rapport-monitor-integriteit-en-veiligheid-2022.pdf
Tekst van het document
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
85 van 114
Tabel 7.4 – Onderdelen integriteitsbeleid voor medewerkers (aantallen) Gemeenten
Provincies
Waterschappen
Rijk
(n=82)
(n=6)
(n=7)
(n=23)
Concrete doelstellingen integriteitsbeleid
52
5
6
14
Een specifieke functionaris of eenheid verantwoordelijk
64
6
7
19
Een regeling voor de melding van nevenwerkzaamheden
76
6
7
22
Een centraal overzicht van de gemelde
54
4
4
12
30
6
1
6
voor beleid
nevenwerkzaamheden Een regeling voor het tegengaan van draaideurconstructies De eed/belofte afgenomen bij nieuwe medewerkers
81
5
7
18
Een procedure als een medewerker een vermoeden van
75
6
7
21
een misstand meldt
Nevenwerkzaamheden en financiële functies Iets meer dan de helft van de geënquêteerde organisaties in het openbaar bestuur hebben functies aangewezen, waarvan de gemelde nevenwerkzaamheden openbaar gemaakt moeten worden (tabel 7.5). Daarnaast zijn er organisaties die aangeven dat er nog geen besluit genomen is over welke typen functies hieronder zouden moeten vallen. Met name enkele gemeenten en organisaties die onder het Rijk vallen zeggen dat er in hun organisatie geen functies zijn waarvoor dat van toepassing is. Tabel 7.5 – Zijn er bepaalde functies aangewezen waarvan de gemelde nevenwerkzaamheden openbaar gemaakt moeten worden? (aantallen) Gemeenten
Provincies
Waterschappen
Rijk
(n=82)
(n=6)
(n=8)
(n=22)
Ja, er zijn functies aangewezen
47
5
5
8
Nee, er is nog geen besluit over de type functies
23
1
3
6
12
0
0
8
die onder deze regeling zouden moeten vallen Nee, in onze organisatie zijn er geen functies waarvoor dat nodig is
De organisaties die de nevenwerkzaamheden van bepaalde functionarissen wel openbaar maken, doen dit veelal via de website (tabel 7.6). Tabel 7.6 – Hoe worden deze gemelde nevenwerkzaamheden openbaar gemaakt? Basis: organisaties die nevenwerkzaamheden openbaar maken (n=66) Gemeenten
Provincies
Waterschappen
Rijk
(n=47)
(n=5)
(n=5)
(n=9)
Ter inzage of opvraagbaar
8
0
1
0
Op de website
24
4
3
5
Zowel ter inzage/opvraagbaar als op de website
10
0
1
0
Anders
0
1
0
2
Deze worden niet openbaar gemaakt
5
0
0
2
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
86 van 114
Het bijhouden van de nevenfuncties vindt veelal op meerdere manieren plaats. Een deel van de organisaties vraagt actief aan medewerkers om dit te doen. Daarnaast zijn nevenwerkzaamheden in iets minder dan de helft van de organisaties een gespreksonderwerp met de leidinggevende, bijvoorbeeld in het functioneringsgesprek (tabel 7.7). Tabel 7.7 – Hoe worden wijzigingen in deze (neven)werkzaamheden van medewerkers bijgehouden? Basis: organisaties die nevenwerkzaamheden openbaar maken (n=66) (meerdere antwoorden mogelijk) Gemeenten
Provincies
Waterschappen
Rijk
(n=47)
(n=5)
(n=5)
(n=8)
39
5
3
4
18
4
1
3
15
3
1
4
Wijzigingen worden niet bijgehouden
1
0
1
0
Weet ik niet
0
0
0
1
Medewerkers geven wijzigingen zelf door Medewerkers bespreken hun (neven)werkzaamheden regelmatig met hun leidinggevende (bijvoorbeeld in het functioneringsgesprek) en dit wordt verwerkt in het register De organisatie vraagt periodiek aan medewerkers om wijzigingen in hun nevenwerkzaamheden door te geven
In de meerderheid van de organisaties is nog geen besluit genomen over de type functies die onder de regeling van melden van nevenwerkzaamheden zouden moeten vallen of geeft men aan dat er in de organisatie geen functies zijn waarvoor dat nodig is (tabel 7.8). Tabel 7.8 – Zijn er bepaalde functies aangewezen die hun financiële belangen, bezit van effecten en transacties daarin, moeten melden, voor zover het de uitoefening van de functie schaadt?
Ja, er zijn functies aangewezen, en de financiële belangen worden gemeld Ja, er zijn functies aangewezen, maar de financiële belangen worden nog niet gemeld Nee, er is nog geen besluit over de type functies die onder deze regeling zouden moeten vallen Nee, in onze organisatie zijn er geen functies waarvoor dat nodig is
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
Rijk
(n=82)
(n=6)
(n=7)
(n=22)
14
3
0
4
11
0
0
0
40
3
5
7
17
0
2
11
87 van 114
7.3
Personeelsbeleid
Aanstellen van nieuwe medewerkers Bij het aanstellen van nieuwe personeelsleden worden meerdere procedures en werkwijzen ingezet. Meestal controleren organisaties op diploma’s en referenties, maar er zijn ook gemeenten die dit naar eigen zeggen nooit doen. Ook het overleggen van een Verklaring omtrent Gedrag (VOG) is een veelgestelde eis bij indiensttreding. Er zijn vrijwel geen organisaties die hier niet om vragen. Aandacht voor integriteit is gemeengoed in het introductiegesprek (tabel 7.9). Tabel 7.9 – In hoeverre hanteert uw organisatie bij het aanstellen van nieuwe personeelsleden de volgende procedures en werkwijzen? Basis: gemeenten (82), provincies (6), waterschappen (7), Rijk (22)
Controleren van diploma’s
Controleren van referenties
Altijd
Soms
Nooit
Weet niet
Altijd
Soms
Nooit
Weet niet
Gemeenten
42
24
6
10
Gemeenten
8
59
4
11
Provincies
4
0
1
1
Provincies
0
6
0
0
Waterschappen
3
2
1
1
Waterschappen
0
5
0
2
Rijk
8
6
5
3
Rijk
1
15
3
3
Vragen om een Verklaring omtrent gedrag (VOG) Altijd
Soms
Nooit
Weet niet
Gemeenten
58
20
0
4
Provincies
4
2
0
Waterschappen
4
2
Rijk
17
3
Aandacht voor integriteit in een introductiegesprek of inwerkprogramma Altijd
Soms
Nooit
Weet niet
Gemeenten
71
5
1
5
0
Provincies
4
2
0
0
1
0
Waterschappen
5
2
0
0
2
0
Rijk
19
2
1
0
Sommige organisaties geven aan andere (aanvullende) procedures te volgen, bijvoorbeeld: • “Iedere nieuwe medewerker volgt verplicht een interne training integriteit. Ook wordt voor aanvang van het dienstverband al de gedragscode toegezonden waarbij een vinkje gezet moet worden als het document gelezen is.” • “Het tekenen van een integriteitsverklaring, ook voor externen” Bij inhuur van extern personeel (zoals externe adviseurs, uitzendkrachten en schoonmaakpersoneel) wordt in de meeste gevallen ook aandacht besteed aan integriteit in het contract. Dit geldt voor de gemeenten, provincies, waterschappen en het Rijk. Een organisatie die zegt dit ‘soms’ te doen, zegt hierover: “We doen het niet bij personeel waarbij in de eigen organisatie al afspraken zijn gemaakt over integriteit”.
Vertrouwensfuncties Een vertrouwensfunctie is een functie waarbij kennis en/of bevoegdheden horen die bij misbruik de nationale veiligheid in gevaar kunnen brengen. Vertrouwensfuncties mogen daarom alleen worden vervuld door personen die een veiligheidsonderzoek hebben ondergaan, waarna voor hen een Verklaring van geen bezwaar (VGB) is afgegeven. Bij meer dan de helft van de organisaties zijn een of meerdere vertrouwensfuncties aangewezen en bij een aantal gemeenten zijn er plannen om dit te gaan doen (tabel 7.10).
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
88 van 114
Tabel 7.10 – Zijn er in uw organisatie vertrouwensfuncties aangewezen? Gemeenten
Provincies
Waterschappen
Rijk
Ja
51
4
6
13
Nee, maar er zijn wel plannen om deze aan te wijzen
6
0
0
0
Nee, en er zijn geen plannen om deze aan te wijzen
17
1
0
9
Weet ik niet
8
1
1
0
Totaal
82
6
7
22
Preventie van integriteitsbreuken Organisaties in het openbaar bestuur geven aan dat integriteitsbreuken bij kwetsbare functies op verschillende manieren voorkomen kunnen worden. Het vragen van een VOG, een screening van kandidaten, het controleren van werkzaamheden door andere personen en functiescheiding (het verdelen van verantwoordelijkheden en bevoegdheden over verschillende personen binnen de organisatie) zijn de vaakst genoemde maatregelen (tabel 7.11). Tabel 7.11 – Op welke wijze beoogt uw organisatie integriteitsinbreuken bij kwetsbare functies te voorkomen? Gemeenten
Provincies
Waterschappen
Rijk
Functies waarvoor VOG gevraagd kan worden
65
6
4
17
Screening van kandidaten, anders dan de VOG
23
4
3
5
Functieroulatie
5
0
0
0
Functiescheiding
54
3
6
10
Controleren van werkzaamheden door andere personen
66
5
6
13
Iets anders
8
1
1
5
Geen specifieke maatregelen
2
0
0
0
Weet ik niet
3
0
0
0
Totaal
82
6
7
22
7.4
Aandacht voor integriteit
Vormen van aandacht voor integriteit bij politieke ambtsdragers Uit tabel 7.12 blijkt dat alle bevraagde organisaties aandacht hebben voor integriteit. Tijdens de eed of belofte bij installatie van de politieke ambtsdragers is er bij vrijwel alle bevraagde organisaties aandacht voor integriteit. Nieuw geïnstalleerde politieke ambtsdragers bij de ondervraagde organisaties krijgen ook bijna altijd een dilemmatraining, workshop of voorlichting over integriteit, en daarnaast wordt door de organisatie de gedragscode verspreid om meer aandacht te genereren. De aandacht voor integriteit vindt binnen een deel van de gemeenten ook plaats door middel van het verspreiden van handreikingen en brochures of de nieuwsbrieven en het internet. Geen van de bevraagde waterschappen verspreid op deze manier aandacht voor integriteit. Uit de interviews en de enquête blijkt dat alle organisaties aandacht hebben voor integriteit en dat deze het grootst is rond de verkiezingen en het aantreden van nieuwe politieke ambtsdragers. Organisaties onderstrepen in de interviews het belang aan van het ‘laten leven’ van de gedragscode, meer dan alleen het overhandigen van het papier. Dit wordt getracht te bereiken
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
89 van 114
door middel van casuïstiek die de politieke ambtsdragers in hun praktijk kunnen tegenkomen. In sommige organisaties voert de voorzitter een één-op-één-gesprek met elke volksvertegenwoordiger. Tabel 7.12 – Aandacht voor integriteit Op welke wijze wordt aandacht besteed aan integriteit, integriteitsrisico’s en morele bewustwording? (meerdere antwoorden mogelijk) Gemeenten
Provincies
Waterschappen
College
Raad
GS
PS
DB
AB
(n=57)
(n=90)
(n=5)
(n=4)
(n=5)
(n=5)
49
74
5
4
4
4
45
78
5
4
3
3
44
75
4
4
2
3
18
33
1
1
0
0
8
21
0
1
0
0
In rapportages over het bestuur
7
7
0
0
1
2
Anders
12
15
3
0
1
1
Niet
0
0
0
0
0
0
Weet niet
0
0
0
0
0
0
Bij het afleggen van de eed, belofte of verklaring Bij een dilemmatraining, workshop of voorlichting Door het verspreiden van de gedragscode Door het verspreiden van handreikingen en brochures Informatie in nieuwsbrieven of internet
In vrijwel alle organisaties is het gebruikelijk om bij kandidaat-bestuurders een risicoanalyse af te nemen om mogelijke integriteitsrisico’s in kaart te brengen of dat kandidaten op een andere manier gescreend worden (tabel 7.13). In het geval van volksvertegenwoordigers ligt deze verantwoordelijkheid primair bij de politieke partijen die de kandidatenlijst opstellen. Eén gemeente geeft aan dat er geen afspraken of regels zijn omtrent de screening van kandidaatbestuurders en drie weten het niet. In het geval van volksvertegenwoordigers ligt deze verantwoordelijkheid primair bij de politieke partijen die de kandidatenlijst opstellen. Een integriteitstoets voor deze categorie ambtsdragers is minder gangbaar (tabel 7.14). De meeste organisaties noemen dat er een andere manier is waarop kandidaat-volksvertegenwoordigers gescreend worden. Tabel 7.13 – Screening kandidaat-bestuurders Zijn er afspraken of regels over het expliciet bespreken van mogelijke integriteitsrisico’s en het beperken hiervan voor aantreding van leden van het dagelijks bestuur? (bijvoorbeeld t.a.v. nevenfuncties, persoonlijke belangen, eerdere functies e.d.) (aantallen) Gemeenten
Provincies
Waterschappen
2022 (n=57)
2022 (n=5)
2022 (n=5)
Ja, d.m.v. integriteitstoets / risicoanalyse
49
5
5
Ja, op een andere manier
4
0
0
Nee
1
0
0
Weet niet
3
0
0
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
90 van 114
Tabel 7.14 – Screening kandidaat-volksvertegenwoordigers Zijn er afspraken of regels over het expliciet bespreken van mogelijke integriteitsrisico’s en het beperken hiervan voor aantreding van leden van het algemeen bestuur? (bijvoorbeeld t.a.v. nevenfuncties, persoonlijke belangen, eerdere functies e.d.) (aantallen) Gemeenten
Provincies
Waterschappen
2022 (n=90)
2022 (n=4)
2022 (n=5)
Ja, d.m.v. externe integriteitstoets / risicoanalyse
14
0
0
Ja, d.m.v. interne integriteitstoets / risicoanalyse
24
0
1
Ja, zowel d.m.v. externe als interne integriteitstoets / risicoanalyse
3
0
0
Ja, op een andere manier
70
3
3
Nee
26
1
0
Weet niet
6
0
1
Verdieping: grens tussen integer en niet-integer gedrag De omgang met het grijze gebied is lastig, maar de inschatting van de meeste geïnterviewden is echter wel dat politieke ambtsdragers weten waar de grens tussen integer en niet-integer handelen ligt, met name als het gaat om de onderdelen uit de gedragscode. Daarmee wordt in verband gebracht dat organisaties ook te streng in de leer kunnen zijn, het zogenaamde integritisme.61 Dit is een trend die meerdere organisaties benoemen en die voorkomt uit de toenemende kritische opstelling van de maatschappij tegenover volksvertegenwoordigers. Op hun beurt onthouden zij zich vaker van stemming, uit angst voor mogelijke negatieve gevolgen. Bij kleinere gemeenten of bij deeltijdbanen, zo wordt in de interviews opgemerkt, is er al snel sprake van enige mate van belangenverstrengeling. Anderzijds zijn er organisaties die juist het preventieve handelen van (dagelijks) bestuurders roemen en van mening zijn dat het goed is om alle schijn van belangenverstrengeling zoveel mogelijk te vermijden.
Rolverdeling ten aanzien van integriteit Bijna alle bevraagde organisaties geven aan dat er een aanspreekpunt is waar politieke ambtsdragers terecht kunnen met vragen over integriteit (tabel 7.15). Bij bijna alle bevraagde provincies vindt er jaarlijks verantwoording plaats over het integriteitsbeleid via de jaarstukken. Bij de gemeenten is dit beeld wisselend. De voorzitter van het dagelijks bestuur (burgemeester, dijkgraaf of commissaris van de Koning) heeft een centrale rol in het integriteitsbeleid. Dit blijkt zowel uit de enquête (zie tabel 7.5), als uit de interviews. De voorzitter heeft een belangrijke agenderende en signalerende rol richting medebestuursleden en volksvertegenwoordigers. Daarnaast is de voorzitter aanspreekpunt bij vragen of dilemma’s en speelt hij of zij een belangrijke rol in de afhandeling van vermoedens van integriteitsschendingen. Verder vervult de griffier bij de volksvertegenwoordiging en de secretaris bij het college een belangrijke rol als sparringpartner. Ook ondersteunen zij de voorzitter bij de afhandeling van incidenten.
61
Huberts, L.W.J.C. (2005) Integriteit en Integritisme in Bestuur en Samenleving. Wie de schoen past…. (p17) Onderzoeksgroep Integriteit van Bestuur, Vrije Universiteit Amsterdam.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
91 van 114
Tabel 7.15 – Aanspreekpunt en verantwoording Gemeenten
Provincies
Waterschappen
Aanspreekpunt voor vragen over
College
Raad
GS
PS
DB
AB
integriteit?
(n=57)
(n=90)
(n=5)
(n=4)
(n=5)
(n=5)
Ja
53
84
5
3
5
5
Nee
2
6
0
1
0
0
Weet niet
2
0
0
0
0
0
Jaarlijkse verantwoording
Bestuurders
Bestuurders
Bestuurders
integriteitsbeleid via jaarstukken?
(n=57)
(n=5)
(n=5)
Ja
32
5
2
Nee
14
0
3
Weet niet
11
0
0
Vormen van aandacht voor integriteit bij medewerkers De aandacht voor het onderwerp integriteit voor overheidsmedewerkers concentreert zich met name op de introductiecursussen. De meeste organisaties geven aan dat die aandacht er altijd is, hoewel er ook enkele zijn die het onderwerp (nog) niet aan bod laten komen. Het bespreken van integriteit als thema bij werkoverleggen, functionerings-, beoordelings- of exitgesprekken gebeurt vaker ‘soms’ dan ‘altijd’ (tabel 7.16). Tabel 7.16 – In hoeverre is er binnen uw organisatie aandacht voor het onderwerp integriteit in… Basis: gemeenten (82), provincies (6), waterschappen (7), Rijk (21)
Introductiecursus?
Management-, afdelings- of werkoverleg?
Altijd
Soms
Nooit
Weet niet
Altijd
Soms
Nooit
Weet niet
Gemeenten
71
6
1
4
Gemeenten
21
56
0
5
Provincies
5
0
1
0
Provincies
0
6
0
0
Waterschappen
7
0
0
0
Waterschappen
0
6
0
1
Rijk
15
1
3
2
Rijk
1
16
2
2
Altijd
Soms
Nooit
Weet niet
Functionerings- en/of beoordelingsgesprekken?
Exitgesprekken?
Altijd
Soms
Nooit
Weet niet
Gemeenten
36
34
2
10
Gemeenten
15
30
7
30
Provincies
0
4
0
2
Provincies
0
1
1
4
Waterschappen
1
5
0
1
Waterschappen
0
2
0
5
Rijk
8
12
0
1
Rijk
1
12
1
7
De wet en gedragscode gaan volgens de geïnterviewde organisaties vooral over zaken die helder en eenduidig zijn. In de praktijk doen zich echter ook veel gevallen voor waarin op voorhand niet duidelijk is wat de juiste manier van handelen is. Een succesfactor binnen het integriteitsbeleid is het bespreekbaar maken van dilemma’s in het grijze gebied aan de hand van casuïstiek. Dit kan in de vorm van trainingen, workshops of een-op-een-gesprekken plaatsvinden. Het merendeel van de organisaties in het openbaar bestuur biedt voor medewerkers trainingen of workshops aan op het gebied van integriteit, integriteitsrisico’s en morele bewustwording (zie tabel 7.17). Vijf van de zes bevraagde provincies geven aan dat er in 2022 nog een training is geweest voor
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
92 van 114
medewerkers. Ook binnen de meeste gemeenten en bij het Rijk was er in 2022 of 2021 een training voor medewerkers. Echter geeft een klein deel van de bevraagde gemeenten ook aan dat er geen trainingen waren of dat ze het niet weten. Binnen de waterschappen verschilt de frequentie van de trainingen. Tabel 7.17 – Wanneer zijn voor het laatst trainingen, workshops of voorlichting georganiseerd voor medewerkers op het gebied van integriteit, integriteitsrisico’s en morele bewustwording? Gemeenten
Provincies
Waterschappen
Rijk
(n=82)
(n=6)
(n=7)
(n=21)
2022
28
5
1
6
2021
17
0
1
3
2020
9
0
0
4
2019
1
1
1
1
2018 of eerder
10
0
0
2
Er zijn geen trainingen georganiseerd
6
0
1
3
Ik weet niet of er trainingen zijn geweest
5
0
0
1
Ik weet niet wanneer er trainingen zijn geweest
6
0
3
1
Audits en rapportage Een audit of risicoanalyse is een andere manier waarop het integriteitsbeleid kan worden geborgd. Dit is een onderzoek naar kwetsbare processen, handelingen en functies binnen de organisatie. De meeste organisaties die ondervraagd zijn, hebben de afgelopen vier jaar een onderzoek naar de werkcultuur uitgevoerd. Daarnaast blijkt uit tabel 7.18 dat alle ondervraagde provincies een audit/risicoanalyse hadden, waarvan de meeste provincies hem de afgelopen twee jaar uitvoerden. De audits zijn binnen de bevraagde waterschappen relatief onbekend. De meeste weten niet of er een audit heeft plaats gevonden. De gemeenten en het Rijk zijn verdeeld over de audits. Een deel heeft er een in 2021 of 2022 uitgevoerd, terwijl een deel niet weet of dit is gebeurd (tabel 7.18). Tabel 7.18 – Onderzoek werkcultuur en audits integriteitsbeleid Wanneer is voor het laatst een onderzoek uitgevoerd onder medewerkers naar de beleving van de werkcultuur en integriteit van handelen (%), Wanneer is voor het laatst onderzoek uitgevoerd binnen uw organisatie of binnen onderdelen daarvan (in de vorm van een audit of risicoanalyse) naar handelingen, functies en processen die vanuit integriteitsoogpunt kwetsbaar zijn? (%) Gemeenten (n=82) Werkcult uur
Provincies (n=6)
Audit /
Werkcult
risico-
uur
analyse
Waterschappen (n=7)
Audit /
Werkcult
risico-
uur
analyse
Rijk (n=20)
Audit /
Werkcult
risico-
uur
analyse
Audit / risicoanalyse
2022
5
5
2
2
0
0
4
5
2021
21
30
2
3
6
1
8
3
2020
18
4
0
0
0
0
1
2
2019
12
3
1
0
0
0
0
0
2018 of eerder
11
8
1
1
0
0
3
0
Nooit
7
5
0
0
0
0
2
2
Weet niet
8
27
0
0
1
6
2
8
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
93 van 114
Bij bijna alle bevraagde provincies vindt er jaarlijks verantwoording plaats over het integriteitsbeleid via de jaarstukken. Bij de deelnemende gemeenten en waterschappen is dit beeld wisselend, of het is niet bekend (tabel 7.19). Tabel 7.19 – Verantwoording integriteitsbeleid via jaarstukken Jaarlijkse verantwoording
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
(n=81)
(n=6)
(n=7)
Ja
44
5
2
Nee
25
1
3
Weet niet
12
0
2
integriteitsbeleid via jaarstukken?
Verdieping uit de interviews: aandacht voor integriteit bij medewerkers en ambtsdragers Structurele aandacht voor thema integriteit noodzakelijk De mate waarin er voor medewerkers en politieke ambtsdragers) aandacht is voor integriteit lijkt over het geheel genomen toegenomen. Voor organisaties is het belangrijk om integriteit blijvend onder de aandacht houden, zo werd in de interviews bevestigd. Eenmalige aandacht bij beëdiging of inwerken is niet voldoende. De mate waarin organisaties erin slagen om integriteit structureel op de agenda te houden, wisselt. Sommige organisaties weten het thema structureel onder de aandacht te brengen, andere organisaties lukt dit minder. De coronapandemie heeft er in een aantal gevallen voor gezorgd dat trainingen in fysieke vorm niet doorgingen. Verder viel in de gesprekken op dat sommige organisaties nog wat zoekend zijn in hoe zij het thema integriteit structureel kunnen inbedden. De organisatorische inbedding hangt vooral samen met personele capaciteit en prioriteitstelling. Het aanwijzen van specifieke functionarissen integriteit is een manier om hier invulling aan te geven.
Het gesprek over integriteit aangaan De wet en gedragscode gaan volgens de geïnterviewde organisaties vooral over zaken die helder en eenduidig zijn. In de praktijk doen zich echter ook veel gevallen voor waarin op voorhand niet duidelijk is wat de juiste manier van handelen is. Dit is het zogenaamde ‘grijze gebied’. Een succesfactor binnen het integriteitsbeleid is het bespreekbaar maken van dilemma’s in het grijze gebied aan de hand van casuïstiek. Dit kan in de vorm van trainingen, workshops of een-op-eengesprekken plaatsvinden. Andere instrumenten hiervoor zijn onder meer integriteitscommissies en terugkerende evenementen, zoals een week of maand van de integriteit. Ook zijn organisaties zelf creatief in het bedenken van nieuwe manieren om integriteit bespreekbaar te maken, met behulp van gesprekskaarten en filmpjes. Meerdere organisaties zien hierin een faciliterende rol voor de Rijksoverheid: een ‘verzamelplaats’ voor kennis. Dit werd zowel benoemd door een organisatie die al verder was met het ontwikkelen en implementeren van integriteitsbeleid, als door een gemeente waarin er zeer recent een integriteitscoördinator was aangesteld.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
94 van 114
7.5
Melding, registratie en opvolging van incidenten
Melding van incidenten De voorzitter van het dagelijks bestuur komt volgens de modelgedragscode met een voorstel aan de gemeenteraad, respectievelijk provinciale staten en het algemeen bestuur, om ‘aanspreekpunten of contactpersonen integriteit’ aan te wijzen en processtappen vast te stellen bij vermoedens van een misstand waarbij een politieke ambtsdrager is betrokken. Deze afspraken maken deel uit van de gedragscode. Overheidsorganisaties gaan hier in de praktijk verschillend mee om. De meeste organisaties stellen dat er procedureafspraken zijn gemaakt hoe er wordt gehandeld bij vermoedens van niet-integer gedrag (zie tabel 7.20). Tabel 7.20 –Procedureafspraken Gemeenten
Provincies
Waterschappen
Rijk
Procedureafspraken bij vermoedens
College
Raad
GS
PS
DB
AB
van (ernstige) integriteitsinbreuken?
(n=57)
(n=90)
(n=5)
(n=4)
(n=5)
(n=5)
Ja
43
69
1
1
5
5
-
Nee
7
17
4
2
0
0
-
Weet niet
7
4
0
1
0
0
-
Een procedure als een medewerker een
MW
MW
MW
MW
vermoeden van een misstand meldt?
(n=82)
(n=6)
(n=7)
(n=22)
Ja
75
6
7
21
Nee
4
0
0
1
Weet niet
3
0
0
0
Er zijn ook organisaties die aangeven dat het in informele zin bekend is bij wie men terecht kan bij een vermoeden van een misstand. Voor politieke ambtsdragers is dit meestal de burgemeester of de griffier het aanspreekpunt, voor medewerkers is dit in toenemende mate de aangestelde integriteitscoördinator. Als voorbeeld wordt er bij een provincie gezegd dat er veel vragenstellers zijn geweest en dat het gevoel er is dat mensen de coördinator weten te vinden om te sparren over het grijze gebied. De bereidheid om te melden is lastig in te schatten voor de vertegenwoordigers van de organisaties. Het gevoel is wel dat een deel niet wordt gemeld, ondanks aanmoedigingen om dit altijd te doen. Hoe groot dit deel is niet bekend. Er zijn voorbeelden waarbij extra aandacht, bijvoorbeeld door een rondje langs collega’s of door een training, meer meldingen naar boven brengt. Organisaties brengen het aantal meldingen dus deels in verband met de aandacht die ze aan het thema geven, naast de mate waarin integriteit bespreekbaar is in de organisatie. In die zin hoeft een stijging van het aantal meldingen niet altijd een slecht teken te zijn. “Als er iets wordt gemeld, kunnen er wat mee.” Een toenemend aantal organisaties maakt gebruik van een protocol voor het onderzoeken van meldingen van (vermoedelijke) integriteitsschendingen.
Zo’n protocol wordt gezien als een vorm van professionalisering. Het geeft houvast en duidelijkheid richting alle betrokkenen. Sommige organisaties zijn bezig om het protocol aan te passen.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
95 van 114
Een ander verschil is de omgang met het begrip ‘melding’. In sommige organisaties worden incidenten sneller als ‘melding’ gezien dan in andere organisaties. Uit de interviews is gebleken dat een melding veelal als een officiële stap wordt beschouwd. Voordat men daartoe overgaat, is het gebruikelijk om te proberen incidenten in informele zin af te handelen.
Registratie meldingen Afgezien van de meldingsroute zijn er ook grote verschillen te zien in de registratie van meldingen van (vermoedelijke) integriteitsschendingen. Onder de bevraagde organisaties, geven de meesten aan altijd tot vaak meldingen van (vermoedelijke) integriteitsschendingen te registreren. Een deel van de gemeenten en waterschappen geven echter aan dat het onbekend is of de meldingen geregistreerd worden (tabel 7.21). Gevraagd naar redenen om meldingen niet te registreren (in de interviews), zeggen organisaties het doel van registreren niet in te zien, vaak omdat er weinig tot geen meldingen zijn. Als er een melding is binnen deze organisaties, dan is deze altijd bekend bij de personen die daarvan op de hoogte zouden moeten zijn. Tabel 7.21 – Registratie (volgens organisaties) van meldingen van (vermoedelijke) integriteitsschendingen In hoeverre worden meldingen van integriteitsschendingen door medewerkers en politieke ambtsdragers (volksvertegenwoordigers) in uw organisatie geregistreerd?
Gemeenten Registratie
Provincies
Waterschappen
Rijk
MW
College
Raad
MW
GS
PS
MW
DB
AB
MW
(n=81)
(n=57)
(n=90)
(n=6)
(n=5)
(n=4)
(n=7)
(n=5)
(n=5)
(n=19)
Altijd
49
30
42
3
2
2
2
3
3
13
Vaak
8
8
7
1
1
0
2
0
0
2
Soms
6
3
6
2
1
0
0
0
0
1
Nooit
3
4
13
0
0
0
0
0
0
1
Onbekend
15
12
22
0
1
2
3
2
2
2
Politiek gemotiveerde aangiftes In 2021 is in elf van de geënquêteerde gemeenten aangifte gedaan tegen het gemeentebestuur of ambtelijk apparaat. Bij provincies ging het om één aangifte, bij de waterschappen is er vorig jaar geen aangifte gedaan tegen het bestuur of ambtenaren. Eén gemeente had met twee aangiftes te maken, de rest met één aangifte. In de helft van de gevallen was er volgens de organisatie ‘regelmatig’ of ‘vaak’ sprake van een mogelijk politiek gemotiveerde aangifte, bedoeld om het gemeentebestuur of ambtelijk apparaat te beschadigen, te vertragen of te intimideren (tabel 7.22). Tabel 7.22 – Politieke gemotiveerde aangiftes In hoeverre zijn deze aangiften mogelijk politiek gemotiveerd en/of bedoeld om het bestuur of ambtelijk apparaat te beschadigen, te vertragen of te intimideren? Basis: organisaties waartegen aangifte is gedaan (n=12)
Aantal Zelden of nooit
3
Een enkele keer
2
Regelmatig
1
Vaak
2
Weet niet
4
Totaal
12
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
96 van 114
7.6
Aandachtspunten, risico’s en veranderingen
Aandachtspunten Er is uit de interviews een aantal knelpunten in de uitvoering van het integriteitsbeleid naar voren gekomen. Ten eerste is het voor het creëren van bewustwording niet toereikend om integriteit alleen op een theoretische manier te behandelen. Integriteit is niet (alleen) te leren uit de boeken; organisaties benadrukken dat een dilemmatraining waarin wordt ingegaan op specifieke dilemma’s voor politieke ambtsdragers een beter middel is om bewustwording van integriteit te creëren. Toch vindt een aantal organisaties dat misbruik van het begrip integriteit (het zogenaamde ‘integritisme’)62 op de loer ligt, waardoor het voor politieke ambtsdragers minder duidelijk is wat er wel en niet onder wordt verstaan. Zij vinden het om die reden belangrijk om het begrip ‘integriteit’ in een dilemmatraining te verkennen en af te bakenen. Ten tweede is een eenmalige integriteitstoets bij het aantreden van een politieke ambtsdrager geen garantie voor de gehele zittingstermijn. Aan het begin van de ambtsperiode is er relatief veel aandacht voor integriteit, maar dit ebt weg gedurende de ambtsperiode. Een aantal organisaties noemt als mogelijke oplossing het op meerdere momenten toetsen van de integriteit op bijvoorbeeld belangenverstrengeling en nevenfuncties.
Een aandachtspunt daarbij is dat er op dit moment geen onafhankelijk toezichthoudend orgaan is dat een integriteitstoets kan uitvoeren. Organisaties voelen daarnaast het belang van steun van de ambtelijke top of het hoger management bij het uitvoeren van het integriteitsbeleid. Zo zegt een integriteitscoördinator dat het uitvoeren van haar werk veel makkelijker is omdat de secretaris urgentie uitspreekt over het onderwerp. Een andere coördinator moet zich veel meer verantwoorden, en voelt daardoor minder ruimte om invulling te geven aan haar rol.
Risico’s In algemene zin zijn processen waarbij de belangen van burgers of bedrijven geraakt kunnen worden door beslissingen van de overheid potentieel kwetsbaar. De drie meest genoemde kwetsbare processen met het oog op integriteitsrisico’s zijn in gemeenten het verlenen of intrekken van vergunningen, inkoop en aanbestedingen en de beveiliging van vertrouwelijke en/of privacygevoelige informatie (tabel 7.23). Bij waterschappen en provincies zijn dit eveneens kwetsbare processen, maar daar spelen ook nog andere risico’s sterker dan bij gemeenten. Bij provincies wordt de verlening of intrekking van subsidies relatief vaak als kwetsbaar proces geïdentificeerd. Bij waterschappen gaat het om contacten met bedrijven in de omgeving en het handhaven van regels en/of voorschriften. Met name wanneer de banden met bedrijven in de omgeving het karakter hebben van een ‘ons kent ons-cultuur’, dan brengt dit – zo stelde een geïnterviewde - een verhoogd risico op belangenverstrengeling met zich mee.
62
Huberts, L.W.J.C. (2005) Integriteit en Integritisme in Bestuur en Samenleving. Wie de schoen past…. (p17) Onderzoeksgroep Integriteit van Bestuur, Vrije Universiteit Amsterdam.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
97 van 114
Tabel 7.23 – Kwetsbare processen met het oog op integriteitsrisico’s Welke drie processen in uw organisatie zijn het meest kwetsbaar voor aantasting van de integriteit door misbruik, belangenverstrengeling en/of oneigenlijke beïnvloeding?63 Basis: alleen secretarissen(-directeur)
Proces
Gemeenten
Provincies
Waterschappen
(n=110)
(n=7)
(n=11)
Verlenen of intrekken van vergunningen
32
4
4
Inkoop en aanbestedingen
31
4
6
Beveiliging van vertrouwelijke en/of privacygevoelige
30
2
3
28
0
4
Verlenen of intrekken van subsidies
22
6
2
Contacten met bedrijven in de omgeving
19
0
4
Handhaven van veiligheid en openbare orde (bv. sluiting
12
-
-
11
1
0
Werken met klanten/cliënten sociaal domein*
10
-
-
Uitvoeren van een Bibob-procedure
4
0
0
Verstrekken identificatiemiddelen*
3
-
-
Wijzigingen doorvoeren in de BRP*
2
-
-
Bepalen van veranderingen in de infrastructuur
1
0
1
(Plannen voor) het openen van maatschappelijke
1
0
0
Anders
9
0
1
Weet ik niet
21
1
2
Geen van deze
6
0
0
informatie Handhaven van regels/en of voorschriften (bv. bestemmingsplannen, bouwvergunningen)
coffeeshops, drugspanden of hennepkwekerijen)* Bepalen van regels en voorschriften (bv. vaststellen bestemmingsplannen)
voorzieningen met mogelijke overlast
* Alleen gemeenten.
Veranderingen Voor het ministerie van BZK is in de ogen van geïnterviewden vooral een faciliterende rol weggelegd. Een paar gemeenten, waterschappen en provincies geven aan dat zij behoefte hebben aan meer handvatten voor de omgang met het ‘grijze gebied’. Zij benoemen met name het (structureel) samenbrengen van organisaties voor het delen van praktijkervaringen en kennis, bijvoorbeeld middels een kennisbank waar producten in de breedste zin gedeeld kunnen worden. Een gemeente zegt bijvoorbeeld graag hun dilemmakaarten beschikbaar te willen stellen aan andere gemeenten, die nog minder ver zijn met het ontwikkelen van integriteitsbeleid (voor medewerkers). Een andere gemeente heeft juist behoefte aan een plek om naar dit soort ‘producten’ te zoeken. Daar nauw aan verbonden zien decentrale overheden een rol voor het ministerie van BZK in het stimuleren van organisaties om kennis en ervaringen op het gebied van integriteit uit te
63
Hierbij is als toelichting gegeven dat deze integriteitsinbreuken kunnen plaatsvinden door medewerkers, het bestuur, volksvertegenwoordiging of externe belanghebbenden.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
98 van 114
wisselen. Uit de interviews komt naar voren dat organisaties dit zeer beperkt en vooral informeel doen. De behoefte aan een richtsnoer speelt ook in relatie tot de opvolging van incidenten. Nu is er veel vrijheid om te kiezen wanneer er aangifte wordt gedaan. Sommige organisaties hebben behoefte aan duidelijkere criteria voor het doen van aangifte. Zeker wanneer het afbreukrisico voor de betrokken politicus groot is, is een zorgvuldige omgang met vermoedens van integriteitsschendingen van groot belang. Een afwegingskader kan daarbij helpen.
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
99 van 114
Deel 3: Conclusies en slotbeschouwing
Monitor Integriteit en Veiligheid 2022
100 van 114