2023 395 Bijlage Eindrapport-Adviescommissie VWDR V3IM

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Tot slot blijkt ook de scheiding tussen beleid en uitvoering die binnen de overheid is doorgevoerd problematisch. Vooral omdat er te weinig vanuit praktijkkennis gewerkt wordt, leiden beleids- en uitvoeringskeuzes tot ongewenste of onwerkbare resultaten.62 Overheden hielden zelf te weinig kennis in huis vanuit de overtuiging dat dit wel ingehuurd kan worden. Ook managers werden geacht te rouleren, met als onderliggende opvattingen dat managen een vak is dat ook zonder al te veel inhoudelijke affiniteit kan worden uitgevoerd. Binnen het programma ‘Staat van de uitvoering’ constateert de stuurgroep: “Meer dan andere landen neigen we naar verkokering tussen uitvoering en beleid. Bovendien lijkt het erop dat wij vaker in de valkuil stappen dat we op basis van onze beleids- en uitvoeringskennis denken te weten wat burgers en ondernemers nodig hebben. Als het gaat om het daadwerkelijk centraal stellen van onze burgers en ondernemers kunnen we nog veel leren van anderen. Werken vanuit de opgave, 1 overheid, 1 loket: we praten er al lang over en her en der nemen we initiatieven. Andere landen houden ons hier een spiegel voor: we hebben hier echt nog serieuze stappen in te zetten.” Het programma laat vervolgens enkele inspirerende voorbeelden uit het buitenland zien (zie de kadertekst).

63 De commissie VWDR ziet in deze voorbeelden inderdaad belangrijke inspiratie voor een overheid die meer werkt vanuit publieke waarden dan vanuit publiek management.

43

3

Inspirerende voorbeelden uit het buitenland Het programma Staat van de Uitvoering bracht een special uit met inspirerende voorbeelden uit het buitenland om de complexiteit van wet- en regelgeving én daarmee de uitvoeringspraktijk te versimpelen. Adviesbureau Haagse Beek onderzocht de goede praktijkvoorbeelden in deze Special. Een verdere beschrijving van de voorbeelden is online beschikbaar.

Automatische toekenning van toeslagen en persoonlijk contact met ouders gaan in Vlaanderen samen op Door vérgaande digitalisering in Vlaanderen worden toeslagen voor kinderen automatisch toegekend. Het aanvragen van een toeslag is daardoor niet nodig. Dat zorgt ervoor dat ouders die dat moeilijk vinden of niet weten dat ze zo’n aanvraag kunnen indienen, nu óók deze toeslagen ontvangen. Het Vlaams Agentschap Uitbetaling Groeipakket (VUTG) krijgt hiervoor gegevens van meer dan tien andere organisaties. Op basis van deze gegevens wordt voor ieder kind maandelijks een basisbedrag uitbetaald, automatisch aangevuld met een of meerdere van de acht toeslagen waarop het kind recht heeft. Door deze werkwijze is er meer tijd voor persoonlijk contact met ouders die door wijzigingen in hun persoonlijke situatie vragen hebben. Er zijn 200 ‘Huizen van het Kind’ waar ouders kunnen binnenlopen zonder afspraak voor al hun vragen: over kinderopvang, gezondheidszorg, opvoedingsondersteuning, vrijetijdsaanbod en andere vragen die betrekking hebben op kinderen. In 76 Huizen van het Kind is ook aanvullende ondersteuning aanwezig vanuit het agentschap Uitbetaling Groeipakket, namelijk in zogenaamde kwetsbare regio’s. In de overige Huizen van het Kind fungeren medewerkers van het agentschap in de backoffice om lokale onthaalmedewerkers te ondersteunen.

De Huizen van het Kind zijn ook buiten gangbare kantooruren geopend.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Automatische energiekorting in Portugal In Portugal wordt eenzelfde werkwijze voor gegevensdeling gehanteerd als in Vlaanderen. Daar wordt automatisch een korting gegeven op de energierekening van mensen als uit de beschikbare gegevens blijkt dat ze hier recht op hebben. Het Agentschap voor Bestuurlijke Vernieuwing (AMA) heeft in overeenstemming met Europese wetgeving een werkwijze ontwikkeld waarmee gegevensdeling tussen verschillende overheidsdiensten kan plaatsvinden. Hierdoor zijn er vier keer zoveel gezinnen in beeld gekomen die recht hebben op deze energiekorting.

Koplopers op het gebied van de digitale loketfunctie Een tendens in verschillende landen (Nieuw-Zeeland, Estland, Duitsland, Portugal, Canada, Denemarken, België en Noorwegen zijn onderzocht) is om inwoners een digitale loketfunctie te bieden. Het digitale loket biedt één ingang voor inwoners. Aan de achterkant werken verschillende overheidsinstanties samen. Het algemene uitgangspunt in deze landen is dat inwoners niet hoeven te snappen hoe de overheid werkt. De inrichting gebeurt op basis van levensgebeurtenissen en thema’s die voortvloeien uit de behoefte van inwoners. Zo zien we in Nieuw-Zeeland dat de dienstverlening is ingericht rondom 42 verschillende life-events. Bijvoorbeeld de geboorte van een kind, afstuderen van school of starten met rijlessen. Ook in Estland navigeer je gemakkelijk per levensgebeurtenis naar de juiste overheidsdiensten. Begin je een eigen bedrijf? Ga je trouwen of verhuizen? Dan zie je per gebeurtenis de formulieren die je moet invullen of de zaken die je moet regelen.

44

3

Nieuw-Zeeland heeft de systemen van de belastingdienst vervangen en de gebruiker centraal gezet In een periode van ruim tien jaar heeft Nieuw-Zeeland zowel de opzet van het belastingstelsel veranderd als de inning van belastingen gedigitaliseerd en sterk vereenvoudigd. Een belangrijk verschil met Nederland is dat in de NieuwZeelandse belastingdienst zowel het beleid als de uitvoering zijn ondergebracht. Vanaf de start is breed commitment gezocht. Onder meer bij uitvoerders en in het parlement – zowel bij de regeringspartijen als de oppositie. Iedere wijziging werd vooraf uitgebreid getest voordat deze doorgevoerd werd. Systemen liepen parallel, soms tot wel vijf jaar. Vragen via de helpdesk dienden als feedback. Het uitgangspunt was steeds: we maken het makkelijker en eenvoudiger voor de gebruiker en richten ons op betere naleving van wet- en regelgeving. Processen moesten hierop worden aangepast, ook als dat betekende dat de organisatie ingrijpend zou wijzigen. En dat is gebeurd: van een verkokerde organisatie is de Nieuw-Zeelandse belastingdienst veranderd in een organisatie die is ingericht om de doelgroepen heen, met minder managementlagen. Bron: Staat van de Uitvoering, Special 2023: Inspiratie uit het buitenland en Haagse Beek, Innovating Government.

3.4 Analyse weerbaarheid In de voorgaande paragrafen heeft de commissie geschetst wat vanuit het perspectief van de democratische rechtsorde relevante zorgen zijn. Naar het oordeel van de commissie vormen de geschetste zorgen een bedreiging van de democratische rechtsorde. In deze paragraaf gaat de commissie daarom in op de vraag of de huidige democratische rechtsorde voldoende weerbaar is.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Daarbij constateert de commissie in de eerste plaats dat er sprake is van groeiende aandacht voor de in dit hoofdstuk beschreven onderwerpen. In de aanloop naar de Kamerverkiezingen van november 2023 hebben diverse partijen laten blijken dat zij aan de genoemde onderwerpen prioriteit geven. Ook constateert de commissie dat het onderwerp van dit hoofdstuk veel aandacht krijgt in opiniebladen, kranten, podcasts en documentaires. Inmiddels nam het kabinet enkele betekenisvolle besluiten om hardvochtige effecten van wet- en regelgeving tegen te gaan.64 Deze signalen zijn bemoedigend, hoewel nog onvoldoende om de problematiek op te lossen. Er zijn ook zaken die de weerbaarheid van de democratische rechtsorde onder druk zetten: te weinig stelselmatig aandacht voor de sociale grondrechten, een defensieve houding bij politici tegenover kritiek en onvoldoende representatieve invloed op en toegang tot besluitvormingsprocessen. Te weinig aandacht voor sociale grondrechten Bij de grondwetswijziging van 1983 zijn de sociale grondrechten in de Grondwet opgenomen. Deze grondrechten hebben een minder dwingende werking dan de klassieke grondrechten, waarop iedereen zich ook mag beroepen. De sociale grondrechten hebben eerder het karakter van een inspanningsverplichting. Ook in de politieke praktijk hebben de sociale grondrechten geen grote betekenis.

Er wordt zelden expliciet stilgestaan bij de invulling van de grondrechten en ze krijgen weinig stelselmatig aandacht. De commissie ziet hierin een kwetsbaarheid voor de democratische rechtsorde. Het is voor een levende democratische rechtsorde van belang dat het debat over de invulling van de sociale grondrechten op gang blijft.

45

3

Weinig ruimte voor tegenspraak en leren van fouten De commissie constateert een neiging bij politici en hun entourage om risico’s die de beeldvorming negatief kunnen beïnvloeden te minimaliseren. Onder risico’s worden ook fouten en kritiek gerekend. Het gevolg is dat te vaak een defensieve houding vooropstaat, of dat gezocht wordt naar manieren om de schuldvraag af te wentelen op anderen. Waar gewerkt wordt, worden fouten gemaakt. Het signaleren, agenderen en herstellen van fouten in beleid en uitvoering, ook in individuele gevallen, laat echter te wensen over. Het toeslagenschandaal en de schadeafhandeling in Groningen zijn symbolisch voor een overheid die onvoldoende (zelf) corrigerend is. Hierdoor is de democratische rechtsorde uiteindelijk in het geding, zo stelde eerder al de Inspectieraad65. De commissie maakt zich dan ook zorgen over de bezuinigingen die de afgelopen jaren hebben plaatsgevonden op de sociale advocatuur. Ook voldoende ruimte voor interne kritiek is belangrijk. Ambtenaren moeten ruimte krijgen en benutten om intern kritiek te uiten en hun meerderen tegen te spreken wanneer zij zien dat beleid en/of uitvoering tot problemen bij burgers leidt. Die interne kritiek is onderdeel van hun taak en verantwoordelijkheid als ambtenaar. Dat geldt ook voor tegenspraak van ambtenaren naar de minister.

De overheid kan alleen goed functioneren als macht en tegenmacht goed georganiseerd zijn. Inspecties spelen een belangrijke rol in het toezicht op het functioneren van de publiek sector. De inspectieraad stelde in juni 2023 dat er zorgen zijn dat inspecties voldoende onafhankelijk kunnen opereren om tegenspraak te kunnen geven richting politiek en overheid.66 In het geval van het toeslagenschandaal is in het geheel geen sprake van onafhankelijk toezicht op het functioneren van de Belastingdienst. Maar naast inspecties gaat het ook om ruimte en luisteren naar andere vormen van externe tegenmacht, denk aan de

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

controlerende taak van de Tweede Kamer, instanties als de Algemene Rekenkamer, de (Nationale, regionale en lokale) Ombudsman en ombudscommissies en de planbureaus. Ook de journalistiek heeft een belangrijke rol als externe tegenmacht. Het zou voor het goed functioneren van de democratische rechtsorde een enorme stimulans zijn wanneer op een meer ontspannen manier over fouten en kritiek gesproken kan worden. Dit vraagt ook iets van de benaderingswijze van degene die kritiek formuleert. De commissie ziet te vaak een vorm van sensatiezucht optreden in de manier waarop in het parlement en in de media over fouten en kritiek gesproken wordt, met een sterke focus op de (personele) consequenties. De commissie bepleit een hernieuwde invulling van de vertrouwensregel. Ongelijke toegang tot en invloed op besluitvormingsprocessen Een andere zorg van de commissie is ongelijke toegang van burgers op het democratische besluitvormingsproces. De commissie constateert dat groepen die last hebben van de in dit hoofdstuk beschreven problemen ook de groepen zijn die ondervertegenwoordigd zijn in het politieke proces. Theoretisch opgeleiden zijn niet alleen oververtegenwoordigd in de politiek en ambtenarij, maar ook het beleid is beter afgestemd op hun wensen, volgens politicoloog Wouter Schakel: “Een rijk persoon die niet stemt, heeft nog steeds meer invloed dan een arm persoon die wel stemt”67.

Deze ongelijke toegang tot besluitvormingsprocessen raakt aan procedurele rechtvaardigheid: de idee dat besluiten rechtvaardig tot stand komen, waarbij ieder met diens mening eerlijk, gelijk en onbevooroordeeld wordt gehoord en behandeld. Procedurele onrechtvaardigheid is een bedreiging voor de democratische rechtsorde. Veel mensen zijn bereid om in de democratie een ongelijke uitkomst te accepteren als daar in ieder geval een eerlijk proces aan vooraf is gegaan. Wanneer het proces als onrechtvaardig wordt ervaren, is de

46

3

steun voor uitkomsten aanzienlijk minder.68 De commissie constateert dat niet alle belangen, standpunten en zorgen die onder burgers spelen weten even goed hun weg naar besluitvorming weten te vinden. Onder andere de ontzuiling en het inkrimpen van het maatschappelijk middenveld lijken hierin een lacune te hebben achtergelaten. In 2021 constateerde het SCP dat er weinig ruimte was voor burgers om hen inspraak in het overheidsbeleid te geven.69 Verschillende initiatieven zijn ingezet om participatie te vergroten, zoals het verkennen van een burgerforum voor energie en klimaat, een burgerberaad voor de zorg en verschillende referenda. De commissie is overwegend positief over deze initiatieven, maar roept ook op om te waken voor te grote verwachtingen en voor het risico dat ook hier ongelijkheid ontstaat in de manier waarop mensen (kunnen) deelnemen. Uit onderzoek blijkt dat de meeste burgers democratische innovaties voor participatie vooral zien als aanvulling op de representatieve democratie.70 Ook kan participatie averechts effecten hebben als de overheid grote verwachtingen van burgers wekt, maar hier vervolgens niet aan kan voldoen. De commissie stelt wel dat het vergroten van participatiemogelijkheden op zichzelf niet voldoende is om de kloof in invloed en toegang tot besluitvormingsprocessen te dichten.

Ten eerste gaat het erom een grotere groep te bereiken dan ‘usual suspects’ die tijd en mogelijkheden hebben om hun weg naar en in deze trajecten te vinden. Ten tweede gaan invloed en toegang ook om het vermogen om zelf effectief een onderwerp te kunnen adresseren bij politici en instanties die invloed hebben. Het vermogen om gelijkgestemden te organiseren en je weg tot de macht te kunnen vinden is daarin belangrijk en niet voor iedereen weggelegd. Ook persoonlijke netwerken met invloedrijke en gelijkgestemde personen kunnen van invloed zijn op toegang tot de macht.71

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

De commissie bepleit aandacht voor een veel sterkere representatie van ondervertegenwoordigde groepen. Dit kan door aandacht voor een meer representatieve afspiegeling van de bevolking binnen politieke organen en ambtelijke organisaties, maar ook door intensieve netwerken te creëren tussen beleidsmakers en de praktijk waarvoor zij beleid maken, bijvoorbeeld door de inzet van ervaringsdeskundigen.

3.5

Samenvatting

Nederland kent gemiddeld een goed niveau van publieke voorzieningen en de overheid levert in vergelijking met andere landen grote prestaties. Maar de commissie heeft in dit hoofdstuk laten zien dat de manier waarop de overheid functioneert, niet voor iedereen in Nederland even goed werkt. In de eerste plaats constateert de commissie dat de sociale grondrechten die in de Grondwet zijn vastgelegd niet voor iedereen lijken te gelden. Een grote groep Nederlanders ervaart geen bestaanszekerheid. Ongelijkheid neemt toe in vermogen, maar ook in de toegang tot voorzieningen als onderwijs en zorg. Een woning vinden is voor een grote groep – zeker jongeren – een groot probleem. En de leefbaarheid in sommige landelijke regio’s staat serieus onder druk. In de tweede plaats slaagt de overheid er met gestandaardiseerde systemen en onrealistische verwachtingen van mensen niet goed in om mensen individueel recht te doen. Dat is vooral merkbaar als mensen niet goed binnen een ‘hokje’ passen of moeite hebben met (schriftelijke) communicatie. Als mensen vervolgens contact willen leggen ervaren zij vaak een slechte toegankelijkheid en een beperkt probleemoplossend vermogen van overheidsprofessionals die slechts één onderdeel kunnen beïnvloeden. Het risico op een lokettenjungle is dan groot.

47

3

In de derde plaats ziet de commissie dat rond grote maatschappelijke opgaven vaak grote beloften worden gedaan, die maar beperkt worden ingelost. De overheid heeft moeite grote opgaven tot een goed einde te brengen. Burgers die te maken hebben met problemen in bestaanszekerheid en onzekere toekomstomstandigheden ervaren dat de overheid nu niet voor hen functioneert. Het gevolg is een afbrokkelend vertrouwen in de overheid en daarmee ook aantasting van een weerbare democratische rechtsorde. Deze situatie is mede het gevolg van de doorwerking van een aantal fundamentele keuzes over overheid en samenleving, namelijk de prestatiesamenleving, zelfredzaamheid, een focus op economisch succes van regio’s en het New Public Management denken over de overheid. Vanuit het perspectief van de democratische rechtsorde dient een correctie plaats te vinden op deze keuzes. De commissie concludeert dat in het huidige politieke klimaat aandacht ontstaat voor de hiervoor genoemde thema’s en ziet daarin een teken dat de democratische rechtsorde weerbaar is.

Wel ziet de commissie drie punten waarop de democratische rechtsorde aan weerbaarheid moet winnen om de zorgen fundamenteel te adresseren: de aandacht voor sociale grondrechten moet stelselmatig worden vergroot, er moet een meer ontspannen houding komen richt kritiek en tegenspraak, en de toegang van ondervertegenwoordigde groepen tot besluitvormingsprocessen moet worden versterkt.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

48

HENK VAN LIEROP

Gezicht aan de zorgen: portretten van Nederlanders

“ Het hele kabinet is niet het kabinet van het volk. De overheid heeft vaak zulke moeilijke regels. Als mensen in nood zitten, zijn de drempels om daar om hulp te vragen gewoon te hoog. Wij helpen iedereen die hulp nodig heeft. Wij zitten in hetzelfde schuitje en bij ons zijn er geen drempels.”

Henk woont in Nijmegen. Hij heeft geen gemakkelijk leven gehad. Hij had ooit een goedlopend restaurant. Maar na een overval, waarbij hij werd vastgebonden en mishandeld, raakte hij alles kwijt. Hij had een tijd geen dak boven zijn hoofd. In deze periode kwam hij erachter dat veel mensen tussen wal en schip vielen als het aankwam om hulp krijgen. “Dan kom je bij de gemeente, dan zeggen ze: ‘Meneer, u moet eerst onderdak regelen, voor u een uitkering kunt krijgen.’ Dan wil je onderdak regelen, maar dan zeggen ze: ‘U heeft geen inkomen, dan kunnen wij niets regelen.’ Met zulke moeilijke regels, dan ga je daar liever gewoon niet naartoe.” Dat moest anders, vond Henk. Zo begon hij zijn stichting, samen met zijn dochter: ‘Stichting Gratis kan je elkaar helpen’. Henk: “Ik draai een weggeefwinkel aan huis. Ik krijg daar geen subsidie voor, ik betaal alles uit eigen zak. Maar ik vind: als je door omstandigheden alles kwijtraakt, moet er iemand voor je zijn. De overheid is er dan niet voor je. Waar zij verzaken, daar zijn wij er wel.”

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

49

4

Zorg 2: Burgers voor wie de democratie niet goed werkt dreigen af te haken of zijn al afgehaakt In dit hoofdstuk bespreekt de adviescommissie de zorg van burgers die afhaken van de democratische rechtsorde. De opbouw is als volgt: • Paragraaf 4.1 gaat in op de vraag: waarom is afhaken relevant voor de weerbaarheid van de democratische rechtsorde? • Vervolgens beschrijft de commissie ontwikkelingen in het afhaken van groepen in de samenleving. Daarbij wordt onderscheid gemaakt tussen niet ‘kunnen’ (4.2) en niet ‘willen’ (4.3). • Paragraaf 4.4 beschrijft de conclusies die de commissie trekt voor de weerbaarheid van de democratische rechtsorde. • In paragraaf 4.5 vat de commissie de bevindingen in dit hoofdstuk samen.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

50

4

4.1

Afhaken burgers als probleem voor de democratische rechtsorde

In een goed functionerende democratische rechtstaat zijn veel burgers positief betrokken, ‘aangehaakt’, bij de democratie. Op zijn minst op passieve wijze: ze steunen de democratische rechtsstaat als bestuursvorm en hebben globaal vertrouwen in volksvertegenwoordigers en andere democratische instituties. Een aanzienlijk aantal burgers is bovendien ook actief betrokken: geïnteresseerd in het reilen en zeilen van de democratische rechtsorde en graag bereid om bij te dragen aan het goed functioneren van de democratische rechtsstaat. Bijdragen kunnen variëren van bijvoorbeeld stemmen bij verkiezingen tot en met actief lidmaatschap van politieke partijen of protest via demonstraties of andere geweldloze acties. Het is voor een goed functionerende democratische rechtsstaat niet noodzakelijk dat alle burgers actief betrokken zijn. Het is slechts noodzakelijk dat zij voldoende vertrouwen hebben om democratie en politiek aan anderen over te laten, bijvoorbeeld omdat ze geen tijd hebben of willen maken, of omdat ze hun tijd liever aan bijvoorbeeld gezin, werk of hobby’s besteden. Een van de zorgen waarover de commissie VWDR gevraagd is zich te buigen, is dat een groep burgers geen actieve maar ook geen passieve steun verleent aan de democratische rechtsorde.

Ze hebben weinig of geen vertrouwen in politici en bestuurders en zijn daardoor ook niet bereid om zich door politici te laten vertegenwoordigen. Deze burgers worden wel ‘afgehaakt’ genoemd. De vraag is hoe groot dit probleem is, welke groepen hiertoe behoren, om welke redenen en welke voornoemde aspecten van afhaken voor hen gelden. En natuurlijk wat hieraan te doen is. Om nader te bekijken wie zijn afgehaakt en wat we daaronder verstaan is het handig eerst te bepalen wie de mensen zijn die zijn aangehaakt, en dus wel deelnemen aan democratische processen. Veel onderzoek laat zien dat de kans om ‘aangehaakt’ te zijn groter is bij theoretisch geschoolde burgers. Theoretisch geschoolde burgers hebben over

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

het algemeen een gunstige sociaaleconomische positie en een hecht sociaal netwerk. Zij nemen vaker deel aan informele en formele politieke activiteiten en verenigingen en gaan ook vaker stemmen72. Hun gunstige sociaaleconomische positie draagt bij aan meer kennis van politiek en meer vaardigheden die in democratische processen van pas komen zoals argumenteren en projectplannen en begrotingen beoordelen. Zij voelen weinig culturele afstand tot politici. Door al deze voordelen hebben ze meer invloed op de democratie. Theoretisch geschoolde burgers hebben ook relatief veel vertrouwen in de politiek73. Veel praktisch opgeleiden daarentegen voelen een grotere culturele afstand tot politici. Ze doen mee met vrijwilligerswerk – al zijn hoger opgeleiden ook daar oververtegenwoordigd – maar ze doen minder mee via andere manieren van beïnvloeding en vormgeving van beleid. Zie ook de cijfers die de commissie in hoofdstuk 2 heeft gepresenteerd. Veel is bekend over burgers aan de onderkant van de samenleving die vertrouwen verliezen en afhaken. Minder weten we over zogenoemde afhakers aan de ‘bovenkant’: burgers met een goede sociaaleconomische positie en netwerk die weinig zijn aangehaakt op de maatschappelijke democratie en/of zijn afgeknapt op de overheid.

Het is belangrijk om ook goed deze groep goed in beeld brengen: hoe groot is deze groep en wat voor denkbeelden en motivaties hebben mensen om al dan niet mee te doen in de democratie? Het aanhaken van de ‘bovenkant’ is belangrijk voor het draagvlak van de democratische rechtsorde onder alle bevolkingsgroepen. Wanneer burgers die zichzelf kunnen redden en de ander niet nodig hebben, niet meedoen, dan ondergraaft dat de solidariteit tussen alle groepen in de samenleving. Daarbij komt ook een moreel appèl van de commissie; juist diegenen die zichzelf kunnen redden, hebben een extra verantwoordelijkheid zich ook voor de bredere samenleving in te zetten. De commissie onderscheidt twee categorieën waarom mensen afhaken; mensen die niet mee kunnen doen, en mensen die niet mee willen doen. Deze twee categorieën worden hierna verder toegelicht.

51

4

Wat betekent ‘afgehaakt’? De commissie hanteert de term ‘afgehaakt’ op dezelfde manier als in de Atlas van Afgehaakt Nederland. Bij afhaken gaat het in dit rapport om politieke participatie. Afhakers kunnen mensen zijn die niet deelnemen aan verkiezingen of stemmen op ‘buitenstaanderpartijen’, die onvrede en onbehagen met de mainstreamontwikkeling van de samenleving representeren en zich afzetten tegen een establishment.

Persoonlijke zorgen Ten eerste is er een substantiële groep burgers die de politiek er niet bij kunnen hebben doordat zij grotere zorgen hebben die hun dagelijkse aandacht vragen en waardoor zij dagelijks bezig zijn met overleven. Zij worden bijvoorbeeld gekweld door financiële stress door armoede of schulden. Hun zorg is hoe zij volgende dag halen en de volgende week, hoe ze rekeningen betaald krijgen, hoe ze kunnen zorgen dat hun kinderen genoeg te eten krijgen. Deze zorgen zijn zo urgent dat er weinig ruimte is om bezig te zijn met andere maatschappelijke kwesties.

De commissie beschouwt ‘afhaken’ in de basis als een vanuit democratisch opzicht onwenselijke ontwikkeling, maar waakt ervoor ‘afhakers’ op een negatieve manier weg te zetten. Het probleem van afhaken valt niet eenzijdig degenen die afhaken te verwijten, zoals de commissie in dit hoofdstuk ook duidelijk maakt. Vaak worden mensen ‘afgehaakt gemaakt’.

Een andere reden om niet te kunnen meedoen is belast zijn met psychische en/of lichamelijke ziekte of beperkingen die eveneens alle aandacht opeisen, en die soms gepaard gaan met dakloosheid en/ of verslaving. Ook is een behoorlijk grote groep belast door andere dringende en opslorpende taken, zoals mantelzorg, een eigen bedrijf of opvoedingsproblemen.

4.2 Niet kunnen Voor een weerbare democratische rechtsorde is het belangrijk dat veel burgers gaan stemmen. En ook participeren op andere manieren, waarbij geldt dat iedereen die wíl meedoen, ook mee kán doen. Vaak wordt verondersteld dat iedereen actief kan meedoen, maar dat er belemmeringen zijn om dat ook te willen: de overheid en de politiek luisteren onvoldoende en luisteren te weinig naar (met name praktisch opgeleide) burgers. Deze belemmeringen zijn zeker relevant, maar voordat we daarnaar kijken, is het belangrijk om eerst vast te stellen dat er verschillende groepen burgers zijn die niet kunnen meedoen. Zij gaan misschien wel stemmen, maar ze kunnen actief niet deelnemen aan democratische processen. Ze gaan dat óók niet doen als de overheid beter luistert of democratische processen verbetert, en hen bijvoorbeeld effectiever uitnodigt.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Het gaat om grote groepen Nederlanders. Zo hebben 476.000 mensen ‘geregistreerde’ problematische schulden.74 Van de vijf miljoen mantelzorgers in Nederland is 9 procent overbelast; dat zijn 460.000 mensen.75 En de Kamer van Koophandel waarschuwde in 2022 dat 200.000 bedrijven dreigden failliet te gaan.76 In 2021 ontvingen bijna 450 duizend jongeren jeugdhulp77. Daar hebben ze gemiddeld 10 maanden op moeten wachten.78 Opvoedproblemen zijn al een bron van stress, maar lang moeten wachten maakt dit nog erger, zowel voor jongeren als voor hun ouders. Tussen deze groepen bestaat overlap: vaak is er sprake van ‘multiproblematiek’, zoals in hoofdstuk 3 is toegelicht. Ten slotte is hebben ongeveer 2,5 miljoen Nederlanders tussen 16 en 65 jaar grote moeite met lezen, schrijven en/of rekenen.79 Hun beheersing van de Nederlandse taal is onvoldoende om eenvoudige teksten te lezen en te begrijpen.

52

4

Een deel van deze mensen heeft mogelijk wel voldoende vertrouwen om politiek aan anderen over te laten. Waar we ons zorgen over moeten maken, is het deel dat geen vertrouwen heeft maar ook niet in staat is om zelf mee te doen. Immers, van al deze burgers is weinig tot geen actieve participatie te verlangen. Het heeft dus ook weinig zin om te proberen hen actief te laten deelnemen. Minimale participatie – deelname aan verkiezingen – is natuurlijk wenselijk maar het is begrijpelijk dat een groot deel van hen ook dit niet doet, onder meer doordat zij waarschijnlijk niet op de hoogte zijn van de standpunten van politieke partijen. In plaats van in te zetten op hun meer actieve participatie is het waarschijnlijk vanuit democratisch oogpunt effectiever om te zorgen dat hun problemen verminderen door de overheid beter voor hen te laten functioneren; dit komt aan de orde in het hoofdstuk over het functioneren van de overheid. Vanuit democratisch oogpunt is het daarbij van cruciaal belang dat hun zorgen, noden, belangen en meningen goed gekend zijn en vertegenwoordigd worden aan alle overlegtafels en bij alle debatten die ertoe doen.

Dit kan bijvoorbeeld door goed te luisteren naar ervaringsdeskundigen die deze problemen hebben ervaren maar te boven zijn gekomen, en naar professionals die met en voor hen werken, zoals jeugdhulpverleners, sociaal werkers, uitkeringsinstanties en vertegenwoordiging van het MKB. Ook ombudsmannen, rekenkamers, inspecties en media zijn bronnen van informatie. Onvoldoende faciliteren van burgerinitiatieven Waar burginitiatieven en inzet verloren gaan, heeft de overheid maar zeer beperkt mensen en middelen om te kunnen compenseren. Daarom zou een overheid flink moeten inzetten op het faciliteren van de maatschappelijke initiatieven. Overheden laten daar geregeld nog kansen liggen, of werken burgerinitiatieven soms onnodig tegen. Volgens de Ombudsman Rotterdam gaat het alleen al in Rotterdam om 50-100 burginitiatieven die onnodig vastlopen vanwege een

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

overheid die te hoge eisen stelt en onvoldoende meedenkt. Obstakels om als gemeente mee te werken kunnen op zichzelf rationeel zijn, maar alsnog voor beide partijen tot een ongewenste uitkomst leiden. Denk daarbij aan kleinschalige activiteiten die initiatiefnemers staken vanwege de hoeveelheid werk om aan de juiste vergunningen en veiligheidsvoorschriften te voldoen. Mede door de (soms onvermijdelijke) bureaucratische eisen aan burgerinitiatieven, zijn het vooral hoger opgeleiden die gebruik maken van mogelijkheden om een initiatief te starten. Hulp van initiatievenmakelaars (sociaal werkers) blijkt echter verschil te maken: wanneer die tijd krijgen om onder brede groepen burgers initiatieven te stimuleren en waar nodig te begeleiden, doen meer lager opgeleiden mee, en ook meer vrouwen en mensen met een migratieachtergrond.80 Maatschappelijke erkenning en waardering Er zijn ook burgers die niet mee willen doen doordat zij te weinig maatschappelijke erkenning en waardering krijgen, en daardoor vaak ook te weinig zelfvertrouwen hebben om hun stem te verheffen. Het gevoel niet mee te tellen en de ervaring van een stigma van de eigen wijk of groep zijn belangrijke redenen voor burgers om geen gebruik te maken van mogelijkheden om een burgerinitiatief in te dienen bij hun gemeente.81 Wanneer ze meer erkenning en waardering krijgen, willen ze soms wel meedoen.

Onder deze groep bevinden zich vooral praktisch opgeleiden en mensen die geen startkwalificatie hebben kunnen bemachtigen. Zoals in het hoofdstuk over de overheid aan de orde kwam, is er in onze meritocratische samenleving weinig waardering voor mensen met weinig opleiding en ook niet voor mensen met een praktische opleiding. We hebben daarom een breder ideaal nodig dan een prestatiesamenleving (meritocratie), namelijk een respectsamenleving (aidocratie). Maar er is onderzoek dat laat zien dat ook zolang we deze verandering niet hebben gerealiseerd, sociaal werkers veel verschil kunnen maken als het gaat om participatie van deze groep mensen. Bij wijkcomités in Rotterdam die door loting waren

53

4

geselecteerd, was de actieve, persoonlijke werving via huisbezoeken door wijkmanagers zeer behulpzaam om mensen te werven die zich door een papieren uitnodiging niet aangesproken voelden.82 En in Amsterdam slaagden sociaal werkers erin meer burgers die doorgaans ondervertegenwoordigd zijn te laten deelnemen aan initiëren en uitvoeren van een burgerinitiatieven.

Voorbeeld Helmondse Voetbalschool

Studies als de Atlas van Afgehaakt Nederland hebben laten zien dat er een regionale component zit aan het gevoel er niet toe te doen. Dit gevoel komt vaker voor onder burgers buiten de Randstad. Dit signaal wordt inmiddels al enigszins opgepakt: politici en media besteden sinds kort wat meer aandacht aan ‘de regio’, maar de concentratie op de Randstad is nog steeds groot.

De Helmondse Voetbalschool is een voorbeeld van een burgerinitiatief met een grote impact op jongeren op lokale en regionale schaal. Op deze voetbalschool van Faiz Essakati voetballen ruim 500 jongeren, van laag tot hoog niveau. Het is een plek om plezier te maken en dromen achterna te gaan. Jongeren leren niet alleen een sport, maar krijgen ook andere vaardigheden mee die ze kunnen benutten buiten het voetbalveld. De Helmondse voetbalschool richt zich in het bijzonder op jongeren die vastlopen of te maken hebben met een moeilijke gezinssituatie. Daarmee vervult de voetbalschool een belangrijke rol om jongeren op het rechte pad te houden.

Ten slotte zijn er burgers die misschien wel de tijd en de competenties hebben om deel te nemen aan democratische processen maar toch niet willen deelnemen doordat ze last hebben van impliciete uitsluitingsmechanismen. Er worden bijvoorbeeld impliciet veel bureaucratische vaardigheden verwacht, zoals projectplannen en begrotingen lezen, die alleen theoretisch opgeleiden bezitten. Of er zijn impliciete regels en gewoonten in participatieprojecten die hen vreemd zijn, zoals gebruik van (abstract) beleidsjargon; ook kunnen mensen er last van hebben dat hun levenservaringen en overtuigingen, wanneer die voortkomen uit een meer kwetsbare positie, als ‘fout’ en/of ‘ordinair’ worden weggezet. Of participatie steunt impliciet op het hebben van een groot sociaal netwerk. Burgers komen veelal in aanraking met deze participatie-instrumenten via hun netwerk of doordat ze al contact hadden met de gemeente. Mensen die niet over deze netwerken beschikken, hebben minder toegang tot participatiemogelijkheden.83

Kennis van de democratie Kunnen deelnemen hangt ook af van de mate waarin burgers kennis hebben van de democratische rechtsorde. Kennis van macht en tegenmacht in de democratische rechtsstaat, kennis van maatschappelijke organisaties en instituties en kennis van de positie van burgers en hun mogelijkheden om de democratische rechtsorde te beïnvloeden. Maatschappijleer en burgerschapsvorming zouden leerlingen deze kennis bij moeten brengen, maar in veel opleidingen is de aandacht voor deze vakken zeer beperkt en vaak zijn het ook geen verplichte examenvakken. De eisen aan deze kennis zijn vrijblijvend: in tegenstelling tot veel andere vakken is er geen verplicht corpus kennis dat leerlingen moeten beheersen. Er is dus geen enkele garantie dat jongeren op school leren wat de democratische rechtsorde inhoudt en waarom deze zo belangrijk is. Uit onderzoek blijkt dat de kennis van Nederlandse jongeren op dit punt zeer gebrekkig is. Kennis van burgerschap stagneert of wordt zelfs minder.84 Een derde van de jongeren tussen 12 en 14 jaar weet niet of ze in Nederland al dan niet in een democratie leven. De helft

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

54

4

van de jongeren in deze leeftijdsgroep hecht ook geen waarde aan democratie85. Er bestaan daarbij grote verschillen tussen jongeren met een praktische versus een theoretische opleiding. Vwo-leerlingen hebben meer kennis van burgerschap dan vmbo-leerlingen, en deze kenniskloof is de afgelopen jaren groter geworden. De waardering van vwo-leerlingen voor de democratie is groter: 71 procent van de leerlingen op het vwo vindt het belangrijk in een democratie te leven, tegenover slechts 34% van de vmbo-leerlingen86. Daarbij zijn er ook inhoudelijke verschillen: vmbo-leerlingen leren vooral dat ze moeten luisteren, terwijl vwo-leerlingen vooral leren kritisch te zijn87. Leerlingen met praktisch opgeleide ouders hebben minder kennis van burgerschap dan leerlingen met theoretisch opgeleide ouders, en zouden dus van goed onderwijs extra kunnen profiteren88. Docenten en schoolleiders vinden burgerschapsvorming belangrijk. Docenten geven echter ook aan dat ze zich niet goed in staat achten om er onderwijs over te geven, met name niet over onderwerpen als democratie, verkiezingen of de Grondwet89. In hun eigen opleiding is hieraan ook niet of nauwelijks aandacht besteed. Volgens de Inspectie van onderwijs heeft de helft van de basisscholen geen leerdoelen voor burgerschapsvorming geformuleerd. Het onderwijs is vaak onsamenhangend en weinig doelgericht90.

De burgerschapsontwikkeling van leerlingen wordt niet systematisch gevolgd, in tegenstelling tot andere vakken. Burgerschap is in het voortgezet onderwijs vaak geen eigen vak maar onderdeel van maatschappijleer. De wet met betrekking tot burgerschapsonderwijs uit 2006 bleek te vaag. De wetgeving is in 2020 aangescherpt: scholen moeten duidelijke doelen formuleren en ook aangeven hoe ze daar naartoe werken. Vanwege de vrijheid van onderwijs is de wetgever nog steeds heel voorzichtig met het voorschrijven van de inhoud van burgerschap en burgerschapsonderwijs. Nadere bepaling van wat leerlingen daar zouden moeten leren zou in strijd zijn met de vrijheid van onderwijs. Scholen die op religieuze gronden bedenkingen hebben bij bijvoorbeeld vrouwenrechten of homorechten zouden daarmee in de knel komen.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

De onderwijsraad heeft zich kritisch uitgelaten over deze redenering van de wetgever en heeft in een advies bepleit om de grondwettelijke rechten op gelijke behandeling boven deze vrijheden te stellen. Wat voor homo- en vrouwenrechten geldt, geldt nog sterker voor de democratische rechtsorde. Het is onduidelijk waarom kennis over aard en belang van democratische rechtsorde in strijd zou zijn met de vrijheid van onderwijs. Het gaat deels om feitelijke kennis: hoe zit de democratische rechtsorde in elkaar, wat zijn de instituties die deze mogelijk maken en hoe verhouden ze zich tot elkaar, en wat is dan de rol van burgers. Maar ook het meer normatieve aspect van het belang van de democratische rechtsorde zelf kan los van levensbeschouwing goed verdedigd worden, namelijk op grond van de noodzaak van het voortbestaan van de democratische rechtsorde (die onder meer vrijheid van onderwijs mogelijk maakt.) Naast jongeren zijn ook immigranten nieuwe deelnemers aan de democratische rechtsorde. De commissie is van mening dat ook bij het inburgeren meer aandacht nodig is voor de democratische rechtsorde. Het gevolg van het gebrekkige onderwijs over de democratische rechtsorde is dat veel mensen niet weten hoe democratische processen verlopen en wat de rol van verschillende instituties is.

Wanneer burgers dit verschil niet kennen, kunnen zij individuele Tweede Kamerleden (ten onrechte) verantwoordelijk houden voor wat de regering doet of nalaat, ook als het Kamerlid zich heeft ingespannen voor een ander resultaat. Het is begrijpelijk dat dit wantrouwen genereert want het is dan onbegrijpelijk waarom de regering niet doet wat volksvertegenwoordigers verlangen. Belang van toegankelijke informatie en communicatie Om als burger te kunnen meedoen in de democratie is het belangrijk dat de overheid tijdig, juist en toegankelijk informatie biedt. Voor de toegankelijkheid van informatie wordt al door verschillende overheden Nederlands op B1 of B2-niveau als richtlijn gehanteerd. Het gaat echter

55

4

niet alleen om schriftelijke informatie, maar ook over de timing, de kanalen waarlangs en de vorm waarin en toon waarop de overheid met burgers communiceert. Burgers worden in veel gevallen pas laat in het proces betrokken, bijvoorbeeld om gelegenheid te bieden om (schriftelijk) inspraak te geven. Sommige burgers zijn dan al afgehaakt of hebben het idee dat er nog weinig aan plannen kan veranderen. Daarom is het belangrijk juist aan de start van een project of besluitvorming burgers goed te informeren en te betrekken.

4.3 Niet willen Er is ook een aantal burgers dat wel in staat is te participeren maar dit niet (meer) wil. Zoals gezegd is niet willen participeren geen probleem, mits er ook voldoende burgers zijn die wel willen participeren, en mits burgers die niet willen participeren wel vertrouwen in hebben in politiek en democratie maar domweg zelf liever andere dingen doen. Niet willen participeren is wel een probleem wanneer het vertrouwen ontbreekt. Dit kan inhoudelijke redenen hebben maar ook redenen die te maken hebben met de manier waarop democratische processen functioneren. Bij de genoemde redenen staat de commissie kort stil. Andere prioriteiten Er zijn burgers die best kunnen meedoen maar hun tijd liever anders besteden. Die liever genieten van het leven of tijd besteden aan hobby’s, werk of gezin. Niet omdat zij boos zijn of hun vertrouwen verloren hebben; het is goed mogelijk dat zij veel vertrouwen hebben en juist daarom niet willen meedoen in het bestuur van het land, de stad of hun wijk in (vol) vertrouwen aan anderen overlaten. Mogelijk gaan zij wel stemmen maar verder dan dat gaat hun bemoeienis met de inrichting van de publieke zaak niet. Een deel van deze groep komt waarschijnlijk wel in actie als er iets gebeurt wat hen beslist niet zint en hun vertegenwoordigers hier in hun ogen onvoldoende aan doen, bijvoorbeeld door actiegroepen op te richten.

Zij behoren in dat geval tot wat Michael Schudson ‘de monitorende burger’ heeft genoemd91.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Teleurgesteld in overheid en politiek Mensen voor wie de overheid systematisch niet goed werkt, kunnen zich afwenden van de democratie, omdat de regering gevormd is na het proces in de democratische rechtsorde. Ze willen zich dan domweg niet meer met politiek en democratie bezighouden, of ze willen zich actief gaan verzetten tegen de overheid. In elk geval is voor deze groep een goed functionerende overheid cruciaal, en zal het beter functioneren van de overheid ook bijdragen aan hun steun voor de democratie. Het gaat hier niet alleen om individuele behandeling, maar ook om de kwaliteit van de voorzieningen in een buurt. Wanneer voorzieningen in een buurt ontbreken of onder de maat zijn – en een buurt dus onveilig, vies en ongezellig is, en de scholen en zorgvoorzieningen ondermaats – dan heeft dat een negatieve invloed op burgers om zichzelf voor die buurt in te zetten of om deel te nemen aan democratische participatie92 Vervreemding van het functioneren van de politiek Naast inhoudelijke redenen kunnen burgers ook afhaak-redenen hebben die voortkomen uit vervreemding van de vorm: kritiek op hoe politieke processen en procedures verlopen en op de mensen die deze vormgeven, waardoor ze zich van politiek en democratie afkeren.

Ze herkennen zich niet in hoe democratische processen verlopen en hoe hoofdrolspelers daarin acteren: ze kunnen zich niet identificeren met volksvertegenwoordigers, en al helemaal niet met wethouders of ministers. Zij hebben een (zeer) negatief beeld van politiek (en reguliere media), van gebrek aan authenticiteit, triviaal geruzie, ‘spelletjes spelen’, machtswellust en eigenbelang, beloften niet nakomen en misleiden tot en met ‘liegen en bedriegen’. Ook kan het beeld bestaan dat procedures kloppen, maar burgers feitelijk weinig invloed hebben.93 Aan door de overheid georganiseerde participatieprocessen willen ze niet meedoen, omdat ze gevoel hebben dat dat de overheid ze (op z’n best) ‘gebruikt’ terwijl ze feitelijk geen invloed hebben94.

56

4

4.4 Analyse weerbaarheid De indruk bij de commissie bestaat dat een groeiend aantal burgers zich vervreemd voelt van de manier waarop de democratie functioneert. En met het oog op de weerbaarheid van de democratische rechtsorde zijn er ook redenen voor zorgen over het afhaken van deze groep en achterliggende oorzaken. Daarom gaan we hierna wat dieper in op afkeer van de manier waarop politiek en democratische processen momenteel bedreven worden en welke maatschappelijke processen deze afkeer kunnen hebben bevorderd. Ten eerste is er al enkele decennia sprake van verzwakking van het maatschappelijk middenveld, in Nederland ook als gevolg van ontzuiling. De inrichting van ons democratisch stelsel met politieke partijen is gebaseerd op identificatie van politieke partijen met aanwijsbare levensbeschouwelijke (belangen)groepen met eigen organisaties in het maatschappelijk middenveld, die ook formele en informele politieke en democratische vorming boden. Tussen een individuele burger en een volksvertegenwoordiger stonden ooit een heleboel bemiddelaars en bruggenbouwers, niet alleen binnen politieke partijen zelf maar ook binnen vakbonden, werkgeversverenigingen, vrijwilligersorganisaties en zelfs sportclubs en vrijetijdsclubs. Deze clubs waren meestal ook leerscholen voor formele en informele democratische en politieke vorming.

Formeel in de zin dat bijvoorbeeld vakbonden en politieke partijen veel gelegenheden voor bijscholing gaven aan hun leden, om hen zo klaar te stomen voor eventuele actieve participatie. En informeel in de zin dat er veel gelegenheid was voor debat en discussie. De Franse filosoof Alexis de Tocqueville constateerde in de 19e eeuw dat de Noord-Amerikaanse democratie dreef op dit soort leerscholen voor de democratie: om grote politieke processen te waarderen en erin te kunnen participeren, is oefening in meer alledaags verband noodzakelijk, stelde hij. Deze gedachte leeft nog steeds voort in de hedendaagse politicologie, onder meer aangespoord door Amerikaanse politicoloog Robert Putnam. Die constateerde ook dat het voor een vitale democratie

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

van groot belang is dat burgers in kleinere verbanden ‘democratie oefenen’: oefenen om je te verplaatsen in anderen, om te luisteren naar argumenten en tegenargumenten, maar ook om een groep bij elkaar te houden, om compromissen te sluiten en te verdedigen en je eigen belang soms ondergeschikt te maken aan het belang van de groep. En om dit niet alleen te doen met je naasten maar ook met vreemden, om zo uit je eigen ‘bubbel’ te komen.95 Dit middenveld bestaat nog wel maar is zeer verzwakt, vooral voor de onderkant van de samenleving. Burgers zijn vooral betalend lid maar nauwelijks actief om verenigingen te helpen draaien. En door tanende lidmaatschappen biedt het middenveld ook minder gelegenheden waar burgers hun actieve burgerschap kunnen oefenen. Waar dit middenveld eerder een brugfunctie vervulde tussen burgers en politiek, is er nu (bij gebrek aan bruggen) een kloof tussen burgers en politiek. Er zijn nu veel minder gelegenheden die als informele leerschool voor de democratie kunnen gelden. Wel doen in Nederland veel mensen vrijwilligerswerk in maatschappelijke organisaties, maar daarbij gaat het steeds vaker om het uitvoeren van een bepaalde klus – bijvoorbeeld kinderen voorlezen of koken voor iemand die eenzaam is – en minder participatie in de koers van de instelling als bijvoorbeeld bestuurslid.

Er zijn wel gelegenheden voor in de plaats gekomen, maar die hebben een beperkter bereik. Zo organiseren en stimuleren overheden veel meer vormen van participatie dan ooit: ze stimuleren bijvoorbeeld via subsidiebeleid burgerinitiatieven en organiseren allerhande mogelijkheden om mee te denken en in te spreken. Maar het bereik van deze mogelijkheden is beperkt, want zowel burgerinitiatieven als vormen van meedenken en meepraten worden vooral geïnitieerd en uitgevoerd door theoretisch opgeleiden. Ook zijn mogelijkheden om je mening te geven en met anderen in debat te gaan, door het internet en sociale media enorm vergroot. Hierop gaat de commissie in hoofdstuk 5 verder in.

57

4

Misschien kan dit gebrek aan leerscholen voor democratie verklaren waardoor veel burgers in hun kritiek op de politiek vaak hoge morele eisen stellen, hoger dan zij vermoedelijk doen op hun werk en in hun privéleven. Dit gecombineerd met weinig tekenen van vergevingsgezindheid, vermoedelijk wederom minder dan op hun werk en in hun privéleven. Op het werk en thuis weten ze dat ze zelf ook wel eens slordig, vergeetachtig of onhandig zijn, wat betreft de politiek lijkt dat besef vaker te ontbreken. Vanuit de constatering de leerscholen voor democratie verzwakt zijn en dat uitwisseling van visies en meningen vooral binnen eigen kleine bubbels plaatsvindt, vestigen velen de hoop op versterking van burgerschapsvorming in het onderwijs. Aan het eind van het hoofdstuk komen we hierop terug. Ook waren publieke omroepen onderdeel van dit middenveld: ze bedienden duidelijke groepen van burgers die lid waren. Dat is niet langer het geval: publieke omroepen hebben niet of nauwelijks identificeerbare profielen meer die reikwijdte van de samenleving omspannen, en bemiddelen in die zin niet meer. Op de rol van media en publieke omroepen gaat de commissie in hoofdstuk 5 verder in. Ten derde speelt individualisering een belangrijke rol. Er is veel meer nadruk op individuele expressie en individuele mening en minder op onderdeel uitmaken van een gemeenschap of club.

Individualisering heeft veel vrijheid gebracht, maar het heeft ook een prijs als het gaat om sociale en politieke gemeenschapsvorming. Want doordat individuele vrijheid en de eigen persoonlijke meningen en keuzes zoveel belang hebben gekregen, is het voor mensen moeilijker geworden om zich te organiseren. Geen enkele partij drukt immers precies uit waar jij als individu voor staat. Veel mensen vinden zichzelf daardoor te origineel voor een politieke partij: ‘geen enkele partij past bij mij’. Dit terwijl de verschillen in leefstijl en mening eerder kleiner dan groter zijn geworden: zo is er bijvoorbeeld toenemende consensus over LHBTQI-rechten, gendergelijkheid en lichamelijke zelfbeschikking96.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

In veel beleid is de afgelopen 25 jaar ook veel nadruk gelegd op het individu en veel minder op collectieve problemen of gemeenschapsvorming. Zoals in hoofdstuk 3 ter sprake kwam, vormden zelfredzaamheid van individuele burgers en marktwerking in sociale voorzieningen belangrijke fundamenten voor beleidskeuzes de afgelopen decennia. Daarin is geen plaats voor collectieve organisatie in maatschappelijke organisaties, en dus is er ook geen plaats voor informele leerscholen van de democratie. Ten vierde kunnen ook teleurstellingen met burgerparticipatie bijdragen aan stijlkritiek op democratie en politiek. In het verlengde van de claims van De Tocqueville hoopt de overheid dat burgerparticipatie werkt als leerschool voor de democratie. Dit is een van de redenen waarom vooral lokale overheden veel werk maken van het stimuleren van burgerparticipatie. Burgerparticipatie kan inderdaad als enthousiasmerende leerschool werken, maar het omgekeerde kan ook het geval zijn. Burgerparticipatie kan burgers gedesillusioneerd achterlaten, waardoor hun politiek vertrouwen afneemt. Factoren die daarbij een rol spelen zijn: te hoge verwachtingen (vaak gewekt om burgers te motiveren mee te doen), een zwak en/of rigide ontwerp van het participatieproces, gebrek aan impact en gebrek aan continuïteit.

Als vijfde ziet de commissie ook mensen die kritisch staan tegenover de verplaatsing van politieke besluitvorming97. Steeds meer besluiten worden in inter- en supranationale gremia genomen, waarop burgers niet of nauwelijks invloed kunnen uitoefenen. Dat geldt ook voor internationale verdragen, samenwerkingsverbanden tussen overheden en delegatie van bevoegdheden aan zelfstandige bestuursorganen, waarover de politiek nog maar beperkt, indirect en vertraagd, zeggenschap heeft. Wat daarbij niet behulpzaam is, is wanneer politici besluiten niet presenteren als politieke keuzen, maar als onvermijdelijke uitkomsten van eerder vastgelegde procedures en bestaande overeenkomsten.

58

4

Eerder wees de Staatscommissie Parlementair Stelsel al op een aantal gebreken in het functioneren van de parlementaire democratie, met name de ondoorzichtigheid van de doorwerking van verkiezingsuitslagen in de kabinetssamenstelling. Uitkomsten van coalitievorming zijn voor de kiezer nogal onvoorspelbaar. Dat kan het gevoel van inhoudelijke representativiteit onder druk zetten. Wanneer dit veelvuldig gebeurt, kan dit tot onbegrip en ontevredenheid onder een gedeelte van de kiezers leiden.98

4.5 Samenvatting

Voorts speelt (volgens de Duitse socioloog Hartmut Rosa99) ook algemene maatschappelijke versnelling een rol bij een negatiever beeld van democratische processen. Veel processen zijn de afgelopen decennia steeds sneller gegaan: e-mail verving de trage briefwisseling, whatsapp het trage telefoonverkeer, in een muisklik kun je voor een hele week eten laten bezorgen, in een paar uur vlieg je de wereld over en sinds kort kun je ChatGPT ook in een paar seconden een essay laten schrijven. Maar democratische processen zijn níet versneld en kunnen ook niet goed versneld worden. Het democratisch debat zou er ook niet beter van worden als politici massaal veel sneller gingen praten of minder aandacht zouden besteden aan het formuleren van een motie of wetsvoorstel. Gevolg is wel dat democratische processen steeds slomer afsteken tegen de snelheid van veel andere dingen die met je met een paar (muis)klikken heel snel kunt bereiken. Daardoor wordt democratie minder aantrekkelijk.

We onderscheiden redenen die te maken hebben met niet kunnen deelnemen van redenen die te maken hebben met niet willen. Niet kúnnen deelnemen acht de adviescommissie een probleem omdat burgers dan niet zelf kunnen kiezen of zij al dan niet willen meedoen. Het gaat daarbij om onvermogen vanwege persoonlijke problematiek en gebrek aan maatschappelijke waardering (die een zorgzame overheid zou moeten kunnen voorkomen of minstens beperken) of vanwege gebrek aan kennis.

Ten slotte kan ook hier gebrek aan kennis van democratische processen een rol spelen. Wie niet begrijpt hoe onze democratische rechtsorde georganiseerd is en wat de mogelijkheden en beperkingen van verschillende instituties en personen zijn, zal sneller denken dat politici niet betrouwbaar zijn omdat ze van alles beloven maar dat niet waarmaken. Immers, politici in de oppositie kunnen niet doen wat ze zouden willen doen als ze in de regering zitten.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Onder de tegenwoordig veelgebruikte noemer ‘afhaken’ gaan veel verschillende groepen schuil met verschillende redenen om zich afzijdig te houden van deelname aan democratische processen en de maatschappelijke democratie. Voorop staat dat de commissie zich zorgen maakt over de burgers die afhaken, maar ook de redenen begrijpt waarom mensen afhaken. Burgers (weer) aanhaken op de democratie heeft een grote urgentie.

Voor (wel kunnen maar) niet willen meedoen bestaan veel redenen. Allereerst kunnen burgers andere belangstellingen hebben en andere dringender taken; dat is geen probleem zolang zij wel vertrouwen hebben dat andere burgers hun belangen goed vertegenwoordigen. Maar niet willen kan ook voortkomen uit inhoudelijke kritiek of stijlkritiek op de huidige invulling van de democratische rechtsorde zelf. Inhoudelijke kritiek kan gaan om kritiek op wat de democratie vermag, vaak ervaren via wat de overheid voor iemand doet of nalaat. Vervreemding van de vorm gaat over afkeer van de bestaande invulling van de democratie vanwege wijze waarop de democratische rechtsorde functioneert. Dit baart de adviescommissie de meeste zorgen. Een aantal maatschappelijke processen heeft mogelijk deze afkeer van de manier waarop de democratische rechtsorde nu functioneert, bevorderd.

59

4

We bespraken respectievelijk de verzwakking van het maatschappelijk middenveld in individualisering, veranderingen in het media-landschap, teleurstellingen met burgerparticipatie, maatschappelijke versnelling en, wederom, gebrek aan kennis van de democratische rechtsorde. Dit zijn grotendeels grote maatschappelijke processen die moeilijk direct beïnvloedbaar zijn.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

60

YASMIN AIT ABDERRAHMAN

Gezicht aan de zorgen: portretten van Nederlanders

“ Het is pijnlijk dat we als jongeren te kampen hebben met zoveel uitdagingen die rechtstreeks het gevolg zijn van het overheidsbeleid. We komen terecht in een wereld die van crisis naar crisis gaat. Woningnood, studieschuld, flexcontracten, de energietoeslag, noem maar op. Als jongere betekent het dat je belangrijke mijlpalen moet uitstellen: het kopen van een huis, het tekenen van je eerste vaste contract, het krijgen van een kind.”

Yasmin Ait Abderrahman is 23 jaar en is voorzitter van FNV Young & United, de jongerentak van vakbond FNV. Yasmin: “Jongeren hebben te kampen met veel uitdagingen. Ik ben onderdeel van die generatie en ik voel die frustratie. Veel van die zaken zijn rechtstreeks het gevolg van politieke keuzes. Dat is pijnlijk, maar biedt wat mij betreft ook hoop: het betekent namelijk dat er ook andere keuzes gemaakt kunnen worden. Daarom is het zo belangrijk dat de stem van de jongeren wordt gehoord in onze democratie.”

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

61

5

Zorg 3: Verslechtering van het debat door maatschappelijke en politieke polarisatie In dit hoofdstuk bespreekt de adviescommissie de zorgen in Nederland over polarisatie in de maatschappij en de politiek. De opbouw is als volgt: • In paragraaf 5.1 beschrijft de commissie de zorgen die er zijn en de wijze waarop de commissie het begrip polarisatie in een democratische rechtsorde hanteert en waardeert. • In de volgende paragrafen beschrijft de commissie welke ontwikkelingen er de laatste jaren zichtbaar zijn rond polarisatie. In deze paragraaf beschrijft de commissie welke ontwikkelingen rondom polarisatie de laatste jaren zijn waar te nemen. We vatten deze ontwikkelingen als volgt samen: • Inhoudelijke tegenstellingen: er is geen sprake groeiende tegenstellingen, maar er zijn wel zorgen om tweedelingstendensen in de samenleving. (5.2) • Affectieve polarisatie: moeizame omgang met conflicten (5.3) • Politiek en media lijken elkaar gevangen te houden in polarisatiedynamiek (5.4) • Sociale media als gamechanger? (5.5) • Daarna vat de commissie in paragraaf 5.6 samen wat met het oog op het versterken van de weerbaarheid van de democratische rechtsorde van belang is.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

62

5

5.1

Grote zorgen over polarisatie – maar wat bedoelen we precies?

Veel Nederlanders maken zich zorgen over polarisatie, zo blijkt uit onderzoek van SCP. Deze zorgen over polarisatie zijn in drie punten samen te vatten: 1 Mensen ervaren een verslechtering en verharding van het debat 2 Zij zien dit vooral in de media en de politiek; de ervaringen in de eigen, directe leefomgeving zijn diffuser 3 Veel mensen ergeren zich aan, in hun ogen, extreme uitingen en meningen.100 We zien deze negatieve invulling van het begrip polarisatie terug in het gebruik van deze term door politici en in de media. Polarisatie staat dan vaak tegenover het zoeken naar oplossingen. De adviescommissie pleit ervoor om de term af te bakenen en zorgvuldig(er) te gebruiken. 101 Zie hiervoor de kadertekst. 102

Wat betekent polarisatie? Zorgen over toenemende maatschappelijke tegenstellingen, spanningen en omgangsvormen in politiek en samenleving zijn van alle tijden, maar ze zijn niet altijd even sterk en verschillen ook van aard. Dat werkt door in het begrip polarisatie. Het risico is dat polarisatie zo een containerbegrip wordt. In deze rapportage onderscheidt de commissie twee soorten polarisatie: • Inhoudelijke polarisatie: het groter worden of maken (of opvallend groot zijn) van tegenstellingen in opvattingen over maatschappelijke en politieke kwesties; • Affectieve polarisatie: het groter worden (of opvallend groot zijn) van ‘wij versus zij’-gevoelens tussen (groepen) burgers met verschillende opvattingen over maatschappelijke en politieke kwesties.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Anders dan de actuele beeldvorming doet vermoeden, is polarisatie niet zonder meer negatief en in bepaalde vorm en bepaalde mate binnen een democratische rechtsorde zelfs wenselijk. Daarom werkt de commissie eerst in de volgende paragraaf uit hoe zij aankijkt tegen de wenselijkheid en onwenselijkheid van (vormen van) polarisatie in de democratische rechtsorde. Voordat de commissie verder ingaat op de relevante ontwikkelingen binnen polarisatie, is het van belang eerst te duiden welke betekenis polarisatie heeft in een weerbare democratische rechtsorde. Die is niet uitsluitend of in de eerste plaats negatief maar een fundamenteel kenmerk van de democratische rechtsorde. Maatschappij: verschil mag er zijn Het denken over polarisatie begint bij de erkenning van de legitimiteit van inhoudelijke polarisatie: verschillende, soms sterk tegengestelde opvattingen en meningen in de samenleving. Anders dan in dictaturen – waar vaak een romantisch eenheidsideaal op ‘het volk’ wordt geprojecteerd – “erkent de democratie dat de samenleving niet een mythisch organisme met één ziel is, maar veelkleurig en veelstemmig, vol interne conflicten en tegengestelde belangen”103.