2023 395 Bijlage Eindrapport-Adviescommissie VWDR V3IM

Weergegeven zijn de percentages ‘eerder wel vertrouwen’ in plaats van ‘eerder geen vertrouwen’ en ‘ik weet het niet’. b

‘De wijze waarop de democratie in [land] functioneert, bent u daarover al met al zeer tevreden, tamelijk tevreden, niet zo tevreden of helemaal niet tevreden?’ Weergegeven zijn de percentages ‘zeer’ en ‘tamelijk tevreden’ in plaats van ‘niet zo’, ‘helemaal niet’ en ‘ik weet het niet’.

Bron: Eurobarometer 98.2; bevolking van 15+

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

23

2

Zorgen over de democratische rechtsorde in andere democratieën De adviescommissie heeft daarnaast op kwalitatieve wijze gekeken naar de vraag of de eerdergenoemde vier zorgpunten, die in Nederland in het maatschappelijke debat worden geuit, ook in andere landen aan de orde zijn. Ter herinnering: het gaat hierbij om het functioneren van de overheid, wantrouwen en burgers die afhaken, verslechtering van het debat door maatschappelijke en politieke polarisatie en dreigingen tegen de democratische rechtsorde en de ambtsdragers. In deze analyse zijn Duitsland, België, Denemarken, Frankrijk, Ierland, Verenigd Koninkrijk, Italië en Nieuw-Zeeland meegenomen.11 Relevante bevindingen uit deze vergelijking zijn: • In alle genoemde landen spelen hoogoplopende discussies over grote maatschappelijke opgaven en sociaal-economische verdelingsvraagstukken. Het gaat vaak over immigratie, klimaatadaptatie en huisvesting. • In veel landen zijn zorgen over gebrek aan vertrouwen in de regering en dan met name over geografische en sociaal-economische verschillen in vertrouwen. In Frankrijk (Parijs-regio; centrum-periferie/ banlieu), Duitsland (West-Oost), Italië (Noord-Zuid) spelen discussies over geografische verschillen een grote rol. • De toename van polarisatie en in het bijzonder de rol die sociale media wordt toegedicht, vormt in alle onderzochte landen een belangrijk gespreksonderwerp.

De coronapandemie wordt in veel landen gezien als een katalysator voor polarisatie. Uit de analyse blijkt dat in alle hierboven genoemde landen in de media aandacht is voor affectieve polarisatie (de mate waarin men medeburgers die andere partijen steunen wantrouwt en/of veracht) wanneer zij het over maatschappelijke polarisatie hebben.12

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

• De rol van sociale media en zeker de angsten die er bestaan rondom het gebruik ervan in een politieke context zijn tussen de onderzochte landen universeel te noemen.13 De harde, agressieve, en kwetsende aard van online debat is veelbesproken in alle onderzochte landen.14 • In alle landen worden journalisten en politici bedreigd, met daarin een toename tijdens de coronapandemie. Hoewel er in veel landen een toename is waargenomen tijdens de coronacrisis, is het een probleem waarvoor de aandacht al eerder groeide.15 • De rol van de georganiseerde misdaad wordt zeker in Italië, maar ook in België en het Verenigd Koninkrijk nadrukkelijk in verband gebracht met de democratische rechtsorde. Deze analyse leert ons dat Nederland niet het enige land is dat met dit vraagstuk worstelt. Zorgen over overheidspresteren, vertegenwoordiging, polarisatie en bedreigingen zien we ook terug in publieke discussies in andere landen. Uiteraard zijn er ook belangrijke verschillen waarneembaar. Zo is in België een debat gaande over beïnvloeding van de rechterlijke macht door politici en vindt in Duitsland een intensief debat plaats over de invloed van rechts-extremistische groeperingen. In de Nederlandse context is daar (nog) geen sprake van.

24

2

2.3 Vertrouwen in Nederland De uitkomst van recente onderzoeken naar het vertrouwen in de politiek door het SCP en het CBS hebben in de maatschappelijke discussie de aandacht getrokken.

In het laatste kwartaal van 2022 had 25 procent van de 15-plussers vertrouwen in de Tweede Kamer. Dit is het laagste niveau sinds 2012, toen dit onderzoek voor het eerst werd uitgevoerd. Ook het vertrouwen in politici is met 21 procent aanzienlijk lager dan in voorafgaande jaren. Het vertrouwen in rechters, politie en de gezondheidszorg is met bijna 80 procent aanzienlijk groter. Dit blijkt uit het onderzoek Sociale samenhang en welzijn van het CBS. In de (na)zomer van 2022 geeft 43% een voldoende voor vertrouwen in de Tweede Kamer en 41% voor vertrouwen in de regering. In het voorjaar van 2022 was dat nog respectievelijk 52% en 50%. Mensen zijn negatief over wat de politiek bereikt: men verwijt politici (vooral de regering) gebrek aan daadkracht en visie bij het oplossen van de problemen die in Nederland spelen. En mensen zijn negatief over de politiek-bestuurlijke cultuur: ze zien een grote afstand tussen ‘Den Haag’ en gewone mensen, vinden dat de politiek onbetrouwbaar is en dat politici gewoon blijven zitten, hoeveel fouten ze ook maken.

Het SCP tekent daarbij aan: “Het is op dit moment niet te voorspellen of het gaat om een structurele vertrouwensdaling of een langer durende dip in politiek vertrouwen. Bij eerdere vertrouwensdalingen krabbelde het vertrouwen in de politiek na verloop van tijd weer op. Een wat langer durende dip in het vertrouwen in de politiek zagen we eerder in de periode 2002-2004 in gegevens van de Eurobarometer waar vertrouwen in de regering is te volgen voor de periode 1997-2022. De oorzaak voor het lage vertrouwen werd toen gezocht in een samenspel van factoren, zoals de slechte economische situatie en de politieke instabiliteit tijdens het eerste kabinet-Balkenende na de moord op Pim Fortuyn. Vanaf 2006 herstelde het vertrouwensniveau toen de economie aantrok en de politiek in rustiger vaarwater terechtkwam.” (uit Burgerperspectieven, bericht 1-2023) De vraag is wat deze lage vertrouwenscijfers in de Tweede Kamer en de regering zeggen over het vertrouwen in de democratische rechtsorde. De adviescommissie plaatst deze cijfers daarom in breder perspectief. Wanneer we nader analyseren hoe het vertrouwen in verschillende instituties zich de laatste jaren ontwikkelde, valt op dat de bevolking verschillende instituties verschillend waardeert (figuur 6).

Het vertrouwen in de regering halveerde nagenoeg tussen medio 2020 en medio 2022, maar het vertrouwen in decentrale overheden, justitie en politie houdt – met enige turbulentie – goed stand.

Bron: CBS 2022; Ridder, J. den, 2023

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

25

2

100

De Tweede Kamer 90

De Nederlandse regering

80

70

Provinciale of lokale overheidsinstellingen

60

50

De politie

40

Justitie, het Nederlandse rechtssysteem 2023/6

2023/1

2022/6-7

2022/1-2

2021/6-7

2021/2-3

2020/7

2019/11

2019/6

2018/11

2018/3

2017/11

30

Wat deze cijfers duidelijk maken, is dat in het vertrouwen in democratische instituties niet over de hele linie een daling zichtbaar is. Deze daling richt zich in het bijzonder op de Tweede Kamer en de regering. Hierbij speelt waarschijnlijk een cumulatie van ontwikkelingen. De coronapandemie werd in de loop van de tijd steeds minder een dreiging van buiten en meer een binnenlandse aangelegenheid en onderwerp van omstreden beleidsbeslissingen. In dezelfde periode zetten een aantal geruchtmakende kwesties het functioneren van politiek en overheid op een negatieve manier in de schijnwerpers, zoals het toeslagenschandaal, de omgang met de gevolgen van de gaswinning in Groningen en de moeizame kabinetsformatie. Ook bleek in deze periode de besluitvorming over grote opgaven met gepolariseerde opvattingen (stikstof, migratie) ingewikkeld.

Figuur 6 Institutioneel vertrouwen in Nederland tussen november 2017 en juni 2023a a

‘Hoeveel vertrouwen hebt u in bepaalde instituties? Hebt u eerder wel of eerder geen vertrouwen in de volgende instituties?’ Weergegeven zijn de percentages ‘eerder wel te vertrouwen’ in plaats van ‘eerder niet te vertrouwen’ en ‘ik weet het niet’. Bij de jaren zijn de maanden van onderzoek genummerd aangegeven.

Bron:

Databijlagen

van

de

Eurobarometers

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

88-99

(https://europa.eu/eurobarometer);

bevolking

van

15+

26

2

9,0 8,5 8,50 8,25

hoog inkomen

7,75 havo/ vwo

7,50 7,25

laag inkomen

hbo

man

mavo middeninkomen NL west vrouw oost 50-64 noord mbo

35-49 zuid

18-34

7,00

In figuur 7 presenteert de commissie voor verschillende bevolkings­groepen de gemiddelden van de mate waarin mensen belang hechten aan democratie en de beleving van de mate waarin het land democratisch gestuurd wordt. Hoewel de verschillen niet zo groot zijn als tussen de in figuur 3 gepresenteerde landen (de schaal is vanwege de leesbaarheid aangepast), zijn duidelijke verschillen te zien tussen groepen. De meest opvallende verschillen betreffen die tussen opleidingsniveaus en inkomensgroepen: praktisch opgeleide mensen en mensen met een laag inkomen hechten gemiddeld minder belang aan democratie (hoewel dit met een 8,2 nog steeds belangrijk wordt gevonden) en zijn gemiddeld van mening dat het land minder democratisch bestuurd wordt dan theoretisch opgeleide mensen en mensen met een hoog inkomen.

wo

8,00 beleving

Verschillen in vertrouwen tussen groepen In de voorgaande overzichten heeft de commissie steeds gemiddelden gepresenteerd van de Nederlandse bevolking. Uit onderzoek blijkt echter dat er grote verschillen bestaan tussen groepen Nederlanders in de mate van vertrouwen. Om dat duidelijk te maken, presenteert de commissie hierna hoe groepen Nederlanders zich verhouden tot de vragen die hiervoor in internationale vergelijking zijn gepresenteerd.

65 e.o.

6,75 6,50

t/m vmbo

6,25 6,00 8,00

8,25

8,50

8,75 belang

9,00

9,25

9,5

Figuur 7 Persoonlijk belanga en belevingb van de democratie in bevolkingscategorieën in Nederland in 2017-2018c a

Gemiddelde score bij de beantwoording van ‘Hoe belangrijk is het voor u dat u in een land leeft dat democratisch wordt bestuurd? Op een schaal waarbij 1 betekent “helemaal niet belangrijk” en 10 betekent “absoluut belangrijk”, wat zou u dan kiezen?’

b

Gemiddelde score bij de beantwoording van ‘En hoe democratisch wordt dit land momenteel bestuurd? Opnieuw op een schaal van 1 tot 10, waarbij 1 betekent “helemaal niet democratisch” en 10 betekent “volledig democratisch”,

Een ander opvallend verschil is te zien bij verschillende leeftijdscategorieën: er zijn voor het antwoord op de vraag of het land democratisch bestuurd wordt weinig verschillen tussen leeftijdscategorieën, maar het belang dat men hecht aan democratie is voor jongere groepen lager dan voor oudere groepen.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

wat zou u dan kiezen?’ c

De schaal van deze figuur verschilt van die van figuur 3: de bevolkingsgroepen worden afgebeeld in de rechthoek tussen ruwweg Tsjechië en Denemarken in figuur 3.

Bron: European Values Study 2017 (2017-2021); bevolking 18-82

27

tevredenheid met het functioneren van de democratie

2

90

studeert nog

kleinstedelijk

lang

links fin. heel goed

80 15-34

70

65 e.o. NL man vrouw fin. tamelijk goed

60

centrum

oost

west grootstedelijk

50-64 zuid 35-49

gemiddeld

18-34 rechts

50

ruraal/dorp

kort

40

noord

30 20 10

fin. slecht

10

20

30

40

50

60

70

80

vertrouwen in het parlement

Figuur 8 Vertrouwen in de Tweede Kamera en tevredenheid met het functioneren van de democratieb in Nederland in 2023c a

In figuur 8 presenteert de commissie een beeld van hoeveel vertrouwen verschillende groepen in Nederland in de Tweede Kamer hebben, in combinatie met de waardering voor het functioneren van de democratie. Dit zijn dezelfde vragen als in figuur 5 zijn opgenomen voor verschillende Europese landen. Voor deze figuur geldt – net als voor figuur 7 ten opzichte van figuur 3 – dat de schaal afwijkt van die in figuur 5. De in deze database gehanteerde categorieën wijken iets af van de categorieën in figuur 7, waardoor ook iets andere zaken opvallen. Wat gelijk is aan de conclusies hiervoor is dat er samenhang is tussen het inkomen en vertrouwen in het parlement / tevredenheid met het functioneren van de democratie. Wat in figuur 8 opvalt is dat noordelijke Nederlanders een aanzienlijk lager vertrouwen hebben in het parlement en tevredenheid met het functioneren van de democratie dan inwoners uit andere delen van het land. Naast kenmerken van het gebied en de bevolking ligt een relatie met de aardbevingsproblematiek in Groningen hier voor de hand.

‘Hoeveel vertrouwen hebt u in bepaalde instituties? Hebt u eerder wel of eerder geen vertrouwen in de volgende instituties? …. De Tweede Kamer’ Weergegeven zijn de percentages ‘eerder wel vertrouwen’ in plaats van ‘eerder geen vertrouwen’ en ‘ik weet het niet’.

b

‘De wijze waarop de democratie in Nederland functioneert, bent u daarover al met al zeer tevreden, tamelijk tevreden, niet zo tevreden of helemaal niet tevreden?’ Weergegeven zijn de percentages ‘zeer’ en ‘tamelijk tevreden’ in plaats van ‘niet zo’, ‘helemaal niet’ en ‘ik weet het niet’.

c

De schaal van deze figuur verschilt van die van figuur 5: de bevolkingsgroepen worden afgebeeld in de rechthoek tussen ruwweg het Verenigd Koninkrijk en Finland in figuur 6. Toelichting onderscheiden groepen: opleiding naar leeftijd waarop men het reguliere onderwijs heeft verlaten: kort (-19 jaar), gemiddeld (20-23), lang (24+) en studeert nog; waardering financiële situatie van het eigen huishouden: zeer goed, tamelijk goed en (tamelijk/zeer) slecht; politieke zelfpositionering links, centrum en rechts.

Bron: Eurobarometer 98.2; bevolking van 15+

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

28

2

Niet-stemmen bij verkiezingen Naast vertrouwenscijfers, geven ook cijfers over de opkomst bij verkiezingen een beeld van het al dan niet aanhaken of afhaken bij de democratische rechtsorde. De laatste Tweede Kamerverkiezing in 2021 had een opkomst van 78%, iets lager dan de opkomst in 2017 (80%). De opkomst van de gemeenteraadsverkiezingen in 2022 had een historisch lage opkomst met 50%. Bij de Provinciale Statenverkiezingen van 2023 was de opkomst 58%, hoger dan in 2019 (56%). Over de lange termijn bezien vertoont de opkomst bij Tweede Kamerverkiezingen geen dalende trend. De commissie maakt zich echter wel zorgen over de grote verschillen in de absolute opkomst van sommige bevolkingsgroepen en met name de lage opkomst bij gemeenteraadsverkiezingen. Sommige wijken in Nederland kenden bij de gemeenteraadsverkiezingen in 2022 een opkomst van 20%. Jongeren, mensen met een praktische opleiding en mensen met een migratieachtergrond bleven vaker dan gemiddeld thuis.16 Een lage opkomst is slecht voor de democratische legitimiteit van het openbaar bestuur, aangezien de representativiteit van de verkiezingen afneemt. Ook is een lage opkomst een signaal dat mensen om wat voor reden dan ook afhaken van de democratische rechtsorde. Op veel plekken is een correlatie te zien tussen inkomen van mensen, opleidingsniveau en al dan niet stemmen.

In armere buurten ligt het opkomstpercentage gemiddeld lager dan in wijken met een hoger inkomen.17 Niet-stemmen kan inhoudelijke redenen hebben, zoals geen vertrouwen hebben en/of cynisch zijn over de politiek en/of overheid, geen geschikte partij zien of weinig interesse en betrokkenheid hebben. Er zijn echter ook burgers met deze beelden die besluiten wél te stemmen, omdat ze dat belangrijk vinden in de democratie. Burgers kunnen ook niet-stemmen omdat ze daarmee een signaal willen afgeven dat ze ontevreden zijn over de overheid of politieke partijen. Nietstemmen kan ook praktische redenen hebben, zoals de oproep kwijt zijn of drukte, afwezigheid (zonder een machtiging te regelen) of niet

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

goed weten hoe stemmen werkt.18 Bij de gemeenteraadsverkiezingen zijn constante verklaringen voor niet-stemmen de onbekendheid met de campagne, een laag politiek zelfvertrouwen, politiek wantrouwen, een gebrek aan lokale verbinding en weinig/geen interesse in de lokale politiek.19 De lage opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen en de grote verschillen in opkomst zijn reden tot zorg voor de democratische rechtsorde. Een lage opkomst is niet een direct bedreiging voor de democratische rechtsorde. Niet-stemmen betekent niet automatisch dat burgers de democratische rechtsorde als zodanig niet ondersteunen. Maar niet-stemmen als blijk van desinteresse en ongenoegen en vanwege het gevolg van gebrekkige representatie is wél een probleem voor de democratische rechtsorde. Het is van belang de onderliggende oorzaken hiervan aan te pakken.

2.4 Samenvatting In dit hoofdstuk heeft de adviescommissie de actuele Nederlandse situatie in een breder perspectief geplaatst. Wat valt vanuit deze perspectieven op? In de eerste plaats is duidelijk geworden dat er reden is tot zorg over de ontwikkeling van de democratie wereldwijd. In veel landen staat de democratie onder druk en autocratieën winnen aan invloed. In de tweede plaats is duidelijk geworden dat binnen veel democratieën vergelijkbare vraagstukken aan de orde zijn, vraagstukken dus die overeenkomen met de uitdagingen in Nederlandse context en die de aanleiding zijn geweest voor de instelling van deze adviescommissie. De zorgen die over overheidspresteren, vertegenwoordiging, polarisatie en bedreigingen bestaan, zien we ook terug in maatschappelijke discussies in andere landen. Wel valt op dat in Nederland – anders dan in ons omringende landen – een afname zichtbaar is in de waardering voor het functioneren van de democratie. We kunnen echter constateren dat de

29

2

zorgen niet een specifiek Nederlands fenomeen vormen. Er lijkt eerder sprake van macro-trends die alle westerse democratieën raken. Dit kan betekenen dat het maatschappelijke reacties zijn op ontwikkelingen die ons allemaal raken (bv. migratie, globalisering, klimaatverandering) of dat het reacties zijn op dominante beleidsparadigma’s die overheden de afgelopen decennia hebben gehanteerd. In de derde plaats weerspreken de cijfers (te) stellige uitspraken over een “steeds” verder dalend vertrouwen in instituties in Nederland. Het vertrouwen is na de coronacrisis inderdaad achteruitgegaan, maar kende eerder forse dalen na de opkomst van en de moord op Pim Fortuyn (2002) en in de loop van de financiële crisis, die eind 2008 in Nederland juist begon met een stijging van politiek vertrouwen vanwege het ingrijpen van de regering in de bankencrisis. Bovendien geldt deze daling voornamelijk voor het vertrouwen in de politiek (regering en Tweede Kamer). Overige publieke instituties zoals de rechtspraak en politie genieten onverminderd veel vertrouwen en het vertrouwen in de lokale politiek weet zich ook aardig te handhaven. Dat relativeert de angsten voor een onoplosbare ‘diepe vertrouwenscrisis’. Er zijn nog niet veel signalen dat ook het vertrouwen in de democratie en steun voor het stelsel als geheel onder druk zouden staan.

mate van wantrouwen, op het inzicht dat macht corrumpeert en daarom altijd tot verantwoording moet worden gedwongen en uitgedaagd door tegenmacht. Burgers met gering vertrouwen en inhoudelijke kritiek kunnen, kortom, een rol spelen om politici op democratische wijze ter verantwoording te roepen. Stelselmatig gebrek aan vertrouwen in de politiek kán echter ook aanleiding vormen voor druk op de democratische rechtsorde. Als burgers of groepen burgers het idee hebben dat de representatieve politiek niet voor hen werkt of deze in hun ogen niet in staat is belangrijke vraagstukken op te lossen, dan kan dat leiden tot meer steun voor alternatieve besluitvormingsprocedures, waaronder minder democratische procedures zoals beslissingen door experts of het tijdelijk opzijschuiven van democratische procedures.21 In de volgende hoofdstukken analyseert de adviescommissie op welke punten kritiek gerechtvaardigd is en wat er nodig is om de weerbaarheid van de democratische rechtsorde te versterken. Te beginnen door te bezien hoe de overheid zélf functioneert.

In de vierde plaats maakt een analyse van vertrouwenscijfers bij verschillende bevolkingsgroepen wel duidelijk dat er belangrijke verschillen zijn in vertrouwen, met name bij verschillende opleidingsniveaus en inkomensgroepen. De adviescommissie wijst er met nadruk op dat een gebrek aan vertrouwen in de politiek niet per definitie betekent dat de democratische rechtsorde onder druk staat. Blind vertrouwen is net zo erg als blind wantrouwen. Gezonde scepsis is een democratische deugd. Kritische burgers met gering politiek vertrouwen kunnen onder bepaalde voorwaarden ook een nieuwe impuls geven aan het democratisch proces.20 Juist de democratische rechtsorde is gestoeld op een zekere

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

30

BIANCA VAN GEMERT

Gezicht aan de zorgen: portretten van Nederlanders

“ Als moeder van een lichamelijk beperkt kind loop je tegen veel moeilijkheden aan. Instanties werken langs elkaar heen en je hebt vaak het gevoel dat jijzelf degene bent die iedereen aan elkaar moet koppelen. Daardoor duurt het erg lang voordat alle nodige hulp geboden wordt. Met een kind met een progressieve spierziekte moet je ver vooruit denken. Maar dan verslechtert het ineens toch heel snel en loop je weer achter de feiten aan.”

Bianca uit Rotterdam is alleenstaande moeder van twee kinderen, waarvan één met de spierziekte Duchenne: Dean. Bianca: “Veel mensen denken dat je hulp kunt krijgen van de overheid, dat je gewoon naar de juiste instanties moet gaan. Maar niemand beseft hoe zeer instanties en organisaties langs elkaar heen werken. Dat er soms negen maanden of langer overheen gaan voor je hulp krijgt.”

Bianca: “Het zou fijn zijn als instanties meer samenwerken. Dan hoef je als ouder geen doorgeefluik te zijn en kun je je bezighouden met waar je al je handen aan vol hebt: de zorg voor je zieke kind.”

Bianca moet altijd vooruitdenken om de zorg voor haar zoon te organiseren. Het vraagt veel van haar om alle organisaties op dezelfde lijn te krijgen. Bianca: “Dan ben je zelf de partij die aan de instanties uit moet leggen hoe het zit.” Ze wordt vaak van het kastje naar de muur gestuurd, waardoor aanvragen bijzonder lang kunnen duren. “Het probleem is dat de overheid niets vraagt aan de mensen die weten wat er nodig is.” Haar zoontje is anders dan andere kinderen, maar als je een beetje je best doet is er heel veel mogelijk. Helaas laat het nadenken over simpele oplossingen soms te wensen over. Dean is gelukkig ook erg geliefd op plekken zoals zijn speciale school en bij zijn therapeut.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

31

3

Zorg 1: De manier waarop de overheid functioneert, werkt niet voor iedereen even goed In dit hoofdstuk bespreekt de adviescommissie de zorg dat de manier waarop de functioneert niet voor iedereen werkt. De opbouw is als volgt: • Paragraaf 3.1 beschrijft op welke manier de overheid niet voor iedereen in Nederland even goed functioneert; • In paragraaf 3.2 duidt de commissie welke principiële aannames over mensen, de samenleving en de overheid een verklaring vormen voor het ontstaan van deze situatie; • In paragraaf 3.3 beoordeelt de commissie of de democratische rechtsorde voldoende weerbaar is tegen de hier beschreven zorgen; • In de laatste paragraaf trekt de commissie conclusies over waar versterking van de democratische rechtsorde nodig is.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

32

3

3.1

Zorgen over functioneren van de overheid

Gemiddeld genomen behoort Nederland tot de gelukkigste landen in de wereld. Dat ligt aan verschillende factoren, waaronder het functioneren van de overheid. Ten opzichte van veel andere landen kent Nederland een goed functionerende overheid, die veel waarde heeft voor de samenleving. Het niveau van publieke voorzieningen is gemiddeld hoog en daarvan zijn vele voorbeelden te noemen: er is schoon drinkwater en riolering, afval wordt opgehaald, er is een goed functionerende infrastructuur, er zijn publieke voorzieningen voor onderwijs, zorg en sociale zekerheid, er zijn dijken en waterkeringen... Toch bestaan er zorgen over het functioneren van de overheid. Om dat te begrijpen, is het nodig voorbij de gemiddelden te kijken. De Staatscommissie Parlementair Stelsel stelde al: ‘De manier waarop de overheid functioneert, werkt niet voor iedereen’. Met deze zin heeft zij een van de fundamentele problemen in het functioneren van de democratische rechtsorde geduid: de overheid functioneert niet voor iedereen even goed. De adviescommissie heeft concreet gemaakt op welke fronten het functioneren van de overheid niet voor iedereen werkt en hoe dit inwerkt op het vertrouwen van mensen in de overheid en de manier waarop we de samenleving georganiseerd hebben, en daarmee: op de weerbaarheid van de democratische rechtsorde.

Het begrip overheid gebruiken we als brede term voor de staat (inclusief de decentrale overheden), maar ook semi-publieke instellingen en door overheid gesubsidieerde organisaties mogen zich in deze boodschap aangesproken voelen.

3.2 Kritiek: onvoldoende, ongericht en onmachtig In deze paragraaf gaat de commissie in op drie punten van kritiek op het functioneren van de overheid binnen de democratische rechtsorde: 1. De overheid levert onvoldoende om de sociale grondrechten van alle burgers waar te maken. 2. De overheid heeft te weinig oog voor de individuele mens

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

3.

De overheid maakt verwachtingen rond grote maatschappelijke opgaven niet waar

Sociale grondrechten krijgen onvoldoende invulling Zoals in hoofdstuk 1 geschetst, beschouwt de commissie de grondrechten – waaronder de sociale grondrechten – als uitgangspunt voor wat burgers van de overheid mogen verwachten. De commissie constateert hierbij dat de overheid de sociale grondrechten onvoldoende garandeert voor alle Nederlanders. Onderzoek wijst uit dat de bestaanszekerheid voor grote groepen Nederlanders niet voldoende is of onder druk staat. De commissie benoemt enkele cijfers om dit duidelijk te maken. In 2022 had 37% van de Nederlandse huishoudens moeite om rond te komen, dit was vergelijkbaar met 2018.22 In de laatste meting viel op dat ook hogere inkomens steeds meer moeite hebben om rond te komen. 230.000 kinderen groeien op onder de armoedegrens (7%), en dat percentage stijgt.23 1 miljoen Nederlanders dreigen in 2024 in armoede terecht te komen.24 De commissie Sociaal Minimum constateerde eerder dat het besteedbaar inkomen van huishoudens op sociaalminimumniveau tekortschiet. In de toekomst zal bij ongewijzigd beleid de armoede toenemen, zowel onder kinderen als onder volwassenen. 25 Bestaanszekerheid gaat niet alleen over voldoende inkomen, maar ook over een goede gezondheid, betaalbare en duurzame huisvesting, werk dat loont, een adequate opleiding, gezonde sociale relaties en een zinvol leven.

In 2022 was er een tekort van ten minste 300.000 woningen.26 Zo’n 200.000 mensen staan op de wachtlijst voor een sociale huurwoning; de wachttijd is gemiddeld 7 jaar maar in sommige delen van het land is dat 15 jaar. Ook de publieke gezondheid staat onder druk, waarbij maatschappelijke oorzaken als wonen, werk, inkomen, onderwijs en leefomgeving een grote rol spelen. Daarbij kraakt ook het stelsel van de publieke gezondheidszorg.27 Ook staat in grote delen van Nederland het voorzieningenniveau onder druk, vooral aan de randen van het land.

33

3

Denk aan de beschikbaarheid van openbaar vervoer, kinderopvang en welzijnswerk. Maar ook aan de aanwezigheid van een huisarts of supermarkt in de buurt.28 Niet iedereen in Nederland wordt even hard geraakt door deze ontwikkelingen. Die raken vooral mensen met lagere inkomens en de laatste tijd ook de lage middeninkomens. Er is sprake van een structurele inkomensachterstand en ongelijkheid bij deze groepen om, ook bij een ‘normale’ baan, zonder zorgen rond te kunnen komen. Ook is er bij deze groepen sprake van een stapeling van onzekerheden in bestaanszekerheid; men heeft vaker een flexibel contract, komt veel moeilijker aan een (koop)woning en is afhankelijk van allerlei toeslagen om rond te komen. Aan de sociaal-economische onderkant leven veel mensen in een uitzichtloze situatie zonder perspectief op een zeker bestaan.29 Juist deze groep mensen is kwetsbaar voor grijze en zwarte economische circuits en maakt meer kans om in aanraking te komen met georganiseerde criminaliteit.30 Burgers met een lagere sociaal-economische positie worden extra geraakt als de overheid steken laat vallen in het invullen van sociale grondrechten. Eigen vermogen en een geprivilegieerde achtergrond en netwerk zijn dan bepalend voor de zekerheid die de overheid zou moeten bieden. De ongelijkheid neemt dan toe. De commissie ziet dat onder meer terug in de opkomst van privéonderwijs.

De kwaliteit van het reguliere onderwijs staat onder druk, maar mensen die het zich kunnen veroorloven creëren voor hun kinderen de mogelijkheden: dit vergroot de ongelijkheid en vergroot de druk op het bestaande onderwijs. Hetzelfde geldt voor tekorten in de zorg en de toegang tot de woningmarkt. Ook wordt steeds duidelijker dat een lagere sociaaleconomische positie en een onzeker bestaan een duidelijke relatie hebben met de mentale en fysieke gezondheid van mensen.31 Sociale ongelijkheid is ‘levensgevaarlijk’ en een slechte of beperkte gezondheid vormt een sterke belemmering voor deelname aan de samenleving.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Ook leeftijd doet ertoe. In 2019 concludeerde de SER dat in het bijzonder jongeren hard geraakt worden door een stapeling van beleidskeuzes en problemen.32 Volgens de SER spelen mede daardoor steeds vaker sociale achtergronden en netwerken een beslissende rol in waar je terechtkomt. Het ideaal om als jonge burger je eigen bestaan op te kunnen bouwen in de samenleving staat onder druk. Uit onderzoek in 2022 bleek dat 8 van de 10 starters op de woningmarkt twijfelen of ze ooit een koophuis kunnen kopen.33 Daarnaast maakt het ook uit waar je woont in Nederland. De regionale verschillen in economische ontwikkeling en het voorzieningenniveau in Nederland zijn groot. 34 Ook binnen dorpen en (grote) steden zijn grote verschillen te zien in de leefbaarheid.35 In ruim 400 buurten in Nederland staat de leefbaarheid structureel onder druk, met name in en rondom grote steden.36 De invulling van sociale grondrechten en bestaanszekerheid in Nederland is dus niet op orde. Dat is niet een gevolg van de economische situatie van Nederland maar van politieke keuzes. De afgelopen decennia is de economie, met uitzondering van de kredietcrisis en de coronapandemie, gestaag blijven doorgroeien (BBP per inwoner). 37 De werkloosheidscijfers staan op een historisch laag niveau. Nederland is een nóg rijker land geworden en er werken meer mensen dan ooit.

En toch heeft meer dan 1 op de 3 Nederlanders moeite rond te komen aan het einde van de maand. Ongelijkheid in bestaanszekerheid gaat samen met verschillen in de wijze waarop burgers naar het eigen leven, de samenleving en de politiek kijken. Volgens recent SCP-onderzoek (2022) hebben de groepen onzekere werkenden en het ‘precariaat’ (kwetsbare mensen) vaker minder vertrouwen in de overheid, zijn zij vaker ontevreden over het functioneren van de democratie en vinden zij vaker dat de overheid onvoldoende voor hen doet. Ook ervaren zij minder sociale cohesie en meer conflicten in de samenleving.38

34

3

De overheid ziet de individuele mens onvoldoende staan Een tweede manier waarop de overheid niet voor iedereen functioneert, is dat de overheid niet altijd de individuele mens ziet staan. Dit uit zich in verschillende vormen. In veel overheidsbeleid wordt gewerkt met onrealistische verwachtingen over burgers.39 Recent liet de eerste ‘Staat van de Uitvoering’ zien dat “er redenen zijn voor ernstige zorgen over de toekomstbestendigheid van de dienstverlening. Dat heeft vooral te maken met de toegenomen complexiteit: in wet- en regelgeving, in processen, in de stapeling van beleid en meer.”40 De commissie Sociaal Minimum constateerde dat veel burgers niet gebruikmaken van regelingen in het kader van de sociale zekerheid omdat ze te complex zijn.41 De commissie-Bosman deed eerder onderzoek naar problemen bij de uitvoering van overheidsbeleid en concludeerde dat “mensen klem komen te zitten door uitvoeringsproblemen – sommigen zelfs heel ernstig. Naar schatting 20% van de burgers kan niet goed uit de voeten met de wet- en regelgeving, op meerdere beleidsterreinen. De belangrijkste oorzaak hiervan is dat de Tweede Kamer, departementen en uitvoeringsorganisaties niet goed met elkaar samenwerken bij de totstandkoming en uitvoering van beleid42. Veel overheidsinformatie en communicatie is te complex voor burgers.

Naar schatting 2,5 miljoen volwassen Nederlanders (16-65 jaar) hebben veel moeite met lezen, schrijven en rekenen, zodat overheidscommunicatie voor hen maar moeilijk te begrijpen is.43 Daar komen nog de vele andere burgers bij die overheidscommunicatie óók ingewikkeld vinden.

de overheid is hier ook een oorzaak van. Verregaande specialisatie en het plaatsen van ‘schotjes’ tussen overheidstaken maakt dat burgers moeizaam van A naar B komen in het contact met de overheid, en dat niemand zich verantwoordelijk voelt om een probleem écht op te lossen. Burgers worden hierbij veelal als klant gezien; ze moeten zelf mondig en assertief zijn om hun recht op te eisen en hun weg door de bureaucratie te vinden (‘lokettenjungle’). Deze benadering staat haaks op de wetenschap dat voor het opbouwen van een vertrouwensband een langdurig contact nodig is. De langdurige en nabije aanwezigheid van de diverse gezichten van de overheid, zoals een wijkagent, buurtwerker of jongerwerker, is cruciaal om te bouwen aan vertrouwen, zoals ook het voorbeeld van de Wijkpost in de Riederlaan laat zien.

Het tweede punt is de slechte aanspreekbaarheid van de overheid. Mensen kunnen bij vragen lang niet altijd goed bij de overheid terecht. De meeste overheidsorganisaties hebben fysieke aanwezigheid verrruild voor digitale presentie; veel online wachtrijen zijn lang en onpersoonlijk. Daarbij is een veel voorkomende klacht dat mensen ‘van het kastje naar de muur’ worden gestuurd zonder dat ze daadwerkelijk samen met die overheid hun probleem kunnen oplossen. De ‘verkokering’ van

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

35

3

De Wijkpost in de Riederlaan als symbool voor een aanwezige overheid in de wijk “…Ook ik heb plannen voor Nederland… Plannen die overheids­ handelen voorstaan zoals in het kantoortje op de Riederlaan – snel, laagdrempelig en zorgzaam.” (Uit de ontslagbrief van wethouder Kathmann, thans Tweede Kamerlid) De centrale vraag van de commissie komt dagelijks terug in het werk van de commissieleden. Bij commissielid Sana el Fizazi, als stadsmarinier in de wijk Hillesluis-Rotterdam bewegend tussen ‘staat’ en ‘straat’, is dit een belangrijke drijfveer in het werk. Collega-commissielid Evelien Tonkens bezocht Sana in Rotterdam en interviewde haar.

moet hebben. Maar te veel zie ik in de wijk dat de regelgeving van de overheid en de beleidskeuzes die weerslag hebben op bepaalde groepen of wijken er mede debet aan zijn dat er bij mensen problemen ontstaan. En vervolgens geeft diezelfde overheid dan niet altijd thuis. Weet wat er speelt in de haarvaten Soms heeft een wijkmedewerker een ander beeld dan dat van een buurtbewoner. Zo kan er bijvoorbeeld een groot verschil zijn in het gevoel van veiligheid. Mensen ervaren bijvoorbeeld te weinig vertrouwen om meldingen te doen, waardoor veel zaken blijven ‘dooretteren’. Dat zorgt voor meer onveiligheid dan in ‘de systemen’ te zien is. Je begrijpt deze leefwereld veel beter als je regelmatig in de straten loopt, aanspreekbaar en toegankelijk

Hoe is de overheid via de stadsmarinier in Hillesluis aanwezig, wat tref je aan in de wijk en wat vraagt dat van de overheid? Sana: “Ik ben onderdeel van de overheid in de wijk. Ik praat heel graag vanuit Team Hillesluis, dat is de politie, het jongerenwerk, de wijkconciërge, de huismeester, enzovoort: iedereen die in de wijk werkt, hoort bij Team Hillesluis. Eén frontlinie in de straat als uitvoering van de staat. Samen met de bewoners zijn wij verantwoordelijk voor een fijne buurt. Daarbij zorgen we er steeds voor dat bewoners, ondernemers en wijkpartners zoals scholen en corporaties eigenaar zijn. Dat is vaak zoeken en balanceren. Een groot voordeel is dat we fysiek aanwezig zijn en directe en korte lijnen hebben. Maar ook wij lopen tegen de grenzen van onze eigen regels aan of moeten zoeken naar de juiste wegen om te doen wat nodig is. Dit heeft een directe link met de democratische rechtsorde. Als groepen mensen zich niet door de overheid gesteund of erkend voelen, keren ze zich sneller af van het politieke systeem. Dit betekent niet dat de overheid altijd maar pasklare oplossingen

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

36

3

bent. Maar juist het ‘rondlopen en gewoon tijd voor een praatje hebben’ schiet er bij veel professionals (zoals de wijkagent) steeds vaker bij in. Dit raakt de basis voor vertrouwen: elkaar kennen en van daaruit contact hebben. Door het gebrek aan contact als regulier onderdeel van het werk van diverse functionarissen hebben veel wijkbewoners pas contact met de overheid als er iets ‘speelt’ en dat is dan meestal negatief ingestoken. Bestuurders hebben een belangrijke rol Onderschat de rol van bestuurders niet in de wijken. Er worden bijvoorbeeld regelmatig werkbezoeken georganiseerd waarbij de burgemeester en politiechef aanwezig zijn. Dit heeft een belangrijke waarde. Bewoners voelen zich gezien en gehoord. En andersom werkt het voor de bestuurders verfrissend om direct van bewoners te horen wat er speelt zonder de ‘ambtelijke vertaling’. Het gaat niet altijd om feiten, soms is het ook beleving of een samenhang van verschillende zaken. Bestuurders die bewoners in de ogen kunnen kijken, met hen een kopje koffie drinken en waar nodig interveniëren, versterken het vertrouwen in de democratie: zij zijn de verpersoonlijking dat de democratie er is voor de mensen.

en zorg letterlijk voor oog voor de bewoners. Waarom zijn we bijvoorbeeld nog zo op 9-5 ingesteld terwijl het merendeel van de bewoners in de avonden en in de weekenden meer tijd heeft of er dan juist zaken spelen die aandacht behoeven? In onze wijk pikken we dit op en gaan ermee aan de slag. Het is natuurlijk niet in één keer geregeld, maar juist een proces samen met bewoners. We willen hen betrekken in het vormgeven van de juiste dienstverlening en gehoor geven aan de noden en wensen. Dit is een concreet voorbeeld van de werking van democratische rechtsorde in de wijk. En alhoewel deze praktische zaken zelden aan de ‘democratie’ worden gelinkt, zouden we dit meer moeten doen om zo de verbindingen tussen het ‘alledaagse’ en het grotere goed van de democratie te versterken.”

Zichtbaarheid en vertrouwen overheid Het versterken van de weerbaarheid van de democratische rechtsorde is een grote opgave. Een opgave die te belangrijk is om over te laten aan politici, of rapportmakers. Vanuit het perspectief van de wijk en de straat zijn de kwetsbaarheden beter te zien, en ook: waar de kansen voor verbetering liggen. De allerbelangrijkste versterking voor de democratie zijn vertrouwen en verbinding; dat betekent dat overheden hun eigen frontlinie moeten koesteren en beschermen. Faciliteer het vormen van ‘wijkposten’ in de wijk, geef uitvoerders ‘praat en rondlooptijd’

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

37

3

Een derde punt is het onvermogen om te werken vanuit de specifieke context en behoeften van burgers en hun directe context. Denk aan zogeheten ‘multiprobleemhuishoudens’, waarbij een gezin voor allerlei problemen ondersteuning krijgt maar voor onderliggende praktische problemen geen regeling is; zoals opvang voor de kinderen of een nieuwe fiets. Precieze data over de omvang van deze ‘multiproblematiek’ zijn beperkt beschikbaar. Het Nederlands Jeugd Instituut schat dat ruim 36.000 gezinnen ‘meervoudige problemen’ hebben, zoals een combinatie van opvoedingsproblemen en schulden.44 Of denk aan plekken waar meerdere huishoudens een individueel traject krijgen, maar met dezelfde problematiek te maken hebben, zoals een onveilige buurt en weinig sociale voorzieningen. De verkokering van de overheid en weinig vrijheid om als ambtenaren onderliggende problemen situationeel op het niveau van het individu-, huishoudenstraat- of wijkniveau aan te pakken, zijn daarin belangrijke oorzaken. Het gevolg is dat mensen verstrikt raken in een lokettenjungle. Een vierde punt dat tot problemen leidt is dat de overheid (te) grote consequenties verbindt aan fouten of vergissingen die burgers in het contact met de overheid maken, met daarbij een sterke focus op de rechtsstatelijkheid en rechtmatigheid.

Het toeslagenschandaal is hét grote voorbeeld van hoe complexe overheidscommunicatie, beperkte aanspreekbaarheid en hard afstraffen van fouten een gevaarlijke cocktail opleveren waarin burgers door toedoen van de overheid geruïneerd worden.45 Al eerder wees de Wetenschappelijke Raad voor het Regerings­beleid erop dat veel burgers klem kunnen komen te zitten in een systeem waarbij kleine fouten grote negatieve gevolgen hebben – vaak vanuit de gedachte dat ‘fraude’ en ‘onwil’ betrapt moeten worden.46 De focus op rechtmatigheid zit effectief, rechtvaardig en humaan overheidshandelen in de weg. Dit is ook terug te zien in de afhandeling van de aardbevingsschade. In 2021 was de overheid per euro compensatie 74 cent kwijt aan uitvoeringskosten47, gemaakt om er zeker

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

te zijn dat inwoners niet meer krijgen dan waar ze recht op hebben. Een bijkomend gevolg is echter dat de wachttijden voor hersteloperaties en compensaties lang duren. Een dieptepunt waren de lange rijen in 2022 toen inwoners van het aardbevingsgebied beperkt aanspraak konden maken op compensatie. Een vijfde punt waarin de menselijke maat ontbreekt, is beleid waarin niet het directe welzijn van mensen maar andere belangen centraal staan. Het gasdossier in Groningen is hiervan het grote voorbeeld.48 Ondanks decennialange waarschuwingen tot zelfs na de zware beving bij Huizinge (2012) ging de overheid (en de private sector) voorbij aan het welzijn en de veiligheid van inwoners. Zowel in Groningen als in het toeslagenschandaal is de overheid voor burgers geen schild maar een zwaard geweest. Dit heeft bij zowel Groningers als in de rest van Nederland het vertrouwen in de overheid ernstig beschadigd. De omgang van de overheid met burgers roept het beeld op van een overheid die de burger in de eerste plaats wantrouwt, onrealistische verwachtingen stelt en de eigen logica (efficiëntie, rechtmatigheid) verkiest boven het oplossen van de problemen van mensen. Op die manier raakt de overheid het vertrouwen en de verbinding met burgers kwijt. Mensen kunnen zelfs bang worden als de overheid op deze manier handelt.

Tekenend was het feit dat 400.000 mensen geen energietoeslag aanvroegen terwijl ze hier wel recht op hadden. Onder andere ingewikkelde informatie en de angst om fouten te maken naar aanleiding van het toeslagenschandaal werden hier door burgers aangehaald als reden.49 Overheid maakt verwachtingen rond grote maatschappelijke opgaven niet waar In het SCP-onderzoek ‘Roep om een overheid die verantwoordelijkheid neemt: Burgers over de verdeling van verantwoordelijkheden bij grote maatschappelijke opgaven’, is gekeken hoe burgers de verdeling van verantwoordelijkheden tussen de overheid, bedrijven, maatschappelijke

38

3

organisaties en henzelf graag zien. Het SCP onderzocht dit voor vijf maatschappelijke opgaven: gezond leven, een leven lang ontwikkelen, duurzamer energiegebruik, bestaanszekerheid en hulpverlenen. Uit het onderzoek blijkt dat burgers vinden dat met name de overheid veel meer verantwoordelijkheid moet nemen dan zij nu doet. Deze wens wordt breed gedeeld en geldt voor mensen met verschillende politieke voorkeuren. Daarnaast is een meerderheid van de Nederlanders van mening dat de overheid bedrijven zou moeten verplichten om meer te doen om de grote opgaven van dit moment te realiseren. Hoewel burgers aangeven dat zij zelf ook meer verantwoordelijkheid moeten nemen, hebben zij al veel op hun bord. Burgers zien belangrijke voorwaarden waaraan moet worden voldaan om zelf meer verantwoordelijkheid te nemen. Hierbij gaat het vooral om het hebben van voldoende tijd en geld en het krijgen van de juiste ondersteuning. In het gesprek dat de commissie heeft gevoerd met de werkgevers- en werknemersorganisaties is door hen het belang van afstemming tussen de overheid en sociale partners benadrukt. Zij signaleren dat de overheid de laatste jaren ook in de richting van werkgevers en werknemers minder vanuit vertrouwen opereert en minder contact met hen zoekt bij de uitwerking van beleid.

De commissie constateert dat de overheid, ondanks vaak stevige beloften van politici, moeite heeft om grote maatschappelijke opgaven aan te pakken. Daarbij gaat het ook om opgaven die direct de bestaanszekerheid van mensen raken. Denk aan het aanpakken van de woningnood, het voorkomen van en omgaan met klimaatverandering, hoge kosten van levensonderhoud, de tekorten in de onderwijs en de zorg, jeugdzorg, migratie en de aanpak van de stikstofcrisis. De Belastingdienst staat zo onder druk dat nieuwe voornemens op het gebied van belastingwetgeving niet kunnen worden gerealiseerd en zelfs de uitvoering van de kerntaken vanwege ICT-problemen onder druk komt te staan. Het kabinetsvoornemen om kinderopvang nagenoeg gratis beschikbaar te stellen, stokt op problemen in de uitvoering. Ook

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

de versterkingsoperatie en compensatie in Groningen en de afhandeling van het toeslagenschandaal zijn twee specifieke en grote opgaven waarbij het de overheid maar niet lukt ze op te lossen. Het zijn allemaal maatschappelijke opgaven die diep ingrijpen in het leven van mensen en soms groot effect hebben op het leven van komende generaties. Het vermogen om grote problemen slagvaardig aan te pakken is één van de oorzaken voor vertrouwensverlies van inwoners in de overheid, aldus onderzoek van het SCP.50 Wanneer de overheid onvoldoende in staat is problemen op te lossen die de sociale grondrechten, de bestaanszekerheid of het toekomstperspectief van mensen raken, kunnen mensen afhaken. Voor het versterken van vertrouwen helpt het niet dat politici soms grote uitspraken blijven doen dat zij crises voortvarend zullen aanpakken, terwijl niet daadwerkelijk wordt ingegrepen of dat gestelde verwachtingen voor de korte termijn onrealistisch zijn. Daarmee vergroten deze politici de teleurstelling van burgers in de overheid. Het (niet) aanpakken van grote maatschappelijke opgaven raakt overigens niet alleen in directe maar ook in indirecte zin het vertrouwen in de overheid. Want niet iedereen wordt even hard geraakt door het onvermogen van de overheid om grote problemen aan te pakken.

Starters zonder ‘jubelton’ of ouderen met een klein pensioen zijn extra afhankelijk van een overheid die de woningmarkt aanpakt. Wanneer structureel schoollessen uitvallen, kunnen rijke ouders bijspringen met het betalen van private bijlessen, voor de meeste andere ouders is dat niet mogelijk. Het extra belasten van fossiele energie zonder betaalbaar perspectief op duurzame energie kan de kwetsbare positie van lage en lagere middeninkomens nog harder raken.

39

3

3.3

Fundamentele keuzes onder het functioneren van de overheid

Naast positieve prestaties van de overheid is er dus ook een serieus aantal terreinen waarop de overheid onvoldoende presteert, en die het vertrouwen in de overheid en de weerbaarheid van de democratische rechtsorde raken. Voordat aanbevelingen mogelijk zijn voor de aanpak van deze tekortkomingen, is het van belang stil te staan bij de structurerende factoren die gemaakt hebben dat de problemen konden ontstaan en blijven bestaan. De commissie ziet namelijk een aantal fundamentele keuzes die de afgelopen decennia sturing hebben gegeven aan het denken over de overheid en de samenleving. Het gaat om keuzes die genomen zijn met een breed draagvlak in de politiek en samenleving. Op onderdelen leken alternatieven niet eens serieus in beeld te komen. Naar de overtuiging van de commissie zijn echter correcties op deze keuzes noodzakelijk, vanuit het perspectief van de consequenties die inmiddels zichtbaar worden voor de democratische rechtsorde. De commissie bespreekt hierna vier fundamentele keuzes, namelijk de prestatiesamenleving, zelfredzaamheid, een focus op economisch succes van regio’s en het New Public Management denken over de overheid. Prestatiesamenleving Het idee dat succes en falen zijn toe te schrijven aan persoonlijke verdienste, is stevig geworteld in het dagelijks leven. Dit heeft vooral te maken met de ontwikkelingen in onze ‘prestatiesamenleving’.

Je moet je maatschappelijke positie en de daarbij behorende waardering verdienen. Dit wordt ook wel een meritocratie genoemd. Een meritocratie betekent letterlijk: een heerschappij op basis van verdiensten. In een meritocratie zijn de individuele prestaties bepalend voor de maatschappelijke positie. Het ideaal van meritocratisering is in onze samenleving de afgelopen decennia vrijwel onomstreden geweest, maar wordt de laatste jaren51

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

ook kritischer benaderd. Het idee was dat meritocratie rechtvaardig is: niet afkomst maar talent en inspanning zijn bepalend. Mensen die goed presteren en hard werken krijgen de beste banen, het meeste inkomen en de hoogste status, zo is het idee. Onze samenleving is echter geen perfecte meritocratie. Kinderen met theoretisch opgeleide ouders hebben nog steeds een voorsprong, zeker als ze ook nog uit een harmonieus gezin komen. Theoretisch opgeleide ouders kunnen gemakkelijker helpen bij schoolwerk. Bovendien blijft discriminatie een hardnekkig probleem, vooral op de arbeidsmarkt. Zo blijken migratieachtergrond, sociale klasse, chronische ziekte en handicap, leeftijd en geslacht factoren waarop vaak gediscrimineerd wordt. Maar ook het meritocratische ideaal op zichzelf heeft een aantal schaduwkanten die slecht kunnen uitpakken voor het samenleven in een democratie. Ten eerste kan meritocratie de gelijkwaardigheid en onderlinge solidariteit van burgers bedreigen. Wie vroeger succesvol was, wist ook wel dat dat voor een deel gewoon geluk was. Het geluk om kansen te krijgen als gevolg van je afkomst. Omdat je geluk had, was het appèl groter dat je wat moest terugdoen. Wie denkt het eigen succes aan eigen prestaties te danken te hebben, kan het gevoel hebben niets te hoeven terugdoen. Dat is een zwakke basis voor solidariteit.

Ten tweede heeft meritocratisering een negatief effect op het zelfrespect van mensen met een praktische opleiding en mensen met weinig opleiding. De hoge maatschappelijke waardering voor een theoretische opleiding geeft mensen die deze opleiding niet hebben de subtiele boodschap dat ze minder zijn. Weinig opleiding is geen kwestie meer van pech, maar wordt gezien als ontbrekende verdienste. Het is daardoor een bron van schaamte geworden. Vooral lager opgeleiden die geen vast werk kunnen vinden, lijden sterk onder schaamtegevoelens52. Wie minder goed kan leren, heeft doorgaans minder kans op wat wordt gezien als maatschappelijk succes. Tussen groepen theoretisch- en praktisch opgeleiden gaapt een groeiende kloof. Veel mensen met weinig opleiding

40

3

of een praktische opleiding voelen zich niet gezien en niet gewaardeerd, en zetten zich af tegen andere groepen waarnaar in hun beleving meer aandacht uitgaat, terwijl men zelf tussen wal en schip valt. Zelfredzaamheid Ook zelfredzaamheid – ook wel ‘eigen verantwoordelijkheid’ genoemd – was de afgelopen decennia een leidend uitgangspunt voor beleid. De gedachte daarachter is dat mensen in de eerste plaats voor zichzelf moeten kunnen zorgen. Daarbij is het idee dat minder hulp van de overheid tot meer zelfredzaamheid leidt. Het SCP constateerde in 2012 dat er sprake was van een nieuw verantwoordelijkheidsmodel, waarbij de overheid de randvoorwaarden vastlegt en voorhoudt wat ze van burgers verwachten. Rechten van burgers worden dan plichten. Zo is langer thuis wonen door ouderen ooit als recht begonnen maar inmiddels een plicht geworden. Zelfredzaamheid bleek echter voor veel mensen niet haalbaar. Mensen zijn niet altijd in staat om aan de verwachtingen van de overheid te voldoen. Van mensen die in staat zijn tot mantelzorgen, wordt verwacht dat ze hulp bieden aan hun naaste, terwijl ze soms zelf ook overbelast zijn. Uit het ideaal van zelfredzaamheid volgt ook het idee dat mensen die niet ‘zelfredzaam’ zijn doordat zij van professionele hulp en/of een uitkering afhankelijk zijn en de samenleving en hun medeburgers problemen bezorgen.

En soms ook dat zij die hulp of uitkering misschien ook niet echt nodig hebben. Uitkeringsinstanties zijn zich vanuit dit idee afgelopen decennia meer gaan richten op controle en minder op persoonlijke hulp53. De mensen die de overheid aanspoort tot zelfredzaamheid overlappen in hoge mate met de mensen die in de prestatiesamenleving minder meetellen. Denk aan mensen met een praktische opleiding en laag inkomen, ziekte of zonder startkwalificatie. Burgers met een hoger

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

inkomen kunnen zich aan het zelfredzaamheidsregime onttrekken door hulp en zorg zelf in te kopen, en theoretisch opgeleiden kennen vaak beter de weg in het overheidssysteem. Het gevolg voor de democratische rechtsorde is hetzelfde als wie zich niet gezien voelt in de prestatiesamenleving: wie zich niet door de overheid geholpen weet en ervaart dat de overheid er niet voor jou is, keert zich sneller af van het gevestigde politieke systeem. Economisch succes als focus voor regionaal beleid Ook de beleidsfilosofie voor regionaal beleid van de afgelopen decennia heeft de manier waarop de overheid voor mensen werkt beïnvloed. In de periode tussen de wederopbouwperiode en eind jaren 70 was het landelijke overheidsbeleid erop gericht dat iedere regio in Nederland op een vergelijkbare wijze moest meekomen in de economische ontwikkeling. Dit ging gepaard met forse investeringen verspreid over het land. Vanaf de jaren 70 kwam het idee op dat juist de verschillen tussen regio’s moesten worden benut; specifieke regio’s waren geschikt voor specifieke sectoren en hadden andere typen investeringen nodig. Vanaf de jaren 80 werd in combinatie met de marktwerking het uitgangspunt gehanteerd dat regio’s ‘op eigen kracht’ moesten staan. Regio’s werden in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor hun economische ontwikkeling.54 Sommige regio’s waren hiertoe beter in staat dan andere.

Met name regio’s aan de grenzen van het land konden minder goed op eigen kracht zorgen voor economische ontwikkeling. Daar komt bij dat vanaf jaren 90 de overheid juist extra ging investeren in sterke regio’s (mainports). Het vergroten van het totale verdienvermogen van Nederland stond centraal. Een aantal mainports en ‘topsectoren’ moesten de motoren voor de BV Nederland worden. Vanaf diezelfde periode zijn de regionale sociaaleconomische verschillen in Nederland sterk toegenomen.55 Ook voor de ‘brede welvaart’ in grensregio’s, waar vaak al sprake was van bevolkingskrimp, heeft dit negatieve consequenties gehad. Sommige regio’s zijn hierdoor (verder) op achterstand geraakt.56 De leefbaarheid dreigt in sommige regio’s zelfs in een negatieve spiraal te komen.57

41

3

De afgelopen jaren is een geleidelijke kentering in dit denken waar te nemen, zoals te zien is met de introductie van de Regio Deals en toenemende aandacht voor brede welvaart voor regio’s. Regionale verschillen kunnen gepaard gaan met maatschappelijk ongenoegen, lager vertrouwen in de overheid en een politieke voorkeur voor partijen die een stem geven aan het ongenoegen. Hoewel verschillen zich doorgaans ook bínnen regio’s manifesteren, is er in grote lijnen sprake van een verschuiving van het zwaartepunt van het maatschappelijk onbehagen richting meer rurale regio’s.58 New public management De vierde fundamentele keuze die de commissie onderscheidt heeft betrekking op het denken over de overheid zelf. De afgelopen decennia is het denken over de overheid sterk beïnvloed door de bestuurskundige stroming New Public Management (NPM). In dit denken staat de toepassing van bedrijfsmatige principes op de sturing van de overheid centraal. Kenmerkende elementen zijn het splitsen van beleid en uitvoering, waarbij sturing tussen overheden en op afstand geplaatste of geprivatiseerde uitvoeringsorganisatie invulling kreeg via private sturingsrelaties (contractsturing). De gedachte was dat door de introductie van economische prikkels (liberalisering en marktwerking) de efficiëntie zou toenemen. De filosofie van New Public Management kan niet losgezien worden van de historische wortels.

Het denken is in de jaren ’80 ontstaan in reactie op de waarneming dat de overheid log, traag en duur is. Een kleinere en meer efficiënte overheid zou bijdragen aan lagere collectieve lasten en een eenvoudiger openbaar bestuur. Daaraan bestond in de economische crisisjaren ’80 grote behoefte. En door het optimisme over het economisch liberalisme en de vorming van de Europese interne markt in de jaren ’90 werd het denken op grote schaal toegepast.

Eindrapportage Adviescommissie_VWDR

Marktwerking is sindsdien het leidende model geworden voor veel onderwerpen waar de overheid vanuit haar rol een eindverantwoordelijkheid heeft, denk aan de jeugdzorg, geestelijke gezondheidszorg, inburgering, arbeidsreïntegratie, kinderopvang, ziekenhuiszorg en langdurige zorg (voor ouderen en mensen met een beperking). De pleitbezorgers van marktwerking betoogden dat dit zou leiden tot meer klantvriendelijkheid, kostenbeheersing, keuzevrijheid, transparantie en kwaliteitsverbetering. Marktwerking heeft op het gebied van (kosten) efficiëntie en kwaliteit soms tot verbetering geleid, maar kent ook een aantal onbedoelde neveneffecten die er samen aan bijdragen dat de overheid niet voor iedereen goed werkt. De door de Eerste Kamer ingestelde Parlementaire Onderzoeks­ commissie Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten blikte in 2012 terug op de periode vanaf de jaren ’80 en constateerde: “De verbinding tussen privatisering en verzelfstandiging enerzijds en marktwerking anderzijds maakte het openbaar bestuur niet eenvoudiger, maar complexer. Vanaf omstreeks 2000 breekt een kritische fase aan. De kernvraag is nu of regering en parlement bij privatisering en verzelfstandiging alle relevante aspecten wel voldoende hebben gewogen. Het gaat dan over aandacht voor publieke belangen en de noodzaak van toezicht op markten.

(…) Het privatiserings- en verzelfstandigings­beleid wordt gekenmerkt door een opeenstapeling van doelstellingen en maatregelen. Deze bestuurlijke stapeling roept vervolgens weer nieuwe vormen van regulering en bureaucratisering op. Verzelfstandiging kan kennelijk vele vormen aannemen. Het resultaat is een complexe situatie van publieke, semi-publieke en private partijen die met elkaar samenwerken, waarbij zich aanzienlijke sturings- en ordeningsvragen blijven voordoen. De commissie concludeert dat de rijksoverheid wel vereenvoudiging en een kleinere rijksdienst nastreefde, maar dat in plaats daarvan de bestuurlijke complexiteit is toegenomen. (…) Voor burgers is de overheid ook op afstand komen te staan. Het is niet altijd duidelijk wie kan worden aangesproken op de gevolgen van de gemaakte keuzes.”59

42

3

Zo heeft marktwerking geleid tot een stormachtige schaalvergroting in het publieke domein, die de toegankelijkheid en aanspreekbaarheid vaak niet hebben verhoogd. Daarnaast is kostenbeheersing vaak ten koste gegaan van de kwaliteit van het werk, en verslechtering van toch al slecht betaalde banen. Andere negatieve gevolgen zijn een groter risico op verbroken hulprelaties en het feit dat van de belofte van keuzevrijheid in veel sectoren niets is terechtgekomen. Daarnaast is door marktwerking de overheid zelf minder goed aanspreekbaar geworden, omdat ze over veel onderwerpen niet meer ‘direct’ gaat. In plaats daarvan is de overheid toezicht op toezicht gaan stapelen op de vermarkte instellingen. Dit leidt tot meer bureaucratie en onoverzichtelijkheid. Ook bij het uitbesteden van taken aan de markt is de overheid nog steeds verantwoordelijk voor het invullen van sociale grondrechten voor burgers.60 Door taken op afstand van de overheid te plaatsen, heeft de overheid het zichzelf moeilijk gemaakt deze rechten in te vullen als de uitvoering van deze taken door marktpartijen faalt. De overheid is ook zelf door de ruimte voor de markt anders naar zichzelf gaan kijken, en anders gaan functioneren.

De overheid ging zichzelf aan het bedrijfsleven spiegelen en daarbij de burgers als klant zien en zichzelf als leverancier; zie de ‘klantcontactcentra’ bij gemeenten en de zogenoemde ‘klantreis’ die burgers bij instellingen zouden moeten doorlopen. De burger zien als klant is echter een grote misvatting. Van een klant verwacht je dat diegene mondig en assertief zijn recht opeist, maar een burger dien je ook in recht te voorzien als hij of zij minder mondig en assertief is.61