09 - Rapport Rekenkamer Financien - 3 maart 2026_- AVG

Risico’s en weerstandscapaciteit Bij risico's (risicoprofiel) gaat het om de kans dat de gemeente geconfronteerd wordt met financiële tegenvallers. Gemeenten zijn verplicht om door middel van een systematische analyse de blootstelling aan risico's zo goed mogelijk in beeld te brengen vanuit de beschikbare weerstandscapaciteit.. Het kengetal weerstandsvermogen geeft aan in hoeverre de gemeente onvoorziene financiële tegenvallers kan opvangen zonder het uitvoeren van de begroting of bestaand beleid in gevaar te brengen. De beschikbare weerstandscapaciteit geeft aan hoeveel geld en mogelijkheden een gemeente heeft oftewel de onbenutte belastingcapaciteit en reserves. Daarnaast wordt de benodigde weerstandscapaciteit berekend: dat is het weerstandsvermogen dat nodig is gegeven de analyse van financiële risico’s.

Per risico wordt het financieel gevolg bepaald en op basis van ‘risico-simulatie’ de klassekans in een percentage. Daarmee kan de benodigde weerstandscapaciteit per risico worden berekend. In de begroting 2025 was het ‘financieel gevolg’ in totaal 8,2 miljoen euro. In de begroting 2026 is dat gestegen Bron: https://vng.nl/artikelen/begrippenlijstnaar 9,5 miljoen euro.125 De toename wordt hoofdzakelijk veroorzaakt door een stijging van het financieel gevolg bij de “foute inschatttingen MJOP’s” en door het nieuwe risico “ontwikkelingen”. 126 Het nieuwe risico “ontwikkelingen” heeft de hoogste klasse kans in percentage: 90%. De “ontwikkelingen” worden uitgelegd als toekomstige risico’s die voor elke gemeente kunnen gelden, zoals klimaat, cyber onveiligheid, inflatie en wijzigingen inkomstbelasting box 3. Met wijzigingen inkomstenbelasting box 3, wordt bedoeld dat de uitwerking van deze maatregel op de toeristische verhuur op het eiland nog afwachten is en impact kan hebben.127

Op basis van de risico-inventarisatie bedraagt de benodigde weerstandscapaciteit 2,4 miljoen euro. De begroting vermeldt dat het niet waarschijnlijk is dat alle risico’s tegelijk en in hun maximale omvang zullen optreden. De gemeente gaat daarom uit van 90% zekerheid 124

Bron: gesprek met raadsleden, 29 september 2025. Begroting 2025, p.69 en Begroting 2026, p.83. 126 Begroting 2025, p.71 en Begroting 2026, p.87.De kosten voor vervanging en groot onderhoud in de MJOP’s zijn gebaseerd op inspecties. In totaal bedraagt de omvang van de voorgenomen investeringen vanuit de MJOP’s in de planperiode 2026- 2029 afgerond 8,3 miljoen. Er is een kans op een foute inschatting, zowel voor de ingeschatte levensduur en kwaliteit van de kapitaalgoederen als op de ingeschatte prijs. Dit kan leiden tot hogere kapitaallasten, en voor het risico van stijging van kapitaallasten wordt gerekend met een financieel gevolg en een klasse kans. 127 Begroting 2026, p. 86. 125

45

van de risico’s waardoor het bedrag aan benodigde weerstandscapaciteit nog weer wordt verlaagd naar 2,174 miljoen euro. Tabel 2.4 Risico’s en de benodigde weerstandscapaciteit

Bron: (overgenomen uit) Begroting 2026, Vlieland, p.87.

De algemene reserve en de stille reserves (stille reserves heeft Vlieland nauwelijks) 128 zijn tezamen de (incidentele) beschikbare weerstandscapaciteit. In de begroting 2026 is de beschikbare weerstandscapaciteit (de algemene reserve) naar verwachting 5,171 miljoen. 129 Weerstandsvermogen als een ratio Het weerstandsvermogen wordt ook wel uitgedrukt als een ratio (verhoudingsgetal): de beschikbare weerstandscapaciteit gedeeld door de benodigde weerstandscapaciteit. De ratio weerstandvermogen voor de gemeente Vlieland komt uit op 2,37. De ratio wordt vergeleken met een normtabel, en op basis daarvan als ‘uitstekend’ beoordeeld. De signaleringswaarde van 2 of hoger wordt als ‘uitstekend‘, aangemerkt en de gemeente Vlieland zit met 2,37 hier ruim boven. Er wordt aan toegevoegd dat meerjarig de ratio weerstandsvermogen stijgt door de stijging van de algemene reserve en door de aflossingen van de uitstaande leningen. 130 In de begroting en ook de Nota reserves en voorzieningen 2022 wordt niet toegelicht waarom de uitkomst van de norm ‘uitstekend’ wordt gehanteerd. Om de gedachten te bepalen: als de norm ‘voldoende’ (vanaf 1,0) zou worden gehanteerd, zou een beschikbare weerstandscapaciteit van 2,174 miljoen euro nodig zijn: ca. 2,9 miljoen euro lager. 131 128

Begroting 2025, p.68. Begroting 2026, p.82. 130 Begroting 2025, p.71 en begroting 2026, p.87. In de begroting 2026 is opgenomen dat er geen reden is om aan te nemen dat de stichtingen/verenigingen niet aan hun betalingsverplichtingen zouden kunnen voldoen. Voor de leningen van de Duinwijck geeft de gemeente aan dat er wel zorgen zijn, en dat bij de jaarrekening 2024 daarom maatregelen zijn genomen. Op de balans heeft de gemeente daarom een lager lening bedrag als de daadwerkelijk afgesloten lening opgenomen. Daarnaast wordt 10% van het leningen bedrag opgenomen in de risico tabel. 131 Beschikbare weerstandsvermogen 5,171 miljoen euro minus 2,174 miljoen euro benodigde weerstandscapaciteit. 129

46

2.4

BBV-kengetallen In de paragraaf Weerstandsvermogen van de begroting en jaarrekening zijn alle (verplichte) kengetallen opgenomen met een toelichting. De onderstaande cijfers in de tabel komen uit de jaarrekening 2017-2024. Tabel 2.5: BBV-kengetallen Verplichte kengetallen BBV 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 1. Netto schuldquote 47% 26% 29% 73% 24% 235% 200% 165% 2. Netto schuldquote gecorrigeerd 36% 12% 9% 55% 171% 168% 140% 117% voor alle verstrekte leningen 3. Solvabiliteitsratio 38% 40% 44% 22% 19% 13% 15% 18% 4. Structurele exploitatieruimte 5% 19% 16% 9% 8% 9% 10% 10% 5. Grondexploitatie132 6. Belastingcapaciteit 90% 91% 90% 89% 94% 87% 88% 89% Netto schuldquote: de schuldenlast van de gemeente ten opzichte van de eigen middelen (baten); dit geeft een indicatie van de druk van de rentelasten en aflossingen op de gemeentefinanciën. Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen; als een hoge schuld komt door leningen, die vervolgens zijn doorgegeven (aan bijvoorbeeld een woningbouwcorporatie) en ook weer worden afgelost, is dat niet zo’n probleem; deze indicator geeft dat aan. Solvabiliteitsratio: eigen vermogen als percentage van het totale vermogen; dit geeft een indicatie van het vermogen om langlopende schulden te kunnen terugbetalen.

Grondexploitatie: de grondpositie (de waarde van de grond) van de gemeente ten opzichte van de totale (geraamde) baten van de gemeente; relevant is vooral de situatie dat gemeenten leningen hebben afgesloten voor de aanschaf van grond en dus een schuld hebben en wat de mogelijk opbrengst is bij verkoop van de grond bij (realisatie van) een bouwproject. Structurele exploitatieruimte; het saldo van de structurele baten en lasten, gecorrigeerd voor de incidentele posten en reserves, gedeeld door de totale baten; een positief percentage betekent dat de structurele baten toereikend zijn om de structurele lasten (waaronder de rente en aflossing van de leningen) te dekken. Belastingcapaciteit: vergelijking van gemeentelijke woonlasten (ozb, rioolheffing en reinigingsheffing) met het landelijk gemiddelde; dit geeft inzicht in de mate waarin een financiële tegenvaller in het volgende begrotingsjaar kan worden opgevangen door hogere lokale belastingen en/of heffingen. Bron: Jaarrekeningen 2017-2024

In de paragraaf Weerstandsvermogen van de begroting en de jaarrekening zijn bij alle kengetallen toelichtingen opgenomen. • De netto schuldquote is hoog en flink gestegen in de afgelopen jaren. In de jaarrekening 2024 staat dat ten opzichte van de begroting een positievere (lagere) schuldquote is ontstaan door meer liquide middelen, uitgestelde investeringen en meer baten dan geraamd. In de jaarrekening wordt het aantrekken van een lening voor het aankopen van gronden van Staatsbosbeheer en het ontwikkelen van de zorgbuurt Boswijk als reden genoemd. Hoewel er een uitleg wordt gegeven wat een schuldquote is, ontbreekt een norm of signaleringswaarden. In de programmabegroting 2026 is aangegeven dat de schuldquote sterk gaat stijgen in de loop van de tijd (2025 182%, 132

Gemeente Vlieland kent slechts op beperkte schaal grondexploitaties; bron: jaarrekening 2017, 2018, 2019, 2020, 2021, 2022, 2023 en 2024.

47

2026 213% en 2027 212%), dit is ruim boven de krtiische grens van 130% waarboven de uitkomst van dit kengetal ‘onvoldoende’ is. 133 In de begroting 2026 verklaart het college de stijging als volgt: voor de aanleg van de nieuwe zorgwijk heeft Vlieland grote investeringen gedaan en daarvoor een hoge lening aangetrokken. Het college vermeldt ook nog: ”Bij kleinere gemeenten hebben dergelijke projecten gauw een negatieve uitwerking op het kengetal netto schuldquote en automatisch ook op het solvabiliteitsratio”. 134 Verder speelt het verschil in systematiek tussen jaarrekening en begroting een rol. De schulden worden in de begroting hoger ingeschat, omdat alle geplande lasten mee worden genomen, terwijl de baten lager worden ingeschat, onder andere omdat de raming van de algemene uitkering bij de begroting lager is (zie Deel I, paragraaf 1). De hogere schuldquotes in de begroting geven daardoor een ander beeld van de schuldpositie dan de jaarrekening. Tabel 2.5: Ontwikkeling kengetallen 2024-2028* x 1.000 euro Kengetallen

Realisatie 2024 2026 2024 Jaarrekening Begroting 2024 Begroting 2026

2027

2028

1. Netto schuldquote

165%

248%

213%

203%

203%

2. Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen 3. Solvabiliteitsratio

52%

191%

169%

171%

169%

18%

12%

18%

18%

18%

Bron: begroting 2026 en begroting 2024 en Jaarrekening 2024

•

•

Voor het kengetal netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen is een beknopte uitleg opgenomen. Het beeld van de stijging is vergelijkbaar met die van de schuldquote. De solvabiliteitsratio daalt in de periode 2017-2022 van 38% naar 13% en stijgt daarna in 2023 en 2024 naar 18% maar komt nog niet direct in de buurt van het landelijke gemiddelde van 40%. In de jaarrekening 2024 is opgenomen dat de stelregel hierbij is: hoe lager de solvabiliteit, hoe minder eigen vermogen de organisatie heeft om eventuele tegenvallers op te vangen of om te investeren. 135 In de jaarrekening 2024 en begroting 2026 staat dat Vlieland op dit kengetal een ‘onvoldoende’ scoort. De verklaring hiervoor is wederom het bouwen van een zorgwijk voor ouderen waarvoor de gemeente hoge schulden heeft moeten maken. In de begroting staan lagere ratio’s, doordat de reserves lager worden begroot (zie Deel I, paragraaf 1.1).

133

Begroting 2026, p. 89. Begroting 2026, p. 89. 135 Jaarrekening 2024, p. 81 en 83. 134

48

Tabel 2.6: BBV-kengetallen: Verplichte kengetallen BBV

Realisatie Realisatie 2024 2025 2023 2024 Jaarrekening Begroting

4. Structurele 10% 10% exploitatieruimte 5. Grondexploitatie136 6. Belastingcapaciteit 88% 89% * Begroting 2026, p.91: geen ratio voor 2027 en 2028

-1% 1,48% 92%

87%

2026

3,68% 92%

2027

2028

-0,6%

-1,9% -2,3%

.*

.*

Bron: jaarrekening 2024, begroting 2025 en begroting 2026

•

• •

Structurele exploitatieruimte, hiervoor staat naast een duidelijke algemene toelichting ook specifiek voor Vlieland hoe de gemeente er voor staat. Ook bij dit kengetal is het beeld in de begroting 2024 somberder dan in de jaarrekening 2024. De gemeente Vlieland heeft in de jaarrekeningen 2017-2024 een ratio tussen de 5% en 10% met een uitschieter in 2018 van 19% en in 2019 van 16%. In de begroting 2026 valt op dat in 2027 tot en met 2029 de begroting niet in evenwicht is. In de begroting staat als toelichting dat de algemene uitkering uit het Gemeentefonds hiervoor een belangrijke oorzaak is. 137 Grondexploitatie: De gemeente Vlieland kent geen grondexploitatie. Belastingcapaciteit, Bij de toelichting in de rekening 2024 staat dat een belastingcapaciteit van minder dan 100% aangeeft dat er nog ruimte is om belastingtarieven te verhogen. 138 En verder staat in de begroting 2026 dat er extra begrotingsruimte is met name bij algemene belastingsoorten. 139

In de begroting wordt op basis van de kengetallen het volgende geconcludeerd: “De kengetallen schuldquote en solvabiliteit zijn bij de gemeente Vlieland sinds de investeringen in de Boswijk onvoldoende. Ook is meerjarig de structurele exploitatie ruimte negatief. Het kengetal belastingcapaciteit geeft aan dat er nog wel ruimte is om belastingen te verhogen. Voor nieuwe investeringen is nu geen dekking binnen de begroting. Deze dekking zal gezocht moeten worden in het genereren van extra middelen of bezuinigingen”. 140 Bij gemeenteraadsleden leeft het gevoel dat de gemeente Vlieland er financieel niet rooskleurig voor staat. De leningcapaciteit staat onderdruk en dit is terug te zien in de kengetallen. Maar er is ook trots dat de gemeente Vlieland haar ambities heeft waargemaakt, zoals het realiseren van de woonbuurt Boswijk met ouderenzorg op het eiland zodat ouderen die zorgbehoevend zijn niet van het eiland af hoeven. 141

136

Gemeente Vlieland kent geen grondexploitaties, bron: begroting 2025, p.74. Begroting 2026, Vlieland, p. 90. 138 Jaarrekening 2024, p. 86. 139 Begroting 2026, p. 91. 140 Begroting 2026, p. 91. 141 Bron: gesprek met raadsleden, 29 september 2025. 137

49

2029

.*

Belastingcapciteit en toeristen- en forensenbelasting In het BBV-kengetal Belastingcapaciteit wordt niet gekeken naar de toeristen- en forensenbelasting, die echter voor de eilandgemeenten belangrijk zijn aan de batenkant van de gemeentelijke financiën. De gemeente Vlieland kent relatief omvangrijke baten uit de toeristenbelasting en forensenbelasting. 142 Het gaat in de jaarrekening 2024 om opbrengsten van 1,9 miljoen euro toeristenbelasting en 0,29 miljoen forensenbelasting. 143 Gezamenlijk zijn deze belastingen goed voor tweederde van de lokale heffingen in 2024 en 17% van alle baten in 2024. Forensen- en toeristenbelasting zijn conform het raadsbesluit van 7 juli 2025 vanaf de begroting 2026 verhoogd met 10%; bij de Kadernota werd nog uitgegaan van een percentage van 5,835% en een hoger aantal overnachtingen. 144 Het tarief voor de toeristenbelasting komt daarmee op 2,58 euro in 2026. De forensenbelasting volgt de toeristenbelasting en wordt met hetzelfde percentage verhoogd. Het tarief hiervoor wordt 1.854,41 euro in 2026. 145 In de begroting 2026 gaat het om opbrengsten van 1,9 miljoen euro toeristenbelasting en 0,3 miljoen forensenbelasting. 146 De auditcommissie heeft het college gevraagd om de grondslag van de forensenbelasting te vergelijken met de andere eilanden en eventueel met een aanpassingsvoorstel te komen vanaf de begroting van 2027.

147 Incidentele baten en lasten Volgens de BBV moet ook een overzicht van incidentele baten en lasten worden gegeven opgenomen. In de begroting is een overzicht opgenomen van de totale incidentele baten en lasten. Het gaat om een bedrag van 0,4 miljoen euro aan lasten en 0,7 aan baten. Het gaat vooral om onttrekkingen bestemmingsreserve, zoals duurzaamheid en tijdelijk personeel.148

2.5

Onderhoud kapitaalgoederen In de begroting van de gemeente Vlieland staat in de paragraaf Kapitaalgoederen een verwijzing voor het beheer en onderhoud naar de verschillende begrotingsprogramma’s. De paragraaf vermeldt verder dat het gevoerde beleid met betrekking tot het beheer en onderhoud als een “dwarsdoorsnede” vanuit de programma’s is aangegeven en verder wordt toegelicht in de paragraaf. Kapitaalgoederen worden in deze paragraaf onderverdeeld in de categorieën: wegen (inclusief openbare verlichting en civiele kunstwerken), riolering, waterstaatswerken (inclusief oeverconstructies), groen (inclusief sportparken, speelterreinen en begraafplaatsen) en gemeentelijke gebouwen. Dat is conform de verplichte onderdelen. In de jaarrekening ontbreken die tabellen, maar er staat wel staat per kapitaalgoed hoe hoog de voorziening is. Het BBV vraagt ook voor de jaarrekening om de uit het beleidskader voorvloeiende financiële aspecten weer te geven en de vertaling daarvan in de jaarrekening 142

De forensenbelasting wordt geheven op natuurlijke personen die meer dan 90 dagen een woning aanhouden

voor zichzelf of hun gezin in de gemeente zonder daar hun hoofdverblijf te hebben. 143 Jaarrekening 2024, p. 68. 144 Begroting 2026, p. 6 en p.12. 145 Begroting 2026, p. 75. 146 Jaarrekening 2024, p. 68. 147 Beoordeling begroting 2026, auditcommissie Vlieland, 148 Begroting 2026, p. 153.

50

helder te maken, maar die vertaling ontbreekt; feitelijk wordt alleen de stand van de voorziening weergegeven.

Kapitaalgoederen Kapitaalgoederen zijn de zaken die de gemeente nodig heeft om de diensten en goederen die zij aan haar burgers levert te produceren; het gaat vaak om zaken met een hoge waarde die meerdere jaren meegaan. In de paragraaf 'onderhoud kapitaalgoederen' van de gemeentelijke begroting moeten ten minste de volgende kapitaalgoederen staan: wegen, riolering, water, groen en gebouwen. Van deze kapitaalgoederen moeten het beleidskader, de financiële consequenties die uit het beleidskader voortvloeien en een vertaling van de financiële consequenties in de begroting zijn opgenomen.

In de begroting wordt ook toegelicht dat alle kapitaalgoederen onderhouden moeten worden en dat dit onderhoud onder meer bepalend is voor de kwaliteit van het voorzieningenniveau in de gemeente. 149 In de paragraaf Weerstandsvermogen en risicobeheersing staat dat de kosten voor vervanging en groot onderhoud in de Meerjarenonderhoudsplan (MJOP’s) zijn gebaseerd op inspecties en schattingen en dat er een kans is op een foute inschatting, zowel voor de ingeschatte levensduur en kwaliteit van de kapitaalgoederen als op de ingeschatte prijs. 150 Voor 2026 staat in de begroting dat de diverse MJOP’s beter onder de loep genomen zullen worden. Uit de keuzes die daarmee gemaakt worden zal moeten blijken welke extra toevoegingen aan de diverse voorzieningen noodzakelijk zijn.151 Eventuele tegenvallers als gevolg van de kans op fouten zullen worden onttrokken aan de onderhoudsvoorzieningen. De totale omvang van de voorgenomen investeringen in de MJOP’s 2026-2029 bedraagt afgerond 8,3 miljoen. 152 De totale omvang is niet duidelijk in de paragraaf opgenomen.

De ontwikkelingen in het onderhoud zijn duidelijk opgeschreven in tabellen per kapitaalgoed voor de periode 2026-2029. Ook is in de begroting 2026 per kapitaalgoed een verwijzing opgenomen naar een beheerplan. In de financiële verordening staat dat de raad ten minste eens in de 4 jaar een onderhoudsplan openbare ruimte vaststelt.153 De beheerplannen, behalve groen, zijn conform de financiële verordening geactualiseerd. Tabel 2.7 Beheerplannen154 Gemeentelijke beheerplannen, (jaartal vastgesteld) Meerjarenonderhoudsplan (MJOP) wegen 2025-2028, (mei 2024) Meerjarenonderhoudsplan (MJOP) verlichting 2025-2028, (2024) Gemeentelijk Programma Water en Rioleringen 2024-2033(GPWR), (2024) Meerjarenonderhoudsplan (MJOP) gebouwen 2025-2028, jaarlijkse bijstelling Groen, omdat de omvang gering is van de hoeveelheid openbaar groen vindt de gemeente het niet zinvol om hiervoor een beleidskader door uw raad te laten vaststellen. Het onderhoud vindt plaats binnen het bestaande budget van € 120.000 (product 530, openbaar groen), naast de inzet van de eigen dienst. Meerjarenonderhoudsplan (MJOP) Waterstaatsobjecten 2024-2033, (2024)

In de paragraaf Kapitaalgoederen in de begroting is verder een waarschuwing te lezen bij het kapitaalgoed wegen, dat bij het lange-termijnvooruitzicht de wegenvoorziening na een 149

Begroting 2026, p. 92. Begroting 2026, p. 83. 151 Begroting 2026, p. 97 152 Begroting 2026, p. 83. 153 Financiële verordening Vlieland, 2024, in artikel 23, lid 2 t/m 3. 154 Begroting 2026, p. 93. 150

51

aantal jaren negatief zal worden. Er staat een oproep bij dat: ”er de komende jaren moeten (sic) worden nagedacht over hoe de wegenvoorziening voldoende op peil blijft”, en “de wegenvoorziening na een aantal jaren negatief wordt”. 155 Daarnaast wordt vermeld dat voor de middellange termijn de noodzakelijke onderhoudswerken aan de wegen steeds minder kunnen worden gecombineerd met rioleringswerkzaamheden. Ook in de begroting 2026 staat deze waarschuwing bij wegen, alsmede ook dat de voortgang van het onderhoud is uitgesteld. 156 Door het uitstellen van onderhoud nemen de kosten van onderhoud in de toekomst toe. De voorziening riolering en de voorziening gebouwen dalen beide aanzienlijk en bij onderhoud riolering staat dat de voortgang van het onderhoud is uitgesteld. 157 Tegelijkertijd is er bij gebouwen de opmerking gemaakt dat er achterstallig onderhoud is. 158

2.6

Mee- en tegenvallers (DoeMee-onderzoek) In een analyse door Radboud Universiteit Nijmegen naar mee- en tegenvallers (in het kader van het zogenoemde DoeMee-onderzoek van de Nederlandse Verening van Rekenkamers) zijn voor de gemeente Vlieland de volgende bevindingen gedaan. Het gaat om mee- en tegenvallers bij zowel lasten als baten van de gemeente over de jaren 2017-2024. 159 • Bij externe inhuur zijn de lasten hoger dan begroot (tegenvaller). Oorzaak ligt vooral in dat het lastig is personeel te vinden. Als oplossing wordt er met inhuur gewerkt en dat maakt dat de post externe inhuur de afgelopen jaren hoger is dan begroot. Bij kosten personeel zijn er juist meevallers door de onbezette functies. De consequentie is dat er vertragingen zijn bij projecten. • Bij de kostensoort inkoop zijn er veel jaren met meevallers. In 2019 was de begroting met 0,7 miljoen euro verhoogd, maar kwamen geplande inkopen niet tot stand. Dit wijst op een uitgesteld projecten en op gebrek aan ambtelijke capaciteit om opdracht te geven. • Het Sociaal domein vertoont tegenvallers. Met name de kosten van individuele trajecten in de jeugdzorg vormen een risico omdat deze kosten van jaar tot jaar zeer kunnen verschillen. De kosten over de laatste drie jaren varieerden van 66.000 tot 178.000 euro en in 2024 laten de voorlopige cijfers een bedrag van 173.525 euro zien.

Ook maatwerkvoorzieningen kunnen van jaar tot jaar verschillen. Bijvoorbeeld woningaanpassingen vormen een risico voor de gemeente Vlieland. De totale gemeentelijke bijdragen voor woon- vervoers- en rolstoelvoorzieningen varieerden de laatste vier jaren tussen de 62.000 en 183.000 euro.

2.7

Bevindingen •

De gemeente Vlieland heeft door de raad vastgestelde kaders, met de financiële verordening en de Nota reserves en voorzieningen. De Nota reserves en voorzieningen

155

Begroting 2025, p. 76. Begroting 2026, p. 93 en p.97. 157 Begroting 2025, p. 78 en p.82 en begroting 2026, p. 95. 158 Begroting 2025, p.84 en begroting 2026, p. 93. 159 DoeMee-onderzoek 2025, Onderzoek onderbesteding, Radboud Universiteit Nijmegen/Vereniging van Rekenkamers. 156

52

•

• •

• •

•

•

is niet meer actueel en er is geen nota werstandsvermogen en risico’s. De norm voor de algemene reserve is niet actueel opgenomen in de Nota reserves en voorzieningen. De gemeente Vlieland heeft niet elk jaar een structureel overschot gehad. De laatste jaren wel, en dat overschot is gebruikt voor het vergroten van de algemene reserve. De toevoeging is een besluit van de gemeenteraad en heeft een min of meer automatisch karakter. De solvabiteit en schuldquote van de gemeente zijn volgens de signaleringswaarde onvoldoende en dat komt hoofdzakelijk door het project Boswijk. De algemene reserve is flink toegenomen en ligt ruim boven de norm. In de stukken aan de raad is geen duidelijke onderbouwing te vinden van de hogere algemene reserve dan de norm. De norm is momenteel 2 miljoen euro en dat is (mondeling) geadviseerd door de accountant. De bestemmingsreserves nemen af doordat ze ingezet worden voor het doel maar ook omdat een aantal bestemmingsreserves zijn omgezet naar een voorziening. Alle kengetallen conform de BBV zijn kwantitatief weergegeven met een toelichting. Er zijn grote verschillen in de (ontwikkeling van de) kengetallen tussen de jaarrekening en de begroting.

Dit komt deels door verschillen in systematiek (zie Deel I, paragraaf 1.1), en vooral ook door investeringsprojecten waarvan de lasten over meerdere jaren worden uitgesmeerd en door vertragingen zijn doorgeschoven. De paragraaf Kapitaalgoederen omvat de verplichte onderdelen. De mate van onderhoud en dus de hoogte van de onderhoudsuitgaven zijn gebaseerd op door de raad vastgestelde beheerplannen. In de paragraaf over kapitaalgoederen wordt duidelijk dat de voorziening wegen niet toereikend is om het onderhoud in de toekomst volgens de beheerplannen uit te voeren. Bij de gebouwen en riolering is vermeld dat het onderhoud is uitgesteld. Bij de kostensoort personeel zijn er meevallers door onbezette functies. Hierdoor zijn er vertragingen in projecten. Bij het sociaal domein zijn er tegenvallers.

53

II.3

Terschelling

Inleiding en leeswijzer In dit hoofdstuk worden de bevindingen gegeven van de gemeente Terschelling. De gegevens zijn gebaseerd op de jaarrekeningen (2017-2014), de begroting 2025, begroting 2026 en aanvullende informatie van de gemeente. De paragraaf mee- en tegenvallers is gebaseerd op de resultaten van het DoeMee-onderzoek van de Vereniging van Rekenkamers waaraan de rekenkamer de Waddeneilanden heeft meegedaan. In elke paragraaf zijn financiële cijfers en kengetallen en achtergrondinformatie daarbij gegeven. Financiële begrippen worden kort uitgelegd in kaders. Hierna komen de volgende onderwerpen aan de orde: •

• • • • • •

3.1

Beleidskader(s) – paragraaf 3.1 Overzicht ontwikkeling financiën – paragraaf 3.2 Weerstandsvermogen en risicobeheersing – paragraaf 3.3 BBV-Kengetallen – paragraaf 3.4 Onderhoud kapitaalgoederen – paragraaf 3.5 Mee- en tegenvallers (DoeMee-onderzoek) – paragraaf 3.6 Bevindingen – paragraaf 3.7

Beleidskader(s) In de jaarrekening 2024, de begroting 2025 en de begroting 2026 wordt als beleidskader voor het weerstandsvermogen en risicomanagement verwezen naar de betreffende paragraaf en naar de door de raad vastgestelde financiële verordening en Nota van reserves en voorzieningen 2025-2029. 160 In het raadbesluit bij de Nota reserves en voorzieningen is vastgelegd dat de nota een geldigheidsduur heeft van vijf jaar.161 In de bestaande Nota reserves en voorzieningen worden de stille reserves 162 voor 20% meegeteld bij het weerstandsvermogen. 163 De raad heeft in de Nota reserves en voorzieningen per januari 2025 de weerstandscapaciteit (algemene reserve inclusief de stille reserves) vastgesteld op 3,712 miljoen euro met een jaarlijkse verhoging met 1,5% over de stand aan het begin van het jaar.164 Als ratio voor het weerstandsvermogen stelt de gemeente Terschelling 1,0 als norm vast (zie hierna paragraaf 2.3). De gemeente vindt dat er daarmee voldoende dekking is voor het risicoprofiel en vindt bovendien dat er niet onnodig beslag moet worden gelegd op middelen die ten behoeve van andere

160

https://www.terschelling.nl/beleidsnotas-en-regels; hier staat nog de oude nota reserves en voorzieningen 20162020, geraadpleegd 28 aug. 2025. 161 Raadsvoorstel bij Nota reserves en voorzieningen 2025-2029, p.1. 162 Een stille reserve is het verschil dat kan bestaan tussen de boekwaarde van activa op de balans van de gemeente en de mogelijke opbrengstwaarde van deze activa bij verkoop (bijvoorbeeld een leegstaand gemeentelijk gebouw). De reden dat dit een "stille" reserve wordt genoemd, ligt mede in het feit dat deze reserve niet zonder meer omgezet kan worden in geld. Omzetten in geld is pas mogelijk na verkoop van de betreffende activa met een prijs boven de boekwaarde. 163 Nota reserves en voorzieningen 2025-2029, p.9. 164 Nota reserves en voorzieningen 2025-2029, p.8.

54

beleidsdoelstellingen kunnen worden ingezet. 165 In de Nota reserves en voorzieningen is ook het uitgangspunt voor de bestemmingsreserves vastgelegd, zoveel mogelijk te beperken in aantal als omvang. 166 De gemeente Terschelling heeft geen Nota risicomanagement en weerstandsvermogen. Hoe de financiële risico’s worden bepaald, wordt in de begroting en jaarrekening toegelicht (zie hierna).

3.2

Overzicht ontwikkeling financiën Resultaat en ontwikkeling reserves 2027-2024 De gemeente Terschelling heeft een bescheiden positief resultaat in de jaren 2018-2024. De resultaten fluctueren per jaar. Opvallende jaren zijn 2017 met een beperkt negatief resulaat en de jaren 2022 en 2024 met een aanzienlijk positief saldo. Het positieve resultaat wordt in belangrijke mate veroorzaakt door meevallers in de algemene uitkering: de gemeente krijgt meer geld uit het Gemeentefonds dan begroot. Bij de extra algemene uitkering die in de loop van het jaar beschikbaar komt, gaat het vooral vanaf 2020 om relatief grote bedragen van 0,5 tot 1,4 miljoen euro per jaar; dat is in sommige jaren 4-5% van de totale baten.167 Tabel 3.1: Ontwikkeling (saldo) baten lasten 2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

Baten (realisatie)

21.065

22.793

23.846

24.243

26.593

28.814

30.219

36.303

Lasten (realisatie)

21.067

22.923

23.579

23.709

26.112

27.121

29.868

35.138

Saldo (realisatie)*

-2

130

267

534

481

1.302

351

1.165

x 1.000 euro Resultaten

* Het saldo van baten en lasten geeft aan of de begroting en rekening in evenwicht is of dat er een positief of negatief verschil is. Bij het saldo van baten en lasten wordt de inzet van middelen vanuit de reserves (of het toevoegen van middelen daaraan) niet meegerekend. Een negatief saldo betekent daardoor dat de gemeente meer kosten heeft gemaakt dan er opbrengsten waren en leidt tot het interen op het eigen vermogen (en omgekeerd bij een positief saldo). Bron: Jaarrekeningen 2017-2024

Het valt op dat het beeld in de begrotingen meestal somberder is dan het werkelijke resultaat in de jaarrekeningen. De jaarrekening 2024 sluit af met een voordelig saldo van 1.165.000 euro 168; in de begroting 2024 was een negatief resultaat voorzien van 154.000.169 De jaarrekening 2023 laat een positief resultaat zien van 351.000170, terwijl de begroting 2023 uitging van een negatief saldo 425.000 171. De jaarrekening 2022 laat een positief 165 166

167

Nota reserves en voorzieningen 2025-2029, p.9. Nota reserves en voorzieningen 2025-2029, p.5. Bron: DoeMee-onderzoek 2025, Onderzoek onderbesteding, Radboud Universiteit Nijmegen/Vereniging van

Rekenkamers DoeMee-onderzoek 2025. 168 Jaarrekening 2024, p 5. 169 Begroting 2024, p. 7. 170 Jaarrekening 2023, p 10. 171 Begroting 2023, p. 7.

55

resultaat zien 1,3 miljoen euro, 172 terwijl het geraamde resultaat in de begroting 2022 425.000 euro was. 173 Voor de ramingen 2027 en 2028 zijn de resultaten positief, maar de raming 2026 laat een tekort zien van -255.000 euro. 174 In 2025 is het overschot 1,2 miljoen en dat loopt op naar ruim 2,7 miljoen in 2028.175 De algemene reserve schommelt in de periode (Minimum)eisen Algemene reserve De algemene reserve moet volgens de 2017 -2024 rond de 4 miljoen euro. Over de ‘Handleiding Artikel 12 Financiële-verhoudingsalgemene reserve wordt in de begroting 2025 en wet’ positief zijn en de omvang moet groter zijn begroting 2026 opgemerkt dat die de komende dan de zogenoemde ‘artikel-12 norm’..In geval jagen hoger is dan de door de raad vastgestelde van artikel 12 moet een gemeente in de meerminimale weerstandscapaciteit. 176 Maar jarige begroting een buffer hebben van 2% van consequenties aan het hoger zijn dan de minimale de uitkering gemeentefonds, algemene uitkering norm zijn niet te lezen in de begroting. Rekening plus decentralisatie-uitkeringen en de ozbhoudend met inflatie is de algemene reserve capaciteit. Een minimale omvang is echter niet tussen 2017 en 2024 in reële termen wettelijk vastgelegd. afgenomen.

177 Naast de algemen reserve wordt de ‘Reserve recreatie’ 0,3 miljoen toegevoegd aan de beschikbare weerstandscpaciteit omdat die vrij kan worden ingezet bij overschrijdingen en/of projecten die – in beginsel – met recreatie te maken hebben. De toename van de algemene reserve kent een onderliggende dynamiek: er zijn zowel onttrekkeningen (incidentele lasten) als toevoegingen. De gemeente heeft besloten om een bedrag van 0,9 miljoen euro dat in 2022 en 2023 is ontvangen in verband met de opvang van Oekraïners in het jaar 2024 vrij te laten vallen en toe te voegen aan de algemene reserve. Dat heeft een directe invloed op de omvang van (het rekeningresultaat over 2024 en) de algemene reserve. 178 De bestemmingsreserves zijn in de periode 2017-2024 toegenomen: van 5,0 naar 8,2 miljoen euro. Ook bij de bestemmingsreserves moet gedurende de looptijd van de bestemmingsreserve rekening worden gehouden met inflatie en dat is niet expliciet in de teksten vermeld. De grootste bestemmingsreserves in de begroting 2026 zijn Kapitaallasten Havenfront (3,0 miljoen euro) en Waddenprogramma (2,2 miljoen euro).179 In de Nota reserves en voorziening staan de doelen van deze reserves toegelicht. Zo staat bij de reserve Havenfront dat bij de overdracht van de havenexploitatie van het Rijk naar de gemeente, de gemeente een afkoopbedrag heeft ontvangen voor toekomstige kosten.

Deze afkoopsom is gestort in een reserve havenbedrijf.180 De reserve budgetoverheveling had in 2019 een stand van nul en heeft nu een omvang van 0,5 miljoen euro. De reden voor het instellen van deze reserve is dat de verplichtingen die zijn aangegaan in een bepaald jaar niet in dat jaar verantwoord kunnen worden, maar door omstandigheden pas in een volgend 172

Jaarrekening 2022, p 4. Begroting 2022, p. 11. 174 Begroting 2025, p. 15. 175 Begroting 2025, p. 16. 176 Begroting 2025, p.15 en begroting 2026, p.17. 173

177

Tussen 2017 en 2024 was de inflatie (geldontwaarding) ongeveer 28% (bron: CBS). Zowel de

Consumentenrpijsindex (CPI) als de zogenoemde Dienstenprijsindex (DPI) zijn vanaf 2027 tot en met 2024 gestegen met (afgerond) 28%. 178 Begroting 2025, p. 164. 179 Begroting 2026, p. 157. 180 Nota reserves en voorzieningen, 2025-2029, p. 14.

56

jaar worden uitgevoerd. Om deze budgetten te behouden worden de niet gebruikte budgetten overgeheveld naar deze bestemmingsreserve. De toename in de jaren 2023-2024 komt vooral door de toevoeging aan de reserve Waddenprogramma ter financiering van eventuele projecten die onder de Regiodeal vallen. In 2024 zijn er geen projecten geweest die hiervoor in aanmerking zijn gekomen.181 Tabel 3.2: Ontwikkeling reserves* x 1.000 euro

2017

2018

2019

2020

2021

2022

2023

2024

Algemene reserve

3.841

3.879

3.654

3.847

4.157

4.489

3.539

3.890

Bestemmingsreserves

5.021

4.823

5.106

5.444

5.359

4.970

7.479

8.213

Reserves**

Resultaatbestemming*** Totaal reserves

-2

-130

267

534

481

1.302

351

1.165

8.860

8.572

9.027

9.825

9.997

10.761

11.369

13.268

* Ultimo (einde jaar). ** Reserves zijn gespaarde middelen en vormen het eigen vermogen van een gemeente (op de balans). Reserves hebben verschillende doelen, zoals een buffer om toekomstige tegenvallers en/of verliezen op te vangen - de algemene reserve. Een hogere algemene reserve betekent een grotere financiële buffer en dus een grotere weerbaarheid tegen financiële tegenvallers. Tegelijkertijd is een te hoge algemene reserve mogelijk niet optimaal want dat geld wordt niet ingezet voor andere gemeentelijke doeleinden. Het rijk gaat er van uit dat iedere gemeente zelf in staat is de minimale omvang van de algemene reserve te bepalen. Daarnaast zijn er bestemmingsreserves. Deze gereserveerde middelen worden in de toekomst uitgegeven voor een specifiek doel. Het instellen, opheffen, vrijvallen, toevoegen, onttrekken en aanhouden van reserves raakt het budgetrecht van de gemeenteraad. *** Resultaat bestemming = toevoeging van het saldo van baten en lasten aan de Algemene reserve. Bron: Jaarrekeningen 2017-2024

Reserves programmabegroting 2025 en 2026 In de begroting 2026 is te zien dat de algemene reserve rond de 4 miljoen blijft voor de periode 2026-2029. In de jaarrekening 2024 is de algemene reserve echter 5 miljoen euro; dat is 1 miljoen euro hoger. In de Nota reserves en voorzieningen zijn geen duidelijke afspraken en onderbouwing opgenomen over het verlagen van de algemene reserve; de cijfers in de begroting lijken daarmee vooral een verschil in het ramen met de jaarrekening. Tabel 3.3: Ontwikkeling reserves 2024-2029* x 1.000 euro Reserves

Realisatie 2024 Jaarrekening

Prognose 1-1-2026 Begroting 2026

Saldo 2027

Saldo 2028

Saldo 2029

Algemene reserve (incl. resultaat)

5.055

3.887

4.084

3.781

3.869

Bestemmingsreserves

8.213

7.695

7.425

7.155

4.885

Totaal reserves

13.268

11.582

11.509

10.936

8.754

* Ultimo (einde jaar). Bron: Begroting 2026, p. 157 en Jaarrekening 2024

181

Jaarrekening 2024, p.14.

57

Daarnaast worden de bestemmingreserves ook lager begroot. In papagraaf 1.1 is aangeveven dat dit deels valt te verklaren uit de verschillen tussen jaarrekening (realisatie) en begroting (raming).

2.3

Weerstandsvermogen en risicobeheersing Risico’s en weerstandscapaciteit De gemeente Terschelling geeft in de Risico’s en weerstandscapaciteit begroting en jaarrekening inzicht in de Bij risico's (risicoprofiel) gaat het om de kans dat de mogelijke risico’s die de gemeente loopt gemeente geconfronteerd wordt met financiële tegenvallers. Gemeenten zijn verplicht om door middel en met de invloed van die risico’s op de van een systematische analyse de blootstelling aan financiële positie. Om de risico’s te risico's zo goed mogelijk in beeld te brengen vanuit de beperken, heeft de gemeente een beleid beschikbare weerstandscapaciteit.. Het kengetal voor risicomanagement. Als beleidsweerstandsvermogen geeft aan in hoeverre de gemeente kaders voor het risicomanagement gelden onvoorziene financiële tegenvallers kan opvangen zonder de financiële verordening en de Nota van het uitvoeren van de begroting of bestaand beleid in reserves en voorzieningen. In de nota gevaar te brengen. De beschikbare weerstandscapaciteit staat dat er geen landelijke normen zijn geeft aan hoeveel geld en mogelijkheden een gemeente en dat de raad de norm voor het heeft oftewel de onbenutte belastingcapaciteit en reserves. Daarnaast wordt de benodigde weerstandsweerstandsvermogen vaststelt.

De capaciteit berekend: dat is het weerstandsvermogen dat weerstands-capaciteit is in de nota nodig is gegeven de analyse van financiële risico’s. vastgesteld op 3,6 miljoen euro (uitgerekend voor januari 2024). De nota vermeldt dat de algemene reserve het weerstandsvermogen is. 182 In de nota 2020-2024 en in de nieuwe nota 20252029 wordt gesproken over een jaarlijkse verhoging van het weerstandsvermogen Bron: https://vng.nl/artikelen/begrippenlijstgemeentebegroting met 1,5% per jaar. In de Nota weerstandsvermogen 2025-2029 staat niet meer dat de reserve recreatie onderdeel is van het weerstands-vermogen; in de oude nota stond dit nog wel. In de begroting staat een overzicht van financiële risico’s. De gemeente Terschelling maakt een inschatting van de risico’s zodat er een berekening kan worden gemaakt voor de benodigde weerstandscapaciteit. Hiervoor heeft de gemeente een onderscheid gemaakt tussen gekwantificeerde en niet-gekwantificeerde risico’s. De gemeente hanteert een analyse van de risico’s met behulp van een softwareprogramma. Op die manier wordt een risicoprofiel opgesteld met een ‘top-9’ van risico’s. De risico’s worden elk jaar opnieuw opgesteld en wisselen dus ook enigszins door de jaren, maar het komt ook voor dat de teksten in d ebrgoting door de jaren heen vrijwel hetzelfde blijven.

In de onderstaande tabel staan de gekwantificeerde ‘maximale financiële risico’s’ met de ‘kans’ dat het risico voordoet en daarvan afgeleid wat de ‘financiële impact’ is.

182

Per 1 januari van het jaar. Nota reserves en voorzieningen, 2025-2029, p.8.

58

Voor de beoordeling van de kans dat een gebeurtenis zich voordoet, hanteren de gemeente vijf klassen, die in de begroting staan: • Zeer kleine kans: financiële impact 5% • Kleine kans: financiële impact 25% • Gemiddelde kans: financiële impact 50% • Grote kans: financiële impact 75% • Zeer grote kans: financiële impact 100% Tabel 3.4 Benodigde weerstandscapaciteit 2026

Bron: (overgenomen uit) Begroting 2026, Terschelling, p.91

In de bovenstaande tabel staan twee fouten. De financiële impact van bestemmingsplannen is niet 125.000 maar maar 25.000 euro en de financiele impact van masterplan haven is niet 750.000 maar 3,75 miljoen euro. De gecorrigeerde totale financiele impact is 6,668 miljoen euro en niet 3,768 miljoen euro. Het totaalbedrag dat met de gekwantificeerde risico’s is verbonden is 39,5 miljoen euro. Zo is voor het Masterplan haven een maximaal financieel risico opgenomen van 15 miljoen euro; dat is 6 miljoen euro hoger dan in de begroting 2025. 183 De gemeente schat de kans dat dit risico ontstaat onveranderd op ‘klein’ in waardoor de financiële impact wordt begroot op 3,75 miljoen euro. 184 De financiele impact van alle risico’s voor 2026 is 6,668 miljoen euro.185 In de bovenstaande tabel is bij terugloop toerisme 5,7 miljoen euro begroot als maximaal financieel risico. De gemeente formuleert hierbij als toelichting dat het niet uit te sluiten is dat het toerisme nog eens terugloopt door onverwachte gebeurtenissen, maar acht de kans hierop klein en stelt bovendien dat het Rijk financieel zal ondersteunen. Desondanks wordt er 1,4 miljoen als financiele impact opgenomen in het weerstandsvermogen.

183

Begroting 2025, p.86. Begroting 2026, p. 91. 185 Berekening rekenkamer. 184

59

De algemene reserve en de stille reserve vormen volgens de Nota reserves en voorzieningen 2025-2029 gezamenlijk het beschikbare weerstandsvermogen. De reserve recreatie wordt niet meegenomen voor het weerstandsvermogen, dit in tegenstellign tot wat daariver in de Nota reserves en voorzieningen 2020-2024 staat.186 De gemeente Terschelling beschikt over stille reserves op het in eigendom hebben van vastgoed en op haar (in potentie verhandelbare) aandelen van de BNG. 187 De verkoop van de aandelen resulteert volgens de gemeente in minder dividend (structureel minder inkomsten). De gemeente vindt het acceptabel om 20% van deze stille reserve mee te laten tellen voor het weerstandvermogen. De gemeente heeft hiervoor een voorzichtige inschatting gemaakt dat er een stille reserve aanwezig is van 6.000.000 euro 188 (exclusief de BNG-aandelen). Opmerkelijk is dat in de Nota reserves en voorzieningen alle reserves bij het weerstandsvermogen worden opgeteld, dus ook alle bestemmingsreserves.189 In de BVVrichtlijnen 190 wordt gesteld dat alleen bestemmingsreserves kunnen meetellen die vrij aanwendbaar zijn. Gezien het doel van de bestemmingsreserves zoals de reserve Waddenprogramma en kapitaallasten Havenfront is de kans aanwezig dat de reserves (deels) niet vrij aanwendbaar zijn.

Verder noemt de nota dat de gemeente de niet benutte belastingcapaciteit kan toerekenen aan het weerstandsvermogen. Daarbij gaat het met name om de extra ozb die de gemeente in moeilijke financiële omstandigheden maximaal aan de inwoners zou kunnen vragen. 191 Voor de berekening van de onbenutte belastingcapaciteit maakt de gemeente gebruik gemaakt van de normen die gelden voor het zogenoemde artikel-12 beleid. 192 De gemeente berekent dat de onbenutte belastingcapaciteit 0,7 miljoen euro 193 zal bedragen. Tabel 3.5: Weerstandscapaciteit begroot 2026 Weerstand x 1.000 euro Onbenutte belastingcapaciteit 700 Stille reserves * 6.000 Totaal reserves 11.111 Totaal 17.811 * Stille reserves worden volgens de BBV-regels wel meegenomen in de weerstandscapaciteit, maar niet in de balans. Zie https://commissiebbv.nl/page/view/ce471361-cb20-47a4-9dfd-c50e84682e7a/6onderdelen-van-het-besluit-begroting-en-verantwoording. Bron: Nota reserves en voorzieningen 2025-2029, p. 9-10.

In de Nota reserves en voorzieningen 2025-2029 wordt 2024 genomen als startpositie voor het bepalen van de beschikbare weerstandscapaciteit en daarbij staat een bedrag van 3.656.000 euro met de vermelding dat er geen aanleiding is een ander bedrag vast te

186

Nota reserves en voorzieningen, 2025-2029, p. 9. BNG = Bank Nederlandse Gemeenten. 188 De gemeente Terschelling heeft dit gebaseerd op de WOZ-waarde van de woningen die wellicht verkocht gaan worden. Een extra marktwaarde bovenop de WOZ-waarde is niet meegenomen. 189 Nota reserves en voorzieningen, 2025-2029, Terschelling, p. 9-10. 190 BBV-artikel 11 lid 1a. 191 Ozb = onroerende-zaakbelasting. 192 Nota reserves en voorzieningen, 2025-2029, Terschelling, p.10, Hierbij wordt gekeken naar de maximale eigen opbrengsten uit ozb, rioolheffing en afvalstoffenheffing. Voor rioolheffing en afvalstoffenheffing geldt dat er gestreefd wordt naar 100% kostendekkende tarieven. 193 Begroot in 2024. 187

60

stellen. 194 De startpositie 2024 gaat de gemeente jaarlijks verhogen met 1,5% over de stand aan het begin van het jaar. Dat geeft het volgende beeld voor de weerstandscapaciteit. 195 Tabel 3.6 Weerstandscapaciteit

Bron: (overgenomen uit) Begroting 2026, p. 92.

In de begroting 2025 wordt uitgegaan van de beschikbare weerstandscapaciteit van 11,1 miljoen euro voor 2026, dit is het totaal van alle reserves. 196 In de begroting 2026 wordt uitgegaan van de beschikbare weerstandscapaciteit van 3,8 miljoen voor 2026. 197 Het verschil komt doordat in de begroting 2026 niet meer de bestemmingsreserves (7,7 miljoen) worden meegerekend, maar alleen de algemene reserve. Weerstandsvermogen als een ratio Het weerstandsvermogen wordt ook wel uitgedrukt als een ratio (verhoudingsgetal): de beschikbare weerstandscapaciteit gedeeld door de benodigde weerstandscapaciteit. De gemeente Terschelling vermeldt in de begroting 2025 dat de ratio weerstandsvermogen “uitstekend blijft” en komt voor 2026 uit op 2,95.198 In de nota reserves en voorzieningen staan de ratio’s voor de periode 2025-2028 en die zit tussen de 2,95 en 3. In de nota is ook een ratio uitgerekend inclusief de stille reserves en dan ligt de ratio weerstandsvermogen tussen de 3,27 en 3,33. 199 In de begroting 2026 komt de ratio ineens veel lager uit voor 2026 namelijk op 1,03 en voor de periode 2026-2029, tussen de 0,8 en 1,0 en dat betekent ‘matig’. Het verschil is dat in de begroting 2026 niet meer de bestemmingsreserves (7,7 miljoen) worden meegerekend bij het beschikbare weersvermogen. Dit is niet toegelicht in de begroting.

Daarnaast wordt in tegenstelling tot de Nota reserves en voorzieningen in de begroting 2026 de reserve Recreatie wel meegenomen bij de beschikbare weerstandscapaciteit.

3.4

BBV-kengetallen In de paragraaf Weerstandsvermogen van de begroting en jaarrekening zijn alle (verplichte) kengetallen opgenomen en ook voorzien van een toelichting. Via een link met een landelijke 194

Nota reserves en voorzieningen, 2025-2029, p.8. Nota reserves en voorzieningen, 2025-2029, p. 8. 196 Begroting 2025, p. 86. 197 Begroting 2026, p. 91. 198 Begroting 2025, p. 86. 199 Nota reserves en voorzieningen, 2025-2029, p. 9-10. 195

61

databank kunnen de kengetallen, zonder verdere toelichting, vergeleken worden met andere gemeenten. Uit het gesprek met raadsleden van de gemeente bleek dat zij de kengetallen niet heel frequent gebruiken om de financiële positie te duiden. Tabel 3.7: BBV-kengetallen Verplichte kengetallen BBV 1. Netto schuldquote 2. Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen 3. Solvabiliteitsratio 4. Structurele exploitatieruimte 5. Grondexploitatie 6. Belastingcapaciteit

2017 59%

2018 51%

2019 44%

2020 41%

2021 34%

2022 29%

2023 21%

2024 8%*

62%

55%

48%

45%

37%

32%

24%

7%*

29% -4% 6% 93%

28% -5% 9% 94%

30% 3% 9% 96%

31% 3% 10% 94%

32% 2% 9% 94%

30% -1% 9% 85%

32% 3% 7% 80%

34% 7% 0% 88%

Netto schuldquote: de schuldenlast van de gemeente ten opzichte van de eigen middelen (baten); dit geeft een indicatie van de druk van de rentelasten en aflossingen op de gemeentefinanciën. Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen; als een hoge schuld komt door leningen, die vervolgens zijn doorgegeven (aan bijvoorbeeld een woningbouwcorporatie) en ook weer worden afgelost, is dat niet zo’n probleem; deze indicator geeft dat aan. Solvabiliteitsratio: eigen vermogen als percentage van het totale vermogen; dit geeft een indicatie van het vermogen om langlopende schulden te kunnen terugbetalen. Grondexploitatie: de grondpositie (de waarde van de grond) van de gemeente ten opzichte van de totale (geraamde) baten van de gemeente; relevant is vooral de situatie dat gemeenten leningen hebben afgesloten voor de aanschaf van grond en dus een schuld hebben en wat de mogelijk opbrengst is bij verkoop van de grond bij (realisatie van) een bouwproject. Structurele exploitatieruimte; het saldo van de structurele baten en lasten, gecorrigeerd voor de incidentele posten en reserves, gedeeld door de totale baten; een positief percentage betekent dat de structurele baten toereikend zijn om de structurele lasten (waaronder de rente en aflossing van de leningen) te dekken.

Belastingcapaciteit: vergelijking van gemeentelijke woonlasten (ozb, rioolheffing en reinigingsheffing) met het landelijk gemiddelde; dit geeft inzicht in de mate waarin een financiële tegenvaller in het volgende begrotingsjaar kan worden opgevangen door hogere lokale belastingen en/of heffingen. * Percentage overgenomen uit de door de gemeenteraad op 8 juli 2025 vastgestelde Jaarrekening 2024 (p. 79). Ook in het accountsverslag over 2024 wordt dit percentage (7,5%) genoemd. In het bestuurlijk wederhoor is door het college het volgende aangegeven: “uitstaande langlopende leningen bewogen tussen de €8,3 mln. en €9,3 mln. De totale baten waren ruim €30 mln. Dus het percentage was ongeveer 30%.” Het betreft kennelijk een andere afbakening en berekening van de schuldquote dan in de jaarrekening. Bron: Jaarrekeningen 2017-2024

•

200 201

De netto schuldquote is sterk gedaald in de afgelopen jaren. Door minder schulden en meer baten is de netto schuldquote lager dan begroot. De schulden zijn lager omdat er geen nieuwe leningen zijn afgesloten om investeringen te financieren. De baten zijn hoger door hogere bijdragen uit het Gemeentefonds en voor opvang van vluchtelingen. 200 In de begroting en jaarrekening staan de ‘signaleringswaarden’ vanuit het provinciaal toezicht vermeld: o Schuldquote onder de 90%: minst risicovol. o Schuldquote tussen de 90% en 130%: neutraal. o Schuldquote boven de 130%: meest risicovol.201 Jaarrekening 2024, p.79. Begroting 2026, p. 93 en begroting 2026, 93.

62

•

•

•

•

De jaarrekening van de gemeente Terschelling vermeldt dat volgens deze cijfers er ruim voldoende investeringsruimte is. 202 In de begroting 2026 is aangegeven dat de schuldquote sterk gaat stijgen in de loop van de tijd (2026 34% en 2027 63%) tot 117% in 2029 en daarmee gaat de signaleringswaarde van ‘minst risicovol’ naar ‘neutraal’. De genoemde criteria bij de netto schuldquote gelden ook voor het kengetal netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen en ook dit kengetal is gedaald, in de jaren 2017-2024 laag en stijgt in een gelijke trend in de periode 20262029 als de netto schuldquote. De solvabiliteitsratio stijgt in de periode 2017-2024 langzaam van net onder de 30% naar net boven de 30%, maar komt nog niet direct in de buurt van het landelijke gemiddelde van 40%. Bovendien wordt bij solvabiliteit in de begroting en jaarrekening vermeldt dat vanuit provinciaal toezicht de volgende ratio’s gelden: minder dan 20% is het meest risicvol en >50% als minst risicovol. 203 De ratio’s van Terschelling zijn neutraal voor de periode 2017-2024. In de begroting 2026 is een dalende trend zichtbaar: 2026 31% en 2027 25% tot 14% in 2029. Vanaf 2028 wordt de signaleringswaarde van het solvabiliteitsratio voor Terschelling ‘meest risicovol’. 204 Over de structurele exploitatieruimte staat in de jaarrekening dat de gemeente Terschelling in 2024 voldoende scoort.

205 In 2017, 2018 en 2022 was dezet ratio nog negatief. De jaarrekening 2022 vermeldt dat ‘negatief’ een moment opname is en verder geen consequenties heeft. 206 In de begroting 2026 wordt zichtbaar dat de structurele exploitatieruimte van Terschelling beperkt is voor de periode 2025 en verder (2025 0,7%, 2026 0,7%, 2027 0,8%, 2028 -2,5% en 2029 0,5%). 207 In de begroting is een uitleg van deze ratio opgenomen en ook is aangegeven dat een positief percentage betekent dat de structurele baten toereikend zijn om de structurele lasten te dekken. De boekwaarde van gronden moet worden terugverdiend bij de verkoop. Kenmerkend voor grondexploitaties is dat de looptijd meerdere jaren is. Naarmate de inkomsten verder in de toekomst liggen, brengt dit meer rentekosten en risico’s met zich mee. In de begroting en jaarrekening zijn ‘signaleringswaarden’ vanuit het provinciaal toezicht opgenomen:: o Grondexploitatie onder de 20%: minst risicovol o Grondexploitatie tussen de 20% en 35%: neutraal o Grondexploitatie boven de 35%: meest risicovol 208 Dit betekent dat in de jaren 2017-2024 Terschelling voor de grondexploitatie als minst risicovol scoort. In de begroting 2026 staat dat de gemeente geen lopende grondexploitaties heeft en daardoor deze ratio niet meer kan berekenen.

209 Belastingcapaciteit Dit kengetal laat de belastingdruk in de gemeente zien ten opzichte van de landelijke belastingdruk. In de begroting en rekening staan de ‘signaleringswaarden’ vanuit het provinciaal toezicht 210: o Belastingcapaciteit onder de 95%: minst risicovol o Belastingcapaciteit tussen de 95% en 105%: neutraal

202

Jaarrekening 2024, p.80. Begroting 2026, p. 95. 204 Begroting 2026, p. 95. 205 Jaarrekening 2024, p.81. 206 Jaarrekening 2022, p.50. 207 Begroting 2026, p. 95. 208 Jaarrekening 2024, p.81-82. 209 Begroting 2026, p. 95. 210 Begroting 2026, p. 96. 203

63

o Belastingcapaciteit boven de 105%: meest risicovol De belastingcapaciteit van de gemeente Terschelling voor 2024 valt dus onder minst risicovol. 211 In de jaren 2017-2024 scoort Terschelling ook met deze ratio als ‘minst risicovol’, behalve in 2019 toen de signaleringswaarde ‘neutraal’ was. Dit beeld is ook in de begroting 2026 te zien (2026 86% en 2027 84%) tot 82% in 2029). 212 Belastingcapciteit en toeristen- en forensenbelasting In het BBV-kengetal Belastingcapaciteit wordt niet gekeken naar de toeristen- en forensenbelasting, die echter voor de eilandgemeenten belangrijk zijn aan de batenkant van de gemeentelijke financiën. De gemeente Terschelling kent relatief aanzienlijke baten uit de toeristen- en forensenbelasting. Het gaat in 2024 om opbrengsten van 3,7 miljoen euro toeristenbelasting en 1,0 miljoen forensenbelasting. 213 Op Terschelling is het parkeren gratis. Gezamenlijk zijn deze belastingen goed voor bijna 13,5% van de totale baten in 2024. Terschelling heeft als uitgangspunt dat de toeristenbelasting de inflatie (CPI-index) volgt om de kosten voor toeristen (vooral gezinnen) niet te veel te laten oplopen. 214 Dit is een ongeschreven afspraak die nooit is vastgelegd. De gemeenteraad heeft besloten het forfaitaire systeem bij de inning van toeristenbelastingen per 1 januari 2025 af te schaffen.

Incidentele baten en lasten Volgens de BBV moet ook een overzicht van incidentele baten en lasten worden gegeven opgenomen. In de begroting van de gemeente Terschelling is een overzicht opgenomen van de totale incidentele baten en lasten. 215 Het gaat om een bedrag van 1,4 miljoen euro aan baten. Het betreft voornamelijk de verkoop van onroerend goed (0,6 miljoen euro) en de onttrekking voor het havenbedrijf om het exploitatietekort van de havenactiviteiten te dekken. Bij de lasten zijn er meerdere incidentele posten: in totaal gaat het om 0,9 miljoen euro. Het gaat vooral om de implementatie van de Omgevingswet (0,2 miljoen euro) en een eenmalige injectie MJOP (0,2 miljoen euro).216

3.5

Onderhoud kapitaalgoederen

De gemeente Terschelling rekent tot de kapitaalgoederen: openbaar groen, wegen, riolering, gebouwen, haven/water. Dat is conform de verplichte onderdelen. In de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen in de begroting 2025 en 2026 en in de jaarrekening 2024 worden de kaders beschreven. De financiële overzichten zijn per kapitaalgoed opgenomen. 217 In de financiële verordening

Kapitaalgoederen Kapitaalgoederen zijn de zaken die de gemeente nodig heeft om de diensten en goederen die zij aan haar burgers levert te produceren; het gaat vaak om zaken met een hoge waarde die meerdere jaren meegaan. In de paragraaf 'onderhoud kapitaalgoederen' van de gemeentelijke begroting moeten ten minste de volgende kapitaalgoederen staan: wegen, riolering, water, groen en gebouwen. Van deze kapitaalgoederen moeten het beleidskader, de financiële consequenties die uit het beleidskader voortvloeien en een vertaling van de financiële consequenties in de begroting zijn opgenomen.

211

Jaarrekening 2024, p.82. Begroting 2026, p. 93. 213 Jaarrekening 2024, p. 157. 214 CPI-index = consumenten prijs index (vastgesteld door het CBS). 215 Jaarrekening 2024, p. 11 en 25. 216 MJOP = Meerjarenonderhoudsplan. 217 Begroting 2026, p. 100 en jaarrekening 2024, p. 83-92. 212

64

2024 staat dat het college de raad ten minste eens in de 5 jaar een onderhoudsplan openbare ruimte (groen, water, kunstwerken en straatmeublair), rioleringsplan en gebouwen aanbiedt. 218 De raad stelt vervolgens die plannen vast. In de plannen moet het kader van het beoogde onderhoudsniveau, de planning van het onderhoud en de kosten van het onderhoud staan. Uit tabel 2.8 blijkt dat er van alle kapitaal goederen een actueel plan is dat maximaal vijf jaar oud is, behalve van de water/haven. In de begroting 2026 staat dat voor onderhoud van de kapitaalgoederen extra wordt geïnvesteerd in het havengebied, in het onderhoud van de kapitaalgoederen (wegen, gebouwen, riolering, groen), in onderwijs (nieuwbouw Schylger Jouw) en in de ambtelijke organisatie (Talent Lokaal Centraal). Al die uitgaven zijn met “passen en meten” en een aantal bezuinigingsvoorstellen in de begroting gekomen, maar veel vrije beleidsruimte is in de begroting niet meer aanwezig. 219 Tabel 2.8: Beheerplannen Gemeentelijke beheerplannen (jaartal vastgesteld) Groen: Beheerplan 2025-2029, (2025) Wegen: Wegenbeheerplan 2026 -2030, (2025) Wegen (verlichting): Notitie Uitgangspunten Beheer Openbare Verlichting, (2025). Riool: Water- en rioleringsprogramma 2025-2029 (2025).

Water/ Haven: water- en rioleringsplan, en besluit over buitengewoon onderhoud van het oppervlaktewatersysteem (2025) Pas na besluitvorming over de investeringen in de haven (in 2026) kan een nieuw onderhouds- beheerplan worden gemaakt. Gebouwen: Gebouwenbeheerplan 2024-2028, (2024) Begroting 2026, p.97.

3.6

Mee- en tegenvallers (DoeMee-onderzoek) In een analyse door Radboud Universiteit Nijmegen naar mee- en tegenvallers (in het kader van het zogenoemde DoeMee-onderzoek van de Nederlandse Verening van Rekenkamers) zijn voor de gemeente Terschelling de volgende bevindingen gedaan. Het gaat om mee- en tegenvallers bij zowel lasten als baten van de gemeente over de jaren 2017-2024. 220 • Bij inhuur personeel is de officiële formatie voor 2024 96 fte bij een gemiddelde bezetting van 75 fte. Er werken inclusief inhuur 82 mensen bij de gemeente Terschelling. De begroting is gebaseerd op officiële formatie in combinatie met actuele loonkosten en stelpost voor vacatures. Dat betekent dat meevallers vooral ontstaan door onbezette functies. De gemeente heeft de insteek dat nagenoeg alle functie een vaste invulling krijgen. De overige functies zijn zo specifiek en kortdurend dat ze niet vast ingevuld worden. De laatste jaren is personeel werven en vasthouden moeilijk gebleken. Daardoor wordt er relatief veel ingehuurd (tegenvallers) en onderbezetting op vast personeel (meevallers), maar de meevallers zijn kleiner dan de tegenvallers. • Bij het fysieke domein worden meevallers worden voor een belangrijk deel veroorzaakt doordat de meerjarige investeringen niet op basis van reële lasten in de begroting worden opgenomen, maar op basis van het geplande projectbudget.

Als er rmeer investeringsprojecten aan zitten te komen, wordt dit effect vergroot. De gemeente heeft

218

Financiële verordening gemeente Terschelling 2024, art. 23 Onderhoud kapitaalgoederen. Begroting 2026, p.5. 220 DoeMee-onderzoek 2025, Onderzoek onderbesteding, Radboud Universiteit Nijmegen/Vereniging van Rekenkamers. 219

65

last van vertragingen in de uitvoering o.a. door personeels te kort en een optimistsiche planning.

3.7

Bevindingen • • •

• •

•

• •

De gemeente hanteert twee relatief actuele en door de raad vast gestelde beleidskaders. De gemeente kent structureel een overschot, vooral vanaf 2020, dat grotendeels wordt gebruikt voor vergroten van de algemene reserve. De algemene reserve schommelt in de periode 2017-2024 rond de 3,8 miljoen euro, dit betekent dat rekening houdend met inflatie de algemene reserve is afgenomen. De algemene rserve is ruim boven het vastgetslede minimale. In de jaarrekening 2024 is de algemene reserve opgelopen tot 5 miljoen euro. Dit is opmerkelijk omdat de gewenste ratio voor het weerstandsvermogen is vastgesteld op 1,0. Omdat het weerstandvermogen hoger is dan het vastgelegde benodigde niveau, hanteert de gemeente in de praktijk niet de eigen richtlijnen. De bestemminsgreserves zijn sterk toegenomen, de grootste zijn Havenfront en Waddenprogramma. Alle kengetallen conform de BBV zijn kwantitatief weergegeven met een duidelijke toelichting. Uit de kengetallen valt al te leiden dat Terschelling in de toekomst minder investeringsruimte heeft. Dit is zichtbaar bij de ratio nettoschuld en de solvabiliteitsratio. Tergelijkertijd is wel een partoon zichtbaar van een gunstiger beeld van de financiele situatie bij de jaarrekening ten opzichte van de begroting.