemaakt van een wettelijk kader dat een aantal van de grote zorgen adresseert. De Digital Services Act en Digital Markets Act bieden een wettelijk kader voor sociale mediaplatformen op Europees niveau. Begin 2024 moeten sociale media in de gehele EU hieraan voldoen. De Europese Commissie gaat toezicht houden op de grote online platformen en zoekmachines. Online platformen worden niet alleen gedwongen haat, disinformatie en manipulatie van verkiezingen te bestrijden, maar dienen ook het belang van vrijheid van meningsuiting in het oog te houden.150 De komende tijd moet duidelijk worden hoe deze regels worden geïmplementeerd en gehandhaafd. Het is van belang dat scherp te volgen. De commissie heeft gesproken met vertegenwoordigers van socialemediabedrijven in Nederland (Meta, Google en TikTok) en constateert dat deze bedrijven positief zijn over het nieuwe kader. De platformen geven aan dat zij kansen zien in het creëren van een gelijk speelveld. Ook hebben bedrijven laten zien dat zij al inspanningen verrichten op het gebied van moderatie. De commissie vindt het positief dat ook deze bedrijven hun verantwoordelijkheid zeggen te willen nemen.

Wel ziet de commissie dat er grote druk nodig was om hiertoe te komen en dat de bedrijven de neiging hebben hun eigen rol en verantwoordelijkheid te minimaliseren. De bedrijven beschouwen zichzelf niet als redactie die daarmee een verantwoordelijkheid voor de inhoud van de boodschappen heeft. De Adviescommissie ziet dat met de nieuwe Europese regels goede stappen worden gezet, maar beschouwt ze niet als het einde van de discussie. De commissie ziet dat er nog belangrijke opgaven liggen bij de moderatie door socialemediabedrijven. Daarbij ziet de commissie mogelijkheden om een aantal goede gewoonten uit de wereld van de traditionele media te vertalen naar de nieuwe sociale media. Enkele dilemma’s die in deze paragraaf zijn beschreven, zijn immers voor

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

traditionele media redelijk vergelijkbaar: het toetsen van de juistheid van informatie en het aan het woord laten van mensen met verschillende opinies behoren tot de standaardwerkwijzen van de journalistiek. Voor de bescherming van deze standaarden kent de journalistiek autoriteiten als de ombudsman, het Commissariaat voor de Media en de Raad voor de Journalistiek, die de toepassing van beginselen toetst. In de wereld van de sociale media ontbreekt het nog aan dit soort autoriteiten. Staat de weerbaarheid onder druk? De commissie constateert dat er zowel positieve als negatieve gevolgen zijn van sociale media voor de democratische rechtsorde. De zorgen overheersen momenteel in het publieke debat en de commissie hecht eraan te wijzen op een aantal belangrijke aspecten in de weerbaarheid van onze democratische rechtsorde. De effecten van microtargeting zijn in de praktijk beperkt en de recente transparantiewetgeving vergroot de weerbaarheid. De samenleving legt zich niet willoos en gedachteloos neer bij de aangeboden informatie. Ook zien we dat de Europese Unie werkt aan een wettelijk kader dat publieke waarden borgt. Daarmee zijn de zorgen echter niet weg. De commissie beschouwt het als een grote opgave om technologische ontwikkelingen met een enorm effect op de samenleving in te passen in de democratische rechtsorde.