20210126 Raadsbrief vervolg Zeeuwse samenwerking in het sociaal domein- bijlage 3
Tekst van het document
46
Want de lokale wensen kunnen zorgen voor hogere kosten, en hogere kosten kunnen leiden tot vragen of men überhaupt wel wil samenwerken, en de vraag of men wel wil samenwerken leidt veelal tot een wens om dingen meer lokaal te regelen wat weer kan leiden tot hogere kosten bij de externe organisatie. Deze trend ziet Berenschot bij veel organisaties in den lande waar samenwerkingen onder druk komen te staan bij financieel zwaar weer; sw-bedrijven zijn een goed voorbeeld hiervan (bijvoorbeeld SOWECO).
7.3.2 Voorwaarden voor het faciliteren van coalitions of the willing De kracht van coalitions of the willing is dat ze innoverende vormen van samenwerking mogelijk maken. Het biedt aan alle gemeenten de ruimte om precies die dienstverlening te krijgen die ze willen. Er zijn ook meerdere coalitions te bedenken. Bijvoorbeeld voor het vormen van een Zeelandbrede lobby richting Den Haag. Ook kan men denken aan organisaties die de integraliteit in het sociaal domein promoten en versterken. Of bijvoorbeeld coalitions voor strategische, financiële plannen voor kostenbeheersing in het sociaal domein. Men kan in die coalitions ook samen naar de toekomst kijken en zien hoe Zeeland past in het dynamische sociale domein. Tegelijkertijd zijn de risico’s van deze coalitions ook reëel. Om toch coalitions of the willing mogelijk te maken, adviseren wij om de volgende voorwaarden aan coalitions of the willing te stellen. Een coalition of the willing is: •
eenvoudig te beëindigen
•
in eerste instantie tijdelijk
•
wordt snel geëvalueerd aan de hand van vooraf bepaalde criteria. Deze criteria hangen in ieder geval samen met: -
het effect op de complexiteit van de aansturing
-
het effect op de effectiviteit van de betrokken uitvoeringsorganisatie(s)
-
het effect op de samenwerking in het Zeeuwse sociaal domein in brede zin.
Het kenmerk van innoverende vormen van samenwerking is dat de initiatiefnemers niet van te voren kunnen inschatten wat de effecten zijn op de complexiteit van de aansturing, de effectiviteit van de betrokken uitvoeringsorganisatie en de Zeeuwse samenwerking in het sociaal domein in brede zin. Het is daarom noodzakelijk om een coalition of the willing eenvoudig te kunnen beëindigen, en in eerste instantie een tijdelijk karakter te geven. Verder is het van belang om bij het opzetten van een coalition of the willing direct een evaluatiemoment vast te stellen en samen de evaluatiecriteria vast te stellen.
7.4 Neem pas besluiten over het samenvoegen van de zelfstandige organisaties binnen de samenwerking na Haagse besluitvorming rond de inrichting van de jeugdzorg. Op 20 maart 2020 is de kamerbrief2 van minister De Jonge en Dekker gepubliceerd. In deze brief nemen ze enkele voorschotten op het opnieuw inrichten van de jeugdzorg: de recentralisatie. De inhoud van de brief richt zich op de volgende punten: •
Individuele gemeenten zijn en blijven verantwoordelijk voor de organisatie en financiering van de zorg voor hun jeugd.
•
De samenwerking tussen gemeenten is nu te vrijblijvend en er zijn grote verschillen tussen de werkwijzen van gemeenten en jeugdhulpaanbieders.
•
Regionale samenwerking op het niveau van de jeugdregio wordt afgedwongen bij de organisatie van specialistische jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering. Mogelijk wordt een aantal jeugdregio’s verplicht tot samenwerking om een minimale schaalgrootte te garanderen.
2
Zie: https://www.rijksoverheid.nl/documenten/kamerstukken/2020/03/20/kamerbrief-over-perspectief-voor-de-jeugd
62527 – Openbaar
•
47
Gemeenten moeten een regionale agenda opstellen en bovenregionale afspraken maken. Er wordt beschreven welke elementen minimaal aan bod moeten komen in een dergelijke agenda.
•
Gemeenten moeten via een gemeenschappelijke regeling (Wgr) de complexe jeugdzorg regionaal organiseren. Onder de complexe jeugdzorg - waarbij wettelijk verplicht regionaal moet worden samengewerkt - valt onder meer weinig voorkomende/hoog specialistische jeugdhulp, zoals intensieve ambulante vormen (inclusief jeugd-ggz) ter vervanging van verblijf. Ook jeugdhulp in het kader van een urgente crisissituatie, pleegzorg en gezinsvervangend verblijf en jeugdbescherming en jeugdreclassering vallen daaronder.
•
In een Algemene Maatregel van Bestuur (AMvB) worden de elementen van een reëel tarief vastgelegd. Er wordt geen landelijk vastgesteld kostendekkend tarief bepaald.
•
Er worden zorgvuldigheidseisen voor de inkoop vastgelegd, zoals een minimale contractduur van drie jaar voor gesloten jeugdhulp, jeugdbescherming, jeugdreclassering en jeugdhulp opgenomen in een strafrechtelijke beslissing en afspraken over continuïteit van zorg voor cliënten na afloop van een contract.
•
Emvi-criterium wordt uit de Jeugdwet en Wmo 2015 geschrapt.
•
De Jeugdautoriteit wordt doorontwikkeld tot neutrale regulator en toezichthouder, vergelijkbaar met de NZa.
Het blijkt echter dat deze voornemens tot forse kritiek leiden bij vrijwel alle betrokken partijen: zorgaanbieders, gemeenten, koepelorganisaties BZGJ en VNG. De VNG heeft ook een krachtig alternatief geboden in de vorm van de Norm voor Opdrachtgeverschap. Hiermee is de lokale en regionale inkleuring beter gewaarborgd en wordt gelijktijdig de gewenste verbeterslag beoogd. De uitkomst van de discussie is nog niet te voorzien. Om die reden adviseren wij de verdere discussie af te wachten. Het is immers goed mogelijk dat een dwingend karakter verdwijnt of juist wordt toegevoegd. Zeeland loopt al voorop met de pilot jeugdhulp en neemt hierbij een voorsprong met het samen uitvoeren van deze taken. Toch achten wij het raadzaam te wachten met definitieve keuzes voor centralisatie totdat vast is komen te staan wat er nu precies verplicht zal worden om uit te voeren in een GR. In de tussentijd hoef het denken natuurlijk niet stil te staan. In lijn met onze adviezen om vanuit een meer gezamenlijke agenda te werken, kan al gezocht worden naar mogelijkheden om de krachten in de verschillende onderdelen van de ‘Zeeuwse Pijl’ te bundelen. In de middelste delen van de pijl (uitvoeringsbeleid, regie en contractmanagement, administratie en backoffice) kan al gezocht worden naar synergie tussen de verschillende organisaties met name IJZ en CZW Bureau.
Dit zou kunnen bestaan uit een afstemming van werkwijzen en protocollen, of het gezamenlijk afstemmen van de verschillende productportfolio’s. De stip op de horizon zou wat ons betreft moeten zijn dat soortgelijke activiteiten gebundeld worden aangestuurd vanuit dezelfde uitgangspunten. Ongeacht of dit wordt afgedwongen vanuit ‘Den Haag’ of vanuit een vrijwillige keuze. Nauwere afstemming tussen de uitvoeringsorganisaties is hoe dan ook zinvol. Het perspectief op een termijn van twee tot drie jaar is dan een robuuste uitvoeringsorganisatie en eenduidige vormgeving van beleidsvorming in de vorm van een heldere overlegstructuur.
48
62527 – Openbaar
7.5 Een reflectie op de clustering van taken, de juridische inrichting van de taaktuitvoering en sturing op de uitvoering Tijdens het onderzoekstraject kwamen we veel de volgende redenering tegen: •
De taken binnen het Zeeuwse sociaal domein kunnen beter geclusterd worden dan dat ze nu zijn.
•
Deze geclusterde taken kunnen vervolgens ook geclusterd juridisch ingericht worden.
•
Dit geeft de gemeenten meer mogelijkheden om te sturen.
In deze laatste paragraaf van het rapport geven we een korte reflectie op deze redenering.
Een voorbeeld van een andere clustering: naar aard van werkzaamheden Tijdens het onderzoek werd, samen met de opdrachtgever, een clustering van taken op basis van de aard van de werkzaamheden, uitgedacht. Deze clustering kent een basis in deze procespijl, die al eerder in het rapport naar voren kwam. Het is mogelijk om zoveel mogelijk, voor het
0
0
Beleid:
Beleid:
Beleid:
samenwerking (met aanbieders en de regio)
vertaling beleid naar uitvoeringsbeleid
beleidsontwikkeling
1
2 Regie: inkoop en contractmanagement
3 Uitvoering: administratie (backoffice)
hele sociaal domein, per soort werkzaamheden, per categorie op de kruisjeslijst, een clustering aan te brengen.
Beleid (0 en 1)
PG-taken
Jeugd-taken
-Beleidsontwikkeling Jeugdzorg -Beleidskader inkoop jeugdhulp
Regie (2)
Uitvoering (3 en 4)
-Toezicht WMO (reactief/kwaliteitsbewaking)
-Uitvoerende wettelijke taken (cat.1)
-Coördinatie Verwijsindex Regio Zeeland (0-23) -Stimuleren gebruik Verwijsindex -Stimuleren naleving meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling
-Integrale vroeghulp (IVH) -Indicering VVE (JGZ) -Uitvoering Veilig Thuis -Meld – en Actiepunt Bemoeizorg -Uitvoering projecten: RUPS -Overige gezondheidsprojecten: Zeeland zonder zelfmoord
-Inkoopbeleid/-strategie (beleids- vertaling) -Uitvoering inkoop/ aanbesteding en contractering specialistische Jeugdhulp -Kwaliteitsbewaking en contract beheer -Financiële administratie, controle en verantwoording -Aansturing en coördinatie Regionaal Experteam Jeugd -Uitvoering inkoop/ aanbesteding/ contractering/ contractbeheer/ administratie overige jeugdhulp
Wmo-taken
-Beleidsadvisering Veilig Thuis (kindermishandeling, huiselijk geweld) -Beleidsadvisering Veilige of Vrouwen Opvang (Regiovisie) -Project: ontwikkeling beleid Sluitende Aanpak Personen met verward gedrag
-Inkoop, aanbesteding en subsidie-aanbesteding en -Inkoop, subsidieverlening Veilig Thuis -Inkoop, verleningaanbesteding Veilig Thuis en subsidie-aanbesteding en -Inkoop, subsidieverlening Vrouwen Opvang -Inkoop verlening enVrouwen subsidieverlening Opvang -Inkoop nazorg ex-gedetineerden en subsidieverlening -Zorgcoördinatie nazorg ex-gedetineerden slachtoffers -Zorgcoördinatie mensenhandel slachtoffers mensenhandel
-Uitvoering Anti Discriminatie Voorziening Zeeland (ADV Zeeland) -Uitvoering Diversiteit Loont -Uitvoering project LHTB -Uitvoering project Laat Ze Niet Verzuipen
Categorie 1 Categorie 2 Categorie 3
4 Uitvoering: Toegang
62527 – Openbaar
49
De juridische vorm om deze samenwerking te organiseren Deze clustering maakt het mogelijk om de huidige (juridische) inrichting van de samenwerking te beoordelen en eventueel aan te passen.
Bij veel betrokkenen leeft het beeld dat beleidsvorming veelal in afstemming kan en dat voor de uitvoering (2 en 3) gekozen kan worden voor opdrachtgeverschap via juridisch bindende afspraken, of dat de uitvoering belegd kan worden bij één zelfstandige organisatie waarin alle gemeenten participeren. We merkten tijdens het onderzoek voorts dat veel betrokkenen hoge verwachtingen hebben van de aanpassing van de juridische inrichting door geclusterde taken te verbinden aan juridische vormen.
Een reflectie op dit thema Het beeld van Berenschot hieromtrent is genuanceerder. Dit heeft te maken met een onderscheid dat we eerder in het rapport ook beschreven (paragraaf 5.2.1). Het betreft het onderscheid tussen: a.
de organisatie van de uitvoering van taken (de relatie uitvoeringsorganisatie – Zeeuwse inwoner) en
b.
de organisatie van de sturing op de uitvoering (de relatie Zeeuwse gemeente – uitvoeringsorganisatie).
De kwetsbaarheid in de Zeeuwse samenwerking ziet op onderdeel b: de relatie Zeeuwse gemeente-uitvoeringsorganisatie. De mate waarin een gemeente in staat is om adequaat en naar tevredenheid te sturen op de uitvoeringsorganisatie vereist uiteraard dat de relatie tussen de Zeeuwse gemeenten en de uitvoeringsorganisaties voor iedereen helder is. Wij denken dat met de verbeteringen voorgesteld in hoofdstuk 6 deze relatie voldoende verhelderd en verbeterd kan worden. Als deze hindernis uit de weg is geruimd, is de vervolgvraag: is de sturing van de Zeeuwse gemeenten gebaat bij een andere indeling van de uitvoeringsorganisaties? En welke effecten heeft dit op de dienstverlening voor de Zeeuwse inwoner? Het antwoord op deze vraag zal zich over enige tijd moeten uitkristalliseren. Op basis van onze ervaring kunnen wij hierover de volgende inschattingen doen: •
Sturing op de uitvoering van taken door een ander levert uitdagingen op. Dit geldt ongeacht of een gemeente stuurt als eigenaar of als opdrachtgever, stuurt op één grote organisatie of meerdere organisaties, of stuurt op een stichting, een centrumgemeente of een openbaar lichaam. Het is daarom belangrijk om niet alleen de inrichting van de aansturing te vereenvoudigen, maar ook bij de Zeeuwse gemeenten na te gaan of het strategisch vermogen om uitvoeringsorganisaties aan te sturen, voldoende aanwezig is. Het is onze ervaring dat vooral kleine gemeenten moeite hebben om ambtenaren met voldoende strategisch vermogen aan te nemen of om hiervoor uren vrij te maken.
62527 – Openbaar
•
50
Er gaat veel tijd en energie zitten in het samenvoegen of liquideren van uitvoeringsorganisaties en het opnieuw beleggen van taken. Bovendien kan dit impact hebben op de dienstverlening van deze uitvoerders voor de Zeeuwse burger. Soms gebeurt het dat de discussie over aansturing en verantwoordingsrelaties binnen samenwerking ertoe leidt dat beslissingen worden genomen die een negatieve invloed hebben op de dienstverlening aan de Zeeuwse burgers.
•
Dit betekent dat, nadat de verbeteringen in hoofdstuk 6 zijn doorgevoerd, de Zeeuwse gemeenten de volgende reflexieve vragen moeten stellen voordat nieuwe juridische structuren en vormen van aansturing worden geïntroduceerd: -
Hebben de dertien Zeeuwse gemeenten voldoende strategisch vermogen om adequaat te sturen op eventuele nieuwe juridische structuren?
-
Wat is op korte en lange termijn de impact van de nieuwe juridische inrichting op de dienstverlening aan de Zeeuwse burger?
-
Staat de bestuurlijke en ambtelijke energie die het kost om tot een nieuwe juridische inrichting te komen in verhouding tot de verbetering die het oplevert in de sturing door de Zeeuwse gemeenten?
51
62527 – Openbaar
Bronnenlijst, lijst van geïnterviewden en afkortingen Documentstudie documenten De volgende documenten zijn bestudeerd: •
Kruisjeslijst
•
Diverse notities
•
Definities taken in het sociaal domein
•
Documentatie van andere opdrachten (zie 1.3)
•
Overzicht overleggen sociaal domein in Zeeland
•
Jaarrekening.
Lijst van geïnterviewden •
Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland (IJZ)
•
College Zorg en Welzijn (CZW)
•
Gemeentelijke Gezondheidsdienst (GGD)
Afkortingen •
BSD: Benchmark Sociaal Domein
•
CZW: College Zorg en Welzijn
•
IJZ: Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland
•
IVH: Integrale Vroeghulp
•
OGGZ: Openbare Geestelijke Gezondheidszorg
•
OZO: Overleg Zeeuwse Overheden
•
pgb: persoonsgebonden budget
•
PHO: Portefeuillehoudersoverleg
•
PMO: Provinciaal Management Overleg
•
VO: Vrouwenopvang
•
VVE: Voor- en vroegschoolse educatie
•
VZG: Vereniging van Zeeuwse Gemeenten
•
ZiN: Zorg in Natura
•
ZSSD: Zeeuwse Samenwerking Sociaal Domein
52
62527 – Openbaar
Kruisjeslijst Taken die wettelijk verplicht en verplicht in een GR belegd zijn (categorie 1) •
Adviseur gezondheidsbevordering
•
Gezondheidsbevordering (wettelijk gedeelte)
•
Hulpverlening bij rampen/Gezond en Veilig (VR/GHOR)
•
Medische milieukunde /Gezondheid en Milieu (VR/GHOR)
•
Technische hygiënezorg
•
Infectieziektebestrijding (seksuele Gezondheid/soa, aids, etc. en tuberculosebestrijding)
•
Epidemiologie en monitoring
•
Inspectie Wet Kinderopvang/Toezicht kinderopvang
•
Basistakenpakket JGZ (onder andere uitvoeren informatie uit Elektronisch Kinddossier (EKD))
•
Rijksvaccinatie programma (JGZ)
•
Forensische geneeskunde (verwevend met lijkschouw)
•
Lijkschouw
•
Applicatiebeheer verwijsindex
Taken die verplicht zijn, maar waarvoor geen GR-verplichting geldt (categorie 2); •
Klinische/intramurale jeugdzorg
•
Integrale Vroeghulp (IVH)
•
Indicering voor- en vroegschoolse educatie (VVE)
•
Gesloten jeugdzorg
•
Jeugdbescherming en jeugdreclassering
•
Pleegzorg
•
Aansturen en coördinatie Regionaal Expertteam Jeugd
•
Meld - en Actiepunt Bemoeizorg (=onderdeel OGGZ)
•
Veilig Thuis
•
Veilige Vrouwen Opvang
•
Toezicht Wmo (reactief)
•
Uitvoering Anti Discriminatie Voorziening Zeeland (ADV Zeeland)
•
Nazorg ex-gedetineerden
•
Zorgcoördinatie slachtoffers mensenhandel
Taken die eventueel in samenwerking kunnen worden uitgevoerd (categorie 3); •
Beleid jeugdzorg
•
Beleid inkoop jeugdhulp
•
Overige jeugdhulp
•
inkoopbeleid/-strategie
•
uitvoering inkoop/aanbesteding en contractering
•
kwaliteitsbewaking en contractbeheer
•
financiële administratie, controle en verantwoording
•
Coördinatie Verwijsindex Regio Zeeland 0-23
•
Stimuleren gebruik Verwijsindex
•
Stimuleren naleving meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling
•
Toezicht Wmo (proactief)
•
Uitvoeren cliëntervaringsonderzoeken
62527 – Openbaar
•
Uitvoering projecten: Diversiteit Loont - naar een inclusieve Zeeuwse samenleving
•
Uitvoering projecten: LHTB (met Middelburg en Goes)
•
Uitvoering projecten: RUPS
•
Preventieve maatregelen risicogroepen
•
Overige projecten/aanvullende diensten/inzet professional GGD
•
Diverse gezondheids(preventie)projecten
•
Laat Ze Niet (Ver)zuipen/activiteit alcoholpreventie en handhaving
•
Zeeland zonder zelfmoord/suïcidepreventie
•
Uitvoering projecten: Sluitende aanpak Personen met Verward Gedrag
Centrumtaken die momenteel door het CZW Bureau worden uitgevoerd (categorie 4). •
Coördinatie Verwijsindex Regio Zeeland 23-100
•
Wordt onderzocht via de Versnellingsagenda BW en MO:
•
Beschermd Wonen
•
Beleidsadvisering BW (regiovisie)
•
Toegang/beschikkingen BW
•
Inkoop, aanbesteding en subsidieverlening BW
•
Maatschappelijke opvang
•
Beleidsadvisering MO (regiovisie)
•
Toegang/beschikkingen MO
•
Inkoop, aanbesteding en subsidieverlening MO
•
Verslavingszorg
•
Inkoop, aanbesteding en subsidieverlening Verslavingszorg
•
(Inkoop) Opvang en begeleiding Zwerfjongeren/jongeren onder de 23 jaar
53
54
62527 – Openbaar
Benchmark Sociaal Domein Benchmark Sociaal Domein Berenschot De benchmark geeft inzicht in de relatieve kosten en formatie van de gemeenten in Nederland. Hiervoor maakt Berenschot gebruik van een database. In deze database zijn kosten, formatie en procesinformatie opgenomen van 45 organisaties en meer dan tachtig gemeenten. Met deze database kan Berenschot organisaties vergelijken met een betrouwbaar landelijk gemiddelde. Dit kan doordat Berenschot bij de betrokken organisaties cijfermatig en kwalitatief onderzoek heeft verricht. Cijfers die we uitvragen betreffen formatie, loonkosten, uitbestedingskosten, inhuurkosten en opbrengsten voor derden. Het kwalitatieve onderzoek betreft interviews met leidinggevenden en uitvoerenden over de uitvoering en processen in het sociaal domein. Kenmerkend voor de onderzoeksmethode van Berenschot is dat we kijken naar de wettelijke taken vanuit de sociaal domeinwetten: Jeugdwet, Wmo, Participatiewet et cetera. Hierbij kijken we naar functies en niet naar personen. Het maakt dus niet uit waar de taak wordt uitgevoerd (zelf doen of uitbesteden). Door kosten en formatie te kunnen vergelijken kunnen wij altijd een betrouwbaar beeld geven over de uitvoeringskosten in het sociaal domein. Om de vergelijking te kunnen maken, werkt Berenschot met verschillende indicatoren waarvan de belangrijkste het aantal afgegeven beschikkingen is.
In dit onderzoek betrof dit met name taken in het jeugddomein. Daarnaast kijken we ook naar het aantal inwoners, het aantal cliënten en het aantal aanbieders. Voor de processen kijken we ook naar werklastbepalende factoren waarbij de belangrijkste zijn de omgang met politiek-bestuurlijke wensen, incidentele taken, kennis, ervaring en vaardigheden van de medewerkers, aantal niet-werkzame uren als gevolg van ziekte en reistijd en aantal niet-effectief beschikbare uren, bijvoorbeeld vergaderen. Met al deze informatie kan Berenschot een beeld geven van de gemiddelde uitvoeringskosten per organisatie. Dit splitsen we op in vier hoofdtaken: overhead (management, secretariële ondersteuning en bedrijfsvoeringsondersteuning), regie (inkoop en contractmanagement), beleid, en uitvoering. Hiernavolgend ziet u een grafiek die de gemiddelde kosten per beschikking jeugd in den lande weergeven.
Gemiddelde kosten per beschikking Jeugd € 984
Overhead
€ 131 € 57 € 99
Regie (inkoop & contractmanagement) Beleid Uitvoering
€ 697 Totaal
Figuur 4. Gemiddelde kosten per beschikking jeugd Daarnaast is een belangrijk onderscheid dat tussen de apparaats- of uitvoeringskosten en de programmakosten. De uitvoeringskosten betreffen de kosten tot het uitgeven van beschikkingen en alles wat daarmee te maken heeft. De programmakosten betreffen de kosten van de verleende hulp en zorg. Hier komen we later op terug.
55
62527 – Openbaar
Er is geen betrouwbare (openbare) database om programmakosten te vergelijken. Een vergelijking van programmakosten op maat is zeer complex, intensief en tijdrovend en maakt daarom geen deel uit van dit onderzoek. Daarnaast was dit geen onderdeel van de opdracht. In dit onderzoek kijken we alleen naar specifieke taken voor drie uitvoeringsorganisaties: GGD, IJZ en CZW Bureau. Het is gebleken dat deze organisaties - voor de taken die wij konden vergelijken - met name taken uitvoeren op het gebied van regie, inkoop en contractmanagent, en financiële administratie (onderdeel van de uitvoering). Het is gebleken dat niet alle uitgevraagde informatie voorhanden of relevant was. Daarom treft u in dit rapport niet al deze cijfers aan. Het doel van de inzet van deze benchmark is het geven van een cijfermatige en procesmatige beeld van de taken in de kruisjeslijst. Dit beeld helpt bij het komen tot een oordeel over de effectiviteit van deze taken. Een belangrijk onderscheid betreft de apparaats- of uitvoeringskosten en de programmakosten. De uitvoeringskosten betreffen de kosten tot het uitgeven van beschikkingen en alles wat daarmee te maken heeft. De programmakosten betreffen de kosten van de verleende hulp en zorg. Er is geen betrouwbare database om programmakosten te vergelijken.
Een vergelijking van programmakosten op maat is zeer complex, intensief en tijdrovend en maakt daarom geen deel uit van dit onderzoek. Daarnaast was dit geen onderdeel van de uitvraag. De toepassing van de benchmark betreft dan ook alleen de apparaatskosten. Waar mogelijk een harde link te leggen is tussen de apparaatskosten en de programmakosten zullen we dit doen.
Onderzoeksgegevens IJZ We hebben een uitvraag gedaan naar data, de volledige uitvraag staat verderop in deze bijlage. Het IJZ heeft de volgende cijfers aangeleverd over het domein jeugd: Aantal beschikkingen uitgegeven in 2019 Gemeente Borsele Goes Hulst Kapelle Middelburg Noord-Beveland Reimerswaal Schouwen-Duiveland Sluis Terneuzen Tholen Veere Vlissingen Totaal aantal beschikkingen Aantal unieke cliënten o.b.v. de beschikkingen 2019 Gemeente Borsele Goes Hulst Kapelle Middelburg Noord-Beveland Reimerswaal Schouwen-Duiveland Sluis Terneuzen Tholen Veere Vlissingen Totaal aantal cliënten
JB/JR 83 232 125 42 202 46 133 122 248 359 122 61 296 2.071
met verblijf zonder verblijf Totaal aantal beschikkingen 93 1.185 1.361 155 1.984 2.371 125 936 1.186 42 637 721 232 1.875 2.309 50 252 348 129 1.263 1.525 111 1.002 1.235 260 1.773 2.281 319 2.744 3.422 89 1.359 1.570 33 597 691 248 1.952 2.496 1.886 17.559 21.516
62 158 84 30 151 29 82 88 111 259 89 41 203 1.292
met verblijf zonder verblijf Totaal aantal unieke cliënten 51 575 599 82 917 963 78 507 564 26 290 301 138 1.072 1.151 31 130 152 77 634 669 71 560 618 112 659 695 182 1.267 1.371 65 687 727 25 348 358 150 1.092 1.188 984 8.539 9.062
JB/JR
56
62527 – Openbaar
Dit betreft de volledige uitvoering van de IJZ. IJZ voert voornamelijk de volgende taken uit: regie, inkoop en contractmanagement, het maken van inkoopbeleid, bedrijfsvoeringsondersteuning en financiële administratie. Tabel 1 geeft de formatie van IJZ ten opzichte van de gemiddelde formatie in de benchmark sociaal domein weer. Tabel 1 Fte IJZ
Functie
Gemiddelde formatie benchmark in fte
Opgegeven formatie IJZ in fte
Afwijking t.o.v. gemiddelde in fte
Financiële afhandeling en administratie
12,7
3,4
-9,3
Regie, inkoop en contractmanagement
10,3
3,8
-6,5
Beleid en control
2,5
1,7
-0,8
Overhead
3,0
1,8
-1,3
Totaal
28,5
10,6
-17,9
De afwijking ten opzichte van het gemiddelde is fors te noemen. Dit wordt door een deel verklaard door een hoge mate van digitalisering binnen de organisatie. Daarnaast zijn de processen goed ingeregeld. Een andere belangrijke verklaring is dat de IJZ al geruime tijd deze taken uitvoert. Daarom is de organisatie in vergelijking met andere organisaties weinig tijd kwijt aan het inrichten van organisatie en processen en kan de organisatie klaarblijkelijk de efficiencywinst behalen die men zoekt in externe organisaties. Tabel 2 geeft de kosten voor een gemiddelde organisatie weer. Tabel 2 Gemiddelde kosten uitvoeringsorganisatie benchmark3
Taken
Gemiddelde kosten benchmark (o.b.v. 21.516 beschikkingen)
Regie, inkoop, contractmanagement
€ 666.996,00
Bedrijfsvoeringsondersteuning*
€ 215.160,00
Inkoopbeleid**
€ 204.402,00
Financiële administratie
€ 760.805,76
Totaal
€ 1.847.364
*0.25 van totaal BSD **0.1 van totaal BSD Op basis van de jaarrekening van de IJZ weten we dat de totale kosten van deze organisatie € 1.2 miljoen waren in 2018. Volgens de benchmark zouden de gemiddelde kosten voor een soortgelijke organisatie in Nederland € 1.8 miljoen zijn. Relatief gezien houdt dit in dat de totale uitvoering van de IJZ 35% onder het benchmarkgemiddelde ligt. Externe uitvoeringsorganisaties zijn vrijwel altijd 20% goedkoper dan uitvoering door gemeenten. De IJZ zit ook hier nog ruim onder. Dit is bijzonder opvallend aangezien in de interviews is aangegeven dat de uitvoering bij de IJZ goed verloopt. We merken hier op dat Berenschot bij IJZ geen werklastonderzoek op detail heeft uitgevoerd. Onze indruk is echter wel dat de organisatie beter presteert dan vergelijkbare organisaties in het sociaal domein.
3
Deze kosten zijn alleen op hoofdlijnen op te splitsen voor de IJZ. Daarom geven we hier alleen het gemiddelde weer.
57
62527 – Openbaar
De organisatie is in hoge mate financieel in control (te zien aan bijvoorbeeld rapportages); de mensen geven aan dat er een soepele workflow is en dat er effectief en efficiënt samengewerkt kan worden met de aanbieders van jeugdhulp. Bij veel andere organisaties in het sociaal domein, in het bijzonder gemeenten, treffen we vaak aan dat organisaties grote moeite hebben deze processen goed te organiseren. Organisaties hebben vaak geen effectieve overlegstructuur met de aanbieders en verliezen vaak tijd- en geldwinst aan inefficiënte processen. Om een voorbeeld te geven: veel gemeenten in Nederland slagen er niet in om basisgegevens zoals zorgverbruik en beschikkingen op kwartaalniveau aan te leveren. Dan is het onmogelijk om in control te zijn op de programmakosten. Het IJZ biedt wel deze mogelijkheid. Omdat IJZ lage apparaatskosten heeft en financieel en organisatorisch in control is, kan het gesteld worden dat de IJZ een goed werkende en zeer efficiënte organisatie is.
Onderzoeksgegevens CZW Bureau en GGD Het CZW Bureau en de GGD4 hebben wezenlijk andere taken en staan op een andere plek in het proces dan de IJZ. Dit betreft voornamelijk het uitvoeren van (soms wettelijke) taken. Het is daarom niet noodzakelijk (of mogelijk) om voor deze organisatie eenzelfde financieel beeld op te stellen als voor de IJZ. Over de GGD viel op tijdens de interviews dat er veel doorloop van personeel in de organisatie was. Daarom is het lastig om vast te stellen in welke mate deze organisatie procesmatig goed werkzaam is. Dit omdat de geïnterviewde medewerkers kort in dienst waren (er waren ook geen andere medewerkers beschikbaar die dat wel waren). Het beeld uit andere gesprekken is dat er verbeterpunten mogelijk zijn in de uitvoering en de positionering van de GGD. Op basis van de benchmarkcijfers heeft Berenschot op de veertien hoofdtaken een inschatting kunnen geven wat de apparaatskosten zijn van deze taken per geclusterde taak. De inschattingen staan in de volgende tabel:
Taak
Uitvoering van de taak
Uitgevoerd door
Aantal beschikkingen (Bron)
Kosten referentiegroep (BSD)
Fte referentiegroep (BSD)
Klinische / intramurale jeugdzorg
Inkoopbeleid/-strategie
IJZ
224 per jaar (IJZ en CBS)
€30.261
0,5 Fte
Uitvoering inkoop/aanbesteding en contractering Kwaliteitsbewaking en contractbeheer Financiële administratie, controle en verantwoording
Er is wel een benchmark GGD-GHOR; maar deze benchmark is voornamelijk inhoudelijk. Dit laat met name zien hoe een GGDregio het doet in vergelijking met andere regio’s op basis van bevolkingskenmerken, ziektes en uitvoering van niet-wettelijke taken. Voor dit onderzoek is die benchmark niet geschikt omdat die cijfers maar in beperkte mate iets zeggen over de effectiviteit of efficiëntie van de GGD als organisatie. Dit ook omdat er geen harde koppeling is te maken tussen de uitvoering van de taken en de kosten die daartegenover staan. 4
58
62527 – Openbaar
Taak
Uitvoering van de taak
Uitgevoerd door
Aantal beschikkingen (Bron)
Integrale Vroeghulp (IVH)
Werken in drie teams (één per regio)
GGD
Geen benchmarkdata over aanwezig (geen wettelijke taak). Behelst in totaal een groep van circa 21.952 kinderen, naar schatting circa 1.098 kinderen in Zeeland
Teams treden op als netwerkorganisatie met verschillende aanbieders (zie proces)
Kosten referentiegroep (BSD)
Fte referentiegroep (BSD)
Indicering vooren vroegschoolse educatie (VVE)
GGD treedt in deze op als een verwijzer
GGD
Geen benchmarkdata over aanwezig (geen wettelijke taak). Betreft peuters van 2.5 tot 4 jaar oud: 4514 kinderen totaal, geen betrouwbare cijfers over VVE gemiddeld
Gesloten jeugdzorg
Inkoopbeleid/-strategie
IJZ
65 per jaar (IJZ en CBS)
€ 8.826,-
0,15 fte
IJZ
2071 in 2019
€ 279,585
4,6 fte
IJZ
990 in 2019 (IJZ en CBS)
€133.655
2,2 fte
IJZ
Geen benchmark data over aanwezig (geen wettelijke taak)
Uitvoering inkoop/aanbesteding en contractering Kwaliteitsbewaking en contractbeheer Financiële administratie, controle en verantwoording
Jeugdbeschermi ng en jeugdreclasserin g
Inkoopbeleid/-strategie Uitvoering inkoop/aanbesteding en contractering Kwaliteitsbewaking en contractbeheer Financiële administratie, controle en verantwoording
Pleegzorg
Inkoopbeleid/-strategie Uitvoering inkoop / aanbesteding en contractering Kwaliteitsbewaking en contractbeheer Financiële administratie, controle en verantwoording
Aansturen en coördinatie Regionaal Expertteam Jeugd
Faciliteren bijeenkomsten Doorbreken lastige zaken met aanbieders (met name regiefunctie)
Geen indicatie over aantallen
59
62527 – Openbaar
Taak
Uitvoering van de taak
Uitgevoerd door
Aantal beschikkingen (Bron)
Meld - en Actiepunt Bemoeizorg (=onderdeel OGGZ)
Vaak zorg in voorliggend veld (zonder indicatie)
GGD
Zonder indicatie dus geen benchmarkdata aanwezig.
Veilig Thuis
Uitvoering Veilig Thuis
Betreft 578 cliënten in 2018 Beleidsadvisering Veilig Thuis (Huiselijk Geweld, Kindermishandeling)
IJZ, CZW Bureau, Emergis
Geen (betrouwbare) data over aanwezig (vanuit onze uitvraag).
CZW Bureau
Geen (betrouwbare) data over aanwezig (vanuit onze uitvraag).
Uitvoeren inkoop en subsidieverlening Veilig Thuis Radarfunctie Casemanagement seksueel geweld en Multidisciplinaire aanpak Uitvoering Crisis Interventie Dienst / CID (door onder andere Veilig Thuis) Toezicht naleving meldcode huiselijk geweld en kindermishandeling Veilige Vrouwen Opvang
Beleidsadvisering VO (regiovisie) Inkoop, aanbesteding en subsidieverlening VO
Toezicht Wmo (reactief)
Toezicht Wmo op voorzieningen naar aanleiding van meldingen
GGD
Geen betrouwbare data over aanwezig
Uitvoering Anti Discriminatie Voorziening Zeeland (ADV Zeeland)
Klachtbehandeling en meldpuntfunctie;
CZW Bureau
Geen data aanwezig
Veiligheidshuis, CZWbureau
Geen data aanwezig
CZW-bureau
Geen betrouwbare data over aanwezig
Registratie van klachten/meldingen; Deelname RDO en SDO (overleg met justitie en politie); Meldingsbereidheid vergroten.
Nazorg exgedetineerden
Zorgcoördinatie slachtoffers mensenhandel
Uitvoeren inkoop en subsidieverlening nazorg ex-gedetineerden
Kosten referentiegroep (BSD)
Fte referentiegroep (BSD)
62527 – Openbaar
60
De voorgaande tabel laat zien wat de landelijk gemiddelde cijfers zijn voor het uitvoeren van de taken. Het kan gesteld worden, op basis van de cijfers van de IJZ, dat deze bedragen als vuistregel met 35% verminderd kunnen worden voor de IJZ. Het valt op in de tabel - met name over de laatste taken - dat er geen data aanwezig zijn om te kunnen vergelijken. Met name voor de laatste taken heeft dit er mee te maken dat dit projecten zijn. Projecten vallen per definitie buiten de reguliere werkzaamheden en zijn daarom erg lastig te vergelijken met andere organisaties. Waarbij is opgemerkt dat er geen betrouwbare data aanwezig zijn; Berenschot heeft wel aantallen doorgekregen maar deze bleken tijdens de werksessie vaak tot vragen te leiden. Wanneer data niet volledig betrouwbaar zijn, laat Berenschot deze buiten het onderzoek om verwarring te voorkomen. Voor categorie 3 geldt dat het grootste deel van de taken niet wettelijk verplicht is. Deze taken vallen grotendeels (exclusief jeugdhulptaken) onder de gemeentelijke beleidsvrijheid en zijn daarmee een lokale aangelegenheid en niet landelijk te vergelijken. Deze taken zijn daarmee niet te benchmarken. Deze taken moeten echter nog wel organisatorisch ingedeeld worden.
Cijfers opgevraagd bij uitvoeringsorganisaties •
GGD: totaal inwoners op 1 januari 2019, aantallen IVH, aantallen indicering VVE, aantallen Veilig Thuis.
•
IJZ: totaal inwoners op 1 januari 2019, totaal aantal jeugdbeschikkingen 2019, beschikkingen jeugdhulp zonder verblijf (ZiN/pgb), beschikkingen jeugdhulp met verblijf (ZiN/pgb), beschikkingen jeugdbescherming en/of -reclassering (ZiN/pgb), totaal aantal cliënten jeugd 2019, cliënten jeugdhulp zonder verblijf, cliënten jeugdhulp met verblijf, cliënten jeugdbescherming en/of -reclassering, aantal gecontracteerde aanbieders 2019, aanbieders jeugdhulp zonder verblijf, aanbieders jeugdhulp met verblijf, aanbieders jeugdhulp met en zonder verblijf, aanbieders jeugdbescherming en/of -reclassering, frequentie van aanbesteding, aantal bezwaar en beroepszaken 2019, percentage verwijzers (van totaal aantal zaken), de mate waarin gewerkt wordt met sociale wijkteams en waar dit belegd is, de mate waarin de gemeente zelf lichte hulp verleent.
•
CZW: totaal inwoners op 1 januari 2019; beschikkingen kortdurend verblijf, beschikkingen beschermd wonen, cliënten kortdurend verblijf, aantal gecontracteerde aanbieders 2019, aanbieders bemoeizorg, aanbieders kortdurend verblijf, frequentie van aanbesteding, aantal bezwaar en beroepszaken 2019, percentage verwijzers (van totaal aantal zaken), de mate waarin gewerkt wordt met sociale wijkteams en waar dit belegd is.
Definitie taken categorie 2: •
Klinische / intramurale jeugdzorg: onderdeel van de specialistische jeugdzorg. Hieronder valt onder andere de Amariskliniek van Emergis en Juvent. Volgens de brief van de minister is het verplicht om op deze vorm van specialistische jeugdzorg regionaal samen te werken.
•
Integrale Vroeghulp (IVH): geen wettelijke taak. Het netwerk Integrale Vroeghulp is een multidisciplinair netwerk, bedoeld voor het vroegsignaleren, diagnosticeren en ondersteunen bij ontwikkelingsproblemen van jonge kinderen van nul tot zeven jaar. Het netwerk wordt gecoördineerd door een ketenregisseur vanuit de GGD. De kosten worden tot en met 2020 verdeeld over de dertien gemeenten
•
Indicering voor- en vroegschoolse educatie (VVE): geen wettelijke taak. Op verzoek van gemeenten indiceert de GGD of kinderen in aanmerking moeten komen voor VVE in de kinderopvang/peuterspeelzaal. Dit wordt apart bekostigd door de opdrachtgevende gemeenten.
•
Gesloten jeugdzorg: onder specialistische, hoog-complexe jeugdzorg worden de volgende vormen van zorg verstaan: onder andere JeugdzorgPlus (= Gesloten Jeugdzorg), Deze zorg wordt bovenregionaal ingekocht op niveau Zuid-Nederland (Limburg/Brabant/Zeeland). Volgens de brief van de minister is het verplicht om op deze vorm van jeugdzorg regionaal samen te werken.
62527 – Openbaar
•
61
Jeugdbescherming en jeugdreclassering: Wettelijke taak (Jeugdwet). De Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland zorgt voor het contracteren en subsidiëren van de GI-voorziening in Zeeland en de uitvoerders van jeugdbeschermingsmaatregelen en jeugdreclassering in het kader van de jeugdwet. Volgens de brief van de minister is het verplicht om op deze vorm van jeugdzorg regionaal samen te werken.
•
Pleegzorg: Wettelijke taak (Jeugdwet)
•
Aansturen en coördinatie Regionaal Expertteam Jeugd: Het regionaal expertteam is een initiatief van VNG en VWS waarin toegangsorganisaties, jeugdbeschermingsorganisaties en jeugdhulpaanbieders samen naar oplossingen zoeken voor complexe vaak vastgelopen casuïstiek. Het voorzitterschap ligt bij de aanbieders. De inkooporganisatie faciliteert en coördineert de bijeenkomsten en ziet toe op uitvoering van de afspraken.
•
Meld - en Actiepunt Bemoeizorg (=onderdeel OGGZ): Wettelijke taak (Wmo). Bemoeizorg wordt gezamenlijk uitgevoerd door de GGD en Emergis. Men biedt bemoeizorg aan kwetsbare burgers, zorgmijders, om hen te motiveren tot het accepteren van passende zorg of hulp. Bekostiging via CZW-subsidies.
•
Uitvoering Veilig Thuis: Wettelijke taak (Wmo). Veilig Thuis adviseert, ondersteunt, doet onderzoek en brengt hulpverlening op gang bij (vermoedens) van huiselijk geweld en kindermishandeling. Bekostiging via CZWsubsidie (met middelen centrumgemeente VO) en alle gemeenten vanuit het macrobudget jeugd
•
Veilige Vrouwen Opvang: Wettelijke taak (Wmo) opgedragen aan de Centrumgemeente Vlissingen. Gemandateerd aan het CZW Bureau. Blijft een doeluitkering. Gezamenlijke verantwoordelijkheid van dertien gemeenten om de voorzieningen in stand te houden. Via het CZW Bureau worden de subsidies voor de uitvoering hiervoor verstrekt voor zover de financiering vanuit de decentralisatieuitkering VO plaatsvindt. Er komt in 2019 een nieuwe regiovisie voor de aanpak huiselijk geweld waarin ook afspraken zullen worden gemaakt welke functies en voorzieningen in het kader van VO, huiselijk geweld en kindermishandeling op regionaal niveau georganiseerd blijven of worden met afspraken over de financieringswijze.
•
Toezicht Wmo (reactief): Wettelijke taak (Wmo). De gemeenten hebben de GGD als toezichthouder aangesteld. De toezichthouder onderzoekt naar aanleiding van een melding ‘calamiteit’ of ‘geweldsincident’ Wmo en stelt een rapport op met een advies aan de gemeente.
•
Uitvoering Anti Discriminatie Voorziening Zeeland (ADV Zeeland): Wettelijke taak (Wga). ADBZ als onderdeel van het CZW Bureau voert voor de dertien gemeenten de Wet gemeentelijke antidiscriminatie-voorzieningen uit. Dit bestaat uit de volgende wettelijke taken: Klachtbehandeling en meldpuntfunctie; Registratie van klachten/meldingen; Deelname RDO en SDO (overleg met justitie en politie); Meldingsbereidheid vergroten. Bekostiging door alle Zeeuwse gemeenten.
•
Nazorg ex-gedetineerden: Het CZW Bureau vraagt voor het Veiligheidshuis de subsidie aan bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie om trajecten voor ex-gedetineerden te stimuleren. Daarbij geldt een integrale aanpak op vijf deelgebieden: werk en inkomen, zorg, identiteitsbewijs, schuldhulpverlening en huisvesting.
•
Zorgcoördinatie slachtoffers mensenhandel: Hier komt in december een voorstel voor in het DC-CZW.
•
Applicatiebeheer verwijsindex: het technisch faciliteren van de verwijsindex. Alle gemeenten in Zeeland werken met dezelfde applicatie om aan hun wettelijke taak te voldoen.
62
62527 – Openbaar
Onderzoeksopdracht en prestatieplan Onderzoeksopdracht Aanleiding In deze fase van het traject Zeeuwse Samenwerking in het sociaal domein is het belangrijk eerst duidelijkheid te krijgen over op welke onderwerpen de gemeenten willen samenwerken (dus eerst de inhoud) en dan pas nadenken over de organisatievorm(en) en de overlegvormen (hoe willen we dit organiseren?). De eerste stap is nu gezet. Er is een overzicht (‘kruisjeslijst’) opgesteld van de onderwerpen waarbij we willen samenwerken op provinciaal (gezamenlijk) niveau, op regionaal niveau of waarvan we de uitvoering liever zelf willen oppakken. Op 1 september 2019 hebben alle dertien colleges dit overzicht van onderwerpen vastgesteld. Het hoofddoel is dat er goede, bereikbare en betaalbare zorg is in Zeeland voor onze inwoners, efficiënt en effectief georganiseerd. De bestuurders willen door het verantwoordelijk management goed geadviseerd worden om de organisatie en de bestuurbaarheid binnen het sociaal domein structureel de verbeteren. Het resultaat hiervan moet zijn dat er een aanzienlijke vermindering is van bestuurlijke en ambtelijke drukte (opruimen/ontwarren van de ‘bestuurlijke spaghetti’). Er moet een overzichtelijke en eenvoudige besluitvormingsstructuur komen, waarbij er op strategisch niveau integrale sturing plaatsvindt en de samenhang voortdurend wordt bewaakt.
Het geheel moet efficiënt en effectief zijn georganiseerd (geen dubbelingen meer, er is focus en er worden duidelijke prioriteiten gesteld). De rol van opdrachtgever (vanuit de gemeenten) wordt duidelijk en daadkrachtig ingevuld. Naast het inhoudelijk resultaat is het vooral ook belangrijk dat er een breed draagvlak (zowel bij bestuurders als bij ambtenaren) is voor de geadviseerde meest passende organisatievorm(en) en de hierbij behorende overleg- en besluitvormingsstructuur. Om dit te bereiken is er gekozen om een onafhankelijk adviesbureau een onderzoek/advies (businesscase) op te laten stellen om het management te ondersteunen bij het bestuurlijk advies.
Samenvatting onderzoeksadviesopdracht (businesscase) Wat is (zijn) de best passende organisatievorm(en) voor het uitvoeren van de taken en onderwerpen waarop we willen samenwerken in het sociaal domein als dertien Zeeuwse gemeenten? Wat is hiervoor de meest de passende governance-structuur?
Projectdoelstellingen van deze opdracht Vertrekpunt: Notitie ‘Zeeuwse samenwerking in het sociaal domein’ In 2017 is de notitie ‘Zeeuwse samenwerking in het sociaal domein, uitgangspunten en onderwerpen’ vastgesteld. In deze notitie is, in het kader van deze Zeeuwse samenwerking, ingegaan op de intenties en uitgangspunten, de uitvoeringsagenda, de pilots en de projectstructuur en de bijbehorende middelen. De volgende intenties en doelstellingen zijn (nog steeds) leidend voor de uitwerking van deze opdracht: •
Opruimen van de (bestuurlijke en ambtelijke) drukte in het sociaal domein, zodat de eenduidigheid en overzichtelijkheid toeneemt. Waar mogelijk wordt het aantal formeel-juridische regelingen teruggebracht.
•
De gemeenteraden worden beter betrokken en meer in positie gebracht.
•
De krachten te bundelen richting stakeholders.
•
Strategische samenwerking aan te gaan op het gebied van lobby en innovatie.
62527 – Openbaar
•
63
Het lokaal primaat staat voorop. De governance faciliteert het meedoen op basis van het principe ‘coalition of the willing’.
Uitganspunten en randvoorwaarden •
De inhoud is leidend. Na vaststelling in de individuele colleges vormt deze ‘kruisjeslijst’ de basis voor hoe we dit het beste kunnen organiseren
•
De organisatievorm(en) moet(en) eenvoudig, eenduidig en overzichtelijk zijn (duidelijke governance). Dus ook opruimen van bestaande structuren en overleggen.
•
De gewenste organisatie- en besluitvormingsstuctuur (governance) moet leiden tot meer grip, integraliteit en versterking van de bestuurskracht in het sociaal domein.
•
Het opdrachtgeverschap moet helder worden ingevuld. Dit moet de basis zijn van een versterking van de bestuurbaarheid (gewenste grip) van de uitvoerende organisatie(s).
•
De gemeenteraden worden beter betrokken en meer in positie gebracht.
•
Aandacht voor flexibiliteit. Er moet ruimte blijven voor verbreding. De gewenste organisatievorm(en) moet(en) duurzaam/toekomstbestendig zijn.
•
Er is een logische samenhang met andere ontwikkelingen en organisatorische vraagstukken in het sociaal domein (onder andere ontwikkelingen bij de GGD/RUD/VRZ en het onderzoek naar de best passende organisatievorm voor de jeugdbeschermingstaken in Zeeland) (zie bijage 2)
•
Er is breed draagvlak voor de voorgestelde organisatievorm(en). De overeenkomsten zijn gezocht en er aandacht en waardering voor de verschillen.
Op te leveren resultaat Wat moet het resultaat zijn van de businesscase? Wat moet het opleveren: •
Foto/inventarisatie van de huidige situatie (financieel, personeel, juridisch, governance). Wat kost het en wat levert het op? Welke risico’s zijn er en wat zijn eventuele beheersmaatregelen? Wat gebeurt er als we niets doen, het zo laten?
•
Advies over een versterking van de sturing door gemeenten op de Basis GR (categorie 1 taken).
•
Inventarisatie van de belangrijkste kaders en randvoorwaarden (eventueel meerdere opties) voor de meest passende organisatievorm(en) voor het uitvoeren van de categorie 2 taken. Waar moeten we rekening mee houden bij het opstellen van de kaders en randvoorwaarden om het levensvatbaar, beheersbaar, duurzaam en flexibel te krijgen? Hoe komt het tegemoet aan onze doelen (minder overleg, etc.)?
•
Advies over de invulling van de opdrachtgeversrol vanuit de gemeenten gericht op de besturing van de meest passende organisatievorm(en).
•
Advies over de samenhang met de andere ontwikkelingen en organisaties in het sociaal domein (o.a. de best passende organisatievorm voor de jeugdbeschermingstaken in Zeeland).
•
Welke stappen moeten er gezet worden om zorgvuldig van A naar B te komen en hoe lang gaat dat duren? Welke strategie is het beste (in één keer of in verschillende fasen)?
•
Verdeelsleutel en/of doorberekening organisatiekosten (personeel, huisvesting, overhead) over basis GR (categorie 1), de overige gezamenlijke taken (categorie 2) en de eventuele DVO’s (afgenomen diensten kunnen per regio verschillen) (categorie 3). Hoe worden deze kosten berekend en uitgesplitst?
Op te leveren product Een adviesrapportage van de businesscase (op basis van onderzoek en beschrijving van eventueel meerdere opties).
64
62527 – Openbaar
Prestatieplan Berenschot Realisatie projectdoelstellingen Het hoofddoel van het project is dat er goede, bereikbare en betaalbare zorg is in Zeeland voor de inwoners, tevens efficiënt en effectief georganiseerd. De manier waarop we dit hoofddoel willen bereiken, is door het toepassen van het model van Mark Moore op uw vraag. In dit model worden zowel de organisatorische vragen (‘efficiënt’ en ‘effectief’) als de vragen over publieke waarde (‘goed’, ‘betaalbaar’ en ‘bereikbaar’) beantwoord. Het is onze ervaring, én daarom onderdeel van het model, dat legitimiteit (ook wel draagvlak genoemd) een bepalende variabele is. Dit komt tot uiting in het in positie brengen van gemeenteraden, het goed betrekken van stakeholders en hun belangen en zorgen voor een zo breed mogelijke ‘coalition of the willing’. Daarnaast is het onze ervaring dat wanneer het lokale primaat niet goed geborgd is, dit uiteindelijk leidt tot (grote) problemen in de samenwerking. In eerdere trajecten hebben we dit goed geborgd door te zorgen dat de samenwerkingen zijn gebaseerd op solidariteit en een gezamenlijk, gedeeld einddoel. Dit vraagstuk komt ook regelmatig terug als we gemeenteraden begeleiden bij vraagstukken rondom grip op samenwerking. Op dit moment werken de Zeeuwse gemeenten al nauw samen in het sociaal domein. Dit heeft geleid tot een complexe governance.
Wanneer we het model van Moore, hiernaast weergegeven, toepassen op de casus, zien we
Publieke Waarde
dat er richting is gekozen in de te realiseren publieke waarde. Dit heeft geresulteerd in de zogenaamde ‘kruisjeslijst’. Deze kruisjeslijst is afgestemd met de dertien colleges, waardoor een belangrijk onderdeel van de legitimiteit van de publieke waarde gegarandeerd is. Tegelijkertijd zijn er zorgen over de organisatorische kant van de samenwerking. Er is op dit moment al sprake van een ‘bestuurlijke spaghetti’, die het draagvlak voor de samenwerking aantast en waardoor de publieke waarde niet op een
Legitimiteit
Organisatie
doelmatige en effectieve manier tot stand lijkt te komen. Bij een intensivering van de samenwerking lopen de samenwerkende partijen het risico dat de ambtelijke en bestuurlijke drukte alleen maar toeneemt. Bij het oplossen van samenwerkingsvragen denken wij in de volgende drie stappen: ‘richten, inrichten, verrichten’. In de uitvraag en tijdens het gevoerde gesprek komt duidelijk naar voren dat er al veel werk is verzet in de regio. Op basis van de gegevens, met name de vinkjeslijst, is het helder dat de eerste stap (‘richten’) al is gezet en het nu tijd is om het inrichten vorm te geven. Om deze stap goed te zetten en daarmee de doelstellingen in het project te realiseren, werken we met twee fasen in het project. In de eerste fase beantwoorden we punten 1 en 3 uit paragraaf 2.5. In de tweede fase richten we ons op de punten 2, en 4 tot en met 7, uit paragraaf 2.5. In dit plan beschrijven we eerst hoe we de subdoelen realiseren. Daarna bespreken we welke instrumenten effectief zijn om dergelijke vragen aan te pakken om het beeld van de samenwerking zo duidelijk mogelijk te krijgen. Daarna bekijken we hoe we kunnen komen tot fase II. 1a. Opruimen van de (bestuurlijke en ambtelijke) drukte in het sociaal domein, zodat de eenduidigheid en overzichtelijkheid toeneemt. Waar mogelijk wordt het aantal formeel-juridische regelingen teruggebracht.
Het blijkt dat opruimen alleen effectief kan als er een goed overzicht is van wat er al is en waar men naartoe wilt. De manier om dit te doen in de praktijk is om te beginnen met inventariseren van de huidige situatie, daarna te komen tot het maken van scenario’s voor samenwerkingsvormen en uiteindelijk te kiezen voor één van die opties. Belangrijke aspecten bij het inventariseren voor dit doel is het 1) in kaart brengen van de formeel juridische regelingen en structuren; 2) de kosten van de huidige samenwerking; 3) de oorzaak van de bestuurlijke en ambtelijke drukte in het sociaal domein in Zeeland. Na het inventariseren presenteren we scenario’s om de ‘drukte’ op te ruimen.
65
62527 – Openbaar
1b. De gemeenteraden worden beter betrokken en meer in positie gebracht. Bepalend voor een betere positionering van gemeenteraden is het ‘to the point’ informatie kunnen verschaffen vanuit de samenwerkingsorganisaties en daarbij open te communiceren. Hiermee kan de gemeenteraad haar kaderstellende, volksvertegenwoordigende en controlerende rol vervullen. Verder heeft het in positie brengen een formele kant (kennis en inzet van instrumenten) en een tactische kant (slim organiseren en handelen in de praktijk). 1c. De krachten te bundelen richting stakeholders. Belangrijke stakeholders in het sociaal domein zijn: zorginstellingen, zorgkantoren, aanbieders en leveranciers, huisartsen, scholen, cliëntenraden, sociale ondernemingen, vrijwilligersorganisaties, kerken, wijkverpleging, politie en justitie, het voorliggend veld (welzijnsinstellingen, schuldenmaatjes), afdelingen W&I van gemeenten (ook extern), GGD en de gemeente zelf. Een belangrijk onderdeel hierbij is dat de regio Zeeland voor een groot deel congruent werkt (de geografische indeling is gelijkgeschakeld). Tegelijkertijd is het wel belangrijk om te erkennen dat er per subregio belangrijke verschillen zijn. Hier moet dan ook ruimte zijn voor het lokaal primaat. Voor een krachtenbundeling is het noodzakelijk dat er een goede taakafbakening is en dat de organisatie voldoende toegankelijk en benaderbaar is. 1d.
De strategische samenwerking aan te gaan op het gebied van lobby en innovatie. Eendracht maakt macht: door de bundeling van krachten uit het vorige doel goed te organiseren zorgt de provincie Zeeland dat ze met één mond in Den Haag spreekt. Zo ontstaat ook de kritieke massa die nodig is om te innoveren. Dit vergt ook een goed uitgewerkte en gedragen strategie onder de deelnemers inclusief een lobby- en innovatieagenda. 1e. Het lokaal primaat staat voorop. De governance faciliteert het meedoen op basis van het principe ‘coalition of the willing’ Het uitgangspunt bij de governance is samenwerking op basis van vrijwilligheid. Dat bekent dat de samenwerking uitnodigend en aantrekkelijk moet zijn.
Processtappen In deze paragraaf beschrijven we hoe we tot de gevraagde zeven resultaten komen. Zoals eerder vermeld richten we ons in fase I op het inventariseren, analyseren en beoordelen van de samenwerkingsvormen (vraag 1 en 3); in fase II komen we tot het advies (vraag 2, en 4 tot en met 7). Leidend in het proces is de volgende onderzoeksvraag: ‘Wat is (zijn) de best passende organisatievorm(en) voor het uitvoeren van de taken en onderwerpen waarin de dertien Zeeuwse gemeenten willen samenwerken in het sociaal domein? Wat is hiervoor de meest de passende governance-structuur?’’ De organisatie ziet toe op de financiële, personele, juridische en governance aspecten van de samenwerking. De vraag is: levert de organisatie publieke waarde? Welke risico’s zijn er? En hoe worden die beheerst? Op welke manier kunnen de samenwerkingspartners sturen op de organisatie? Hoe zijn de gemeenteraden betrokken? Waar is behoefte aan in de nieuwe situatie? Daarvoor hanteren we het verderop weergegeven model waarin we een onderscheid maken in beleid, regie, uitvoering en overhead. Wanneer we met deze blik naar de ‘kruisjeslijst’ kijken, zijn al veel taken die binnen de samenwerking moeten vallen in beeld, maar zijn er ook nog een aantal open vragen. In de inventarisatiefase zullen we daarom de kruisjeslijst als vertrekpunt nemen en de analyse maken op samenwerkingsintensiteit en behoefte..
Er is veel aandacht geweest voor het draagvlak voor de te realiseren publieke waarde (de ‘kruisjeslijst’ is door de colleges vastgesteld) en het is ook duidelijk dat het draagvlak voor de huidige inrichting van de governance niet hoog is. Bovendien lijkt de organisatie van de samenwerking, de legitimiteit ervan ook niet te versterken. Een aandachtpunt is wel de juridische kant van de legitimiteit. Dit ziet toe op de verplichte samenwerkingen in het sociaal domein. Een nieuwe samenwerkingsvorm moet een beter geborgde legitimiteit hebben met meer draagvlak bij de lokale gemeenteraden.
66
62527 – Openbaar
Om zo goed mogelijk zicht te krijgen op de kosten en baten van de samenwerkingsvormen stellen we voor om een benchmark te doen voor de dertien gemeenten. Dit zullen we deels doen op basis van openbare bronnen, maar ook zullen we bij de gemeenten een uitvraag doen naar bepaalde gegevens zoals cliëntaantallen, beschikkingen en begrotingen. Dit zal niet mogelijk zijn voor alle taken in de kruisjeslijst maar waar mogelijk zullen we werken met harde cijfers en data. Deze zullen we vergelijken met een landelijk gemiddelde om zo in kaart te brengen wat de mogelijke opbrengsten kunnen zijn van het al dan niet aangaan van een samenwerking. Om dit zorgvuldig te doen gebruiken we het model hiernaast. Dit beschrijft de taken in het sociaal domein. De pijl geeft het primair proces weer. Het primair proces is bijvoorbeeld bij de Wmo het uitgeven van beschikkingen. Ons kantoor beschikt over een uitgebreide en gedetailleerde database om de benodigde middelen en formatie van veel taken in het sociaal domein nauwkeurig in kaart te brengen. Zo komen we tot een fictieve benchmark waarbij we voor de gehele regio in kaart brengen wat de kosten en baten zouden zijn als er volledig zou worden samengewerkt. Daarnaast geeft de pijl ook de samenwerkingsintensiteit weer. Dit betekent: hoe verder men naar rechts in de pijl samenwerkt, hoe intensiever en formeler deze samenwerking is.
In de volgende stap leggen we uit wat dit inhoudt. Fase I. Analyse In deze stap verrichten we een analyse op de bevindingen uit de vorige stap. Een van de stappen hierin is het per taak, of cluster van taken, te komen tot een samenwerkingsvorm. In de vorige stap is de intensiteit al bepaald en per intensiteit zijn er drie vormen waarin de samenwerking gegoten kan worden. Dit is weergegeven in het volgende stroomschema. De drie opties hierin zijn steeds verdergaande vormen van Afstemming
samenwerking, waarbij de vuistregel is dat de lagere intensiteit van samenwerking goed past bij het afstemmen. Dit is
Samenwerkingsniveau
Juridisch bindende afspraken
bijvoorbeeld het geval wanneer er alleen beleidsafstemming op hoofdlijnen nodig is; af en toe afspreken biedt dan voldoende coördinatie. De midden-intensiteit past goed bij bindende
Zelfstandige organisatie
afspraken. Een goed voorbeeld hiervan zijn dienstverleningsovereenkomsten tussen gemeenten. Als laatste blijft over de zelfstandige organisatie waarin er zeer intensief
wordt samengewerkt. Een voorbeeld hiervan is een GR-inkooporganisatie. Per taak wordt er zo een vorm gekozen en deze wordt in een multicriteria-analyse-tabel opgenomen. In een dergelijke tabel worden verschillende aspecten bij elkaar afgewogen. Het mooie aan deze vorm is dat zowel zaken die goed te kwantificeren zijn, als kosten in euro’s of tijd in maanden, te vergelijken zijn met zaken die lastiger te kwantificeren zijn, zoals wenselijkheid of draagkracht. Het resultaat van deze stap is dan een effectentabel: een voorstel van de te nemen wijzigingen. Deze stellen we verder vast in de laatste stap van deze fase.
62527 – Openbaar
67
Fase I. Beoordelen In deze fase maken we de stap om van het voorstel in de vorige fase te komen tot een nota van bevindingen. In deze nota maken we samen met de opdrachtgever (met de stuurgroep) de keuzes welke samenwerkingsvormen, trajecten en rechtsvormen we gaan hanteren. Dit doen we door samen met de stuurgroep een aantal werksessies te organiseren, waarbij de tabel als volgende stap leidend zal zijn. Mocht blijken dat er naar sommige onderwerpen meer onderzoek nodig is, of dat er voor een grote wijziging draagkracht moet worden gezocht bij de colleges danwel raden, dan zou dat in deze stap moeten worden uitgevoerd.
Fase II. Adviesfase In deze fase leveren we een adviesrapport op waarin de volgende elementen terugkomen: opdrachtgeversrol gemeenten; samenhang met andere ontwikkelingen en organisaties in het sociaal domein (bijvoorbeeld de regionalisering jeugdzorg, de arbeidsmarktregio en de opdracht tussen de samenwerking van de GGD, RUD en VRZ); een voorstel voor een verdeelsleutel en/of doorberekening organisatiekosten zoals geformuleerd in vraag 7. Concreet beantwoorden we in deze fase vraag 2, en 4 tot en met 7. We hanteren het schema wat hiernaast staat weergegeven. Het adviesrapport sluit af met concrete stappen om te komen tot implementatie van de voorgestelde samenwerkingsvormen. We schetsen hierin het proces om te komen van ‘inrichten’ tot ‘verrichten’.
68
62527 – Openbaar
Overlegstructuren
13 gemeenteraden
13 colleges B&W
VZG GR GGD
AB GR GGD
Portefeuillehouders
Bestuurscommissie Inkoop
( DC- CZW)
Task Force Jeugd DB GR GGD
BC (Begeleidingscommissie)
BO Zorg en Veiligheid
College Zorg en Welzijn
overleg Jeugd
Ambtelijk platform
Ambtelijk vooroverleg CZW
Zorg en Veiligheid
College van Inkoop
Transformatieoverleg jeugd Stuurgroep CZW
Stuurgroep aanpak verwarde personen
BO gemeenten - CZ
Stuurgroep monitoring
Projectgroep aanpak verwarde personen
Afstemmings-overleg ATZZ
Werkgroep monitoring
PAO (Provinciaal Ambtelijk Overleg)
Kernteam Jeugd Ambtelijk afstemmingsoverleg
Werkgroepen
Werkgroepen Centrumgemeentetaken
Figuur 1 Overlegstructuren Sociaal Domein
Figuur 2 Structuur programma Jeugd
Overige taken CZW Bureau (o.a. ADB)
69
62527 – Openbaar
Berenschot is een onafhankelijk organisatieadviesbureau met 350 medewerkers wereldwijd. Al 80 jaar verrassen wij onze opdrachtgevers in de publieke sector en het bedrijfsleven met slimme en nieuwe inzichten. We verwerven ze en maken ze toepasbaar. Dit door innovatie te koppelen aan creativiteit. Steeds opnieuw. Klanten kiezen voor Berenschot omdat onze adviezen hen op een voorsprong zetten. Ons bureau zit vol inspirerende en eigenwijze individuen die allen dezelfde passie delen: organiseren. Ingewikkelde vraagstukken omzetten in werkbare constructies. Door ons brede werkterrein en onze brede expertise kunnen opdrachtgevers ons inschakelen voor uiteenlopende opdrachten. En zijn we in staat om met multidisciplinaire teams alle aspecten van een vraagstuk aan te pakken.
Berenschot B.V. Europalaan 40, 3526 KS Utrecht Postbus 8039, 3503 RA Utrecht 030 2 916 916 www.berenschot.nl /berenschot