20210126 Raadsbrief vervolg Zeeuwse samenwerking in het sociaal domein- bijlage 3
Tekst van het document
a.
Naar een werkende samenwerking in het sociale domein
Rapportage
Voor goede, bereikbare en betaalbare zorg in Zeeland
62527 – Openbaar 27 mei 2020
2
62527 – Openbaar
Naar een werkende samenwerking in het sociale domein Voor goede, bereikbare en betaalbare zorg in Zeeland
Dit onderzoek is mede mogelijk gemaakt door een bijdrage van de provincie Zeeland.
Vincent Janssen Bob Kersten Wubbo Wierenga Lisa Fransen 27 mei 2020
3
62527 – Openbaar
Inhoudsopgave Managementsamenvatting
5
Inleiding
10
2.
3.
4.
1.1
Vraagstelling
10
1.2
Methodologische verantwoording
11
1.3
Andere onderzoeken
14
Inventarisatie van de Zeeuwse samenwerking in het sociaal domein
15
2.1
Een beschrijving van de taken waarop wordt samengewerkt
15
2.2
Een beschrijving van de huidige inrichting van de samenwerking
16
2.3
Wat gaat goed? De uitvoeringsorganisaties functioneren naar behoren
18
2.4
Knelpunt. De bestuurlijke en ambtelijke sturing op de uitvoeringsorganisaties is niet goed georganiseerd
19
2.5
Draagvlak voor samenwerking onder ambtenaren
20
2.6
Terugkoppeling bestuurlijke conferentie
21
De businesscase
23
3.1
Uitleg Multi Criteria Analyse
23
3.2
De MCA-tabel
25
Beantwoording onderzoeksvraag 1
27
4.1
Conclusie I. Het scenario ‘niets doen’ leidt niet tot een passende organisatievorm
27
4.2
Conclusie II. Het scenario ‘centreren in één entiteit’ beoordelen we gematigd positief
28
4.3
Conclusie III. Het scenario ‘verbeteren van de huidige structuur’ beoordelen we positief
28
4.4
Conclusie IV. Het scenario ‘groeimodel intensivering Zeeuwse samenwerking’ beoordelen we als meest
4.5
5.
Conclusies en vooruitblik naar de drie adviezen
30
5.1
Inleiding op alle drie adviezen
5.2
Vier ontwerpprincipes waaraan een nieuwe structuur voor de gemeentelijke samenwerking in Zeeland
31
moet voldoen
32
Bestuurlijke en juridische uitwerking van de governance voor belangrijke besluiten
34
Advies II. De verbetering van de huidige structuur 6.1
7.
29
Advies I. Richt een nieuwe structuur in voor de gezamenlijke besluitvorming binnen het samenwerkingsstelsel. 31
5.3
6.
positief, maar is erg uitdagend
38
Verbeter de inrichting van de governance van de Inkooporganisatie Jeugdzorg Zeeland gecombineerd met de GGD
38
6.2
Verbetering governance CZW-bureau
40
6.3
Vereenvoudig de ambtelijke overlegstructuur en verbeter de agendering
41
6.4
Bundel de krachten richting Den Haag (lobby) en zorgaanbieders (samenwerking en inkoop)
43
Advies III. Wendbaar en behoedzaam intensiveren van de samenwerking
44
7.1
Inleiding
44
7.2
Startpunt: gebruik de governance voor belangrijke besluiten voor het vaststellen van een overkoepelend strategische agenda voor het sociaal domein in Zeeland
44
62527 – Openbaar
4
7.3
De voorwaarden voor coalitions of the willing
45
7.4
Neem pas besluiten over het samenvoegen van de zelfstandige organisaties binnen de samenwerking na Haagse besluitvorming rond de inrichting van de jeugdzorg.
7.5
46
Een reflectie op de clustering van taken, de juridische inrichting van de taaktuitvoering en sturing op de uitvoering
48
Bronnenlijst, lijst van geïnterviewden en afkortingen
51
Kruisjeslijst
52
Benchmark Sociaal Domein
54
Onderzoeksopdracht en prestatieplan
62
Overlegstructuren
68
5
62527 – Openbaar
Managementsamenvatting In Zeeland werken de dertien gemeenten samen in het sociaal domein. In dit onderzoek richten we ons met name de jeugdzorgtaken, de centrumtaken vanuit de centrumgemeente Vlissingen en de taken op het gebied van publieke gezondheidszorg. Een belangrijk onderdeel van deze samenwerking is het beleggen van taken bij organisaties als de Gemeenschappelijke regeling Gemeenschappelijke Gezondheidsdienst Zeeland (GGD Zeeland), GGD, Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland (IJZ) en het bureau beleidsondersteuning College Zorg en Welzijn (CZW Bureau). Voor het bestuurlijke en ambtelijk aansturen van deze organisaties zijn verschillende ambtelijke en bestuurlijke overleggen in het leven geroepen. Bij veel betrokkenen binnen het Zeeuwse sociaal domein leeft het beeld dat de organisatie van de samenwerking binnen het sociaal domein beter kan. Daarbij komen drie problemen steeds terug: •
Er is teveel bestuurlijke en ambtelijke drukte.
•
De gemeenteraden zijn onvoldoende in positie in de besluitvorming.
•
Het lokaal primaat staat onvoldoende voorop.
Daarom is aan Berenschot gevraagd onderzoek te doen en antwoord te geven op de volgende vragen: 1.
Wat is (zijn) de best passende organisatievorm(en) voor het uitvoeren van de taken en onderwerpen waarop we willen samenwerken in het sociaal domein als dertien Zeeuwse gemeenten?
2.
Wat is hiervoor de meest passende governancestructuur?
In het rapport worden deze vragen in drie stappen beantwoord:
• Beschrijving huidige inrichting samenwerking in het Zeeuwse sociaal domein • Kwantitatieve en kwalitatieve analyse van de taken uit de kruisjeslijst Inventarisatie • Beschrijving draagvlak voor samenwerkingsintensiteit onder ambtenaren, bestuurders en raadsleden
(H2)
Beoordeling (H3 en 4)
Advisering (H5-8)
• H3. Businesscase: afwegen verschillende scenario's aan de hand van een tweetal typen criteria: • Bedrijfskundig/bedrijfseconomisch factoren • Factoren genoemd in de uitvraag • H4. Beantwoording van de eerste onderzoeksvraag
• Op basis van beoordeling: twee adviezen ter beantwoording van de tweede onderzoeksvraag: • Richt een nieuwe structuur in voor de gezamenlijke besluitvorming binnen het samenwerkingsstelsel • Gebruik de gezamenlijke besluitvormingsstructuur om het samenwerkingsstelsel optimaler te laten functioneren (inclusief uitwerking in drie deeladviezen)
Het antwoord op onderzoeksvraag 1: wat is (zijn) de best passende organisatievorm(en) voor het uitvoeren van de taken en onderwerpen waarop we willen samenwerken in het sociaal domein als dertien Zeeuwse gemeenten? In hoofdstuk 4 wordt antwoord gegeven op de eerste onderzoeksvraag. Het is een genuanceerd antwoord en kent de volgende redeneerlijn. Enerzijds, blijkt uit ons onderzoek dat de uitvoering van de taken binnen de samenwerking in het Zeeuwse sociaal domein goed functioneert. In de uitvoering van de taken lijken de huidige organisatievormen derhalve passend. In
62527 – Openbaar
6
theorie zijn deze organisaties ook in staat om nieuwe taken, zoals de gewenste krachtenbundeling en strategische samenwerking en lobby, uit te voeren. Anderzijds, is de ervaring van bestuurders en ambtenaren dat de huidige samenwerking verre van optimaal is ingericht. Er is sprake van veel bestuurlijke en ambtelijke drukte, de raden zijn onvoldoende in positie en het lokaal primaat staat onvoldoende voorop. Veel betrokkenen geven aan geen grip te hebben op de organisaties die de taken uitvoeren. Dit betekent dat het sociaal domein op dit moment niet de best passende organisatievorm kent. Niets doen is daarom geen optie. Het centreren van alle taken in één entiteit raden we ook af. Uit de scenarioanalyse blijkt dat een passende vorm leidt tot verbetering van de huidige samenwerkingsstructuur en een groeimodel kent om wendbaar en behoedzaam de samenwerking in het Zeeuwse domein te intensiveren zoals in de kruisjeslijst vastgelegd. Daarbij moet de focus in eerste instantie niet liggen op de uitvoeringsorganisaties zelf, maar op de organisatie van de bestuurlijke en ambtelijke sturing op die uitvoeringsorganisaties. Het gaat dus om de governance op de samenwerking. Dit brengt ons bij het antwoord op vraag 2.
Het antwoord op onderzoeksvraag 2: wat is hiervoor de meest de passende governancestructuur? Op basis van het antwoord op onderzoeksvraag 1, wordt onderzoeksvraag 2 opnieuw geformuleerd naar: wat is de best passende governancestructuur van de bestuurlijke en ambtelijke sturing op de uitvoeringsorganisaties en hoe kunnen de Zeeuwse gemeenten komen tot deze best passende governancestructuur? Het antwoord op deze vraag heeft in dit rapport de vorm van drie adviezen. Het eerste advies luidt: richt een nieuwe governancestructuur in voor de gezamenlijke besluitvorming binnen het samenwerkingsstelsel. Vervolgens is het advies om de gezamenlijke besluitvormingsstructuur te gebruiken om het samenwerkingsstelsel optimaler te laten functioneren. Daarbij moet de aandacht specifiek gericht worden op: •
het op korte termijn verbeteren van de huidige inrichting van de samenwerking (advies II)
•
het gezamenlijk toewerken naar een fundamentele verbetering van de inrichting van de samenwerking (advies III).
Advies I. Richt een nieuwe structuur in voor de gezamenlijke besluitvorming binnen het samenwerkingsstelsel. Gezien de negatieve ervaringen met ambtelijke en bestuurlijke drukte in het Zeeuwse sociaal domein, lijkt het onlogisch om nog een ambtelijke en bestuurlijke structuur in te richten. Uit ons onderzoek blijkt echter dat er te weinig centrale regie is om besluiten te nemen die de ambtelijke en bestuurlijke drukte doen afnemen, de gemeenteraden beter in positie brengen en het lokaal primaat beter naar voren laten komen. Meer centrale regie is nodig om deze doelen Zeeland-breed te bereiken. Deze centrale regie wordt gecreëerd door het inrichten van een structuur voor gezamenlijke besluitvorming. Deze structuur heeft geen eigen bevoegdheden. Belangrijke besluiten nemen de gemeenten namelijk zelf. Waar het wel om gaat is het gezamenlijk bespreken van en afstemmen over belangrijke besluiten. Daarna kan iedereen binnen zijn eigen college en binnen zijn eigen gemeenteraad het daadwerkelijke besluit nemen. Deze gezamenlijke bespreking en afstemming over belangrijke besluiten is een halfjaarlijkse bestuurlijke conferentie. Een middag waarop raadsleden en bestuurders, samen met uitvoeringsorganisaties en initiatiefnemers, de belangrijke besluiten over de samenwerking binnen het sociaal domein in Zeeland bespreken en eventuele besluitvorming daarover afstemmen.
De bestuurlijke conferenties zijn bij uitstek de gelegenheid voor raadsleden om hun strategische input op (de samenwerkingen in) het sociaal domein te geven. Deze moeten dan ook zo georganiseerd worden dat het
7
62527 – Openbaar
gemakkelijk is voor raadsleden om deze te bezoeken (bijvoorbeeld in de avond). Daarnaast is het van belang deze conferenties belangeloos te organiseren zodat niet één gemeente het voortouw neemt maar dat juist alle gemeenten en hun raadsleden samen kunnen optrekken in de ontwikkeling. Deze bestuurlijke conferentie wordt grondig voorbereid door een regiegroep. Deze regiegroep bestaat uit een afvaardiging van raadsleden, bestuurders, uitvoerders en initiatiefnemers. Gestreefd wordt naar een groep van maximaal dertien mensen. Deze groep staat onder leiding van een wethouder. De regiegroep bespreekt de opbrengst van de voorgaande bestuurlijke conferentie en bespreekt ook het programma voor de volgende bestuurlijke conferentie. De regiegroep neemt ook beslissingen over de manier waarop tijdens de bestuurlijke conferentie initiatieven en andere voorstellen worden besproken. De ambtelijke stuurgroep bestaat uit een afvaardiging van ambtenaren en medewerkers van initiatiefnemers, onder leiding van een gemeentesecretaris. De ambtelijke stuurgroep verzamelt alle initiatieven en werkt ze, samen met de initiatiefnemers, uit tot concrete voorstellen waarover binnen de regiegroep gesproken kan worden. Om haar werk te kunnen doen, is de ambtelijke stuurgroep een informatiehub. Het verzamelt informatie over: •
de verschillende verbanden (zowel informele overleggen, formele afspraken en organisaties) die samen de Zeeuwse samenwerking
Bestuurlijke conferentie
• Raadsleden, bestuurders, uitvoerders en initiatiefnemers • Afstemmen en bespreken belangrijke besluiten
Regiegroep
• Afvaardiging raadsleden, bestuurders, uitvoerders en initiatiefnemers, onder leiding van één wethouder. • Voorbereiding bestuurlijke conferentie.
Ambtelijke stuurgroep
• Afvaardiging op ambtelijk niveau, onder leiding van een gemeentesecretaris en ondersteund door vrijgestelde ambtenaar. • Besluitvoorbereider en informatiehub.
binnen het sociaal domein vormen. •
alle initiatieven die uitvoerende organisaties, gemeenten en anderen nemen om de samenwerking te intensiveren.
•
alle kritische geluiden over de huidige stand van de samenwerking binnen Zeeland.
Het inrichten van de gezamenlijke besluitvormingsstructuur maakt het mogelijk om het samenwerkingsstelsel optimaler te laten functioneren. Om deze optimalisatie mogelijk te maken, zijn drie adviezen opgesteld, die we hieronder kort samenvatten.
Advies II. Verbeter de huidige structuur en werking van de samenwerking Ons tweede advies ziet op de verbetering van de huidige structuur van de samenwerking. Daar zijn, op korte termijn, zeker verbeteringen in aan te brengen. In hoofdstuk 6 bespreken we vier concrete maatregelen die leiden tot een verbetering in de structuur en werking van de samenwerking. 1.
Verbeter de inrichting van de governance van de IJZ gecombineerd met de GGD.
2.
Verbeter de governance van CZW en CZW-bureau.
3.
Vereenvoudig de ambtelijke overlegstructuur en verbeter de agendering.
4.
Bundel de krachten richting Den Haag (lobby) en zorgaanbieders (samenwerking en inkoop).
62527 – Openbaar
8
Advies III. Wendbaar en behoedzaam intensiveren van de samenwerking Samenwerken in het sociaal domein is geen eenvoudige opgave. In onze advisering zijn we daarom terughoudend met het voorstellen van een shock therapie voor het Zeeuwse sociaal domein. Het is daarom ons advies om wendbaar en behoedzaam de samenwerking te verbeteren van de taken in de kruisjeslijst. Wendbaarheid is noodzakelijk omdat het sociaal domein permanent in beweging is. De kruisjeslijst is nadrukkelijk de basis voor het advies. In de kruisjeslijst in bepaald dat sommige taken op regionaal niveau uitgevoerd kunnen worden (de ‘categorie 3-taken’). Voor deze taken geldt ook wat ons betreft dat deze op regionaal niveau of lokaal vormgegeven kunnen worden. Dit onderzoek richt zich expliciet op de taken waarover de dertien gemeenten willen samenwerken op basis van de kruisjeslijst. Andere samenstellingen vallen daarmee buiten de scope. Dit geldt voor de financiering door de nationale overheid, de taken die binnen het sociaal domein vallen en wettelijke eisen aan het uitvoeren van de taken. Het is deze unieke dynamiek die van samenwerkingen wendbaarheid vraagt. Tegelijkertijd geldt in de Zeeuwse politiek-bestuurlijke context dat behoedzaamheid van belang is.
Tijdens ons onderzoek werd ons duidelijk dat als er teveel of te grote stappen worden genomen in de intensivering van de samenwerking, er een groot risico is dat de samenwerking onder spanning komt te staan. Deze spanning is improductief omdat het afleidt van waar het werkelijk om draait in de samenwerking: goede dienstverlening voor de Zeeuwse burgers. In hoofdstuk 7 komen we met een concrete eerste stap om samen te komen tot een intensiveren van de samenwerking. We raden de Zeeuwse gemeenten aan om de governance voor belangrijke besluiten (zie advies I) te gebruiken om een overkoepelende strategische agenda voor het sociaal domein in Zeeland vast te stellen. Deze strategische agenda moet tenminste de volgende onderwerpen bevatten: •
De harmonisering van de invulling van de rollen van eigenaar, opdrachtgever en opdrachtnemer in de verschillende onderdelen van de samenwerking.
•
Voorwaarden voor het gebruik van coalitions of the willing, inclusief doorkijk naar eventuele Zeelandbrede implementatie.
•
Maak een proces om gezamenlijk tot ontwerpprincipes te komen voor de Zeeuwse samenwerking in het sociaal domein in 2025.
Verder bevat hoofdstuk 7 een advies dat specifiek gaat over de toekomstige samenwerking in de jeugdzorg en een reflectie op de clustering van taken, de juridische inrichting van de taaktuitvoering en sturing op de uitvoering.
Positie van gemeenteraden Aan het onderzoekstraject hebben ook gemeenteraadsleden deelgenomen. Dat was een bewuste keuze, omdat alle betrokkenen op zoek zijn naar een goede positie voor gemeenteraden ten opzichte van samenwerkingsverbanden. Naar de beleving van veel betrokkenen is dit in de huidige structuur onvoldoende duidelijk zichtbaar. We hebben in onze gesprekken, tijdens de conferenties en in de adviezen veel aandacht besteed aan het lokale politieke primaat. De adviezen op dit punt staan op verschillende plekken in het rapport. Omdat het zo’n belangrijk onderwerp is, geven we hiernavolgend op korte hoofdlijnen weer hoe de implementatie van onze adviezen de rol en positie van de gemeenteraden duidelijker en sterker maakt. 1.
Deelname in de bestuurlijke conferentie
Door deelname aan de bestuurlijke conferenties worden raadsleden actief deelnemer aan de discussie over de gewenste strategische hoofdlijnen binnen het sociaal domein. Daarmee verschuift de rol van controle op gemeenschappelijke regelingen naar kaderstelling voor de samenwerking en vertegenwoordiging van kiezers.
62527 – Openbaar
9
Meepraten vooraf geeft in onze ervaring meer gevoel van sturing en grip, dan tussentijds bij te moeten sturen en te reageren. De rol van de gemeenteraad wordt meer vooraan in het proces gepositioneerd. 2.
Meepraten over het strategische agenda
Het belangrijkste vehikel voor het meepraten is de strategische agenda. Als met inbreng van de raden er een strategische agenda voor het sociaal domein, inclusief lobby- en samenwerkingsagenda, is opgesteld, weten raadsleden ook waarop ze kunnen monitoren en controleren. De informatievoorziening kan dan ook worden toegesneden op de prioriteiten die in het overall-plan zijn opgenomen. 3.
Meer duidelijkheid over wie waar over gaat, zodat gemeenteraden weten bij wie ze terecht moeten
Op wat langere termijn (circa twee tot drie jaar) ontstaat een logischer clustering van samenwerkingsverbanden en is duidelijker wie waar over gaat. Dat maakt het voor gemeenteraadsleden ook makkelijker informatie te vinden en voorkomt het gevoel van een bos met te veel bomen. 4.
Een helder onderscheid tussen ‘kaderstelling’ en ‘uitvoering’
Het toezicht op gemeenschappelijke regelingen kan zich dan richten op de uitvoeringskant. Met andere woorden hoe de organisaties functioneren, binnen de inhoudelijke kaders vanuit de strategische agenda en binnen de financiële kaders zoals door de gemeenteraden vastgesteld zijn. De advisering rondom zienswijzen bij kadernota, begroting en jaarrekeningen kan zich daar op richten. 5.
Verbeteringen in de governance van de GGD/IJZ waardoor voortgangsinformatie beter en sneller beschikbaar komt voor gemeenteraden en colleges van B en W beter aanspreekbaar zijn op de voortgang
Een heel specifiek punt is de positie van de IJZ-begroting in relatie tot de gemeentelijke Planning- en Controlcyclus. Deze maakt nu integraal onderdeel uit van de baten en lasten van de GGD. Wij adviseren om de baten en lasten van zorguitgaven onder voorwaarden niet langer onderdeel te laten zijn van de totale begroting van de GR GGD Zeeland. Door het advies deze te ontvlechten, wordt duidelijker dat de bestuurlijke verantwoordelijkheid om te sturen op zorggebruik en op zorguitgaven bij de colleges van B en W ligt en niet bij het AB van de GR GGD Zeeland. Het budgetrecht ligt bij de gemeenteraden en zij kunnen hun colleges binnen de gestelde kaders controleren. Voor dit deel van de taken kan IJZ functioneren als administratiekantoor en de gemeenten voorzien van de nodige voortgangsinformatie. Wij verwachten dat met het voorgaande de positie van gemeenteraden duidelijker en beter wordt. Het vraagt nog steeds wel om een goed samenspel en het wederzijds investeren van tijd en aandacht in elkaar. Dat is wel de randvoorwaarde waaronder het moet gaan werken.
62527 – Openbaar
10
Inleiding 1.1 Vraagstelling In het afgelopen decennia werd er op diverse onderwerpen in het sociaal domein samengewerkt door de Zeeuwse gemeenten. Deze samenwerking is geïntensiveerd na de decentralisaties in 2015, toen gemeenten verantwoordelijk werden voor een groter aantal taken in het sociaal domein. Door deze ontwikkelingen is het aantal onderwerpen, organisatievormen en overlegstructuren toegenomen. Daarmee ontstond de behoefte bij bestuurders om duidelijke afspraken en kaders omtrent samenwerking in het sociaal domein. Op 1 maart 2016 hebben de portefeuillehouders in het sociaal domein de opdracht uitgezet op welke wijze de taken vormgegeven moeten worden. Bij de dertien gemeenten is geïnventariseerd in welke mate samenwerking gewenst is op onderwerpen binnen het sociaal domein. In 2017 is de notitie ‘Zeeuwse samenwerking in het sociaal domein, uitgangspunten en onderwerpen’ vastgesteld. Om deze opdracht in te vullen, zijn op basis van de huidige ervaringen omtrent samenwerking in het sociaal domein, de volgende doelstellingen geformuleerd: •
De (bestuurlijke en ambtelijke) drukte in het sociaal domein wordt opgeruimd, zodat de eenduidigheid en overzichtelijkheid toeneemt. Waar mogelijk wordt het aantal formeel-juridische regelingen teruggebracht.
•
De gemeenteraden worden beter betrokken en meer in positie gebracht.
•
De krachten richting de stakeholders worden gebundeld; (onder andere slagkracht als gemeentelijke opdrachtgever).
•
De strategische samenwerking op het gebied van lobby en innovatie wordt aangegaan.
•
Het lokaal primaat wordt vooropgesteld. De governance faciliteert het meedoen op basis van het principe ‘coalition of the willing’.
Qua fasering van de Zeeuwse Samenwerking binnen het sociaal domein, hebben de gemeenten/colleges aangegeven te willen vertrekken vanuit de huidige Zeeuwse samenwerking: publieke gezondheidszorg, Veilig Thuis, inkoop jeugdwet en hieraan toe te voegen de taken van het CZW-bureau en de centrumgemeentetaken. Pas in een latere fase kunnen hier het Veiligheidshuis Zeeland en de gezamenlijke taken op het gebied van de Participatiewet (zoals die worden ingevuld door de Arbeidsmarktregio Zeeland) bijkomen. Dit geldt ook voor overige Wmo taken. Op voordracht van de Stuurgroep Zeeuwse Samenwerking Sociaal Domein (ZSSD) en in samenwerking met het PMO is middels de zogenaamde ‘kruisjeslijst’ bij de dertien gemeenten geïnventariseerd in welke mate samenwerking gewenst is op onderwerpen binnen het sociaal domein. De Stuurgroep ZSSD heeft vervolgens Berenschot gevraagd om onderzoek te doen naar de invulling van deze doelstellingen. In dit onderzoek staan de volgende twee vragen centraal: 1.
Wat is (zijn) de best passende organisatievorm(en) voor het uitvoeren van de taken en onderwerpen waarop we willen samenwerken in het sociaal domein als dertien Zeeuwse gemeenten?
2.
Wat is hiervoor de meest de passende governancestructuur?
Voor de beantwoording van deze vragen hanteren we de drieslag inventarisatie, beoordeling en advisering. Deze aanpak staat in het volgende schema verkort weergegeven:
11
62527 – Openbaar
• Beschrijving huidige inrichting samenwerking in het Zeeuwse sociaal domein • Kwantitatieve en kwalitatieve analyse van de taken uit de kruisjeslijst Inventarisatie • Beschrijving draagvlak voor samenwerkingsintensiteit onder ambtenaren, bestuurders en raadsleden
(H2)
Beoordeling (H3 en 4)
Advisering (H5-7)
• H3. Businesscase: afwegen verschillende scenario's aan de hand van een tweetal typen criteria: • bedrijfskundig/bedrijfseconomisch factoren • factoren genoemd in de uitvraag • H4. Beantwoording van de eerste onderzoeksvraag
• H5. Richt een nieuwe structuur in voor de gezamenlijke besluitvorming binnen het samenwerkingsstelsel • H6. Verbeter de huidige structuur en werking van de samenwerking • H7. Wendbaar en behoedzaam intensiveren van de samenwerking
1.2 Methodologische verantwoording 1.2.1 Theoretische aanpak Om de best passende organisatievorm(en) en de best passende governancestructuur voor Zeeuwse samenwerking op het sociaal domein in kaart te brengen, gebruiken wij het publieke waarde-model van Mark Moore. Dit model stelt dat de organisatie, de publieke waarde, en de legitimiteit in onderlinge samenhang gezien moeten worden om de uiteindelijke doelstelling te bereiken. De organisatie ziet toe op de financiële, personele, juridische en governance aspecten van de samenwerking. Hierbij staan onder andere de vragen of de organisatie de beoogde publieke waarde levert, of er risico’s zijn en hoe die beheerst worden, en op welke manier samenwerkingspartners centraal kunnen sturen op die organisatie. Het borgen van de legitimiteit van de organisatievorm is een belangrijke voorwaarde voor het creëren van draagvlak om de publieke waarde te realiseren. Een aandachtspunt hierbij is de juridische kant van de legitimiteit, die onder andere toeziet op verplichte samenwerkingen in het sociaal domein. De legitimiteit en organisatie moeten zo ingericht worden dat zij bijdragen aan de publieke waarde. Om de publieke waarde in kaart te brengen, hanteren wij de Berenschot-procespijl van het sociaal domein die het primaire proces van taken in het sociaal domein omschrijft (zie Figuur 1).
Hierin wordt onderscheid gemaakt tussen beleid, regie, uitvoering en overhead waarbij geldt dat de samenwerkingsintensiteit intensiever en formeler wordt naarmate voor een optie gekozen wordt die verder naar rechts op de pijl staat. Aan de hand van deze twee modellen clusteren wij onze bevindingen en komen wij tot een advies. Het onderzoek is opgedeeld in de inventarisatiefase (I), de beoordelingsfase (II) en de adviesfase (III).
Figuur 1: Berenschot-procespijl van het sociaal domein
62527 – Openbaar
12
1.2.2 Inventarisatiefase De inventarisatiefase bestaat uit een documentstudie, interviews, de benchmark en de werksessies.
Documentstudie Er is een documentstudie uitgevoerd. Hierbij hebben we onder andere gekeken naar de volgende documenten: •
Jaarrekeningen en begrotingen van de verschillende betrokken instanties.
•
Organogrammen van de verschillende betrokken instanties.
•
Eerder gedane onderzoeken naar Zeeuwse samenwerkingen.
•
Notities, inlichtingen, voorstellen en collegevoorstellen.
•
De kruisjeslijst en bijbehorende definities.
•
Provinciale overlegstukken.
Interviews Om de huidige samenwerking in het sociaal domein in kaart te brengen hebben we interviews gehouden met de partijen die een centrale rol in de uitvoering van taken in het sociaal domein spelen: •
Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland (IJZ).
•
Het CZW Bureau.
•
Gemeentelijke Gezondheidsdienst (GGD).
Bij deze semi-gestructureerde interviews zijn de volgende onderwerpen aan bod gekomen: •
Processen in beeld: beleid, regie inkoop en contractmanagement, en uitvoering, bijvoorbeeld het algemene beleid, de beleidscoördinatie, de beleidseffectiviteit, het voorzien in maatwerk, en het stellen van prioriteiten.
•
Financiën en informatie: de sturing, marktverkenning, ondersteuningsbehoefte en begroting.
•
Governance: de ontwikkelingen hierin, de weg van gemeenteraad naar operationele uitvoering, opdrachtgeverschap en opdrachtnemerschap.
Daarnaast is er gedurende het onderzoek regelmatig overleg geweest met de stuurgroep, de begeleidingsgroep, het Portefeuillehoudersoverleg (PHO) en het Provinciaal Management Overleg (PMO) waarbij naast input op het proces wij hen ook van informatie hebben voorzien.
Benchmark Om zo goed mogelijk zicht te krijgen op de kosten en baten van de samenwerkingsvormen hebben we een benchmark voor de gezamenlijke dertien gemeenten uitgevoerd. Hiervoor zijn deels openbare bronnen gebruikt. Daarnaast is bij de uitvoeringsorganisaties een uitvraag gedaan naar cliëntaantallen, beschikkingen en begrotingen. Dit was niet mogelijk voor alle taken in de kruisjeslijst. De belangrijkste redenen daarvoor is enerzijds dat er niet over alle taken (landelijke) data aanwezig zijn; anderzijds omdat niet alle taken wettelijke taken betreffen. Berenschot kan alleen wettelijke taken vergelijken. Met wettelijke taken doelen we hier op taken die voortvloeien uit de sociaal domein-wetten (Jeugdwet, Wmo, Participatiewet et cetera). Niet-wettelijke taken vallen onder de gemeentelijke beleidsvrijheid. Omdat niet alle gemeenten die taken uitvoeren, is vergelijking niet mogelijk. Waar een vergelijking wel mogelijk was, vergelijken we de uitvoeringskosten van de taken met het landelijk gemiddelde. Het instrument dat we hebben ingezet is de Benchmark Sociaal Domein van Berenschot.
Werksessies Bij bestudering van de kruisjeslijst was het beeld van Berenschot dat deze nog niet voldoende concreet was om hier direct een samenwerkingsvorm bij te bedenken. Hiervoor was nadere operationalisatie nodig. Om in kaart te
13
62527 – Openbaar
brengen op welk niveau de verschillende gemeenten op welke taak willen samenwerken hebben we drie werksessies georganiseerd, in de regio’s Zeeuws-Vlaanderen, Walcheren en de Oosterschelde. Bij deze sessies zijn de resultaten van de benchmark gepresenteerd en heeft een ambtelijke afvaardiging van alle gemeenten input gegeven op de mate waarin de gemeenten wensen samen te werken op veertien taken die zijn ontstaan uit een clustering van de oorspronkelijke kruisjeslijst aan de hand van verschillende categorieën (zie hoofdstuk 2). Op basis van de procespijl zijn verschillende samenwerkingsintensiteiten mogelijk (zie figuur 2): •
0: Afstemmen van beleid
•
1: Samen beleid maken en lokale uitvoering (maar niet samen uitvoeren)
•
2: Samenwerken regie (en dus ook beleid, exclusief uitvoering)
•
3: Samenwerking backoffice (en dus ook beleid)
•
4: Volledige samenwerking:
0
0
Beleid:
Beleid:
Beleid:
samenwerking (met aanbieders en de regio)
vertaling beleid naar uitvoeringsbeleid
beleidsontwikkeling
1
2 Regie: inkoop en contractmanagement
3 Uitvoering: administratie (backoffice)
4 Uitvoering: toegang
Primair proces gerelateerde overheadfuncties
toegang, backoffice en beleid Ook combinaties of andere vormen zijn mogelijk. Dit zijn echter de hoofdvormen.
Figuur 2. Procespijl van het Zeeuwse sociaal domein samenwerkingsintensiteiten – geïnspireerd op het model van Berenschot
Figuur 2 geeft de samenwerking weer zoals deze in Zeeland kan worden gezien. Deze is geïnspireerd op de pijl van Berenschot zoals deze in figuur 1 is weergegeven. De opdrachtgever geeft aan dat de tweede versie beter de Zeeuwse samenwerkingen weergeeft omdat de toegang, die nu aan het eind staat, voornamelijk lokaal is terwijl op de andere zaken intensiever wordt samengewerkt. In goed overleg hebben we besloten dit model aan te passen. Deze pijl wijkt dus af van het model, maar laat wel de Zeeuwse werkwijze zien.
1.2.3 Beoordelingsfase In deze fase geeft Berenschot de eerste bevindingen uit de inventarisatiefase weer. Dit beeld wordt aan verschillende betrokken partijen voorgelegd middels een bestuurlijke conferentie waarbij wethouders en raadsleden aanwezig zijn. Ook toetsen we onze bevindingen bij de begeleidingsgroep, de stuurgroep en het PMO middels verschillende conceptrapportages. Op basis van de input die de verschillende betrokkenen leveren, scherpen we onze bevindingen aan.
1.2.4 Adviesfase Op basis van de analysefase en de beoordelingsfase komen we tot een adviesrapport. Het adviesrapport is in twee ronden voorgelegd voor reactie aan de (ambtelijke) begeleidingsgroep en de bestuurlijke stuurgroep van het onderzoek en ook de leden van het Provinciaal Management Overleg is gevraagd om input en feedback op de uitkomsten.
62527 – Openbaar
14
1.3 Andere onderzoeken Er zijn twee andere onderzoeken die nauw verband hebben met dit onderzoek: onderzoek Vaart in Veiligheid en onderzoek samenwerking GGD, RUD, VRZ.
Vaart in Veiligheid Het doel van dit project is het verkorten van de veiligheidsketen welke tot het sociaal domein behoort. Dit project wordt uitgevoerd door adviesbureau DwarsDoen. Er heeft tweemaal afstemming plaatsgevonden tussen het projectteam Vaart in Veiligheid en Berenschot en er zijn afspraken gemaakt over de overlap die tussen de twee onderzoeken ontstaan zodat gewaarborgd wordt dat de adviezen van de twee projecten compatibel zijn.
Samenwerking GGD, RUD, VRZ Daarnaast zal de continuïteit van het onderzoek gewaarborgd worden door de aanbevelingen van dit onderzoek als uitgangspunt mee te nemen in het onderzoek samenwerking GGD, RUD, VRZ. De verkennende fase van dit onderzoek zou starten eind mei/begin juni maar is vanwege de Coronacrisis on hold gezet.
62527 – Openbaar
15
2. Inventarisatie van de Zeeuwse samenwerking in het sociaal domein Het startpunt van het onderzoek was een inventarisatie van de Zeeuwse samenwerking in het sociaal domein. Het resultaat van deze inventarisatie beschrijven we in dit hoofdstuk. We inventariseren de Zeeuwse samenwerking in het sociaal domein als volgt: •
Een beschrijving van de taken waarop wordt samengewerkt en de structuren waarbinnen de samenwerking concreet vorm krijgt (paragraaf 2.1 en 2.2).
•
Inzicht in wat wel en niet goed gaat in de Zeeuwse samenwerking (paragraaf 2.3 en 2.4).
•
Inzicht in het ambtelijke en bestuurlijke draagvlak voor de intensiteit van de samenwerking in het sociaal domein (paragraaf 2.5 en 2.6).
2.1 Een beschrijving van de taken waarop wordt samengewerkt Er is in Zeeland lang gewerkt om helderheid te krijgen over de precieze verdeling van taken tussen gemeenten en gemeenschappelijke organisaties. Dit heeft geresulteerd in de kruisjeslijst: een overzicht van alle taken waarop de Zeeuwse gemeenten samenwerken of kunnen samenwerken. De kruisjeslijst staat opgesomd in bijlage 2. Deze lijst bestaat uit vier categorieën: 1.
Taken die wettelijk verplicht zijn en verplicht in een GR belegd zijn (categorie 1).
2.
Taken die verplicht zijn, maar waarvoor geen GR-verplichting geldt (categorie 2).
3.
Taken die eventueel in samenwerking kunnen worden uitgevoerd (categorie 3).
4.
Taken waarvan de invulling later nog moet worden bepaald (categorie 4).
Taken onderverdeeld naar het proces sociaal domein In dit rapport hanteren we de Zeeuwse Pijl van samenwerking in het Sociaal Domein, een variant op onze eigen procespijl. De clustering en vormen van samenwerking zouden daar zoveel mogelijk op aan moeten sluiten. Verder naar links in de pijl staan de meer beleidsgerichte activiteiten; daarvoor geldt dat samenwerking op basis van afstemming en coördinatie plaats moet vinden. Deze kant van de pijl raakt juist het meest aan het politiek primaat en de rol van individuele gemeenteraden en colleges. In het middelste deel van de pijl gaat het om de vertaalslag van beleid naar uitvoering. Dit zijn bij uitstek taken die professioneel uitgevoerd kunnen worden binnen de gezamenlijk gedeelde kaders. Feitelijk gaat het om ‘technische’ expertise waarbij klant en politiek wat verder op afstand staan. In de logica van organiseren is schaalgrootte en efficiency daarbij het belangrijkste criterium. Aan de rechterkant van de pijl bevinden zich de contacten met inwoners/zorgvragers. Voor deze kant van de pijl is juist inbedding in de lokale cultuur en nabijheid bij de zorgvragers van groot belang.
16
62527 – Openbaar
0
0
Beleid:
Beleid:
Beleid:
samenwerking (met aanbieders en de regio)
vertaling beleid naar uitvoeringsbeleid
beleidsontwikkeling
1
2 Regie: inkoop en contractmanagement
Bestuurlijk primaat
3 Uitvoering: administratie (backoffice)
4 Uitvoering: Toegang
Lokale inbedding Technische uitvoering
Onze analyse van de taakuitvoering in het Zeeuwse sociale domein is dat: •
taken waarop samengewerkt wordt zich in alle onderdelen van de pijl bevinden
•
de verdeling van taken over de samenwerkingsverbanden en uitvoeringsorganisaties niet logisch geclusterd zijn aan de hand van de verschillende typen activiteiten
•
de toegang grotendeels lokaal ingebed is.
Feitelijk bevindt het huidige samenwerkingsniveau in Zeeland zich op niveau 3. Doordat professionele uitvoering (domein van de professionals) en bestuurlijke coördinatie echter door elkaar heen lopen, ontstaat in de aansturing en beleidsvorming verwarring. Waardoor het bestuurlijke primaat onvoldoende invulling kan krijgen.
2.2 Een beschrijving van de huidige inrichting van de samenwerking 2.2.1 Eerste cluster: GGD/IJZ In de huidige uitvoering binnen het sociaal domein in Zeeland zijn diverse samenwerkingsorganisaties actief. In feite gaat het om twee clusters van samenwerking met een onderlinge overlap Het eerste cluster is het GGD/IJZcluster. De beschrijving van de organisatie is als volgt.
GGD Bestuurlijk
Algemeen Bestuur dertien leden (portefeuillehouders publieke gezondheidszorg). Komt vier maal per jaar bij elkaar. Dagelijks Bestuur vijf leden (wordt drie leden). DB vergadert vijf maal per jaar en treedt, naast het bieden van enkele wettelijke taken, vooral op als agendacommissie
Ambtelijk
Provinciaal Ambtelijk Overleg (PAO) GGD Zeeland. Bestaat uit ambtenaren van dertien gemeenten, adviseert AB over beleidsinhoudelijke aspecten. Begeleidingscommissie GGD Zeeland, gemengd samengesteld uit vakinhoudelijke en financiële ambtenaren van gemeenten. Taken onder meer het toetsen van (P&C-stukken op vereisten van het BBV en op aansluiting op wensen gemeenten. Geven ook beleidsinhoudelijk advies. Adviseert aan DB. Stellen ook een conceptraadsvoorstel voor zienswijze gemeenteraden bij begroting en jaarrekening op.
Taken
Publieke Gezondheid (subonderdelen Fysieke Veiligheid, Gezondheid in de Wijk, Sociale Veiligheid) Veilig Thuis
Juridisch
Gemeenschappelijke regeling van dertien gemeenten
Personeel
Circa 218 fte (begroting 2020). Aansturing door directeur GGD / directeur Publieke Gezondheidszorg
Financieel
Omvang begroting exclusief IJZ circa € 22 miljoen (lasten). Dekking vanuit bijdragen gemeenten, doeluitkeringen, eigen opbrengsten, projectmiddelen. Veilig Thuis circa € 2,4 miljoen exclusief overhead en incidenteel 2020 € 0,3 miljoen
17
62527 – Openbaar
IJZ Bestuurlijk
Bestuurscommissie Inkooporganisatie Jeugdhulp Zeeland (BC IJZ): dertien portefeuillehouders Jeugd. Vergadert circa negen keer per jaar. Uit het midden van de BC wordt het College Inkoop Jeugdhulp (drie leden) samengesteld die besluitvorming door de BC voorbereidt.
Ambtelijk
Transformatieoverleg jeugd (transformatieoverleg is zowel de ambtelijke voorbereiding voor de Task Force Jeugd als het College van Inkoop.
Taken
Bepalen inkoopstrategie op het gebied van de Jeugdwet (inkoop/contractbeheer). Rol van administratiekantoor voor de geldstromen jeugdhulp op basis van de jeugdwet. Beleidsarme taak, beleid wordt door individuele gemeenten bepaald.
Juridisch
Onderdeel van GGD. Er is een verordening waarin afspraken zijn vastgelegd over mandaten/verantwoordelijkheden van de directeur Jeugdzorg. In tegenstelling tot de verordening wordt er geen apart jaarplan IJZ meer gemaakt. Dit is geïntegreerd in de stukken van de GGD (Programmabegroting). Directeur Jeugdzorg heeft een eigen verantwoordelijkheid, vastgelegd in een directiestatuut dat ook voor de directeur publieke gezondheidszorg geldt.
Personeel
10,64 fte
Financieel
Baten en lasten opgenomen in programmabegroting GR GGD, in afwijking van verordening (zie juridisch). De budgetten worden door het AB vastgesteld, terwijl de colleges/gemeenteraden feitelijk verantwoordelijk zijn. Programmalasten 2019 circa € 107,4 miljoen. Uitvoeringskosten circa € 1,3 miljoen Uitvoeringskosten worden verdeeld over de deelnemers op basis van het gemiddelde van de macrobudgetten 2015 tot en met 2018. IJZ administreert ook budget Taskforce Jeugd (circa € 0,3 miljoen) en de gelden die vanuit het landelijke Transformatiefonds Sociaal Domein aan de Regio Zeeland zijn toegekend
2.2.2 Tweede cluster: CZW Het tweede cluster bevindt zich rond het College Zorg en Welzijn (CZW) dat samen met het CZW Bureau een rol vervult binnen de samenwerking voor alle Zeeuwse gemeenten. Organisatorisch ziet dat er als volgt uit.
CZW Bureau Bestuurlijk
Dertien gemeenten, alle portefeuillehouders WMO (vier maal per jaar) Is tevens een van de portefeuillehoudersoverleggen van de Vereniging Zeeuwse Gemeenten (VZG) Besluitvorming door individuele gemeenten afzonderlijk Stuurgroep CZW Bureau.
Ambtelijk
Ambtelijk vooroverleg met vertegenwoordiging namens alle Zeeuwse gemeenten (vier maal per jaar)
Taken
Maatschappelijke opvang, Beschermd Wonen, Vrouwenopvang en Huiselijk geweld, Antidiscriminatiebureau Samenwerking van gemeenten en CZ Diverse projecten als Leertuin Privacy, jeugd en alcohol, afstemming Veiligheid
Juridisch
Lichte GR met een gemeenschappelijk Orgaan. (Convenant (2009)) Medewerkers CZW Bureau ondergebracht bij GR SWVO (secretaris SWVO = secretaris CZW) Centrumgemeenteconstructie met Vlissingen (aparte overeenkomst met mandaatregeling tussen SWVO en de Centrumgemeente Vlissingen) Dertien gemeenten nemen deel
Personeel
9,88 fte bij CZW Bureau
Financieel
Vlissingen als centrumgemeente financieel eindverantwoordelijk voor Maatschappelijke Opvang, Beschermd Wonen en Vrouwenopvang middels SISA. CZW Bureau wordt gefinancierd vanuit doeluitkering centrumgemeente Vlissingen en bijdragen van gemeenten voor overige taken. CZW Bureau is financieel verantwoordelijk middels vastgestelde begroting en jaarrekening. Totale lasten (2018) circa € 52,5 miljoen waarvan € 0,9 miljoen voor het CZW Bureau.
18
62527 – Openbaar
2.2.3 Overlegstructuren Om het geheel te besturen en afstemming te hebben tussen gemeenten en organisaties is een stelsel van overleggen opgetuigd in Zeeland. Door ons zijn twaalf bestuurlijke en dertien ambtelijke overleggen geïdentificeerd, waarbij de inventarisatie op basis van formele stukken is gebeurd met verificatie bij de diverse organisaties. Een uitgebreid overzicht met samenstelling en inhoud van de overleggen is in bijlage 5 opgenomen. In de volgende tabel zijn de overleggen beknopt weergegeven.
Verbonden met
Bestuurlijke overleggen
Ambtelijke overleggen
Algemeen
Portefeuillehoudersoverleg Jeugd
Provinciaal Management Overleg
Task Force Jeugd
Transformatieoverleg Jeugd Kernteam Jeugd
GGD
AB GGD
Provinciaal Ambtelijk Overleg GGD Begeleidingscommissie GGD
IJZ
Bestuurscommissie IJZ College Inkoop Jeugdhulp
CZW
College Zorg en Welzijn
Ambtelijk vooroverleg CZW
Stuurgroep CZW Bureau
Ambtelijk afstemmingsoverleg CZW Bureau
Stuurgroep aanpak verwarde personen/Wvggz
Programmawerkgroep Personen met Verward gedrag/Wvggz Programmawerkgroep Leertuin Privacy
Bestuurlijk overleg gemeenten - CZ
Afstemmingsoverleg toekomstige Zorg Zeeland (AtZZ)
Stuurgroep Monitoring
Werkgroep Monitoring
Bestuurlijk overleg Zorg en Veiligheid
Ambtelijk platform Zorg en Veiligheid Werkgroep maatschappelijke opvang
De deelnemers aan de overleggen komen elkaar in verschillende hoedanigheden aan verschillende tafels tegen. Waarbij er voor een deel dezelfde samenstelling van de groep is, en voor een deel wisselingen optreden. De onderwerpen die besproken worden aan de verschillende tafels hebben onderling veel raakvlakken. De overleggen op zichzelf zijn logisch van samenstelling en opbouw, inclusief ambtelijke voorportalen. Als echter uitgezoomd wordt naar het geheel dan valt op dat een overkoepelende architectuur van overleggen en afbakening van verantwoordelijkheden ontbreekt en dat de optelsom van de overleggen een onoverzichtelijke lappendeken is geworden. Van veel Zeeuwse bestuurders en ambtenaren hebben we gehoord dat hier één van de kernproblemen in het sociaal domein in Zeeland zit.
2.3 Wat gaat goed? De uitvoeringsorganisaties functioneren naar behoren Het onderzoek voor de kwantitatieve analyse van de taken in categorie 1 en 2 leverde veel onderzoeksgegevens op over de IJZ, maar minder informatie over de GGD en het CZW Bureau. De onderzoeksgegevens hebben we opgesomd in Bijlage 3. In deze paragraaf volstaan we met enkele richtinggevende resultaten van de kwantitatieve analyse. •
Uit de kwantitatieve analyse van de uitvoering van de taken in categorie 2 door IJZ blijkt dat het IJZ lage apparaatskosten heeft en financieel en organisatorisch in control is. Er kan gesteld worden dat de IJZ een goed werkende en zeer efficiënte organisatie is.
62527 – Openbaar
•
19
Over de GGD en het CZW Bureau zijn te weinig onderzoeksgegevens voor de taken in categorie 1 en 2 voorhanden. Een inventarisatie van de uitvoering van de taken van GGD en CZW Bureau geschiedt derhalve op basis van de kwalitatieve onderzoeksgegevens.
Er lijkt geen probleem te zijn met de uitvoering van de taken op de kruisjeslijst. De uitvoeringsorganisaties lijken effectief en efficiënt te opereren. Er zijn geen indicaties dat de uitvoering van de taken van de kruisjeslijst niet goed gebeurt. Het is zeer aannemelijk dat de Zeeuwse burger goede dienstverlening krijgt en de Zeeuwse gemeenten een redelijke prijs betalen voor de dienstverlening door de IJZ, CZW Bureau en GGD. Er zijn wel wat kanttekeningen bij het functioneren van de uitvoeringsorganisaties. Zo is er in Zeeland gekozen voor de constructie waarbij het afgeven van beschikkingen door consulenten van de individuele gemeenten gebeurt. De feitelijke aanbesteding, contractering en financiële afhandeling van jeugdzorg vindt plaats bij de IJZ. Diverse functionarissen geven aan dat in de praktijk van het afgeven van de beschikkingen er minder goed zicht is op de kosten per beschikking of de kosten van beschikte zorg. De gekozen constructie werkt dit in de hand. Hierdoor ontstaat het risico dat consulenten onvoldoende betrokken worden bij het beheersen van de kosten, daar waar deze medewerkers het meest direct zicht en invloed hebben. Hier wordt overigens bij de verschillende gemeentelijke toegangen wel aan gewerkt.
2.4 Knelpunt. De bestuurlijke en ambtelijke sturing op de uitvoeringsorganisaties is niet goed georganiseerd Uit de kwalitatieve analyse van de samenwerking tussen de Zeeuwse gemeenten blijkt dat de organisatie van de bestuurlijke en ambtelijke sturing op de uitvoeringsorganisatie niet goed functioneert. Dit komt naar voren in de volgende knelpunten: •
Teveel ambtelijke en bestuurlijke overleggen.
•
Moeite om tot een integrale sturing op het sociaal domein te komen.
•
Onduidelijkheid over de governance van IJZ en CZW Bureau.
Knelpunt I. Teveel ambtelijke en bestuurlijke overleggen De huidige structuur kenmerkt zich, zowel volgens bestuurders en ambtenaren, door een veelheid van overlegorganen, onderwerpen die aan meerdere tafels besproken worden en onduidelijke toedeling van taken. Het blijkt dat voor alle onderzochte taken Zeeland een hogere overlegfrequentie (hoeveelheden van overleg) en intensiteit (duur van de overleggen) heeft dan andere organisaties in Nederland. Dit wordt in het bijzonder verergerd door de hoge reistijd in Zeeland; deze ligt hoger dan in de rest van het land door de geografische omstandigheden in Zeeland. Veel andere organisaties werken op een kleiner topografisch gebied, vaak binnen de gemeentegrens, omdat de bevolkingsdichtheid hoger ligt. De taken in de kruisjeslijst gelden voor de hele provincie. Op bestuurlijk niveau zijn er drie portefeuillehoudersoverleggen (PHO Jeugd, PHO SZ en PHO CZW) elk weer met losse stuurgroepen/werkgroepen en ambtelijke voorbereidende overleggen. In de samenstelling van de overleggen zit overlap, maar niet 100%. Elk overleg betreft een deel van de beleidsvoorbereiding en de uitvoering. Er is geen overleg dat het geheel betreft, waardoor samenhang, overzicht en integraliteit vaak ontbreekt Naast deze portefeuillehoudersoverleggen heeft de GGD ook een AB en een DB en is er de bestuurscommissie IJZ.
Hierin komen ook de eigenaarsaspecten van de diverse regelingen aan bod. Voorgaande situatie leidt er toe dat er veel onduidelijkheid is over wat waar wanneer en met wie besproken is en ook wie nu feitelijk besluiten neemt/mandaat heeft om dit te doen. De afstemming tussen de verschillende beleidsterreinen en uitvoeringspartners komt tot heden nog onvoldoende sterk uit de verf.
20
62527 – Openbaar
In de onderwerpen die in de verschillende overleggen geagendeerd worden, zit ook geen logische lijn. Dat wil zeggen, in de praktijk bespreekt men niet vaste thema’s in vaste gremia. Wanneer iets belangrijk wordt gevonden, wordt het geagendeerd. Men is betrokken en wil graag verbeteren, en dat is een positieve tendens. Echter, hierdoor wordt het gevoel van geen overzicht verder versterkt.
Knelpunt II. Integraliteit in het sociaal domein Het is gebleken in de gesprekken met betrokken partijen dat er grote behoefte is aan (meer) integraliteit in het sociaal domein. Tevens is het gebleken dat, met name door de bestuurlijke drukte, dit erg lastig te verwezenlijken is. Het beeld van Berenschot is dat er een positieve wil is om samen te werken en zaken meer integraal op te zetten, maar dat er tegelijkertijd een tendens is om dit te doen via het toevoegen van nieuwe overleggen aan de al vele bestaande overleggen. De ‘waan van de dag’ en praktische uitwerkingen staan de beleids- en uitvoeringsambities in de weg. Met andere woorden: de veelheid van overleggen, en de neiging om hier meer overleggen aan toe te voegen, zorgt ervoor dat de integraliteit in het sociaal domein momenteel onvoldoende bereikt wordt in Zeeland.
Knelpunt III. Onduidelijkheid over de governance van IJZ en CZW Bureau De uitvoering binnen het sociaal domein is feitelijk ondergebracht bij drie organisaties: de GGD, IJZ en het CZW Bureau (beschermd wonen, maatschappelijke opvang en enkele uitvoeringstakentaken als bijvoorbeeld antidiscriminatie). Binnen Zeeland is vooral de governance van IJZ en het CZW Bureau niet duidelijk. •
Dit heeft bijvoorbeeld consequenties voor de sturing op de begroting van IJZ. De begroting van IJZ is geïntegreerd in de begroting van de GGD. Het AB van de GGD kan echter niet sturen op toegang tot jeugdzorg en heeft ook geen beleidsmatige rol ten aanzien van de jeugdzorg. Dat leidt ertoe dat verantwoordelijkheden over beleid, uitvoering en middelen van de IJZ ‘zweven’ tussen AB GGD, BC IJZ en de dertien gemeentelijke colleges.
•
Het CZW Bureau is juridisch verbonden aan de gemeenschappelijke regeling SWVO (zeven gemeenten). De taken van het CZW Bureau worden gefinancierd uit de centrumgemeentetaken van Vlissingen en door de dertien gemeenten. Het College Zorg en Welzijn (CZW) is geen besluitvormend orgaan. In dit CZW zijn alle dertien gemeenten vertegenwoordigd. Veel respondenten ervaren de besluitvormingsprocessen als onnodig onoverzichtelijk.
2.5 Draagvlak voor samenwerking onder ambtenaren Er zijn drie ambtelijke werksessies gehouden, in de regio’s Zeeuws-Vlaanderen, Walcheren en de Oosterschelderegio. Bij de ambtelijke werksessies zijn de geclusterde taken als gepresenteerd in 2.1 besproken aan de hand van een cijfermatige kleuring. Een ambtelijke afvaardiging van alle gemeenten heeft daarbij wensen omtrent samenwerkingsintensiteit aangegeven aan de hand van de Berenschot procespijl van het sociaal domein. Het is het ook belangrijk om te kijken of er (juridische) mogelijkheden zijn om deze taken eventueel anders te organiseren. We gebruiken het afwegingskader om het uiteindelijke samenwerkingsniveau te bepalen.
Afstemming
Samenwerkingsniveau
Juridisch bindende afspraken Zelfstandige organisatie
Figuur 3. Afwegingskader samenwerkingsniveau
62527 – Openbaar
21
We gebruiken dit figuur samen met het eerdere vermelde figuur 2. Dit houdt in dat wanneer men kiest voor een lichte samenwerkingsintensiteit, bijvoorbeeld het afstemmen van beleid met andere gemeenten, het voor de hand ligt om te kiezen voor het bovenste samenwerkingsniveau. Wanneer men kiest voor een zwaardere samenwerkingsintensiteit, bijvoorbeeld de toegang samen organiseren, ligt het meer voor de hand om juridisch bindende afspraken te maken óf om een zelfstandige organisatie op te richten. Hierbij moet wel gezegd worden dat sommige taken verplicht juridisch geregeld moeten worden en voor sommige taken, bijvoorbeeld GGD-taken, dat het verplicht is om een GR op te richten. Deze twee figuren hebben we besproken op de sessies met de ambtenaren. Over het algemeen zijn op basis van de drie regionale werksessies de volgende conclusies over de gewenste samenwerkingsintensiteit te trekken: •
Men is van mening dat voor bepaalde taken regionale samenwerking logisch en noodzakelijk is, omdat deze taken een klein aantal cliënten betreffen. Voorbeelden van deze taken zijn klinische/intramurale jeugdzorg en jeugdbescherming en jeugdreclassering.
•
Men is van mening dat het voor een deel van de taken belangrijk is om in ieder geval een lokale uitvoering te behouden.
•
Over andere taken varieert de mening omtrent samenwerking. De gemeenten in Zeeuws-Vlaanderen willen deze taken in de meeste gevallen zelf uitvoeren.
•
Er is onduidelijkheid over in welke overleggen de verschillende taken besproken worden. Uit de voorbeelden blijkt echter wel dat vorm, inhoud en het proces van diverse taken in meerdere overleggen terugkomen.
•
Het algemene idee is dat er erg veel overleg plaatsvindt. Men heeft de wens om het aantal overleggen te verminderen.
•
Men is van mening dat voor taken, waarvan het bekend is dat de programmakosten relatief hoog zijn, de apparaatskosten laag zijn.
•
Men is van mening dat er weinig grip is op diverse taken.
•
Men ziet de kruisjeslijst als een belangrijk document.
Voordat er overgegaan kan worden tot een bestuurlijke beslissing over de taken, waar het belegd moet worden en de samenwerkingsintensiteit, bleek men op zoek naar meer informatie over bijvoorbeeld daadwerkelijke kosten en de relatie met de programmakosten. Vooral het gebrek aan informatie, en de moeilijkheid die wordt ervaren om deze boven water te krijgen, is hierbij een belangrijk probleem. Dit is een symptoom van een breder probleem in de governance van het geheel.
2.6 Terugkoppeling bestuurlijke conferentie 2.6.1 Bestuurlijke conferentie raadsleden Tijdens de bestuurlijke conferentie voor raadsleden zijn beelden over de Zeeuwse samenwerking in het sociaal domein opgehaald. Hier zijn twee zaken belangrijk. Op de eerste plaats waren er veel raadsleden aanwezig bij de bestuurlijke conferentie. Echter, de afvaardiging was niet volledig representatief voor alle dertien gemeenten in Zeeland. De beelden zijn daarom relevant, maar niet volledig. Dat brengt ons bij het tweede belangrijke punt: de raadsleden hebben aangegeven meer bij het proces betrokken te willen worden over de Zeeuwse samenwerking in het sociaal domein. De gemeenteraadsleden vonden de conferentie zoals die Berenschot heeft georganiseerd een prettige vorm. Op die manier zouden zij meer ervaringen kunnen delen met elkaar, waardoor zij een gevoel kunnen krijgen bij het effect van besluiten die zij nemen. Ook zou hiermee een invulling gegeven kunnen worden aan de doelstelling
62527 – Openbaar
22
‘raadsleden worden in positie gebracht’. Op een dergelijke conferentie komen we later in het onderzoek terug. Behalve deze twee hoofdpunten gaven de aanwezige raadsleden aan over het algemeen voorstander van samenwerking te zijn op taken in het sociaal domein. Op deze manier zou deskundigheid bevorderd kunnen worden, er centraal toezicht op resultaten kunnen ontstaan en zouden er schaalvoordelen ontstaan. Hierbij werd door de aanwezigen aangegeven dat een belangrijk uitgangspunt wat betreft samenwerking zou moeten zijn dat er met zo weinig mogelijk middelen zo goed mogelijke, en bereikbaar mogelijke, èn betaalbaar mogelijke zorg gerealiseerd zou moeten worden.
2.6.2 Bestuurlijke conferentie wethouders Bij de bestuurlijke conferentie met wethouders geïnventariseerd in welke mate men waarde hecht aan de verschillende doelstellingen binnen het Sociaal Domein. De wethouders geven de volgende volgorde van doelen op. De top vijf van doelstellingen luiden: 1.
goede zorg
2.
effectieve organisatie
3.
bereikbare zorg
4.
opruimen bestuurlijke drukte
5.
betaalbare zorg.
Verder werden genoemd als belangrijke doelstellingen: •
efficiënte organisatie
•
lokaal primaat voorop
•
krachten bundelen richting stakeholders
•
strategische samenwerking en lobby
•
in positie brengen gemeenteraden.
Op deze doelen komen we later in het rapport terug. Daarnaast is wat betreft de werksessies aangegeven dat hier veelal geen ambtelijke terugkoppeling van is geweest. Er is aangegeven dat het ambtelijke en bestuurlijke perspectief vaak van elkaar verschilt en dat de samenwerking hiertussen verschilt per gemeente. Dit zijn de bevindingen die we hebben gedaan op basis van het onderzoek. In het volgende hoofdstuk gaan we deze bevindingen afwegen in een businesscase.
62527 – Openbaar
23
3. De businesscase In dit hoofdstuk behandelen we het onderdeel ‘businesscase’ van het onderzoek. Het doel van een businesscase is vaak het bepalen van de haalbaarheid van een bepaalde optie. Ook worden businesscases vaak gebruikt om verschillende opties met elkaar te kunnen vergelijken. In dit onderzoek doen we dit laatste en wegen we een aantal scenario’s met elkaar af. Bij een businesscase weeg je kosten en baten, en kansen en risico’s met elkaar af. In commerciële bedrijven, bijvoorbeeld bij een vraag over het opzetten van een nieuwe businessunit, is het mogelijk om alleen een cijfermatige analyse te verrichten. Alle factoren zijn immers in geld uit te drukken. In dit onderzoek is dit zo niet het geval. Wij kiezen daarom voor een andere methode, die van de Multi Criteria Analyse (MCA). Het resultaat van de businesscase is dat het mogelijk is om een geïnformeerde afweging te maken. Om dit effectief te doen, geven we ook een visuele weergave van de businesscase weer. Deze afweging gaat over de vraag in welke vorm de taken van de kruisjeslijst georganiseerd moeten worden. Onze hypothese is dat er twee zaken aan de hand kunnen zijn waarom dit nu niet goed gaat: 1.
Er is een organisatorisch probleem. Dit zijn problemen met formatie, capaciteit, kosten en processen bij de (uitvoerings-)organisaties
2.
Er is een sturingsprobleem. Dit zijn problemen met grip, verantwoording en informatie.
Door de MCA kunnen we deze hypothese toetsen en zien waar de (voornaamste) oplossingsrichting ligt. Deze opties hoeven elkaar niet uit te sluiten, maar het blijkt in den lande dat er vaak een duidelijk zwaartepunt is aan te wijzen. Door deze businesscase wordt het ook inzichtelijk welke van de twee dit is.
3.1 Uitleg Multi Criteria Analyse Voor de beantwoording van de onderzoeksvraag is een inventarisatie verricht. Om deze inventarisatie om te zetten naar een analyse gebruiken we voor een zogenaamde Multi Criteria Analyse (MCA). Een MCA is een wetenschappelijk onderbouwde evaluatiemethode om tussen diverse (beleids-)scenario’s een rationele keuze te maken. In de MCA zal een van de te beschouwen scenario’s ‘niets doen’ zijn. Dit basisscenario willen we in de MCA vergelijken met drie alternatieve scenario’s. Samen met de opdrachtgever, de verschillende klankbordgroepen en de bestuurlijke conferentie zijn we tot input voor de tabel gekomen. Ook gebruiken we als input de verschillende interviews die we gehouden hebben, aangevuld met onze deskresearch.
Te nemen stappen voor MCA Op hoofdlijnen bestaat de analyse bij een MCA eruit dat we op een aantal criteria gekozen beleidsscenario’s onderling scoren. Dit doen we op basis van informatie die we verzameld hebben. Het beleidsscenario dat uiteindelijk in de MCA het hoogst scoort, is vanuit dit perspectief het meest wenselijke scenario. In een latere stap wegen we hier overigens ook nog de aangegeven ‘rode lijnen’1 in mee.
Zo is door diverse partijen aangegeven dat het onacceptabel is als er één grote GR wordt opgericht voor alle taken in de kruisjeslijst waarvan alle gemeenten eigenaar worden. 1
24
62527 – Openbaar
Praktisch betekent voorgaande dat we in het onderzoek voor het uitvoeren van de MCA de volgende stappen zetten: Vaststellen beleidsscenario’s. In de verschillende overleggen, werksessies, interviews en conferenties is met
•
betrokkenen gesproken over een ideale situatie voor de taken in de kruisjeslijst. Deze hebben we weergegeven in drie alternatieve scenario’s. Er zijn ook combinaties van scenario’s mogelijk, maar voor de analyse geven we de vier scenario’s weer om het overzicht te bewaken. Vaststellen onderscheidingscriteria. Op basis van de doelen van dit gehele onderzoek, aangevuld met input
•
uit het onderzoek, hebben we een lijst met criteria vastgesteld. Deze zijn weergegeven in de eerste kolom van de tabel. Vullen effectentabel. Informatie om in de MCA de verschillende beleidsscenario’s op de gekozen
•
onderscheidingscriteria te vergelijken, hebben we verzameld in het onderzoek zelf. Standaardisatie. Het uiteindelijke resultaat is dat we een effectentabel verkrijgen waarin de beleidsscenario’s
•
op hun scores op de onderscheidingscriteria objectief met elkaar vergeleken kunnen worden. Vanzelfsprekend speelt de kwaliteit van de antwoorden daarbij een rol. Per criterium is dan duidelijk welk beleidsscenario het best en het slechtst scoort. Om vervolgens vast te stellen welk beleidsscenario overall het best scoort, zal er nog een standaardisatie plaats moeten vinden op elk van de meegenomen criteria. Dit betekent dat alle criteria op een nieuwe schaal, tussen 0 en 1, weergegeven moeten worden. Gewoonlijk wordt hierbij gekozen voor een lineaire standaardisatiefunctie die tussen de laagste en de hoogste score loopt. Na deze standaardisatie kunnen de scores op de verschillende criteria worden opgeteld, waarmee een rangorde ontstaat. Dit zijn de factoren in de tabel.