20210126 Raadsbrief vervolg Zeeuwse samenwerking in het sociaal domein- bijlage 3
Tekst van het document
Beschrijven scenario’s We zijn tot de volgende vier scenario’s gekomen, bestaande uit het basisscenario en drie alternatieve scenario’s. Scenario’s
1. Niets doen
2. Alles onderbrengen in één juridische entiteit
3. Verbeteren huidige structuur
4. Groeimodel intensivering Zeeuwse samenwerking
Verandering bestuurlijke en ambtelijke aansturing
Geen
Bestuurlijke en ambtelijke aansturing geconcentreerd rond één juridische entiteit
Verbeteren organisatie bestuurlijke en ambtelijke aansturing
Verbeteren organisatie bestuurlijke en ambtelijke aansturing
Verandering in taaktoedeling
Geen
Alle taken geclusterd
Verbetering clustering taken
Verbetering clustering taken, streven naar verdere intensivering samenwerking
Verandering in bestaande zelfstandige organisaties
Geen
Alle huidige organisaties binnen de samenwerking onderbrengen in één organisatie
Geen
Het samenvoegen of toevoegen van zelfstandige organisaties is een optie
Deze vier scenario’s zijn op basis van een MCA beoordeeld. Het gaat om de volgende twee groepen criteria: 1.
Criteria die zien op de taakuitvoering in het sociaal domein: a.
goede zorg
b.
bereikbare zorg
c.
betaalbare zorg
d.
effectieve organisatie
e.
efficiënte organisatie.
25
62527 – Openbaar
2.
Criteria die belangrijk zijn in deze specifieke samenwerking in Zeeuwse sociaal domein: a.
b.
politiek-bestuurlijke criteria 1.
opruimen bestuurlijke drukte
2.
in positie brengen raden
3.
lokaal primaat voorop.
geschiktheid indirect voor het sociaal domein als geheel: 1.
krachten bundelen richting stakeholders
2.
strategische samenwerking en lobby.
De beoordeling doen we op basis van onze eigen expertise en gebaseerd op de informatie die we verzameld hebben in de inventarisatiefase. Voor het wegen van de verschillende scenario’s zijn we uitgegaan van een vijfpuntschaal lopend van -2 (zeer nadelig) -1 (nadelig) 0 (neutraal) 1 (voordelig) en 2 (zeer voordelig). Als weging voor de factoren is input vanuit de bestuurlijke conferentie gebruikt (zie eerder in dit hoofdstuk). Deze wegen we in drie categorieën: 1) zeer belangrijk (factor 1), 2) belangrijk (factor 0,75) en 3) minder belangrijk (factor 0,5). De MCA is een hulpmiddel om onze expertbeoordeling inzichtelijk te maken en te verhelderen. Het biedt daarmee het fundament voor de beantwoording van de onderzoeksvraag, maar nog geen antwoord. Het is daarom dat we in dit hoofdstuk eerst de MCA samenvatten in een tabel en daarna een antwoord geven op de onderzoeksvraag.
3.2 De MCA-tabel Op basis van de inventarisatie van de onderzoeksgegevens, wegen wij de verschillende beleidsscenario’s als volgt.
Multi Criteria Analyse
Factor
Onderscheidingscriteria
Niets doen
Centreren in één entiteit
Verbeteren huidige structuur
Groeimodel
Score
Weging
Score
Weging
Score
Weging
Score
Weging
Criteria die zien op de taakuitvoering in het sociaal domein Goede zorg
1
0
0
0
0
0
0
0
0
Bereikbare zorg
1
0
0
0
0
0
0
0
0
Betaalbare zorg
0,75
1
0,75
-1
-0,75
1
0,75
2
1,5
Effectieve organisatie
1
1
1
-1
-1
2
2
2
2
Efficiënte organisatie
0,75
1
0,75
-1
-0,75
1
0,75
2
1,5
Subtotaal
2,5
-2,5
3,5
5
Criteria die belangrijk zijn in deze specifieke samenwerking in Zeeuwse sociaal domein Politiek-bestuurlijke criteria Opruimen bestuurlijke drukte
1
-2
-2
2
2
1
1
2
2
In positie brengen raden
0,5
-2
-1
-1
-0,5
1
0,5
2
1
Lokaal primaat voorop
0,75
-1
-0,75
2
1,5
1
0,75
2
1,5
Geschiktheid indirect voor het sociaal domein als geheel
26
62527 – Openbaar
Multi Criteria Analyse
Factor
Niets doen
Centreren in één entiteit
Verbeteren huidige structuur
Groeimodel
Krachten bundelen richting stakeholders
0,5
0
0
2
1
1
0,5
1
0,5
Strategische samenwerking en lobby
0,5
0
0
2
1
1
0,5
2
1
Subtotaal
-3,75
5
3,25
6
Totaalscore
-1,25
2,5
6,75
11
Dit is de uitkomst van de businesscase. De verantwoording voor deze beoordelingen wordt per scenario in hoofdstuk 4 beschreven.
27
62527 – Openbaar
4. Beantwoording onderzoeksvraag 1 Wat is (zijn) de best passende organisatievorm(en) voor het uitvoeren van de taken en onderwerpen waarop we willen samenwerken in het sociaal domein als dertien Zeeuwse gemeenten? Op basis van de inventarisatie en onze Multi Criteria Analyse komen we tot een beantwoording van de eerste onderzoeksvraag. Dit doen we door de vier scenario’s één voor één te beoordelen en daarover conclusies te trekken. Schematisch is de businesscase als volgt weer te geven:
Niets doen
• Scoort negatief in de Multi Criteria Analyse (MCA)
Centreren in één entiteit
• Scoort minder op MCA en diverse partijen hebben aangegeven deze optie onacceptabel te vinden
Verbeteren huidige structuur
• Een acceptabel en haalbaar scenario. Lost echter niet alle problemen op.
Groeimodel intensivering Zeeuwse samenwerking
• Scenario sluit het beste aan en heeft het meeste draagvlak
4.1 Conclusie I. Het scenario ‘niets doen’ leidt niet tot een passende organisatievorm Het scenario ‘niets doen’ komt als slechtste scenario uit de MCA. Onze beoordeling van het scenario ‘niets doen’ is echter genuanceerd. Het scenario scoort namelijk positief op criteria die zien op de taakuitvoering in het sociaal domein en zeer negatief op de criteria die belangrijk zijn in deze specifieke samenwerking in het Zeeuwse sociaal domein. Deze positieve score van het scenario ‘niets doen’ volgt uit de positieve benchmarkresultaten van IJZ. Ook uit de interviews en gesprekken blijkt dat er in het algemeen waardering is voor de wijze waarop taken worden uitgevoerd. Bovendien zijn de uitvoerende taken goed en helder afgebakend. Het probleem zit naar onze analyse niet zozeer in de uitvoering van taken als wel in de sturing op de uitvoering van de taken (zie hoofdstuk 2.3 en 2.4). Kortom – wanneer alleen naar de taakuitvoering wordt gekeken – worden taken in het Zeeuwse sociaal domein adequaat uitgevoerd en is sprake van een goede organisatie van de takenuitoefening. Hoewel ons onderzoek daarin zeker zijn beperkingen kent, is ons niets gebleken van problemen in kwaliteit van zorg of de effectiviteit en efficiency van zorg. Toch beoordelen we het scenario ‘niets doen’ het meest negatief. Het huidige scenario scoort zeer slecht op de politiek-bestuurlijke criteria.
Wij delen het beeld dat breed leeft in Zeeland dat de huidige situatie leidt tot onnodige bestuurlijke drukte, de gemeenteraden teveel op afstand zet en het lokale primaat onvoldoende waarborgt. Dit heeft een aantal oorzaken:
62527 – Openbaar
•
28
Voor vrijwel alle betrokkenen is het huidige samenwerkingsstelsel ondoorzichtig. Dit maakt het heel moeilijk om invloed uit te oefenen en de richting van de samenwerking in het Zeeuwse sociaal domein gezamenlijk te bepalen. Dit maakt de Zeeuwse samenwerking in het sociaal domein weinig populair onder de betrokkenen, terwijl uit onze analyse en het onderzoek blijkt dat de samenwerking – puur kijkend naar de taakuitoefening – leidt tot goede zorg voor de Zeeuwse burgers tegen een redelijke prijs.
•
Meer specifiek is vooral de governancestructuur van IJZ en het CZW Bureau onnodig ingewikkeld.
•
De sturing van de verschillende uitvoeringsorganisaties in het sociaal domein is niet uniform georganiseerd. Daardoor is een wirwar ontstaan van ambtelijke overleggen waar soms door verschillende mensen dezelfde onderwerpen worden besproken.
4.2 Conclusie II. Het scenario ‘centreren in één entiteit’ beoordelen we gematigd positief Het spiegelbeeld van het scenario ‘niets doen’ is – in zeker zin – het scenario ‘centreren in één entiteit’. Dit scenario beoordelen we (gematigd) positief op de criteria die belangrijk zijn in deze specifieke samenwerking in het Zeeuwse sociaal domein, maar negatief op de criteria die zien op de taakuitvoering in het sociaal domein. De positieve beoordeling voor het ‘centreren in één entiteit’ volgt vooral uit de opruiming van de bestuurlijke drukte die hieruit volgt en mogelijkheden die dit biedt om de krachten te bundelen richting stakeholders en te komen tot een strategische samenwerking en lobby. Verder is het mogelijk om door dienstverleningsovereenkomsten het lokale primaat te versterken. De impact op de kwaliteit en bereikbaarheid van zorg beoordelen we neutraal. We verwachten niet dat het centreren van de taken in één entiteit de kwaliteit en bereikbaarheid van de zorg verbetert. Op een aantal aspecten scoort dit scenario echter negatief. Dit heeft de volgende oorzaken: •
De negatieve score op betaalbare zorg, effectieve organisatie en efficiënte organisatie volgt uit onze ervaring dat grote uitvoeringsorganisaties die veel verschillende gemeenten moeten bedienen, naar verloop van tijd moeite hebben om de dienstverlening efficiënt en effectief, en daarmee betaalbaar te organiseren. Wanneer iedere gemeente via een dienstverleningsovereenkomst de ‘couleur locale’ van haar eigen gemeente waarborgt in de dienstverlening van de centrale entiteit, is het voor deze organisatie zeer moeilijk om processen te standaardiseren. Dit leidt tot (overigens relatief) hoge kosten, hetgeen op de lange termijn het draagvlak voor dit type samenwerkingen ondergraaft.
•
Ook op politiek-bestuurlijke criteria scoort deze optie negatief. In de MCA komt dit tot uiting in de positie van de gemeenteraad, maar belangrijker nog is ons beeld dat een aantal Zeeuwse gemeenten geen grote uitvoeringsorganisatie wil. Daarbij spelen historisch gegroeide sentimenten, maar ook de angst om grip kwijt te raken op dergelijke organisaties.
Deze negatieve aspecten nemen niet weg dat dit scenario positief scoort. Ook zijn de negatieve scores te mitigeren door langzaamaan draagvlak te creëren voor het centreren van alle taken in één entiteit. Maar onder het huidige gesternte scoort dit scenario ‘slechts’ gematigd positief.
4.3 Conclusie III. Het scenario ‘verbeteren van de huidige structuur’ beoordelen we positief Het scenario ‘verbeteren van de huidige structuur’ scoort positief op zowel de criteria die zien op de taakuitvoering in het sociaal domein, als op de criteria die belangrijk zijn in deze specifieke samenwerking in het Zeeuwse sociaal domein. Waar het gaat om de taakuitvoering, wordt in dit scenario voortgebouwd op de huidige kracht van de Zeeuwse samenwerking in het sociaal domein. Daarbij worden geen nieuwe organisaties ingericht, maar verwachten we dat de uitvoerende organisaties in de Zeeuwse samenwerking iets effectiever en efficiënter worden.
62527 – Openbaar
29
Voor de specifiek Zeeuwse criteria geldt dat de huidige bestuurlijke en ambtelijke aansturing van de bestaande uitvoeringsorganisaties voor verbetering vatbaar is, en dat deze verbetering leidt tot positieve scores op alle criteria. Anders gezegd: om gematigd positieve scores te behalen, is de oprichting, fusie of liquidatie van de bestaande uitvoeringsorganisaties niet nodig. We denken hierbij aan de volgende concrete verbetermogelijkheden: 1.
verbeter de inrichting van de governance van het CZW bureau en de GGD/ IJZ;
2.
vereenvoudig de ambtelijke overlegstructuur;
3.
onderzoek of het praktisch mogelijk en gewenst is om de vergaderingen van de vier ‘algemene besturen’ zoveel mogelijk op één moment te organiseren;
4.
kom tot een logische clustering van taken binnen de samenwerking;
5.
kom tot een cultuur van strakkere agendering en vergaderdiscipline.
Deze verbetermogelijkheden werken we verder uit in advies II (hoofdstuk 6).
4.4 Conclusie IV. Het scenario ‘groeimodel intensivering Zeeuwse samenwerking’ beoordelen we als meest positief, maar is erg uitdagend Het scenario ‘groeimodel intensivering Zeeuwse samenwerking’ scoort in de MCA het meest positief. De combinatie van clustering van taken en verdere intensivering van de samenwerking, eventueel op de lange termijn aangevuld met gefuseerde of anders ingerichte uitvoeringsorganisaties, leidt op langere termijn tot de meest passende governance. Van belang daarbij is dat een efficiënte, effectieve en doelmatige taakuitvoering in het sociaal domein goed in balans is met de specifieke wensen van de partijen die samenwerken in het Zeeuwse sociaal domein. Het intensiveren van de Zeeuwse samenwerking kent echter een tweetal uitdagingen. In het algemeen geldt dat samenwerken in het sociaal domein niet eenvoudig is. De samenwerking is onderdeel van een complex systeem waarin veel actoren een rol hebben. Het gaat daarbij niet alleen om de betrokken gemeenten en uitvoeringsorganisaties, maar ook om de landelijke overheid, cliënten, zorgaanbieders, zorgverzekeraars en alle andere actoren in het sociaal domein. Dit leidt tot een ingewikkelde dynamiek waarin wendbaarheid belangrijk is. Een vastomlijnde organisatie of governance voor de komende twintig jaar is daarbij niet passend.
Beter is om, gegeven de dynamiek van het beleidsveld, steeds te leren, aan te passen en toe te groeien naar een organisatie van de samenwerking die de opgaven aankan. Daarbij komt dat in Zeeland de samenwerking tussen de dertien gemeenten een eigen dynamiek kent en dat voor de verdere intensivering van de samenwerking zeker geen unanieme steun is. Dit betekent dat de Zeeuwse samenwerking ook behoedzaam moet groeien. Wanneer te grote stappen worden genomen, komt de samenwerking teveel onder spanning te staan. Veelgenoemd in dit kader is een stelsel waarin een coalition of the willing via een dienstverleningsovereenkomst extra samenwerkt (een Zeeland van twee snelheden). Hier ligt zeker een kans, maar voor een effectieve en efficiënte organisatie betekent dit wel een risico. Net als bij alles centreren in één entiteit, geldt in deze situatie het risico dat bedrijfsprocessen niet kunnen worden geharmoniseerd, wat tot hogere kosten kan leiden. Kortom, een groeimodel voor de intensivering Zeeuwse samenwerking is in potentie de meest passende governancestructuur. Echter, het vereist iets dat paradoxaal lijkt: •
enerzijds wendbaarheid vanwege de dynamiek van het samenwerken in het sociaal domein
•
anderzijds behoedzaamheid vanwege de Zeeuwse samenwerkingsdynamiek.
Dit vereist veel bestuurlijke en ambtelijke stuurmanskunst en goede governancestructuren om het gesprek aan te gaan over de toekomst van het Zeeuwse sociaal domein. Meer hierover volgt in de advieshoofdstukken.
62527 – Openbaar
30
4.5 Conclusies en vooruitblik naar de drie adviezen In de vorige paragraaf gaven we aan de hand van vier conclusies een antwoord op de eerste onderzoeksvraag. Samengevat komt dit op het volgende neer. Enerzijds blijkt uit ons onderzoek dat de uitvoering van de taken binnen de samenwerking in het Zeeuwse sociaal domein goed functioneert. In de uitvoering van de taken lijken de huidige organisatievormen derhalve passend. In theorie zijn deze organisaties ook in staat om nieuwe taken, zoals de gewenste krachtenbundeling en strategische samenwerking en lobby, uit te voeren. In de praktijk leidt dit echter onvoldoende tot resultaat. Anderzijds is de ervaring van bestuurders en ambtenaren dat de huidige samenwerking verre van optimaal is ingericht. Er is sprake van veel bestuurlijke en ambtelijke drukte, de raden zijn onvoldoende in positie en het lokaal primaat staat onvoldoende voorop. Veel betrokkenen geven aan geen grip te hebben op de organisaties die de taken uitvoeren. Het knelpunt zit niet in de operationele uitvoering, maar wel op het strategische niveau. Dat komt tot uiting in onvoldoende vermogen om strategische lobby uit te voeren en gebreken in besturing en democratische legitimiteit. Dit betekent dat het sociaal domein op dit moment niet de best passende organisatievorm kent. Niets doen is daarom geen optie. Het centreren van alle taken in één entiteit raden we ook af.
Uit de scenarioanalyse blijkt dat een passende vorm leidt tot verbetering van de huidige samenwerkingsstructuur en een groeimodel kent om wendbaar en behoedzaam de samenwerking in het Zeeuwse domein te intensiveren. Daarbij moet de focus in eerste instantie niet liggen op de uitvoeringsorganisaties zelf, maar op de organisatie van de bestuurlijke en ambtelijke sturing op die uitvoeringsorganisaties. Het gaat dus om de governance op de samenwerking. Dit brengt ons bij het antwoord op vraag 2: wat is de meest passende samenwerkingsstructuur? Dit antwoord geven we aan de hand van drie adviezen.
62527 – Openbaar
31
5. Advies I. Richt een nieuwe structuur in voor de gezamenlijke besluitvorming binnen het samenwerkingsstelsel. 5.1 Inleiding op alle drie adviezen In hoofdstuk 3 kwamen we tot de conclusie dat een passende samenwerking in het Zeeuwse sociaal domein leidt tot verbetering van de huidige structuur en een groeimodel kent om wendbaar en behoedzaam de samenwerking in het Zeeuwse domein te intensiveren. In dit hoofdstuk komen we tot een eerste van vier adviezen om daartoe tot een passende governance-structuur te komen. Echter, in deze adviezen zit een volgordelijkheid. Het is daarom dat we in deze inleiding alle adviezen kort introduceren.
5.1.1 Startpunt: een nieuwe structuur voor de gezamenlijke besluitvorming binnen het samenwerkingsstelsel (hoofdstuk 5) Gezien de negatieve ervaringen met ambtelijke en bestuurlijke drukte in het Zeeuwse sociaal domein, lijkt het onlogisch om nog een ambtelijke en bestuurlijke structuur in te richten. Uit ons onderzoek blijkt echter dat er te weinig centrale regie is om besluiten te nemen die de ambtelijke en bestuurlijke drukte doen afnemen, de gemeenteraden beter in positie brengen en het lokaal primaat beter naar voren laten komen. En centrale regie is nodig om deze doelen Zeeland-breed te bereiken. Deze centrale regie wordt gecreëerd door het inrichten van een structuur voor gezamenlijke besluitvorming. Deze structuur heeft geen eigen bevoegdheden. Belangrijke besluiten nemen namelijk de gemeenten zelf. Waar het wel om gaat is het gezamenlijk bespreken en afstemmen over belangrijke besluiten. Daarna kan iedereen binnen zijn eigen college en binnen zijn eigen gemeenteraad het daadwerkelijke besluit nemen.
5.1.2 Vooruitblik op twee deeladviezen: hoofdstukken 6 en 7 De nieuwe structuur kan vervolgens gebruikt worden om de huidige structuur te verbeteren en een groeimodel te hanteren om wendbaar en behoedzaam de samenwerking in het Zeeuwse domein te intensiveren. Om hiertoe te komen, geven we in de hoofdstukken 6 en 7 twee adviezen. •
Hoofdstuk 6: we noemden in het vorige hoofdstuk al dat we een aantal verbeterpunten zien voor het huidige stelsel. Deze werken we uit in hoofdstuk 6. Het gaat om de volgende adviezen: -
Verbeter de inrichting van de governance van het CZW Bureau en de GGD/IJZ.
-
Vereenvoudig de ambtelijke overlegstructuur.
-
Onderzoek of het praktisch mogelijk en gewenst is om de vergaderingen van de vier ‘algemene besturen’ zoveel mogelijk op één moment te organiseren.
•
-
Kom tot een logische clustering van taken binnen de samenwerking.
-
Kom tot een cultuur van strakkere agendering en vergaderdiscipline.
Hoofdstuk 7: het wendbaar en behoedzaam intensiveren van de samenwerking leidt uiteindelijk tot de beste passende samenwerking in het Zeeuwse sociaal domein. Dit is echter geen eenvoudige opgave. In hoofdstuk 8 schetsen we in een aantal aanbevelingen hoe de Zeeuwse gemeenten over enige tijd tot een dergelijke intensivering van de samenwerking kunnen komen.
5.1.3 Opbouw van dit hoofdstuk In dit hoofdstuk werken we het eerste advies uit. Dit doen we in twee stappen. Eerst schetsen we op basis van de conclusies in hoofdstuk 4, vier ontwerpprincipes waaraan de nieuwe structuur moet voldoen. Vervolgens werken we deze principes uit in een concrete bestuurlijke en juridische structuur voor belangrijke besluiten.
62527 – Openbaar
32
5.2 Vier ontwerpprincipes waaraan een nieuwe structuur voor de gemeentelijke samenwerking in Zeeland moet voldoen Het beter organiseren van de huidige samenwerking vergt een passende governancestructuur. Deze passende governancestructuur werken we hiernavolgend verder uit. Voordat we tot deze uitwerking overgaan, schetsen we vier ontwerpprincipes voor de passende organisatievorm:
5.2.1 Ontwerpprincipe I. Er is een onderscheid tussen de organisatie van de uitvoering van taken en de organisatie van de sturing op de uitvoering Voor de nieuwe structuur voor de gemeentelijke samenwerking in Zeeland is belangrijk om een onderscheid te maken tussen: a.
de organisatie van de uitvoering van taken (de relatie uitvoeringsorganisatie – Zeeuwse burger) en
b.
de organisatie van de sturing op de uitvoering (de relatie Zeeuwse gemeente – uitvoeringsorganisatie).
Uit het deel van het onderzoek dat gericht was op de organisatie van de uitvoering van taken blijkt dat er geen dringende problemen zijn in de uitvoering van de taken in het sociaal domein. De betrokken uitvoeringsorganisaties zijn in staat om goede dienstverlening te bieden tegen redelijke tarieven. Hieruit blijkt dat het enkele feit dat er meerdere uitvoeringsorganisaties actief zijn binnen de samenwerking van de dertien gemeenten in het Zeeuwse sociaal domein, niet noodzakelijkerwijs leidt tot een mindere organisatie van de uitvoering van de taken. Sterker nog, het is ook mogelijk dat een gespecialiseerde organisatie die één taak uitvoert, de taken in de beleving van de burger beter uitvoert dan één grote uitvoeringsorganisatie waar alle taken belegd zijn. Tegelijkertijd is de organisatie van de sturing op de uitvoering (de relatie Zeeuwse gemeente – uitvoeringsorganisatie) niet op orde. Vaak wordt er daarbij op gewezen dat de organisatie van de sturing op de uitvoering er baat bij heeft dat er zo min mogelijk uitvoeringsorganisaties zijn. Dit hoeft niet noodzakelijkerwijs het geval te zijn. Alleen wanneer blijkt dat het aantal organisaties ertoe leidt dat er teveel bestuurlijke drukte is, gemeenteraden niet in positie zijn of het lokale primaat onvoldoende voorop staat, is er aanleiding om organisaties samen te voegen.
Veel belangrijker is dat – net als in een holding met meerdere bv.’s - de organisaties binnen de samenwerking een afgestemd geheel vormen.
5.2.2 Ontwerpprincipe II. Bestuurders en gemeenteraden worden betrokken wanneer het nodig is (dus niet teveel, want dat leidt tot bestuurlijke drukte en ook niet te weinig, want dan verliezen gemeenten grip). De kritische geluiden over de samenwerking tussen de Zeeuwse gemeenten op het sociaal domein ziet op drie thema’s: bestuurlijke drukte, de positie van de gemeenteraad en het lokale primaat. Het beeld leeft dat wethouders teveel tijd kwijt zijn met interbestuurlijke overleggen, de gemeenteraad zich onvoldoende betrokken weet bij de samenwerking en dat daarmee het lokale primaat van de gemeenten wordt ondergraven. Deze kritische geluiden wijzen naar één gemeenschappelijke thema: de betrokkenheid van gemeenteraad en bestuurders bij samenwerkingsverbanden. In de Zeeuwse samenwerking lijken bestuurders soms teveel en gemeenteraden soms te weinig betrokken te zijn. Dit ontwerpprincipe richt zich erop dat raden en bestuurders worden betrokken wanneer dat nodig is.
62527 – Openbaar
33
5.2.3 Ontwerpprincipe III. Raden en bestuurders moeten intensief betrokken zijn bij drie belangrijke soort besluiten: besluitvorming over het onderbrengen van nieuwe taken binnen de samenwerking, besluitvorming voor de werking van het stelsel (stelselgovernance) binnen de samenwerking en besluiten wanneer zich grote incidenten of beleidswijzigingen voordoen Dit ontwerpprincipe benoemt drie soorten besluiten waarbij raden en bestuurders intensief betrokken moeten zijn: •
Besluitvorming over de inrichting van het stelsel (stelselgovernance).
Het functioneren van de samenwerking als geheel, vergt sturing. Alleen dan werken uitvoeringsorganisaties en ambtelijke en bestuurlijke overleggen niet langs elkaar heen en wordt effectief gewerkt aan het gelegitimeerd uitvoeren van de taken. Dit vergt een plaats waar besluitvorming over de inrichting van het stelsel kan plaatsvinden. •
Besluitvorming over het onderbrengen en weghalen van taken binnen de samenwerking.
In de Zeeuwse context bleek de besluitvorming over bijvoorbeeld de kruisjeslijst niet eenvoudig. Dit vroeg om een zorgvuldig proces met betrokkenheid van gemeenteraden en colleges op verschillende momenten. Het begint met de principiële vraag of de individuele gemeenten bereid zijn om de uitvoering van een taak binnen het sociaal domein te willen onderbrengen binnen de samenwerking. Vervolgens is de vraag wie binnen de samenwerking de taken moet gaan uitvoeren, wie waarvoor betaalt en hoe de governance van deze taken eruit moet gaan zien. De betrokkenheid van raden en besturen is cruciaal voor het welslagen van een samenwerking. Omgekeerd geldt hetzelfde: dus wanneer de gemeenten collectief besluiten een taak niet langer onder te brengen binnen de samenwerking, moeten raden en bestuurders betrokken zijn. •
Besluiten wanneer zich grote incidenten of beleidsontwikkelingen voordoen.
Naast de besluitvorming over wijzigingen in de inhoud of de organisatiestructuur van de samenwerking is het ook mogelijk dat zich grote incidenten of beleidsontwikkelingen voordoen waarover raden en bestuurders zich willen uitspreken. Voorbeelden zijn grote financiële tekorten, een schokkend incident in de jeugdzorg, de decentralisatie van taken of de uitbraak van een grote epidemie.
34
62527 – Openbaar
Idee beleidsmedewerker
Idee raadslid
Idee uitvoerder
Initiatieven op inhoud en organisatie
Raden
Colleges
Belangrijke besluiten en toezicht op dagelijkse uitvoering
Uitvoeringsorganisaties
Dagelijkse uitvoering
Ontwerpprincipe IV. Voor de dagelijkse uitvoering van taken binnen de samenwerking is minder intensieve betrokkenheid van raden en bestuurders nodig. Volstaan kan worden met een heldere verantwoording binnen de P&C-cyclus en via de bestuursstructuren van organisaties. In lijn met ontwerpprincipe II zijn er ook aspecten van de samenwerking waar raden en bestuurders zich minder op hoeven te richten: de dagelijkse uitvoering van taken. Voor raden geldt dat een heldere verantwoording binnen de P&C-cyclus kan volstaan. Voor bestuurders geldt dat binnen de bestuursstructuren van organisaties (denk aan AB/DB of het stichtingsbestuur) de aandacht voor deze reguliere processen minder belangrijk is.
5.3 Bestuurlijke en juridische uitwerking van de governance voor belangrijke besluiten Op basis van deze vier ontwerpprincipes schetsen we in deze paragraaf de precieze governance voor de belangrijke besluiten. Schematisch is deze governance als volgt weer te geven:
Bestuurlijke conferentie
• Raadsleden, bestuurders, uitvoerders en initiatiefnemers • Afstemmen en bespreken belangrijke besluiten
Regiegroep
• Afvaardiging raadsleden, bestuurders, uitvoerders en initiatiefnemers, onder leiding van één wethouder. • Voorbereiding bestuurlijke conferentie.
Ambtelijke stuurgroep
• Afvaardiging op ambtelijk niveau, onder leiding van een gemeentesecretaris en ondersteund door vrijgestelde ambtenaar. • Besluitvoorbereider en informatiehub.
5.3.1 Ambtelijke stuurgroep: informatiehub en besluitvoorbereider De ambtelijke stuurgroep is cruciaal voor een goede governance voor belangrijke besluiten in het sociaal domein. In de eerste plaats is de ambtelijke stuurgroep een informatiehub, die informatie verzamelt over: •
de verschillende verbanden (zowel informele overleggen, formele afspraken en organisaties) die samen de Zeeuwse samenwerking binnen het sociaal domein vormen
62527 – Openbaar
•
35
alle initiatieven die uitvoerende organisaties, gemeenten en anderen nemen om de samenwerking te intensiveren.
•
alle kritische geluiden over de huidige stand van de samenwerking binnen Zeeland.
Deze ambtelijke stuurgroep voor de belangrijke besluiten moet in verbinding staan met de ambtelijke stuurgroepen van de onderdelen van het samenwerkingsverband. Het is ons voorstel dat één deelnemer van deze ambtelijke stuurgroepen zitting neemt in de ambtelijke stuurgroep voor belangrijke besluiten. Als besluitvoorbereider houdt de ambtelijke stuurgroep zich vooral bezig met drie vragen: 1.
Hoe kunnen nieuwe initiatieven worden ondergebracht binnen de samenwerking? Dit ziet op de volgende subonderwerpen: a.
Om welke activiteiten gaat het precies (operationalisering)?
b.
Wie moet binnen de samenwerking de taken uitvoeren? Beleggen we het bij bestaande organisaties of richten we een nieuwe organisatie binnen de samenwerking ervoor op?
c.
Hoe is de verdeling van kosten over de deelnemers?
d.
Hoe ziet de governance van deze taken eruit?
2.
Hoe functioneert de samenwerking als geheel? Zijn er knelpunten?
3.
Zijn er belangrijke ontwikkelingen of incidenten waarover besluitvorming noodzakelijk is?
Verder denkt de ambtelijke stuurgroep actief na over goede werkvormen om onderwerpen aan de bestuurders en raadsleden voor te leggen tijdens de halfjaarlijkse bestuurlijke conferentie. Het goed faciliteren van afstemming en bespreking vergt veel aandacht. Zitting in de ambtelijke stuurgroep nemen: •
een vertegenwoordiger van de ambtelijke stuurgroep van de vijf ambtelijke stuurgroepen van de zelfstandige organisaties
•
een afvaardiging van de uitvoerders binnen de samenwerking
•
een gemeentesecretaris.
5.3.2 Regiegroep: bestuurlijke voorportaal De ambtelijke stuurgroep levert een aantal voorstellen op die de regiegroep bespreekt. In de regiegroep zitten op bestuurlijk niveau representatieve vertegenwoordigers van raadsleden, colleges, uitvoerders en (eventueel) initiatiefnemers (de initiatiefnemers worden uitgenodigd om de bespreking van een voorstel, voor te bespreken). Samen bespreken ze de voorstellen voor. Daarbij letten ze op: •
de manier waarop de bestuurlijke conferentie wordt georganiseerd. Brengt het de raadsleden en collegeleden in positie om op een goede manier belangrijke besluiten te bespreken en af te stemmen?
•
zijn de onderwerpen ter bespreking inderdaad de belangrijke besluiten? En missen er nog belangrijke besluiten die besproken moeten worden?
5.3.3 Bestuurlijke conferentie: afstemmen en bespreken Alle raadsleden, collegeleden en uitvoeringsorganisaties die een rol spelen in de samenwerking worden ieder half jaar uitgenodigd voor een bestuurlijke conferentie. Tijdens deze conferentie krijgen initiatiefnemers de kans om hun initiatief toe te lichten en wordt vanuit de regiegroep een aantal voorstellen ter bespreking en afstemming voorgelegd. De bestuurlijke conferentie biedt ruimte voor ten hoogste dertig raadsleden, twintig wethouders en tien vertegenwoordigers van uitvoeringsorganisaties. Deze conferentie is voor de gemeenteraadsleden bij uitstek de plek om hun (strategische) input te leveren over de ontwikkelingen in het sociaal domein in Zeeland. Hun betrokkenheid is daarom onontbeerlijk bij deze conferentie.
62527 – Openbaar
36
Het is ook belangrijk dat de vertegenwoordiging van de raadsleden ook representatief is voor alle deelnemende gemeenten. Om dit te borgen zijn twee organisatorische aspecten van belang. Ten eerste moet de conferentie praktisch goed georganiseerd worden. Dit houdt in dat de conferentie ’s avonds plaatsvind: een tijdstip dat veel raadsleden vaak kunnen. Ook is het belangrijk dat de conferentie ruim van te voren gepland wordt, om te zorgen dat raadsleden er rekening mee kunnen houden in hun vaak drukke agenda. Daarnaast is een centrale plek in Zeeland ideaal om deze conferentie te organiseren zodat niemand buitensporig ver hoeft te reizen. Het tweede aspect is de inhoudelijke lading van de conferentie. Het moet in de uitnodiging van de conferentie al duidelijk zijn dat dít de plek en het moment is voor de raadsleden om hun input te geven. Informatie over onderwerpen tijdens de conferentie moet daarom ook ruim van te voren gedeeld worden. Het kan daarnaast erg interessant zijn om externe sprekers, bijvoorbeeld uit andere gemeenten of regio’s bij de conferentie te betrekken. Als laatste merken we op dat het belangrijk is dat de organisatie van de conferentie belangeloos gebeurt. Het moet niet zo worden dat één gemeente hierin het voortouw neemt: men trekt samen op en dat moet tijdens de conferentie ook zo uitgestraald worden.
5.3.4 Bestuurs-juridische vorm Voor de bestuurs-juridische vorm van deze governance zijn de volgende mogelijkheden:
Aan deze governance wordt geen beslissingbevoegdheid toegekend. Het wordt gebruikt door beslissingsbevoegden (college en gemeenteraad) om het nemen van beslissingen af te stemmen en te bespreken. Daardoor zijn er voor dit samenwerkingsonderdeel geen zelfstandige organisatie of juridisch bindende afspraken noodzakelijk. Volstaan kan worden met een convenant of bestuursovereenkomst. De ambtelijke ondersteuning van deze samenwerking kan ondergebracht worden in de reeds bestaande zelfstandige organisaties binnen de samenwerking of één van de Zeeuwse gemeenten.
5.3.5 Kostenverdeling Uit de interviews en documentenanalyse komen geen grote vraagstukken met betrekking tot de onderlinge verdeling van de organisatiekosten naar voren (personeel, huisvesting, overhead). In hoofdlijnen is ons advies dan ook om de bestaande kostenverdeling binnen de bestaande organisaties in stand te houden.
62527 – Openbaar
37
De inrichting van de structuur zoals wij deze voorstellen, vergt relatief beperkte middelen (ten opzichte van de totale kosten binnen het sociaal domein). Daarbij gaat het om ambtelijke inzet voor de voorbereiding van de bestuurlijke conferentie, de organisatiekosten van de bestuursconferenties, ondersteuning van een ambtelijke stuurgroep en een beperkt werkbudget voor bijvoorbeeld adviesvragen. Ons advies is om de ambtelijke inzet vanuit de deelnemende gemeenten zoveel mogelijk met gesloten beurzen te doen en met elkaar te bewaken dat elke deelnemer een evenredige bijdrage levert. Voor de directe kosten (materieel budget, ondersteuning ambtelijke stuurgroep) adviseren wij deze via een eenvoudige verdeelsleutel over de dertien Zeeuwse gemeenten te verdelen. Hierbij kan gewerkt worden met een vast bedrag per gemeente en een bijdrage per inwoner. Voor nieuwe initiatieven die ontstaan of voor taken die van de ene naar de andere organisatie verschuiven, adviseren wij om over de kostenverdeling op twee niveaus procesafspraken te maken: •
De wijze van bespreking, namelijk in lijn met de governance zoals hiervoor is uitgewerkt. Dat betekent dat kostenverdelingsvraagstukken vanuit de bestaande uitvoering in de structuur van de GR’en wordt besproken. Verdelingsvraagstukken voor nieuwe initiatieven worden in de structuur van de bestuursconferenties besproken.
•
De uitgangspunten voor kostenverdeling. Wij adviseren voor kostenverdelingen met elkaar een beperkt aantal vaste uitgangspunten en principes af te spreken. Bijvoorbeeld dat het eerste uitganspunt is dat de kosten zoveel mogelijk worden verdeeld op basis van afname en, indien dat niet mogelijk is, de verdeling van kosten aan moet sluiten bij algemene maatstaven zoals het Gemeentefonds. De overhead van uitvoering moet zoveel mogelijk toegerekend worden aan de uitvoering van taken en zoveel mogelijk op basis van de werkelijke overheadkosten van de organisatie waarin de taak wordt ondergebracht. Het AB van de betreffende organisatie stuurt vervolgens op de hoogte van de overheadkosten.
62527 – Openbaar
38
6. Advies II. De verbetering van de huidige structuur Er zijn een aantal korte klappen te maken om de governance van de samenwerking tussen de Zeeuwse gemeenten te verbeteren. In dit hoofdstuk worden vier structuurverbeteringen opgesomd: •
Verbeter de inrichting van de governance van de IJZ gecombineerd met de GGD.
•
Verbeter de governance van CZW en CZW-bureau.
•
Vereenvoudig de ambtelijke overlegstructuur en verbeter de agendering.
•
Bundel de krachten richting Den Haag (lobby) en zorgaanbieders (samenwerking en inkoop).
6.1 Verbeter de inrichting van de governance van de Inkooporganisatie Jeugdzorg Zeeland gecombineerd met de GGD De Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland (IJZ) is een organisatieonderdeel van de Gemeenschappelijke Regeling Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zeeland (in dit stuk: GR GGD Zeeland). Juridisch gezien aangestuurd door een bestuurscommissie van de GR GGD Zeeland conform art. 25 van de Wet Gemeenschappelijke Regelingen (WGR). Daarmee heeft IJZ zelfstandige taken en bevoegdheden gekregen enerzijds, maar maakt zij anderzijds als organisatie wel onderdeel uit van de GR GGD Zeeland Eén van de taken van IJZ is het voor alle gemeenten in Zeeland inkopen en contracteren van jeugdzorg. Daarnaast is één van de taken het organiseren van het administratieve proces rondom de inkoop (de rol van administratiekantoor) . De gemeenten zelf blijven verantwoordelijk voor de toeleiding van individuele cliënten naar jeugdzorg, in principe binnen de collectief gesloten contracten met zorgaanbieders. De bestuurscommissie IJZ bestaat uit de portefeuillehouders Jeugd van de dertien Zeeuwse gemeenten, het AB van de GR GGD Zeeland bestaat uit de portefeuillehouders Publieke Gezondheidszorg van de dertien Zeeuwse gemeenten en één onafhankelijke voorzitter (burgemeester).
In sommige gemeenten is er één portefeuillehouder voor beide onderwerpen, in andere gemeenten voor elke portefeuille een aparte portefeuillehouder voor elk onderwerp. Dat leidt er praktisch gezien toe dat sommige portefeuillehouders zowel in het AB van de GR GGD Zeeland als in de Bestuurscommissie zitten, andere alleen in het AB of alleen in de Bestuurscommissie. De lasten van IJZ zijn opgenomen in de begroting en geconsolideerde jaarrekening van de GR GGD Zeeland Dit betreft zowel de lasten van de uitvoeringsorganisatie (apparaatsuitgaven) zelf als de lasten van de inzet van zorg bij de gecontracteerde zorgaanbieders, met andere woorden de lasten van de verleende zorg in opdracht van gemeenten. De lasten per gemeente worden naar individuele gemeente doorbelast. De lasten van de uitvoeringsorganisatie worden eveneens naar individuele gemeenten doorbelast. Daarmee zijn de taken voor de GR GGD Zeeland feitelijk budgettair neutraal. De werkwijze ligt vast in de verordening op de bestuurscommissie Inkoop Jeugdhulp Zeeland (november 2018). In de werkwijze is bepaald dat IJZ, naar afstemming met het Transformatieoverleg Jeugd (PAO Jeugdhulp), een jaarplan en begroting opstelt en ter vaststelling aan de colleges van de Zeeuwse gemeenten aanbiedt.
Jaarplan en begroting worden ook aan het AB van de GR GGD Zeeland aangeboden en worden onderdeel van de totale geconsolideerde begroting van de GR GGD Zeeland. In de praktijk wordt deze werkwijze feitelijk niet gevolgd middels een afzonderlijke route van het jaarplan en begroting IJZ, maar wel als onderdeel van de totale begroting van GR GGD Zeeland.
62527 – Openbaar
39
Met de werkwijze in de praktijk ontstaan de volgende problemen: •
Het AB is formeel verantwoordelijk voor de begroting en de jaarrekening van GR GGD Zeeland en daarmee ook voor de baten en lasten ten aanzien van het programma Inkoop Jeugdhulp Zeeland (zorg in natura) en de uitvoeringsorganisatie . De gemeenten bepalen zelf welke zorg zij nodig achten/toewijzen. Het AB kan niet zelf rechtstreek sturen op de afname van zorg. Het AB kan van de bestuurscommissie verantwoording verlangen indien zij dit nodig acht.
•
Gemeenten zijn de facto financieel verantwoordelijk voor de lasten van jeugdzorg. De lasten zijn echter opgenomen binnen de begroting van de GR GGD Zeeland.
•
Doordat geen apart jaarplan IJZ meer door colleges wordt vastgesteld, zijn de colleges hun bestuurlijke primaat kwijt. Sturen op de uitvoeringsorganisatie vanuit de gemeenten vindt plaats via de begroting van de GR en via de gemeenteraden.
•
Door de verschillende rollen in de diverse organen van bestuurders zijn verantwoordelijkheden en bevoegdheden naar ons oordeel onnodig complex en onnodig onoverzichtelijk. Met een eenvoudiger structuur kunnen dezelfde inhoudelijke en bedrijfsmatige doelen bereikt worden en het gevoel van bestuurlijke drukte verminderd.
•
De informatiepositie tussen bestuurders verschilt. Dit kan leiden tot een spagaat voor bestuurders. In basis is het probleem vooral het hebben van verschillende rollen voor de bestuurders (bijvoorbeeld individueel, college van inkoop, lid bestuurscommissie, lid portefeuillehoudersoverleg, lid DB en/of lid AB).
•
Als specifiek probleem wordt gesignaleerd dat de bestedingen voor het transformatiefonds Jeugd (drie maal € 750.000,- in 2018, 2019 en 2020) via de begroting van IJZ lopen, terwijl het budgethouderschap bij een programmamanager ligt die aangestuurd wordt door de Task Force Jeugd. Deze situatie houdt op in 2020, maar is in beginsel strijdig met de principes van een goede financiële huishouding. Naar ons oordeel zijn dit soort constructies vanuit het oogpunt van transparantie niet wenselijk.
Deze problemen zijn ook beschreven in de memo Governance Gemeenschappelijke Regeling GGD Zeeland van november 2019 (besproken in de AB-vergadering van de GR GGD Zeeland van 3 april 2020). In het memo wordt voorgesteld de uitkomst van dit onderzoek af te wachten om de bestaande, pragmatische werkwijze te formaliseren. Daarvoor zal de verordening IJZ moeten worden aangepast om zo aan te sluiten op de GR GGD Zeeland. Dit is ons advies ten aanzien van de inrichting van de governance van IJZ: •
Verantwoordelijkheid en besturing moeten zo veel mogelijk in elkaars verlengde liggen. Voor de inzet van Jeugdzorg betekent dit dat de sturing vanuit de gemeenten (zowel gemeenteraad als college van B en W) komt. Zij bepalen de toegang en de condities waaronder zorg afgenomen kan worden. Het vaststellen en wijzigen van de lokale verordeningen geeft de mogelijkheid te sturen. Vanuit IJZ ontvangen gemeenten periodieke prognoses van zorggebruik. Wij adviseren de gemeenten deze prognoses snel naar gemeenteraden en colleges te sturen zodat deze meer betrokken worden en sneller inzicht hebben in de voortgang.
•
Gemeenten bepalen individueel het beleid ten aanzien van jeugdzorg en kunnen via de toegang het gebruik en daarmee de lasten van jeugdzorg beïnvloeden. De GGD en IJZ kunnen dat niet. IJZ beïnvloedt via contractering de hoogte van de prijsafspraken.
62527 – Openbaar
•
40
De uitgaven aan zorg zijn opgenomen in de begroting van de GR GGD; budgettair neutraal omdat de kosten een-op-een worden doorberekend aan de betreffende gemeenten. Feitelijk heeft het AB van de GR GGD geen invloed op de ontwikkeling van het budget. Materieel heeft het opnemen van de baten en lasten in de begroting van de GR GGD geen toegevoegde waarde. Onderzocht moet worden of het formeel noodzakelijk is om deze baten en lasten op te nemen, bijvoorbeeld met het oog op de accountantscontrole. Indien er geen juridische belemmeringen zijn, adviseren wij de baten en lasten voor zorguitgaven niet langer op de begroting van de GR GGD op te nemen. De randvoorwaarde hierbij is dat de zorgaanbieders niet dertien verschillende verantwoordingen moeten opleveren. Eventueel moet hiervoor de GR of de verordening op de bestuurscommissie aangepast worden. Voor de volledigheid: de apparaatsuitgaven zouden naar ons idee wel op de begroting van de GR GGD moeten blijven staan en onderdeel moeten uitmaken van het resultaat van de GR GGD.
•
De rol van gezamenlijke inkoop en de rol van het administratiekantoor kunnen bij het huidige IJZ blijven. In de juridische structuur is het dan niet per se noodzakelijk om een bestuurscommissie te blijven. Een constructie met een convenant met de dertien gemeente of een collectieve DVO waarin de dienstverlening (inkoop en administratie) wordt afgenomen, is ook denkbaar. Met het vervallen van de bestuurscommissie zou de rol van opdrachtgever voor IJZ overgenomen kunnen worden door het Portefeuillehoudersoverleg Jeugd. Een alternatief kan ook zijn het verstrekken van een scherp gedefinieerde opdracht via de begroting van de GGD. Het werkgeverschap van de medewerkers IJZ zou dan belegd kunnen worden bij het AB van de GR GGD. Gezien de ontwikkeling in Den Haag en de aangekondigde veranderingen, adviseren wij echter eerst deze af te wachten.
•
In afwachting daarvan kan IJZ de rol van administratiekantoor invullen en zorgen voor tijdige overzichten van uitputting van budgetten en begrotingsprognoses. Gemeenten kunnen deze cijfers dan in hun eigen P&Cproducten opnemen. Dit is ook in lijn met de huidige afspraken met de Zeeuwse accountants.
•
Om de begroting van IJZ te ontvlechten en onder te brengen bij individuele gemeenten, zijn nog enkele juridische zaken die uitgezocht moeten worden. Zie hiervoor ook het advies van Deloitte aan het AB van de GGD. Dit zal nog moeten plaatsvinden, en valt buiten de scope van dit onderzoek.
Als er duidelijkheid is uit Den Haag kan overwogen worden om IJZ als onderdeel onder te brengen in een eigenstandige uitvoeringsorganisatie en daarmee volledig te ontvlechten uit de GGD. Daarmee ontstaan wel mogelijke dubbelingen in overhead.
6.2 Verbetering governance CZW-bureau Het CZW en het CZW Bureau vinden hun juridische basis in een convenant dat in 2010 is gesloten tussen de dertien gemeenten en de provincie. Het CZW heeft taken op het gebied van beleidsadvisering en beleidsuitvoering op het gebied van de Wmo. Het CZW Bureau is juridisch ondergebracht bij SWVO. De secretaris/directeur van SWVO is ook secretaris van het CZW en stuurt het CZW Bureau aan. In de uitvoering van de taken zijn beide organen/regelingen feitelijk onafhankelijk. Met betrekking tot de taken in de Wmo bij de centrumgemeente Vlissingen zijn belegd, hebben de gemeenten er in 2010 voor gekozen het CZW Bureau de taken van beleidsvoorbereiding tot en met uitvoering zou vormgeven. Het gaat om onder meer Beschermd Wonen, Maatschappelijke Opvang, Veilige Opvang en verslavingszorg. Dit is in een convenant vastgelegd. Nu, tien jaar later, bestaat er een ander behoefte en verwachting bij de gemeenten. Na de decentralisatie in 2015 ligt de inhoudelijke verantwoordelijkheid namelijk bij de gemeenten. De afspraken tussen de gemeenten en het CZW Bureau zijn hierop niet duidelijk aangepast. Helderheid in rollen, taken en verantwoordelijkheden is nodig.
41
62527 – Openbaar
Wij adviseren de afspraken tussen gemeenten met het CZW Bureau te actualiseren in een herzien convenant. Dit convenant moet afspraken over rollen en verantwoordelijkheid benoemen en waar nodig actualiseren, aanpassen naar de decentralisatie van taken (na 2010 in gang gezet) en aanpassen op de sterkere eigen verantwoordelijkheid over beleidsontwikkeling van de gemeenten. Ook moet het convenant meer duidelijkheid bieden in de besluitvormingsprocessen. Advisering daarover richting SG en CZW vindt plaats in het Afstemmingsoverleg. Het Afstemmingsoverleg komt met een integraal advies richting het bestuur. Het actualiseren van de afspraken mag de lopende zaken (regiovisie, beschermd wonen en andere op korte termijn te leveren resultaten) niet belemmeren. Een volgende stap in de ontwikkeling, afhankelijk van de uitkomsten van Haagse wet- en regelgeving, zou ontvlechting van IJZ uit de GGD kunnen zijn. In dat geval ligt het voor de hand de taken van IJZ en CZW meer onder dezelfde aansturing te brengen. Beide bureaus voeren voor een deel dezelfde activiteiten uit (inkoop, administratie en controle). Daarmee zou de bestuurlijke en ambtelijke aansturing sterk vereenvoudigen. Dit advies werken we verder in hoofdstuk 7 uit.
6.3 Vereenvoudig de ambtelijke overlegstructuur en verbeter de agendering De samenwerking binnen het sociaal domein in Zeeland bevat de volgende organisatieverbanden en bestuurlijke gremia.
Organisatieverbanden
Bestuurlijke gremia
GGD Zeeland (GR)
Dertien leden algemeen bestuur en vijf leden dagelijks bestuur
Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland (IJZ) (BC)
Dertien leden bestuurscommissie Inkoop Jeugdhulp en drie leden college van inkoop
VZG Jeugd (afstemmingsoverleg)
Dertien leden in Portefeuillehoudersoverleg Jeugd en zes leden Taskforce Jeugd
VZG College Zorg en Welzijn (CZW) (afstemmingsoverleg)
Dertien leden bestuurlijk overleg CZW en zes leden stuurgroep CZW
Op zichzelf is het aantal gremia passend voor een complexe beleidsveld als het sociaal domein. Het samenvoegen van deze onderdelen van de samenwerking is daarom geen noodzakelijke voorwaarde om de bestuurlijke drukte te verminderen. De winst is te boeken door de structuur van ambtelijke voorbereiding te uniformeren en daarmee de voorbereiding van de bestuurlijke gremia te verbeteren. Daar is op dit moment de meeste winst te halen. Deze zou er als volgt uit moeten zien (de werkgroepen zijn slechts ter illustratie):
42
62527 – Openbaar
werkgroep a Bestuurlijke gremia GGD
ambtelijke stuurgroep
werkgroep b
Bestuurlijke gremia IJZ
ambtelijke stuurgroep
werkgroep c
Bestuurlijke gremia VZG Jeugd
ambtelijke stuurgroep
Bestuurlijke gremia VZG CZW
ambtelijke stuurgroep
werkgroep a werkgroep b
De gemeenten kunnen zelf bepalen wie deelnemer is aan de ambtelijke stuurgroep. Een afvaardiging op, tenminste, afdelingshoofdniveau ligt voor de hand. In de bestuurlijke overleggen bestaat veel overlap in deelnemers van de vergadering van: •
het algemeen bestuur van de GGD Zeeland
•
de bestuurscommissie Inkoop Jeugdhulp Zeeland
•
het portefeuillehouders overleg Jeugd en
•
het bestuurlijke overleg College Zorg en Welzijn.
Deze overlap is niet volledig, vanwege verschillen in de portefeuilleverdeling van de dertien Zeeuwse gemeenten. Door het slim organiseren (tijd en plaats) van vergaderingen, kan de vergader- en reistijd teruggedrongen worden. Bijvoorbeeld door vergaderingen achter elkaar op dezelfde locatie te plannen. De ambtelijke stuurgroepen van deze gremia kunnen gezamenlijk deze bijeenkomsten voorbereiden. Een andere mogelijke rationalisatie is de portefeuilleverdeling binnen colleges. In de portefeuilleverdeling na de collegevorming in 2022 zou zoveel mogelijk gestreefd kunnen worden naar vergelijkbare onderwerpverdeling in colleges, zodat zoveel mogelijk logische samenstellingen ontstaan. De VZG zou hiervoor een handreiking kunnen doen, zonder af te doen aan de autonomie van gemeenteraden en colleges op dit punt. Tot slot zou een strakkere agendering en vergaderdiscipline kunnen helpen. Cruciaal hierin zijn de ambtelijke stuurgroepen en de voorzitter van de bestuurlijke gremia. In de vergaderagenda’s moet een scherp onderscheid zijn tussen: •
onderwerpen die de beleidsmatige samenwerking betreffen
•
onderwerpen die de uitvoering en het opdrachtgeverschap van gemeenten aan de betrokken organisaties (IJZ, CZW-bureau) betreffen
•
onderwerpen betreffende de eigenaarsrol van de organisaties.
Door in die volgorde de vergaderingen in te richten, ontstaat een logische samenhang tussen de onderwerpen en wordt integraliteit tussen de onderwerpen bewaakt.
62527 – Openbaar
43
6.4 Bundel de krachten richting Den Haag (lobby) en zorgaanbieders (samenwerking en inkoop) Zeeland heeft te maken met specifieke omstandigheden zoals een dunbevolkt gebied en geografische spreiding. Ook bestuurlijk heeft Zeeland andere kenmerken, zoals het ontbreken van 100.000+ gemeenten. Dat maakt Zeeland uniek ten opzichte van andere delen van Nederland. In Den Haag wordt beleid gemaakt dat op de grootste gemene deler van Nederland is gebaseerd, waardoor het risico ontstaat dat het beleid onvoldoende rekening houdt met de Zeeuwse situatie. Het is dus cruciaal om de Zeeuwse belangen in Den Haag goed te presenteren. De huidige structuur met alle overleggen en instellingen biedt geen natuurlijke voedingsbodem voor een eenduidige en krachtige lobbyboodschap. De structuur nodigt eerder uit tot versnippering, doordat in alle gremia een ieder met de beste bedoelingen nadenkt over beleidsbeïnvloeding elders. In lijn met het advies om te komen tot een strategische agenda voor het sociaal domein, adviseren wij ook om een gezamenlijke lobbyagenda op te stellen. Deze kan zelfs, als voorloper op de strategische agenda, al opgesteld worden. De lobbyagenda zou zowel inhoudelijke onderwerpen moeten bevatten (wat zijn de Zeeuwse prioriteiten) als ook werkafspraken over de uitvoering van de activiteiten (wie gaat wie benaderen?).
Ook richting de aanbieders kan intensiever samen opgetrokken worden. Uitgangspunt zou dan moeten zijn dat zorgaanbieders en gemeenten beide belang hebben bij effectieve en betaalbare zorg voor de inwoners van Zeeland. Door in gezamenlijkheid afspraken te maken over onderwerpen als innovatie, kostenbeheersing en informatie-uitwisseling wordt de kans op succes groter. Samen kom je verder. Voor aanbieders is het ook productiever en prettiger om op het niveau van de hele provincie het gesprek te kunnen voeren, in plaats van met dertien gemeenten voor zich. Van onderlinge concurrentie verschuift het perspectief naar gezamenlijk eigenaarschap. Ook voor het overleg met aanbieders adviseren wij een agenda op te stellen, samen met de lobbyagenda. Belangrijk is dat deze acties niet hoeven te wachten op ‘de perfecte inrichting van het sociaal domein’. Voordat die er is, moet er nog heel wat water door de Schelde stromen. Tegelijkertijd is er geen enkele formele of juridische belemmering om met elkaar een gezamenlijke strategie te bepalen. En er is ook urgentie om dit te doen.
62527 – Openbaar
44
7. Advies III. Wendbaar en behoedzaam intensiveren van de samenwerking 7.1 Inleiding In hoofdstuk 4 werd de conclusie getrokken dat het wendbaar en behoedzaam intensiveren van de Zeeuwse samenwerking in potentie leidt tot de beste samenwerkingsstructuur in het Zeeuwse sociaal domein. Naar een situatie waarin een efficiënte, effectieve en doelmatige taakuitvoering in het sociaal domein goed in balans is met de specifieke wensen van de partijen die samenwerken in het Zeeuwse sociaal domein. In hoofdstuk 4 werd ook beschreven dat het intensiveren van de Zeeuwse samenwerking een tweetal uitdagingen kent. De eerste uitdaging is niet specifiek Zeeuws, maar geldt voor alle overheidspartijen die samenwerken in het sociaal domein: de dynamiek van het sociaal domein. Het sociaal domein is een complex systeem waarin veel actoren een rol hebben. Het gaat daarbij niet alleen om de betrokken gemeenten en uitvoeringsorganisaties, maar ook om de landelijke overheid, cliënten, zorgaanbieders, zorgverzekeraars en alle andere actoren in het sociaal domein. Een tweede uitdaging is wel specifiek voor deze samenwerking: de dynamiek van dertien Zeeuwse gemeenten. Als er teveel of te grote stappen worden genomen, is het binnen die dynamiek een groot risico dat de samenwerking te veel onder spanning komt te staan.
Hoofdstuk 4 sloot af met de conclusie dat het intensiveren van de Zeeuwse samenwerking iets paradoxaals heeft. Enerzijds moet de samenwerking wendbaar zijn, om in te kunnen spelen op de dynamiek van het sociaal domein. Anderzijds is behoedzaamheid noodzakelijk omdat anders de samenwerking onder spanning kan komen te staan. Dergelijke spanning is veelal weinig productief en kan in potentie de samenwerking schade toebrengen. Deze combinatie van wendbaarheid en behoedzaamheid vereist veel bestuurlijke en ambtelijke stuurmanskunst en goede governancestructuren. Over dit laatste adviseren we in dit hoofdstuk. Daarbij gaan we ervan uit dat de governancestructuur die we voorstellen in hoofdstuk 5 reeds in gebruik is.
7.2 Startpunt: gebruik de governance voor belangrijke besluiten voor het vaststellen van een overkoepelend strategische agenda voor het sociaal domein in Zeeland Een eerste start van het behoedzaam en wendbaar intensiveren van de samenwerking in het Zeeuwse sociaal domein is het opstellen van een integrale strategische agenda. Op dit moment is het denken over de samenwerking gefragmenteerd en per uitvoeringsorganisatie verschillend. De nieuwe governancestructuur voor belangrijke besluiten biedt de mogelijkheid om te komen tot een overkoepelend strategische agenda voor het hele sociale domein in Zeeland. Door de nieuwe governancestructuur te gebruiken, krijgen de raden zowel in hun kaderstellende en in hun controlerende rol een veel duidelijker plek. Gedurende de uitvoering kunnen gemeenteraden de ontwikkelingen volgen (controlerende rol) en waar nodig bijsturen. We sommen hier een aantal inhoudelijke thema’s op die een plaats moeten hebben in de strategische agenda: •
De harmonisering van de invulling van de rollen van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer in de verschillende onderdelen van de samenwerking.
Een hulpmiddel om te komen tot een intensivering van de samenwerking in het Zeeuwse sociaal domein, is het komen tot een gedeelde invulling van de rollen van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer van de verschillende uitvoeringsorganisaties. Dit maakt de sturing uniformer, voorspelbaarder en leidt tot een leerproces op ambtelijk en bestuurlijk niveau. Dit maakt op langere termijn een eventuele intensivering van de samenwerking eenvoudiger.
62527 – Openbaar
•
45
Maak een proces om gezamenlijk tot ontwerpprincipes te komen voor de Zeeuwse samenwerking in het sociaal domein in 2025.
Het is ons beeld dat de Zeeuwse samenwerking in het sociaal domein gewenst is, maar snel onder spanning kan komen te staan. Het is daarom noodzakelijk om in de strategische agenda tot ontwerpprincipes te komen. Een belangrijk startpunt voor de ontwerpprincipes staan in hoofdstuk 5.1.
7.3 De voorwaarden voor coalitions of the willing De samenwerking binnen het sociaal domein in Zeeland is niet beperkt tot de wettelijk verplichte onderdelen. Een deel van de samenwerking is op basis van vrijwilligheid. Het is aantrekkelijk om de samenwerking te zoeken. Om deze aantrekkingskracht te behouden, leeft in Zeeland de wens om coalitions of the willing te faciliteren binnen de samenwerking in het sociaal domein. Coalitions of the willing kunnen de plaats zijn waar innoverende initiatieven worden genomen die de potentie hebben om de samenwerking tussen alle Zeeuwse gemeenten positief te beïnvloeden. Een coalition of the willing houdt in dat een deel van de dertien gemeenten op basis van vrijwilligheid de samenwerking verder intensiveert binnen de bestaande structuren. Bijvoorbeeld door aanvullende Dienstverleningsovereenkomsten (DVO’s) af te sluiten of maatwerkprogramma’s. Het faciliteren van dergelijke coalitions of the willing biedt mogelijkheden om de samenwerking in het sociaal domein in Zeeland verder te versterken. Tegelijkertijd kleven aan het faciliteren van dergelijke coalities enkele risico’s. Dit betekent echter niet dat we coalitions of the willing afraden. Het is mogelijk om, door goede voorwaarden te stellen aan coalitions of the willing, deze risico’s te mitigeren.
We beschrijven in deze paragraaf eerst twee risico’s aan coalitions of the willing en daarna twee voorwaarden waarmee deze risico’s gemitigeerd kunnen worden.
7.3.1 Twee risico’s voor coalitions of the willing Risico I: tenietdoen vereenvoudiging bestuurlijke en ambtelijke aansturing In de voorgaande hoofdstukken schetsten we dat de uitvoeringsorganisaties binnen de Zeeuwse samenwerking naar behoren hun taken uitvoeren, maar dat de bestuurlijke en ambtelijke aansturing op de uitvoeringsorganisaties niet goed georganiseerd is. In het rapport staan een aantal concrete verbeterstappen om deze aansturing te verbeteren. Verkeerd gebruik van coalitions of the willing in de samenwerking kan echter de vereenvoudiging van de bestuurlijke en ambtelijke aansturing van de uitvoeringsorganisaties teniet doen. Bijvoorbeeld, een speciale DVO voor extra dienstverlening vergt immers extra bestuurlijke en ambtelijke sturing bovenop de reeds bestaande samenwerking.
Risico II: minder effectieve uitvoeringsorganisaties Een nadeel wat Berenschot veel in den lande ziet bij dergelijke constructies is de kant van de uitvoering. Het blijkt dat in veel gevallen de GR als organisatie er niet in slaagt om een effectieve en efficiënte bedrijfsvoering te hanteren. Dit terwijl die efficiency (het besparen van kosten) juist een van de belangrijkste redenen is om wél samen te gaan werken. De reden dat het organisaties niet lukt die efficiencywinst te behalen, is de volgende. Externe organisaties zijn effectief wanneer ze voor veel klanten dezelfde dienstverlening kunnen bieden. Hoe meer maatwerk er gevraagd wordt per klant, hoe minder effectief de organisatie als geheel wordt. Bovendien dwingt een modulaire GR een organisatie ook om verschillende financieringen aan te bieden (bijdrage middels DVO, aanbesteding, via de gemeentelijke begroting). Dit zorgt ervoor dat belangrijke functionarissen zoals een controller en de directeur veel tijd bezig zijn om de jaarrekening op orde te krijgen en uit te rekenen van wie ze nu welk bedrag krijgen. Die tijd zijn ze niet bezig met het primair proces: het verbeteren van de dienstverlening en daarmee de zorg voor de burgers. Wat dus goed oogt voor de gemeente, werkt niet goed voor de organisatie.
Dit zorgt uiteindelijk voor problemen in de samenwerking tussen de organisatie en de gemeente en tussen de gemeenten onderling.
62527 – Openbaar