rapport-monitor-integriteit-en-veiligheid-2022.pdf
Tekst van het document
61
8
7
32
35
52
5
8
9
9
22
2
3
38
Vanwege de lage aantallen ingevulde enquêtes zijn waterschappen en provincies samengenomen. Dit betreft een optelling van de categorie specifiek beleid medewerkers (n=52), identiek beleid medewerkers en dagelijks bestuur (n=5, waarbij verondersteld wordt dat het beleid voor DB dat van medewerkers volgt) en identiek beleid voor medewerkers en politieke ambtsdragers (n=35, waarbij verondersteld wordt dat het beleid voor politieke ambtsdragers dat van medewerkers volgt). 39
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
58 van 114
Vergelijking met beleid voor medewerkers in 2016 Wat betreft het beleid ten aanzien van medewerkers kunnen we de uitkomsten op vijf onderdelen vergelijken met 2016 (figuur 4.1). Hierbij geldt de kanttekening dat de samenstelling van de respons door de jaren heen is veranderd. In de eerste plaats zijn gemeenten (ambtelijk) gefuseerd, waardoor de gemiddelde organisatieomvang is toegenomen. In de tweede plaats zijn er verschillen in de functies van de respondenten die de vragenlijst namens hun organisatie hebben ingevuld. Om die reden is de vergelijking indicatief voor veranderingen in het organisatiebeleid. Vrijwel alle organisaties beschikken, net als in 2016, over een interne meldprocedure met betrekking tot agressie en geweld voor medewerkers (figuur 4.2). Ook hebben vier op de vijf organisaties een duidelijke norm van wat als acceptabel gedrag wordt beschouwd; dit is licht gedaald ten opzichte van 2016. Voor een aantal andere voorzieningen, zoals de aanwezigheid van huisregels en de communicatie dat agressie nooit wordt getolereerd, is een lichte daling te zien in het aantal organisaties dat deze maatregel toepast. Veel minder vaak nog hebben organisaties regels voor omgang met agressie via sociale media. Figuur 4.1 – Voorzieningen voor medewerkers, 2016-2021 95%
Interne meldingsprocedure
97% 80%
Duidelijke norm
90% 65%
Huisregels voor burgers en andere externen
72% 2022 (n=128) 2016 (n=221)
59%
Communicatie dat agressie nooit wordt getolereerd
69% 21%
Regels voor omgang met agressie via sociale media
29% 0%
20%
40%
60%
80%
100%
Verdieping uit interviews Normstelling Uit de interviews blijkt het belang van het stellen van een norm voor gedragingen of uitingen die wel of niet geaccepteerd worden. In de regel komt dit neer op een zerotolerancebeleid voor zowel verbale als fysieke agressie. Bij fysieke agressie is het zerotolerancebeleid helder: bij elke vorm van fysieke agressie tegen politieke ambtsdragers of medewerkers is de norm dat er aangifte wordt gedaan. De duidelijkheid van deze norm wordt in de praktijk ook zo ervaren. Voor verbale agressie, zowel in persoon als online, is er op papier ook een zerotolerancebeleid. De geïnterviewden geven echter aan dat praktijk anders is. In de praktijk zien wij daarom dat met
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
59 van 114
verbaal geweld pragmatischer wordt omgegaan. Bij sommige organisaties is de persoonlijke tolerantiegrens van de betrokkene leidend: wil hij of zij dat er aangifte wordt gedaan, dan wordt er aangifte gedaan, waarbij er geen toetsing door anderen (bijv. de burgemeester) plaatsvindt aan de hand van de ernst van het incident. Bij andere organisaties hebben leidinggevenden of ondersteunende medewerkers, zoals de griffier, een grotere rol in het (mogelijke) aangiftetraject. Voor zover dat mogelijk is, houden zij rekening met de objectieve ernst van het incident en de persoonlijke achtergrond van de dader(s). In sommige gevallen gaat het om kwetsbare personen van wie de persoonlijke problemen bij de organisatie bekend zijn. In plaats van aangifte wordt gezocht naar andere manieren om het incident af te handelen, bijvoorbeeld een persoonlijk gesprek (een ‘stopgesprek’) of een formele waarschuwing. Uit de praktijk blijkt dat (vermoedelijke) daders op twee manieren reageren: zij staan ofwel open voor een gesprek en bieden excuses aan, ofwel zij gaan niet op de uitnodiging in om in gesprek te gaan en lijken geen verantwoording te willen afleggen voor hun gedrag. In het tweede scenario volgt een formele waarschuwingsbrief of in het uiterste geval een pandverbod.
Agressie en geweld via sociale media De meeste organisaties zijn nog in beperkte mate bezig om in het beleid vast te leggen hoe medewerkers en politieke ambtsdragers moeten omgaan met online agressie en hoe zij zich op sociale media behoren te gedragen (tabel 4.2). Bij navraag horen wij van enkele organisaties dat zij de omgang met sociale media in hun beleid hebben opgenomen. Een voorbeeld hiervan is een training gericht op bewustwording van medewerkers hoe makkelijk zij op internet te vinden zijn. Voor veel medewerkers is deze training “een eyeopener”, zo laat een geïnterviewde weten. Een andere organisatie zegt dat het beleid op papier nog niet is veranderd, maar dat sociale media wel een thema is: Daar waar (sociale) media een rol kunnen spelen, anticiperen zij op de vragen die kunnen volgen.
Invloed van maatschappelijke ontwikkelingen Maatschappelijke ontwikkelingen, zoals het stikstofdebat, hebben organisaties die voorheen wat meer op afstand stonden van de burger – provincies en waterschappen – meer in de schijnwerpers geplaatst en gezorgd voor meer agressie richting politieke ambtsdragers en medewerkers. Dit heeft ook de beleidsmatige aandacht voor een veilige taakuitoefening door medewerkers versterkt. De verwachting bij de gesprekspartners is dat deze agressie in de komende jaren niet zal luwen.
Trainingen Zoals uit tabel 4.2 naar voren komt, bieden organisaties trainingen aan hun medewerkers aan in het (leren) omgaan met agressie en geweld. In deze trainingen leren medewerkers hoe zij agressie kunnen voorkomen (onder andere door houding en communicatie), wat zij kunnen doen na een incident en welke voorzieningen er in dit geval beschikbaar zijn, zoals een bedrijfsopvangteam. Als men in een bepaalde functie meer risico loopt om in aanraking te komen met agressie, zien we dat ‘agressie en geweld’ vaker een onderdeel is van het inwerkprogramma. Binnen een grote organisatie die we hebben geïnterviewd, is een speciaal team Veiligheid ingericht die onder meer veiligheidspresentaties geeft aan afdelingen. Door corona zijn deze presentaties niet doorgegaan. Daardoor is de aandacht voor dit thema verslapt. “Alleen info op intranet is niet voldoende”. Daarnaast wordt onderkend dat het hybride werken om een nieuwe
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
60 van 114
aanpak vraagt, waarin ook aandacht is voor de risico’s op online bedreigingen en de zichtbaarheid van medewerkers op sociale media (zie hiervoor).
Fysieke preventiemaatregelen Organisaties die veel klantcontact hebben, treffen fysieke beveiligingsmaatregelen. De keuze voor fysieke beveiligingsmaatregelen hangt onder meer af van de doelgroep en de aard van de contacten (zoals slechtnieuwsgesprekken) die een verhoogd risico op agressie geven. Voorbeelden van dit type maatregelen zijn beveiligers, camera’s, alarmknoppen en veilige werkplekken waar je niet snel overheen kunt klimmen. Sommige organisaties kiezen – waar dat mogelijk is – bewust voor een vriendelijke en uitnodigende uitstraling van de publieksruimtes, met ontvangst door een gastheer/-vrouw. De gedachte is dat een prettige omgeving ervoor zorgt dat bezoekers zich op hun gemak voelen en minder snel vervallen in agressie.
4.4
Melding en registratie van incidenten
Melden en bespreken Er is onderscheid te maken tussen ernstige incidenten, waarbij de grenzen van de wet of het fatsoen duidelijk zijn overschreden en lichtere gevallen die zich in het ‘grijze gebied’ bevinden. De meeste geïnterviewden geven aan dat ernstige incidenten in de organisatie worden gemeld. Deze worden doorgaans geregistreerd en indien nodig wordt hiervan aangifte gedaan. De omgang met ‘lichtere’ incidenten is anders. Of deze worden besproken of gemeld hangt samen de persoonlijke tolerantiegrens van de medewerker die het overkomen is en diens behoefte aan begeleiding of nazorg. Voor functionarissen binnen organisaties was in het algemeen lastig in te schatten welk deel van de incidenten wel of niet wordt gemeld.
Registratie Zoals ook in hoofdstuk 2 en 3 beschreven staat, worden incidenten van agressie en geweld in beperkte mate door organisaties geregistreerd. Circa de helft van de gemeenten zegt incidenten waarbij medewerkers betrokken zijn ‘altijd’ te registeren (tabel 4.3). In 2020 gaf 53 procent van de gemeenten aan incidenten ‘altijd’ te registreren (de enquête betrof toen alleen politieke ambtsdragers). Hoewel de vergelijking met eerdere jaren vanwege het toevoegen van medewerkers als doelgroep alleen globaal is te maken, is er geen duidelijke toe- of afname van de registratiebereidheid onder gemeenten.40
40
Het cijfer van 53 procent in 2020 is gebaseerd op gemeenten met identiek beleid voor politieke ambtsdragers, dat veelal gelijk opliep met dat voor medewerkers. Hoewel de doelgroep niet geheel dezelfde is, kunnen we vanwege de overlap in beleid voor deze groepen wel een globale vergelijking maken.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
61 van 114
Tabel 4.3 – Registratie (volgens organisaties) van meldingen van agressie en geweld In hoeverre worden meldingen van incidenten van agressie en geweld tegenover politieke ambtsdragers en medewerkers door uw organisatie geregistreerd?
Gemeenten Registratie
Provincies en waterschappen41
Rijk
Altijd
College (n=46) 13
Raad (n=52) 14
Medewerkers (n=92) 47
Medewerkers (n=13) 5
Medewerkers (n=21) 11
Vaak
7
5
17
3
1
Soms
7
11
11
3
3
Nooit
6
8
2
0
2
Onbekend
13
14
15
2
4
De interviews bevestigen het beeld dat organisaties verschillend omgaan met de registratie van incidenten van agressie en geweld. Er zijn organisaties die alle incidenten, of ze nu gericht zijn tegen politieke ambtsdragers of medewerkers, registreren in een centraal incidentensysteem en hieruit rapportages halen. Andere organisaties registreren niet of nauwelijks. De beperkte registratie komt voor een deel doordat er relatief weinig incidenten van agressie en geweld zijn, bijvoorbeeld in kleine gemeenten of organisaties zonder klantcontact. De noodzaak tot een (structurele) registratie van incidenten wordt dan minder gevoeld. Een andere belemmering is een capaciteitsprobleem, met name in kleine gemeenten. Een mogelijke oplossing is dat gemeenten hun krachten bundelen en gezamenlijk een coördinator agressie en geweld aanstellen. Het aanwijzen van een speciale functionaris kan de registratiebereidheid bevorderen, zo bleek uit de interviews. Daarnaast is het belangrijk om als organisatie duidelijk te communiceren dat agressie en geweld altijd moet worden gemeld. Met de gedachte dat agressie nu eenmaal bij het werk hoort, moet je als organisatie geen genoegen nemen. Verder werd uit de gesprekken duidelijk dat leidinggevenden een belangrijke doelgroep van bewustzijnsverandering zijn.
Als zij het organisatiebeleid actief uitdragen, heeft dat een positief effect op de meldingsbereidheid en gevoel van veiligheid onder medewerkers.
4.5
Aandachtspunten en veranderingen
Aandachtspunten De organisaties in het decentraal bestuur lopen tegen een aantal knelpunten aan bij het formuleren en uitvoeren van een gerichte aanpak van agressie en geweld tegenover politieke ambtsdragers en medewerkers. Het is soms lastig het onderwerp agressie en geweld onder de aandacht te houden, vooral in organisaties waar het aantal incidenten beperkt is en deze niet of nauwelijks worden gemeld. Door de coronapandemie zijn agressie- en weerbaarheidstrainingen veelal niet doorgegaan of in een online vorm aangeboden. Bij online trainingen is het soms lastig om de interactie op gang te brengen en met praktijksituaties te oefenen. Een deel van de organisaties heeft weliswaar het voornemen om de trainingen opnieuw in fysieke vorm aan te bieden, maar hierover zijn nog geen concrete afspraken gemaakt.
41
Vanwege de lage aantallen ingevulde enquêtes zijn waterschappen en provincies samengenomen.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
62 van 114
Zoals ook in 2020 is geconstateerd in interviews over politieke ambtsdragers, zijn de meeste organisaties nog in beperkte mate bezig om in het beleid vast te leggen hoe er moet worden omgegaan met online agressie (op sociale media). Dit beeld zien we in 2022 ook voor overheidsmedewerkers. Wat daarbij een rol speelt, is dat de grens voor wat wel of niet acceptabel wordt gezien, per persoon kan verschillen. Wel zien we, net als twee jaar geleden, dat er enkele gemeenschappelijke opvattingen zijn over wanneer de grens wordt overschreden. Dit is het geval als burgers overgaan tot fysieke agressie of vandalisme, als zij zich bij herhaling agressief en/of bedreigend uiten of zich richten tot de naaste omgeving van de betrokkene, of als medewerkers/politieke ambtsdragers in sterke mate worden aangetast in hun gevoel van veiligheid.
Veranderingen: nadruk op preventie Een aantal organisaties is in preventieve zin bezig om agressie te voorkomen door de manier van communiceren in bijvoorbeeld slechtnieuwsgesprekken en afwijzingsbrieven bij aanvragen voor subsidies en vergunningen. Ook worden medewerkers getraind in het de-escalerend optreden richting burgers.
Relatie met interne omgangsvormen Een aantal geïnterviewden gaf aan, toen het thema ongewenst (agressief) gedrag door externen ter sprake kwam, dat ook de interne omgangsvormen een punt van aandacht zijn. Zo werd er bijvoorbeeld gewezen op de verruwing van de omgangsvormen tussen volksvertegenwoordigers. In het politieke debat komt het volgens de geïnterviewden in toenemende mate voor dat volksvertegenwoordigers zich laatdunkend of kwetsend uitlaten over politieke tegenstanders en dit soms ook ventileren via (sociale) media. Dit leidt tot een dilemma over hoe een organisatie hiermee om dient te gaan. Enerzijds hebben volksvertegenwoordigers een eigen democratisch mandaat en hebben de vrijheid het geluid van hun achterban te vertolken. Anderzijds voeden zij met hun uitlatingen het wantrouwen richting de politiek. Het is niet eenvoudig om hier een goede weg in te vinden. Een andere gebeurtenis die in enkele gevallen spontaan werd genoemd, is het seksueel grensoverschrijdend gedrag bij The Voice. Een aantal organisaties heeft deze gebeurtenis aangegrepen om de meldprocedure voor ongewenst gedrag en de aanwezigheid van vertrouwenspersonen opnieuw bij medewerkers onder de aandacht te brengen. Een geïnterviewde gaf aan dat medewerkers het konden waarderen dat het management hier proactief in optrad.
Vooralsnog leidde deze actie in deze organisatie niet tot nieuwe meldingen van (seksueel) grensoverschrijdend gedrag.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
63 van 114
Deel 2: Integriteit
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
64 van 114
5
Ervaringen politieke ambtsdragers
Dit hoofdstuk geeft een beeld van de mate waarin politieke ambtsdragers in de twaalf maanden voorafgaand aan het onderzoek42 zijn geconfronteerd met integriteitsincidenten of vermoedens daarvan hadden. Verder wordt ingegaan op het moreel bewustzijn van politieke ambtsdragers en hun mening over het beleid en de aanpak door hun organisatie. De uitkomsten in dit hoofdstuk zijn ontleend aan de enquête onder politieke ambtsdragers bij gemeenten, provincies en waterschappen. Naast totaalcijfers worden uitkomsten per bestuurslaag gepresenteerd.
5.1
Vermoedens van niet-integer gedrag van collega’s
Lichte toename vermoedens van enkele vormen van niet-integer gedrag Aan politieke ambtsdragers is gevraagd of ze in het afgelopen jaar niet-integere gedragingen bij collega-ambtsdragers hebben gezien of vermoed. In totaal zijn negen vormen van niet-integer gedrag voorgelegd. De meest waargenomen vorm van niet-integer gedrag die politieke ambtsdragers (menen te) zien, betreft, net als in 2020, verstrengeling met belangen van familie, vrienden of collega’s, gevolgd door het meestemmen over zaken met persoonlijk belang en het niet vertrouwelijk omgaan met gevoelige informatie. Er is een lichte toename te zien bij een aantal vormen van niet-integer gedrag, zoals verstrengeling met belangen van familie, vrienden en collega’s, het meestemmen over zaken met persoonlijk belang, optreden als adviseur in een geschil tussen burgers en het bestuur, oneigenlijke druk uitoefenen op ambtenaren en het niet melden van alle (neven)functies (zie tabel 5.1). Er is geen ontwikkeling te zien in het aantal politieke ambtsdragers dat vermoedt dat collega’s misbruik maken van gevoelige informatie, ingaan op uitnodigingen voor reizen en diners of geschenken aannemen in strijd met de regels. Bij de uitkomsten dient een aantal kanttekeningen te worden geplaatst. In de eerste plaats kan één gedraging door meerdere personen worden waargenomen.
Dit betekent dat goed zichtbare gedragingen hoger scoren dan zaken die minder goed waarneembaar zijn voor derden. De uitkomsten zeggen dus (ook) iets over de zichtbaarheid van de gedraging. Verder gaat het om vermoedens van het niet-naleven van regels door collega’s, waarbij het niet zeker is of het vermoeden van de respondent gegrond is. In de derde plaats kan het bewustzijn van wat integer en niet-integer gedrag is door de tijd heen zijn veranderd, waardoor een gedraging sneller als niet-integer wordt gezien.
42
De enquête liep in de maanden februari-maart 2022.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
65 van 114
Tabel 5.1 – Vermoeden van niet-naleven van regels door collega-ambtsdragers Hoe vaak heeft u in de afgelopen twaalf maanden de volgende gedragingen bij uw collega-ambtsdragers gezien? (% minimaal eenmaal)43
Gedraging
2016
2020
2022
Verstrengeling met belangen familie / vrienden / collega's
34%
35%
40%
Meestemmen over zaken met persoonlijk belang
30%
33%
37%
Misbruik maken / niet vertrouwelijk omgaan gevoelige informatie
35%
34%
35%
Optreden als adviseur / gemachtigde geschil burgers / bestuur
29%
29%
33%
Oneigenlijke druk uitoefenen op ambtenaren
23%
25%
30%
Het niet melden van alle (neven)functies
17%
20%
25%
Niet correct gebruik (fractie)vergoedingen / (onkosten)declaraties
17%
14%
18%
Ingaan op uitnodigingen / reizen / congressen / evenementen / diners
11%
9%
9%
Aannemen geschenken / diensten in strijd met regels / gedragscode
5%
5%
5%
Waargenomen typen niet-integer gedrag verschillen tussen de bestuurslagen Tussen de bestuurslagen zijn er enkele opvallende verschillen te zien. De top drie van meest waargenomen integriteitsschendingen verschilt op een aantal punten. Bij provincies noemen ambtsdragers relatief vaak het niet melden van (neven)functies en de omgang met vergoedingen en declaraties. Politieke ambtsdragers bij waterschappen noemen eveneens relatief vaak het niet melden alle (neven)functies (tabel 5.2). Tabel 5.2 – Vermoeden van niet-naleven van regels door collega-ambtsdragers Hoe vaak heeft u in de afgelopen twaalf maanden de volgende gedragingen bij uw collega-ambtsdragers gezien? (% minimaal eenmaal)
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
(n=2.393)
(n=148)
(n=181)
Verstrengeling met belangen familie/vrienden/collega's
41%
34%
31%
Meestemmen over zaken met persoonlijk belang
37%
37%
32%
Misbruik maken / niet vertrouwelijk omgaan gevoelige informatie
38%
22%
11%
Optreden als adviseur/gemachtigde geschil burgers/bestuur
35%
18%
20%
Oneigenlijke druk uitoefenen op ambtenaren
32%
16%
17%
Het niet melden van alle (neven)functies
24%
36%
34%
Niet correct gebruik (fractie)vergoedingen/(onkosten)declaraties
17%
39%
5%
Ingaan op uitnodigingen/reizen/congressen/evenementen/diners
9%
15%
6%
Aannemen geschenken/diensten in strijd met regels/gedragscode
5%
5%
3%
De top 3 van meest genoemde vormen van niet-integer gedrag zijn blauw gearceerd.
5.2
Melden en bespreken van voorvallen
De mate waarin politieke ambtsdragers vermoedens van niet-integer gedrag bespreken of melden is uitgevraagd via een aantal casussen. In iedere casus is een situatie geschetst met de vraag of en met wie de politieke ambtsdragers dit zouden bespreken. Dit varieerde van hun collega-bestuurders tot het aan de orde stellen van de kwestie in een openbare vergadering. Uit figuur 5.1 blijkt dat in al deze situaties de ruime meerderheid van de ambtsdragers het voorval ‘zeker’ bespreekt met de voorzitter van het bestuur, een collega-ambtsdrager en/of de
43
De categorie ‘weet niet’ is net als in eerdere jaren buiten beschouwing gelaten.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
66 van 114
secretaris/griffier. De geschetste voorvallen leiden niet altijd (direct) tot een melding of het bespreken met een vertrouwenspersoon. In de casus waarbij het bestuur een onregelmatigheid van € 15.000 op zijn beloop laat, zou bijna twee derde van de ambtsdragers hier een melding van maken conform de daarvoor geldende regeling. Dat geldt in iet mindere mate ook voor de situatie waarin men in een aanbestedingsdocument de naam van een bestuurder of collega-ambtsdrager tegenkomt in een niet-opgegeven nevenfunctie. Een anonieme melding van intimiderend gedrag door een bestuurder wordt door vrijwel alle ambtsdragers zeker besproken met de voorzitter en/of een collega en afhankelijk van de situatie (ook) met de vertrouwenspersoon. Het is geen vanzelfsprekendheid dat een vermoeden van een misstand met een vertrouwenspersoon wordt besproken of dat dit aan de orde wordt gesteld in een openbare vergadering. Dat kan uiteindelijk in een deel van de gevallen wel de uitkomst zijn, maar het is niet het eerste waar politieke ambtsdragers in de gegeven casussen aan denken. Figuur 5.1 – Ambtsdragers die naar aanleiding van de situatie (zeker) wel melden of bespreken (meerdere antwoorden mogelijk) Basis: alle politieke ambtsdragers (n=2.702)44 Casus 1
Casus 2 Casus 3
Financiële onregelmatigheid: Nadat u een kostbare onregelmatigheid van €15.000 bij de volksvertegenwoordiging constateerde, heeft u het dagelijks bestuur geïnformeerd. Een half jaar later is er nog niets aan de situatie veranderd en laat ook het dagelijks bestuur het op zijn beloop. Intimidatie ambtenaren: U ontvangt een anonieme brief waarin staat dat ambtenaren geïntimideerd zouden zijn door een van de wethouders, een gedeputeerde of leden van het dagelijks bestuur. Niet vermelde nevenfunctie: In aanbestedingsdocumenten komt u de naam van een bestuurder of collega-ambtsdrager tegen in een nevenfunctie die hij niet heeft opgegeven.
100% 95%
80% 60% 40%
89% 88%
87%
63%
92%
88% 87% 85%
83%
59%
58%
58% 47%
41%
38% 30%
20% 19%
0% Financiële onregelmatigheid
Intimidatie ambtenaren
Niet vermelde nevenfunctie
Bespreken met uw collega-bestuurder/raadslid of statenlid Bespreken met burgemeesters, dijk-/watergraaf of commissaris van de koning Dit bespreken met de griffier of secretaris Een melding maken van een mogelijke misstand conform de daarvoor geldende regeling Dit aan de orde stellen in een openbare vergadering Dit bespreken met de vertrouwenspersoon
44
De optie bespreken met burgemeesters, dijk-/watergraaf of commissaris van de Koning is niet getoond aan deze beroepsgroepen.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
67 van 114
Casus belangenverstrengeling volksvertegenwoordiger In deze casus is een volksvertegenwoordiger ook voorzitter van een stichting. Deze stichting is voor een belangrijk deel gefinancierd met subsidies, maar dreigt failliet te gaan. De stichting heeft het maximale subsidiebedrag al verkregen, maar kan nog gebruik maken van een noodfonds. Op de vraag hoe de betreffende volksvertegenwoordiger dient te handelen, zegt de meerderheid dat de aanvraag het beste ingediend kan worden door een ander bestuurslid van de stichting. Net iets minder dan de helft zou contact opnemen met de griffier om de aanvraag te bespreken, maar vier op de tien zouden dit zeker niet doen. Bijna een derde geeft aan de stichting zeker/waarschijnlijk geen gebruik zal laten maken van het noodfonds. Bijna geen enkele ambtsdrager zou zelf de aanvraag voor het noodfonds indienen (tabel 5.3). Tabel 5.3 – Ambtsdragers die naar aanleiding van de situatie (zeker) wel melden of bespreken (meerdere antwoorden mogelijk) Basis: alleen volksvertegenwoordigers (n=2.162)
Antwoordoptie
%
De aanvraag laten indienen door een ander bestuurslid van de stichting
67%
Contact opnemen met de griffier om de aanvraag te bespreken
45%
Contact opnemen met ambtenaar die over het noodfonds gaat om de aanvraag te bespreken
28%
De stichting geen gebruik laten maken van het noodfonds
31%
Zelf de aanvraag voor het noodfonds indienen
6%
5.3
Organisatiecultuur
Aan politieke ambtsdragers is gevraagd om hun organisatiecultuur te beoordelen aan de hand van een aantal stellingen. Het overgrote deel voelt zich vrij om een dilemma met een collegaambtsdrager te bespreken. Bij de provincies is dit gevoel in de afgelopen twee jaar nog iets toegenomen (tabel 5.4). Tabel 5.4 Beoordeling van de organisatiecultuur, naar bestuurslaag (% (helemaal) mee eens45
Totaal
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
(n=2.704)
(n=2.380)
(n=145)
(n=179)
Ik voel me vrij om een dilemma of kwestie met
2020
2022
2020
2022
2020
2022
2020
2022
mijn collega-ambtsdragers te bespreken
89%
90%
89%
89%
84%
91%
93%
94%
Acht op de tien politieke ambtsdragers vinden dat er in de organisatie in het algemeen voldoende gelegenheid is om een dilemma of kwestie te bespreken (tabel 5.5). Daarnaast geven zeven op de tien aan dat moreel handelen centraal staat bij het nemen van besluiten en dat er een open gesprekscultuur heerst. Er zijn in de beoordelingen van de organisatiecultuur geen grote verschillen tussen de bestuurslagen.
45
De categorie ‘weet niet’ is hierbij buiten beschouwing gelaten.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
68 van 114
Tabel 5.5 Beoordeling van de organisatiecultuur, naar bestuurslaag (% (helemaal) mee eens)46
Totaal
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
(n=2.704)
(n=2.380)
(n=145)
(n=179)
81%
81%
84%
82%
71%
71%
69%
72%
70%
70%
73%
74%
30%
31%
20%
26%
Ik vind dat er in mijn organisatie voldoende gelegenheid is om een dilemma of kwestie te bespreken In onze organisatie staat moreel handelen centraal bij het nemen van besluiten In onze organisatie is een open gesprekscultuur In onze organisatie wordt alleen aandacht aan het onderwerp integriteit besteed als er sprake is van integriteitskwestie
Getuigen van (vermoedelijk) niet-integer gedrag zijn op alle vlakken minder positief over de organisatiecultuur dan niet-getuigen. Met name over het bestaan van een open gesprekscultuur en het centraal staan van moreel handelen bij besluiten zijn zij minder te spreken (tabel 5.6). Tabel 5.6 Beoordeling van de organisatiecultuur, naar getuigenis van niet-integer gedrag (% (helemaal) mee eens)47
Getuige niet-integer gedrag
Geen getuige
89%
95%
79%
91%
66%
85%
65%
85%
33%
24%
Ik voel me vrij om een dilemma of kwestie met mijn collega-ambtsdragers te bespreken Ik vind dat er in mijn organisatie voldoende gelegenheid is om een dilemma of kwestie te bespreken In onze organisatie staat moreel handelen centraal bij het nemen van besluiten In onze organisatie is een open gesprekscultuur In onze organisatie wordt alleen aandacht aan het onderwerp integriteit besteed als er sprake is van integriteitskwestie
5.4
Bekendheid met integriteitsbeleid
Negen op de tien ambtsdragers bekend met gedragscode en verplicht melden nevenfuncties Bijna alle politieke ambtsdragers zijn bekend met de geldende gedragscodes (92%), de regels en procedures voor het melden van nevenwerkzaamheden (90%) en met de regels en procedures met betrekking tot het declareren van onkosten (85%). Driekwart van de ambtsdragers is volledig of enigszins bekend met de regeling voor het melden van (vermoedens van) misstanden. Politici zijn het minst bekend met de Beleidskader Verboden Handelingen, maar dit beleidskader is dan ook pas vrij recent – in september 2021 – gepubliceerd (tabel 5.7).48
46
De categorie ‘weet niet’ is hierbij buiten beschouwing gelaten. Idem. 48 Het modelbeleidskader dateert van juli 2021, maar is in september 2021 gepubliceerd. Ministerie van BZK (2021). Modelbeleidskader verboden handelingen. 47
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
69 van 114
Het blijkt dat met name ambtsdragers van de provincies volledig tot enigszins bekend zijn met de regels en procedures met betrekking tot het declareren van onkosten (95%), vaker dan ambtsdragers van gemeenten (85%) en waterschappen (88%). Tabel 5.7 – Bekendheid met integriteitsbeleid Basis: alle politieke ambtsdragers (n=2.712), percentage volledig/enigszins bekend met de inhoud
Totaal
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
(n=2.712)
(n=2.385)
(n=147)
(n=180)
De voor mij geldende gedragscode
92%
92%
90%
86%
De regels/procedure voor het melden van
90%
91%
92%
86%
85%
85%
95%
88%
74%
75%
69%
66%
61%
62%
59%
52%
47%
47%
49%
43%
nevenwerkzaamheden De regels en procedures m.b.t. het declareren van onkosten Regeling voor het melden van (vermoedens van) misstanden De interne en/of externe vertrouwenspersoon Beleidskader Verboden Handelingen
Toename bekendheid met steunpunten Er zijn verschillende instanties waar politieke ambtsdragers terechtkunnen voor advies of ondersteuning bij integriteitskwesties en/of het melden van misstanden. De bekendheid van de steunpunten is toegenomen onder de politieke ambtsdragers. Waar in 2020 nog de meerderheid onbekend was met het Steunpunt integriteitsonderzoek politieke ambtsdragers (SIPA) en het Contactpunt Rijksrecherche, is dit nu ongeveer de helft. De stijging is vooral te zien onder de inhoudelijke bekendheid, meer ambtsdragers kennen de verschillende steunpunten inhoudelijker. Dit is ook terug te zien in de bekendheid van het Huis voor Klokkenluiders (tabel 5.8).
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
70 van 114
Tabel 5.8 – Bekendheid met steunpunten Basis: alle politieke ambtsdragers (n=2.659)
Organisatie
Bekendheid
Totaal
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
2020 Steunpunt
Ja
15%
2022
2020
2022
2020
2022
2020
2022
25%
15%
25%
13%
17%
17%
24%
integriteitsonderzoek
Ja, alleen van naam
politieke ambtsdragers
25%
26%
25%
26%
23%
24%
24%
29%
Nee
59%
49%
59%
48%
64%
59%
59%
47%
(SIPA) Contactpunt
Ja,
13%
21%
13%
21%
13%
15%
9%
20%
Rijksrecherche
Ja, alleen van naam
25%
31%
25%
31%
24%
28%
27%
30%
Nee
62%
48%
62%
47%
63%
57%
63%
50%
Huis voor
Ja
24%
31%
23%
30%
30%
37%
31%
40%
Klokkenluiders
Ja, alleen van naam
34%
40%
34%
40%
33%
41%
38%
38%
Nee
42%
29%
43%
29%
38%
23%
32%
21%
Op het moment dat politieke ambtsdragers te maken krijgen met een morele kwestie zouden zij op zoek gaan naar advies, bijvoorbeeld bij een collega of een steunpunt (tabel 5.9). Ook onder voorzitters, medebestuurders en volksvertegenwoordigers voelt de overgrote meerderheid zich vrij om een dilemma of kwestie met een collega-ambtsdrager te bespreken. Tabel 5.9 – Inwinnen advies Basis: alle politieke ambtsdragers (n=2.659), percentage (helemaal) mee eens
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
2016
2020
2022
2016
2020
2022
2016
2020
2022
90%
91%
89%
89%
86%
85%
88%
90%
84%
Op het moment dat ik te maken krijg met een morele kwestie ga ik op zoek naar advies (bv. bij collegaambtsdragers of een steunpunt)
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
71 van 114
5.5
Aandacht voor integriteit binnen de organisatie
Bestuurlijke integriteit staat volgens meerderheid minimaal een keer per jaar op agenda Volgens twee derde van de politieke ambtsdragers staat bestuurlijke integriteit minstens eens per jaar op de agenda. Hiervan geven vier op de tien aan dat dit meerdere keren per jaar gebeurt (figuur 5.2). Figuur 5.2 – Bespreken dilemma’s bestuurlijke integriteit 49 Hoe vaak worden in uw organisatie dilemma’s rond de bestuurlijke integriteit besproken? Basis: alle politieke ambtsdragers (n=2.659) Gemeenten
28%
Provincies
30%
Waterschappen
34%
19%
Totaal
43%
50%
28%
0%
33%
36%
20%
Meerdere keren per jaar
40% Jaarlijks
60%
5%
21%
5%
28%
3%
32%
5%
80%
100%
Minder dan eens per jaar
Nooit
Voorzitters geven op uiteenlopende wijze invulling aan hun taak om integriteit te bevorderen De voorzitter van het dagelijks bestuur (burgemeester, commissaris van de Koning en dijkgraaf) is verantwoordelijk voor het integriteitsbeleid en het integriteitsbewust handelen van politieke ambtsdragers. Dit kan op verschillende manieren vorm krijgen. De meest genoemde vormen zijn door het opnemen van integriteit als onderwerp in het inwerkprogramma voor nieuwe bestuurders en volksvertegenwoordigers, het maken van afspraken met de volksvertegenwoordiging en door het initiëren van bijeenkomsten met de volksvertegenwoordiging (tabel 5.10). Medebestuurders (wethouders, gedeputeerden en leden van het dagelijks bestuur) en volksvertegenwoordigers (raadsleden, statenleden en leden van het algemeen bestuur) hebben minder goed zicht op de wijze waarop aandacht wordt gegeven aan integriteit. Wel noemen ze dezelfde zaken als de voorzitters van het dagelijks bestuur.
49
Door een wijziging van de vraagstelling is geen vergelijking met eerdere jaren mogelijk.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
72 van 114
Tabel 5.10 – Optreden voorzitter als bewaker van integriteit Hoe geeft de voorzitter van het dagelijks bestuur uiting aan het integriteitsbeleid en het integriteitsbewust handelen van politieke ambtsdragers? (n=2.662, meerdere antwoorden mogelijk)
Totaal
Door het op te nemen in het inwerkprogramma
Voorzitters
Mede-
Volksvertegen
(n=133)
bestuurders
-woordigers
(n=380)
(n=2.149)
65%
99%
76%
62%
61%
83%
66%
59%
58%
92%
58%
56%
55%
86%
53%
55%
52%
86%
65%
49%
34%
87%
59%
28%
30%
58%
30%
29%
24%
51%
30%
21%
Door de jaarlijkse verantwoording en rapportage
23%
32%
30%
21%
Als opdrachtgever van een integriteitsonderzoek
23%
39%
31%
21%
Op een andere manier
5%
6%
6%
5%
Weet niet / geen zicht op
9%
0%
4%
11%
voor nieuwe bestuurders en volksvertegenwoordigers Door afspraken te maken met de volksvertegenwoordiging* Door het initiëren van bijeenkomsten met de volksvertegenwoordiging* Door het opstellen of actualiseren van een gedragscode of protocol Door het agenderen van relevante acties en/of beleidsstukken Als opdrachtgever van de (externe) risicoanalyse/ screening van kandidaat-bestuurders Door de inzet van scholings- en trainingsinstrumenten (incl. e-learning, dilemmakaarten) Door het inrichten van een zorgvuldige handhavingspraktijk
naar zittende bestuurders
* de gemeenteraad, de provinciale staten of het algemeen bestuur.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
73 van 114
Politieke ambtsdragers bij waterschappen noemen vaker dan politieke ambtsdragers bij gemeenten en provincies dat de voorzitter het integriteitsbeleid hanteert door de inzet van scholings- en trainingsinstrumenten (tabel 5.11). Tabel 5.11 – Optreden voorzitter als bewaker van integriteit Hoe geeft de voorzitter van het dagelijks bestuur uiting aan het integriteitsbeleid en het integriteitsbewust handelen van politieke ambtsdragers? (n=2.662, meerdere antwoorden mogelijk)
Totaal
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
(n=2.339)
(n=145)
(n=178)
65%
65%
61%
65%
61%
61%
56%
56%
58%
57%
63%
67%
55%
56%
47%
61%
52%
51%
57%
61%
34%
33%
38%
39%
30%
29%
44%
26%
24%
23%
23%
27%
Door de jaarlijkse verantwoording en rapportage
23%
22%
28%
30%
Als opdrachtgever van een integriteitsonderzoek
23%
23%
21%
20%
Op een andere manier
5%
5%
9%
4%
Weet niet / geen zicht op
9%
9%
10%
11%
Door het op te nemen in het inwerkprogramma voor nieuwe bestuurders en volksvertegenwoordigers Door afspraken te maken met de volksvertegenwoordiging* Door het initiëren van bijeenkomsten met de volksvertegenwoordiging* Door het opstellen of actualiseren van een gedragscode of protocol Door het agenderen van relevante acties en/of beleidsstukken Als opdrachtgever van de (externe) risicoanalyse/screening van kandidaat-bestuurders Door de inzet van scholings- en trainingsinstrumenten (incl. e-learning, dilemmakaarten) Door het inrichten van een zorgvuldige handhavingspraktijk
naar zittende bestuurders
* De gemeenteraad, de provinciale staten of het algemeen bestuur.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
74 van 114
6
Ervaringen medewerkers
Dit hoofdstuk geeft een beeld van de mate waarin overheidsmedewerkers in de twaalf maanden voorafgaand aan het onderzoek50 zijn geconfronteerd met integriteitsincidenten of vermoedens daarvan hadden. Verder wordt ingegaan op het moreel bewustzijn van medewerkers en hun mening over het beleid en de aanpak door hun organisatie. De uitkomsten in dit hoofdstuk zijn ontleend aan de enquête onder 1.434 medewerkers bij het Rijk, gemeenten, provincies en waterschappen. Waar mogelijk worden de uitkomsten vergeleken met de meting uit 2016, maar door veranderingen in vraagstelling was dit niet altijd mogelijk.
6.1
Vermoedens van niet-integer gedrag van collega’s
Aan de medewerkers is gevraagd of ze in het afgelopen jaar bij collega’s hebben waargenomen dat bepaalde regels niet nageleefd werden.51 In totaal heeft 31 procent in het afgelopen jaar wel eens het vermoeden gehad van een of meerdere schendingen. Voor alle gedragingen geldt dat slechts een minderheid deze gedragingen heeft gezien of meent ze te hebben gezien. Ongeveer twee op de tien overheidsmedewerkers zeggen wel eens te hebben gezien dat er sprake is van een belangenverstrengeling of dat collega’s misbruik maken van of niet vertrouwelijk omgaan met gevoelige informatie. Hierbij dient te worden opgemerkt dat meerdere personen één schending kunnen waarnemen. De minst waargenomen vormen van niet-naleven van (integriteits-)regels zijn ingaan op uitnodigingen voor reizen, diners, evenementen etc., en het aannemen van geschenken in strijd met de gedragscode (tabel 6.1). Tabel 6.1 – Hoe vaak heeft u de afgelopen twaalf maanden de volgende gedragingen bij uw collega's gezien? (basis: alle overheidsmedewerkers, n min=1.110*)
Nooit
Eenmaal
82%
10%
82%
Het oneigenlijk gebruik maken van personeelsregelingen Dubieuze, informele contacten met derden
Verstrengeling van belang van het werk met belangen van familie, vrienden en ex-collega's Misbruik maken van of niet vertrouwelijk omgaan met gevoelige informatie
Enkele
Regelmatig
Vaak
7%
2%
0%
8%
8%
1%
0%
84%
5%
7%
3%
0%
91%
4%
4%
1%
0%
95%
3%
2%
0%
0%
95%
2%
2%
0%
0%
malen
Het aannemen van geschenken, beloningen, aanbiedingen en vergoedingen die in strijd zijn met de regels van de organisatie Ingaan op uitnodigingen voor reizen, congressen, evenementen en diners die niet relevant zijn voor de organisatie *Respondenten konden ook ‘weet niet’ antwoorden (tussen 19 en 23 procent deed dit). Deze antwoordcategorie is in verband met de vergelijkbaarheid met de meting uit 2016 niet weergeven in deze tabel.
50
De enquête liep in maart 2022.
51 Bij de uitkomsten dient een aantal kanttekeningen te worden geplaatst. In de eerste plaats kan één gedraging door meerdere
personen worden waargenomen. Dit betekent dat goed zichtbare gedragingen hoger scoren dan zaken die minder goed waarneembaar zijn voor derden. De uitkomsten zeggen dus (ook) iets over de zichtbaarheid van de gedraging. Verder gaat het om vermoedens van het niet-naleven van regels door collega’s, waarbij het niet zeker is of het vermoeden van de respondent gegrond is.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
75 van 114
In vergelijking met 2016 zien we een afname van het aantal medewerkers dat vermoedens heeft gehad van het niet naleven van regels, met uitzondering van belangenverstrengeling (figuur 6.1). Relatief de grootste afname zien we bij het aannemen van geschenken in strijd met de regels (-3 procentpunt) en het ingaan op uitnodigingen die niet relevant zijn voor de organisatie (-4 procentpunt, bijna een halvering). Figuur 6.1 – Vermoedens van niet-naleven van regels door collega’s, per jaar (% wel eens in het afgelopen jaar) Misbruik maken van of niet vertrouwelijk omgaan met gevoelige informatie
18% 21%
Verstrengeling van belang van het werk met belangen van familie, vrienden en ex-collega's
18% 19%
Het oneigenlijk gebruik maken van personeelsregelingen
16%
2016 (n=2756)
9%
Dubieuze, informele contacten met derden Het aannemen van geschenken, beloningen, aanbiedingen en vergoedingen die in strijd zijn met de regels Ingaan op uitnodigingen voor reizen, congressen, evenementen en diners die niet relevant zijn voor de organisatie
2022 (n=1110)
20%
12% 5% 8% 5% 9%
Tussen de bestuurslagen zijn er verschillen. Bij het Rijk wordt belangenverstrengeling minder vaak gezien dan gemiddeld, medewerkers van gemeenten en waterschappen zien dit juist vaker. Medewerkers van waterschappen merken meer dan gemiddeld dubieuze, informele contacten met derden op. Bij de provincies vermoeden medewerkers vaker dan bij de andere bestuurslagen het onjuist aannemen van geschenken (tabel 6.2). Tabel 6.2 – Vermoedens van niet-naleven van regels door collega’s, naar bestuurslaag (% wel eens in het afgelopen jaar) Totaal Misbruik maken van of niet vertrouwelijk
Rijk
Gemeenten
Provincies
Waterschap
(n min=612)
(n min=320)
(n min=89)
(n min=89)
18%
17%
18%
16%
20%
18%
14%
22%
13%
26%
16%
16%
16%
11%
18%
9%
8%
10%
11%
16%
5%
3%
6%
10%
8%
5%
5%
4%
7%
7%
omgaan met gevoelige informatie Verstrengeling van belang van het werk met belangen van familie, vrienden en ex-collega's Het oneigenlijk gebruik maken van personeelsregelingen Dubieuze, informele contacten met derden Het aannemen van geschenken, beloningen, aanbiedingen en vergoedingen die in strijd zijn met regels Ingaan op uitnodigingen voor reizen, congressen, evenementen en diners die niet relevant zijn voor de organisatie
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
76 van 114
6.2
Moreel bewustzijn
Integere werkhouding van collega’s Hoe denken medewerkers in het openbaar bestuur over de mate waarin collega’s integer werken? De overgrote meerderheid (90 procent) vindt dat collega’s zich inzetten om de taken zo goed mogelijk uit te voeren. Ook vertrouwt men erop dat collega’s de waarheid spreken. Net iets meer dan de helft geeft aan dat collega’s hun fouten erkennen en hiervoor de verantwoordelijkheid nemen, en een derde oordeelt hier neutraal over (tabel 6.3). Tabel 6.3 – Integere werkhouding van collega’s, totaal en naar bestuurslaag (% (helemaal) mee eens; basis: alle overheidsmedewerkers, n min = 1.369*)
Totaal
Rijk
Gemeente
Provincie
Waterschap
(n=739)
(n=407)
(n=110)
(n=117)
Mijn collega's zetten zich in om hun taken zo goed mogelijk uit te voeren
90%
89%
90%
89%
92%
Mijn collega's zijn eerlijk: je kan erop vertrouwen dat ze de waarheid spreken
69%
69%
69%
69%
66%
Mijn collega's erkennen fouten en nemen hier verantwoordelijkheid voor
56%
58%
54%
55%
50%
*Respondenten die ‘weet niet’ antwoordden, zijn uitgesloten van de analyse.
Voor alle drie de bevraagde aspecten geldt dat medewerkers die het niet naleven van regels hebben waargenomen bij collega’s minder positief zijn over de werkhouding (tabel 6.4). Tabel 6.4 – Integere werkhouding van collega’s, totaal en naar wel of niet getuige zijn van het niet naleven van regels (% (helemaal) mee eens; basis: alle overheidsmedewerkers (n min = 1.369) Getuige niet-integer gedrag (n=437)
Geen getuige
Mijn collega's zetten zich in om hun taken zo goed mogelijk uit te voeren
85%
95%
Mijn collega's zijn eerlijk: je kan erop vertrouwen dat ze de waarheid spreken
56%
82%
Mijn collega's erkennen fouten en nemen hier verantwoordelijkheid voor
46%
66%
(n=649)
Ten opzichte van 2016 is het percentage dat vindt dat collega’s zich inzetten om hun taken zo goed mogelijk uit te voeren, gestegen van 86 naar 90 procent. De overige beoordelingen van collega’s (of zij eerlijk zijn, en of zij hun fouten erkennen) zijn gelijk gebleven (figuur 6.2).
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
77 van 114
Figuur 6.2 – Integere werkhouding van collega’s, per jaar (basis: alle overheidsmedewerkers) 86%
90% 69%
69% 56%
56%
Mijn collega's zetten zich in Mijn collega's zijn eerlijk: je Mijn collega's erkennen om hun taken zo goed kan erop vertrouwen dat ze fouten en nemen hier mogelijk uit te voeren de waarheid spreken verantwoordelijkheid voor 2016 (n =2.756)
6.3
2022 (n min = 1.369)
Organisatiecultuur
In 2022 is aan medewerkers gevraagd om hun organisatiecultuur te beoordelen aan de hand van een aantal stellingen. Het overgrote deel van de medewerkers voelt zich vrij om een dilemma met een collega te bespreken, en driekwart vindt dat er in het algemeen in de organisatie voldoende gelegenheid is om dat te doen. De meningen zijn verdeeld over het bestaan van een open gesprekscultuur in de organisatie. Een kleine meerderheid is het daar mee eens, een kwart is daar neutraal over. Het overige deel (19%) vindt dat er geen open gesprekscultuur is (figuur 6.3). Figuur 6.3 – Beoordeling van de organisatiecultuur Basis: alle overheidsmedewerkers, n min = 1.364*
Ik voel me vrij om een dilemma of kwestie met mijn collega's te bespreken
86%
Ik vind dat er in mijn organisatie voldoende gelegenheid is om een dilemma of kwestie te bespreken
73%
In onze organisatie staat moreel handelen centraal bij het nemen van besluiten
62%
In onze organisatie is een open gesprekscultuur
56%
In onze organisatie wordt alleen aandacht aan het onderwerp integriteit besteed als er sprake is van integriteitskwestie
(Helemaal) mee eens
7% 6%
32%
Neutraal
16%
28%
25%
19%
11%
11%
19%
50%
(Helemaal) mee oneens
*Respondenten die ‘weet niet’ antwoordden, zijn niet weergeven in deze figuur.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
78 van 114
Er zijn in de beoordelingen van de organisatiecultuur geen grote verschillen tussen de bestuurslagen, hoewel de provinciemedewerkers de verschillende vragen net iets positiever beantwoorden dan de collega’s van de andere bestuurslagen (tabel 6.5). Tabel 6.5 – Beoordeling van de organisatiecultuur, naar bestuurslaag (% (helemaal) mee eens)
Ik voel me vrij om een dilemma of kwestie met mijn collega's te bespreken Ik vind dat er in mijn organisatie voldoende gelegenheid is om een dilemma of kwestie te bespreken In onze organisatie staat moreel handelen centraal bij het nemen van besluiten In onze organisatie is een open gesprekscultuur
Rijk
Gemeente
Provincie
Waterschap
(n=742)
(n=405)
(n=105)
(n=112)
83%
89%
91%
87%
72%
73%
82%
74%
59%
63%
72%
63%
56%
56%
63%
57%
31%
33%
24%
30%
In onze organisatie wordt alleen aandacht aan het onderwerp integriteit besteed als er sprake is van integriteitskwestie
Getuigen van (vermoedelijk) niet-integer gedrag zijn op alle vlakken minder positief over de organisatiecultuur dan niet-getuigen. Met name over het bestaan van een open gesprekscultuur en het centraal staan van moreel handelen bij besluiten zijn zij minder te spreken (tabel 6.6). Tabel 6.6 – Beoordeling van de organisatiecultuur, naar getuigenis van niet-integer gedrag (% (helemaal) mee eens)
Getuige nietTotaal
integer gedrag (n=425)
Ik voel me vrij om een dilemma of kwestie met mijn collega's te bespreken Ik vind dat er in mijn organisatie voldoende gelegenheid is om een dilemma of kwestie te bespreken In onze organisatie staat moreel handelen centraal bij het nemen van besluiten In onze organisatie is een open gesprekscultuur
Geen getuige (n=939)
86%
82%
88%
73%
65%
76%
62%
50%
67%
56%
45%
61%
32%
35%
30%
In onze organisatie wordt alleen aandacht aan het onderwerp integriteit besteed als er sprake is van integriteitskwestie
Leidinggevenden Over het algemeen zijn medewerkers positief over hun leidinggevende als het gaat om aspecten van leiderschap. Zij geven het vaakst aan dat hun leidinggevende eerlijk is (76%), dat hij of zij eerlijkheid en integriteit ziet als persoonlijke waarde (74%), tegen het gebruik is van onethische praktijken om resultaten te verhogen (74%) en veel waarde hecht een ethische waarden (72%). Net iets meer dan een derde van de medewerkers heeft het gevoel dat de leidinggevende de behoeften van anderen boven het eigen belang plaatst. In vergelijking met 2016 hebben medewerkers in 2022 over het algemeen een positiever beeld over het leiderschap binnen de
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
79 van 114
organisatie: op de verschillende aspecten blijft de beoordeling ofwel gelijk, of hij is beter geworden (figuur 6.4). Figuur 6.4 – Leiderschap binnen de organisatie, per jaar (% (helemaal) mee eens) Mijn leidinggevende …
is eerlijk: je kan erop vertrouwen dat hij/zij de waarheid spreekt
76% 65%
ziet integriteit als een belangrijke persoonlijke waarde
74% 73%
is tegen het gebruik van onethische praktijken om resultaten/performance te verhogen
74% 72%
laat zien veel waarde te hechten aan ethische en morele waarden
72% 57%
vertoont ethisch voorbeeldgedrag door middel van zijn/haar acties en beslissingen
66% 57%
is zo eerlijk en objectief mogelijk in het beoordelen van de performance van medewerkers
2016 (n=2.756) 66%
53%
staat er op te doen wat ethisch is
65% 62%
erkent fouten en neemt hier verantwoordelijkheid voor
65% 60%
plaatst de behoeften van anderen boven zijn/haar eigen belang
2022 (n=1.434)
37% 33%
Getuigen van niet-integer gedrag zijn minder positief over de directe leidinggevende dan niet getuigen. Getuigen van niet-integer gedrag ervaren minder ethisch leiderschap (tabel 6.7). Tabel 6.7 – Leiderschap binnen de organisatie, naar getuigenis van niet-integer gedrag Getuige nietMijn leidinggevende …
integer gedrag (n=437)
..laat zien veel waarde te hechten aan ethische en morele waarden
Geen getuige (n=665)
68%
79%
61%
75%
..is eerlijk: je kan erop vertrouwen dat hij/zij de waarheid spreekt
69%
86%
..staat er op te doen wat ethisch is
58%
74%
..erkent fouten en neemt hier verantwoordelijkheid voor
62%
74%
..ziet integriteit als een belangrijke persoonlijke waarde
68%
83%
69%
84%
60%
76%
33%
44%
..vertoont ethisch voorbeeldgedrag door middel van zijn/haar acties en beslissingen
..is tegen het gebruik van onethische praktijken om resultaten/performance te verhogen ..is zo eerlijk en objectief mogelijk in het beoordelen van de performance van medewerkers ..plaatst de behoeften van anderen boven zijn/haar eigen belang
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
80 van 114
6.4
Bekendheid met integriteitsbeleid
Wat betreft de verschillende onderdelen van het integriteitsbeleid zijn medewerkers het meest bekend met de regels over het omgaan met vertrouwelijke informatie. Het minst zijn ze bekend met de regeling voor het melden van misstanden: een kwart heeft er nog nooit van gehoord (6%) of weet slechts dat het onderdeel is van het integriteitsbeleid (19%) (figuur 6.5). Figuur 6.5 – Bekendheid met onderdelen integriteitsbeleid Basis: alle overheidsmedewerkers (n=1.434)
De regels m.b.t. omgaan met vertrouwelijke informatie
65%
29%
5%
De taken van de vertrouwenspersoon
44%
41%
14%
De voor mij geldende gedragscode
44%
43%
10%
De regeling voor het melden van (vermoedens van) misstanden
35%
40%
19%
3%
6%
Ik ben volledig bekend met de inhoud Ik ben enigszins bekend met de inhoud Ik weet dat het onderdeel van het integriteitsbeleid is Nooit van gehoord
De onderdelen van het integriteitsbeleid lijken het meest bekend bij Rijksambtenaren, met name als het gaat om de gedragscode. Gemeentemedewerkers zitten er dicht tegenaan. Op aspecten blijft de bekendheid bij provincies en waterschappen achter (tabel 6.8). Tabel 6.8 – Bekendheid met het integriteitsbeleid, naar bestuurslaag Rijk
Gemeente
Provincie
Waterschap
De regels m.b.t. omgaan met vertrouwelijke informatie
66%
65%
57%
58%
De taken van de vertrouwenspersoon
46%
43%
44%
35%
De voor mij geldende gedragscode
47%
43%
37%
41%
De regeling voor het melden van (vermoedens van) misstanden
37%
35%
31%
27%
(n=777)
(n=426)
(n=113)
(n=118)
Desalniettemin geven negen op de tien (87%) medewerkers aan op zoek te gaan naar advies wanneer zij te maken zouden krijgen met een moreel dilemma.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
81 van 114
7
Integriteitsbeleid
Dit hoofdstuk geeft een beeld van de wijze waarop organisaties in het openbaar bestuur omgaan met integriteitskwesties. De uitkomsten zijn gebaseerd op een enquête onder 180 organisaties in het openbaar bestuur en interviews met 26 organisaties (zie bijlage voor de onderzoeksverantwoording). Voordat de resultaten van de enquête worden beschreven, gaan wij eerst kort in op het wettelijk kader van het integriteitsbeleid. In het vervolg van dit hoofdstuk komen onderdelen van het beleid aan de orde en stellen wij vast wat wel of niet aanwezig c.q. recent geactualiseerd is. Daar waar nodig wordt onderscheid gemaakt tussen het beleid ten aanzien van medewerkers, dagelijks bestuurders en volksvertegenwoordigers. Hetzelfde geldt voor de bestuurslagen. Alleen wanneer er duidelijke verschillen zijn, gaan wij op dat onderscheid in.
7.1
Wettelijk kader
De wet schrijft voor dat overheidsorganisaties integriteitsbeleid ontwikkelen, vaststellen en zich jaarlijks over de uitvoering daarvan verantwoorden. Voor ambtenaren vormt de Ambtenarenwet 2017 het wettelijke kader per 1 januari 2020. 52 Hierin is onder meer bepaald dat een overheidswerkgever verplicht is een integriteitsbeleid te voeren en daarover verantwoording af te leggen (artikel 4 AW). Dit betreft onder meer het afleggen van de eed of belofte bij indiensttreding, de registratie van nevenwerkzaamheden, het aanwijzen van kwetsbare financiële functies en het opstellen van een procedure voor meldingen bij vermoedens van een misstand (artikel 5 AW). Politieke ambtsdragers zijn, zoals reeds in hoofdstuk 4 opgemerkt, geen ambtenaar in de zin van de Ambtenarenwet 2017.
De volksvertegenwoordiging (gemeenteraad, provinciale staten en algemeen bestuur) is wettelijk verplicht om een gedragscode vast te stellen, niet alleen voor haarzelf, maar ook voor dagelijks bestuurders (college van burgemeester en wethouders, gedeputeerde staten, dagelijks bestuur).53 In de Handreiking integriteit54 zijn daarvoor onder andere modelgedragscodes opgenomen, waarin wordt ingegaan op: • het voorkomen van belangenverstrengeling (onder meer door openbaarmaking van nevenfuncties en een afkoelperiode na uitdiensttreding); • geheimhouding van informatie; • omgang met geschenken en uitnodigingen; • gebruik van voorzieningen; • uitvoering van de gedragscode (periodieke bespreking van het onderwerp ‘integriteit’, aanwijzing van contactpersonen integriteit en processtappen bij vermoeden van een misstand waarbij een politieke ambtsdrager betrokken is). In de Handreiking integriteit wordt ook verwezen naar relevante wettelijke bepalingen met betrekking tot integriteit, zoals verboden functies (incompatibiliteiten) en verboden handelingen.
52
Met de invoering van de Wet normalisering rechtspositie ambtenaren (Wnra) op 1 januari 2020. Dit is vastgelegd in de Gemeentewet, Provinciewet en Waterschapswet (diverse bepalingen, afhankelijk van het bestuursorgaan). 54 IPO, VNG, UvW, Ministerie van BZK (2021), Handreiking integriteit van politieke ambtsdragers bij provincies, gemeenten en waterschappen. Vierde gewijzigde druk, 2021. 53
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
82 van 114
7.2
Integriteitsbeleid
De voorzitter van het dagelijks bestuur (dijkgraaf bij een waterschap, de commissaris van de Koning bij een provincie en de burgemeester bij een gemeente) heeft de wettelijke taak om de bestuurlijke integriteit in de organisatie te bevorderen. 55 Uit de enquête komt naar voren dat de voorzitter in de meeste organisaties als formeel eindverantwoordelijke wordt gezien voor het integriteitsbeleid ten aanzien van het dagelijks bestuur en het algemeen bestuur (tabel 7.1). In een aantal gevallen wordt ook het orgaan zelf (provinciale staten of algemeen bestuur) of diens ambtelijke ondersteuning (griffier) als eindverantwoordelijke beschouwd. De verantwoordelijkheid voor medewerkers ligt in de meeste organisaties bij de secretaris, al dan niet samen met de voorzitter (burgemeester of commissaris van de Koning). Binnen de organisaties van het Rijk ligt de eindverantwoordelijkheid voornamelijk bij de (hoofd)directeur, de secretaris-generaal of het raad van bestuur. Tabel 7.1 – Eindverantwoordelijkheid voor integriteitsbeleid Indicator
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
Rijk56
(n=133)
(n=8)
(n=10)
(n=29)
Gemeentesecretaris
Commissaris van de
Secretaris-
(Hoofd)directeur
(102), burgemeester
Koning (3),
directeur (10)
(13), Secretaris-
(19)
provinciesecretaris
generaal (5),
(3), anders (2)
Raad van
Eindverantwoordelijk voor beleid t.a.v. Medewerkers
bestuur (5) Leden college van B&W
Burgemeester (121)
(GS/dagelijks bestuur)
Commissaris van de
Dijkgraaf (10)
-
Dijkgraaf (10)
-
Koning (6), provinciale staten (1), anders (1)
Leden gemeenteraad
Burgemeester (108),
Commissaris van de
(PS/algemeen bestuur)
griffier (19)
Koning (5), provinciale staten (1), Statengriffier (1) anders (1)
NB: Alleen bestuursorganen of functionarissen weergegeven die in minimaal 10 procent van de gevallen zijn genoemd.
55
Voor gemeenten is dit vastgelegd in artikel 170 lid 2 van de Gemeentewet, voor provincies en waterschappen in respectievelijk artikel 175 lid 2 van de Provinciewet en artikel 94 lid 2 van de Waterschapswet. 56 Voor de leesbaarheid is gekozen voor de term ‘Rijk’. Deze categorie omvat ministeries, agentschappen en zelfstandige bestuursorganen (zbo’s). Strikt genomen vallen zbo’s niet onder de ministeriële verantwoordelijkheid en kunnen zij om die reden niet zonder meer tot het Rijk worden gerekend. In de praktijk zien we wel dat met name kleinere zbo’s aansluiten bij het agressie- en integriteitsbeleid van het ministerie waar zij onder vallen en hierin hun eigen accenten zetten.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
83 van 114
Gedragscode De gedragscode van organisaties is voornamelijk gebaseerd op de modelgedragscode die als onderdeel van de Handreiking integriteit voor politieke ambtsdragers beschikbaar is gesteld door het ministerie van BZK in samenwerking met de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Unie van Waterschappen (UvW). 57 Voor medewerkers op Rijksniveau is er de Gedragscode Integriteit Rijk.58 Decentrale overheden stellen een eigen gedragscode voor ambtenaren vast, waarvoor de VNG voorbeeldgedragscodes beschikbaar heeft gesteld.59 Soms vult een organisatie de modelgedragscode aan naar aanleiding van een incident binnen de organisatie. Het komt ook voor dat organisaties ervoor kiezen preventief hun gedragscode aan te vullen met specifieke rolbeschrijvingen, voorbeeldvragen en -antwoorden, zodat voor de politieke ambtsdragers duidelijker wordt wat van hen verwacht wordt binnen de soms wat juridisch geformuleerde bepalingen in de gedragscode. De wet schrijft voor dat de gedragscode voor zowel bestuur als volksvertegenwoordiging wordt vastgesteld door de gemeenteraad, respectievelijk provinciale staten en het algemeen bestuur.60 De verdere uitwerking van het beleid wordt vaak gelegd bij de griffie of de secretaris-directeur (in het geval van een waterschap).
Bij de meeste organisaties in het openbaar bestuur is de gedragscode voor medewerkers in de afgelopen vier jaar nog geactualiseerd. De laatste actualisatie van de gedragscode voor politieke ambtsdragers dateert in meer dan de helft van de gevallen van 2018 of eerder (tabel 7.2). Als we kijken naar het schriftelijk vastgelegde integriteitsbeleid voor medewerkers zien we dat het moment van actualiseren bij decentrale overheden varieert (tabel 7.3). Ministeries en zelfstandige bestuursorganen hebben hun schriftelijke integriteitsbeleid vaker recent geactualiseerd. In de interviews zijn verschillende aanleidingen genoemd voor het actualiseren van een gedragscode. Als concrete aanleiding worden de verkiezingen genoemd en verder incidenten binnen de eigen organisatie of in de regio, waardoor het thema ineens actueel werd. Als aanvulling op de gedragscode hebben sommige organisaties een overkoepelend beleidsdocument voor integriteit. In dit document wordt aandacht besteed aan de achterliggende ideeën voor de integriteitsaanpak, de wettelijke voorschriften en de organisatorische maatregelen om risico’s ten aanzien van kwetsbare processen te verminderen.
57
IPO, VNG, UvW, Ministerie van BZK (2021), Handreiking integriteit van politieke ambtsdragers bij provincies, gemeenten en waterschappen. Vierde gewijzigde druk, 2021. 58 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (2020). Gedragscode Integriteit Rijk 2020. 59 Zie: https://vng.nl/artikelen/gedragscode-ambtenaren 60 Zie art. 15, 41c en 69 van de Gemeentewet. In de Provinciewet en Waterschapswet zijn gelijksoortige bepalingen opgenomen.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
84 van 114
Tabel 7.2 – Actualisatie van gedragscode voor medewerkers en politieke ambtsdragers Wanneer is de gedragscode integriteit voor het laatst geactualiseerd? (aantallen)
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
Rijk
MW
Col.
Raad
MW
GS
PS
MW
DB
AB
MW
(n=82)
(n=57)
(n=90)
(n=6)
(n=5)
(n=4)
(n=7)
(n=5)
(n=5)
(n=22)
2022
3
6
14
1
0
0
0
0
0
0
2021
17
6
8
1
0
0
2
1
1
4
2020
13
4
8
3
0
0
1
0
0
10
2019
8
5
8
1
1
0
1
1
1
0
2018 of eerder
30
29
49
0
4
4
1
1
1
2
Er is geen gedragscode
1
0
0
0
0
0
0
0
0
5
Weet niet of
0
2
0
0
0
0
0
0
0
1
10
5
3
0
0
0
2
2
2
0
gedragscode geldt Weet niet wanneer
Tabel 7.3 – Actualisatie van schriftelijk vastgelegd integriteitsbeleid voor medewerkers Wanneer is het schriftelijke vastgelegde integriteitsbeleid voor het laatst geactualiseerd? (%)
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
Rijk
(n=82)
(n=6)
(n=7)
(n=22)
2022
5
0
0
2
2021
17
0
2
10
2020
14
2
1
8
2019
7
1
2
0
2018 of eerder
27
2
1
1
Er is geen beleid
4
1
0
1
Weet niet of er beleid is
1
0
1
0
Weet niet wanneer
7
0
0
0
Het integriteitsbeleid voor medewerkers kan uit verschillende onderdelen bestaan. Bijna alle organisaties nemen de eed of belofte af bij nieuwe medewerkers. Ook een regeling voor het melden van nevenwerkzaamheden is in vrijwel alle organisaties aanwezig. Een regeling voor het tegengaan van draaideurconstructies is het minst in het beleid verankerd: dertig van de 82 bevraagde gemeenten (37%) geven aan dat dit aanwezig is. Zes van de 22 bevraagde organisaties van het Rijk en één waterschap geven aan dat dit is opgenomen in het integriteitsbeleid voor medewerkers. Opvallend is dat alle provincies die aan de enquête hebben deelgenomen een draaideurregeling hebben opgenomen (tabel 7.4).