09 - Rapport Rekenkamer Financien - 3 maart 2026_- AVG
Tekst van het document
Alle eilandgemeenten hebben een algemene reserves die zeer ruim boven de door de raden aangegeven minimumnormen liggen. Het financiële beleid is in dat opzicht als zeer voorzichtig te beschouwen. Wel verschillen de eilandgemeenten onderling sterk in de ontwikkeling van de omvang van de algemene reserve, zeker als rekening wordt gehouden met inflatie. Bovendien wordt het beeld vertroebeld doordat er op sommige eilanden sprake is van bestemmingsreserves die sterk het karakter hebben van algemene reserve omdat ze in beginsel vrij besteedbaar zijn. Ondanks de ruim bovenminimale omvang, is er geen duidelijke onderbouwing van de gewenste ontwikkeling en omvang van de algemene reserve. De toevoeging van het resultaat aan de algemene reserve is mede daardoor min of meer een automatisme, waardoor eventuele andere afwegingen rond besteding van een positief resultaat niet goed in zicht komen. Het deel van de algemene reserve boven de gewenste omvang of norm is het deel van de algemene reserve dat, strikt genomen, niet nodig zou zijn voor het afdekken van algemene risico’s. Ondanks dat dat deel lastig helder in kaart te brengen is, is het wel het deel dat in beginsel ook zou kunnen worden aangewend voor andere beleidsdoelen. Nu is dat voor de gemeenteraden vaak weinig inzichtelijk. 3.
Het aantal en de omvang van bestemmingsreserves verschillen sterk over de jaren heen, maar de achterliggende onderbouwing is vaak beperkt. Bij alle gemeenten wordt conform de BBV-richtlijnen in de begroting en jaarrekening een overzicht gegeven van de bestemmingsreserves. Wijzigingen in bestemmingsreserves komen in alle eilandgemeenten aan de orde bij de begrotingsbehandeling; het toevoegen of opheffen van een bestemmingsreserve is een raadsbesluit. Desondanks 51
Specifieke bevindingen per eiland staan in Deel II van het rapport.
23
is de onderbouwing van het toevoegen of opheffen van een bestemmingsreserve en ook van de soms sterke toename van een bestaande bestemmingsreserve niet altijd duidelijk in de begrotingen opgenomen. Ook is in die financiële stukken lang niet altijd het doel en tijdpad van de bestemmingsreserves (onderbouwd) gegeven. Soms ook betreffen bestemmingsreserves eigenlijk erserves die tot op grote hoogte vrij besteedbaar zijn, zonder een concreet doel, en dus eigenlijk vrij algemeen van karakter zijn en tot de algemene reserve gerekend kunnen worden. 4. Investeringsprojecten beïnvloeden de financiële kengetallen sterk. Zowel investeringsprojecten in het verleden als toekomstige investeringsplannen hebben relatief veel invloed op (bestemmings)reserve en financiële kengetallen, zeker bij gemeenten met een relatief kleine begroting. Als voor projecten geld is of moet worden geleend, beïnvloedt dat de financiële positie sterk. Dat maakt dat voor financiële sturing en een goede interpretatie van financiële kengetallen inzicht in de financiële gevolgen van investeringsprojecten van groot belang is. Desondanks is op de meeste eilanden (nog) geen sprake van systematische langjarige investeringsprogramma’s waarbij de gevolgen van indicentele investeringen in grote projecten voor de financiële positie van de gemeente voor een lange periode (bijvoorbeeld 5-20 jaar) in beeld worden gebracht.
Het inzicht uit die investeringsprogramma’s die een langere periode betreffen, kunnen ook helpen bij het verkleinen van het verschil tussen jaarrekening en begroting. 5. Alle eilandgemeenten maken een financiële risicoanalyse, maar informatie over de onderbouwing ervan ontbreekt meestal voor de raden. De risico’s die worden genoemd kunnen verschillen per jaar. Over waarom een risico niet meer geldt, of waarom een nieuw risico zich voordoet en hoe groot de impact is, is in de begrotingsstukken weinig tot geen informatie te vinden. De onderbouwing van de genoemde bedragen en kanspercentages is beperkt. Daardoor wordt sturing op de financiële risico’s en weerbaarheid van de gemeente bemoeilijkt. Opvallend is dat bijna alle gemeenten wat betreft het kengetal weerbaarheidsratio ‘uitstekend’ scoren, alhoewel er in de jaarstukken geen onderbouwing is van waarom de ratio zo hoog moet zijn. 6. De toeristen- en forensenbelasting vormen een belangrijke buffer aan de batenkant van de gemeentelijke financiën. Het toeristische karakter van de eilanden leidt tot hogere kosten voor voorzieningen, waarvoor toeristen- en forensenbelasting worden geheven. De toeristen- en forensenbelasting zijn relatief belangrijke inkomstenbronnen in alle eilandgemeenten en geven daarmee mede een basis voor een betere financiële positie.
Er is geen inzicht in welke mate de opbrengsten nodig zijn om de extra kosten van toeristen en forensen te dekken. De opbrengsten vormen in de praktijk een buffer waarmee beoogde projecten kunnen worden gefinancierd en de begroting in evenwicht kan worden gebracht. Alhoewel de eilandgemeenten wat betreft tarieven ook kijken naar de andere eilanden, zijn er verschillen in het beleid ten aanzien van de lokale heffingen. Keuzes over de hoogte van de tarieven worden overigens niet gebaseerd op specifieke kennis daarover omdat er nauwelijks onderzoek naar de effecten van een tariefsverhoging is. Het overgaan bij de toeristenbelasting van een heffing op forfaitaire basis naar een op feitelijke overnachtingen gebaseerde heffing zonder maxima zal naar verwachting een stijging van de opbrengsten opleveren.
24
3.2
Aanbevelingen
Ad 1. Zorg voor verbetering van de informatie in de begroting en jaarrekening en voor verbetering van het begrotingsproces (aanbeveling aan college) •
•
• •
Neem meer informatie in de begroting en jaarrekening op over verwachtingen en ontwikkelingen rond het resultaat, de algemene reserve (zoals gewenste omvang) en kengetallen. Licht afwijking daarvan begrijpelijk en met verklaring toe. Gebruik ook de VNG-normen 52 als signaalwaarde en voeg daarbij in samenhang met elkaar een toelichting toe op de beoordeling van de kengetallen. Het verhaal bij de cijfers is belangrijk om ook de achtergrond en ontwikkeling van een score op een kengetal en mogelijke risico’s voor de toekomst te duiden. Koppel, in het bijzonder bij de BBV-kengetallen de informatie in de begroting aan het zelfde type informatie uit de (laatste) jaarrekening. Neem die kennis vanuit de realisatie mee voor de nieuwe begroting om zo telkens de ramingen te verbeteren. Hierdoor ontstaat een begrotingsproces dat ook een voortdurend leerproces is.
Ad 2. Vraag het college om voorstellen voor duidelijke actuele normen voor de algemene reserve, en stel die als raad vast (aanbeveling aan raad). • Maak duidelijk wat naast een minimum ook een gewenste algemene reserve is. Gebruik het gewenste niveau van de algemene reserve bij het bestemmen van het resultaat. • Herijk regelmatig de minimum en gewenste omvang van de algemene reserve op basis van een inschatting van (on)verwachte financiële tegenvallers en meevallers waarbij ook rekening wordt gehouden met de inflatie. Ad 3. Vraag aan het college om duidelijke spelregels voor bestemmingsreserves (aanbeveling aan raad) • Geef een duidelijker onderbouwing van het instellen of opheffen van bestemmingsreserves, of het toevoegen of onttrekken aan bestemmingsreserves, en geef daarbij het bestedingsdoel en een goed onderbouwde omvang en duur aan. • Leg duidelijk vast dat bestemmingsreserves een specifiek doel hebben. De middelen zijn daarmee gebonden aan de vastgelegde bestemming, tenzij de raad de bestemming wijzigt. Voorkom daarbij dat bestemmingsreserves een algemeen (vrij besteedbaar) karakter krijgen.
• Ook als een bestemmingsreserve een meer vrij bestedingskarakter heeft, blijft het van belang dat er een helder beleidskader is dat door de gemeenteraad is vastgesteld, en waarover de raad ook zeggenschap blijft houden wat betreft de besteding er van, zoals dat bijvoorbeeld bij de gemeente Ameland bij de Bestemmingsreserve Projecten is gedaan. 53
Ad 4. Verbeter de meerjareninvesteringsprogramma’s zodat die actueel zijn en blijven (aanbeveling aan college) • Stel systematisch langjarige investeringsprogramma’s op waarbij de gevolgen voor de financiële positie langjarig (5-20 jaar) in beeld worden gebracht inclusief investeringen voor grote projecten. Met die programma’s heeft de gemeente een actueel kader voor de inzet van de financiële middelen in de toekomst. 52 53
https://vng.nl/nieuws/financien-gemeenten-stabiel-maar-druk-neemt-toe Zie Deel II, paragraaf 4.2.
25
•
Geef in jaarrekening en begroting ook meer lange termijn inzicht, naast de nu vaak gehanteerde 3-jaarsperiode, waarbij de gevolgen van langjarige investeringen en vervanging en onderhoud zichtbaar worden.
Ad 5. Vraag het college om duidelijke informatie over de (inschatting) van weerbaarheid en risico’s, en stel daar ook normen voor vast (aanbeveling aan raad). • De informatie over risico’s en weerbaarheid kan beter worden onderbouwd met een heldere keuze (van de raad) over hoe hoog de weerbaarheid zou moeten zijn. Elke gemeente bepaalt zelf hoe ze haar financiële weerbaarheid interpreteert en welke normen ze daarbij hanteert. Het is belangrijk dat de raad een keuze kan maken op basis van begrijpelijke informatie welke normen daarin worden nagestreefd en wat de onderbouwing daarbij is. De BBV-kengetallen kunnen daarbij helpen als risicoindicaties, indien de risico’s – gegeven de specifieke situatie van de gemeente – goed worden toegelicht.
Ad 6 Vraag het college om een gezamenlijk onderzoek voor de eilanden naar toeristen- en forensenbelasting • Laat (gezamenlijk) onderzoek doen naar de effecten van tariefsverhogingen van toeristen- en forensenbelasting (zogenoemde prijselasticiteiten) op de opbrengsten en bezoekersaantallen en naar de effectiviteit en efficiecy van de gehanteerde inningssystematiek.
26
DEEL II: BEVINDINGEN PER EILAND
27
II.1
Texel
Inleiding en leeswijzer In dit hoofdstuk worden de bevindingen gegeven van Texel. De gegevens zijn gebaseerd op de jaarrekeningen (2017-2024), de programmabegrotingen 2025 en 2026, en aanvullende informatie van de gemeente. De paragraaf over mee- en tegenvallers is gebaseerd op de resultaten van het DoeMee-onderzoek van de Vereniging van Rekenkamers waaraan de rekenkamer de Waddeneilanden heeft mee gedaan. In elke paragraaf zijn financiële cijfers en kengetallen en achtergrondinformatie daarbij gegeven. Financiële begrippen worden kort uitgelegd in kaders. Hierna komen de volgende onderwerpen aan de orde: ● Beleidskader(s) – paragraaf 1.1 ● Overzicht ontwikkeling financiën – paragraaf 1.2 ● Weerstandsvermogen en risicobeheersing – paragraaf 1.3 ● BBV-Kengetallen – paragraaf 1.4 ● Onderhoud kapitaalgoederen – paragraaf 1.5 ● Mee- en tegenvallers (DoeMee-onderzoek) – paragraaf 1.6 ● Bevindingen – paragraaf 1.7
1.1
Beleidskader(s) In de jaarrekeningen en de programmabegrotingen wordt voor wat betreft het weerstandsvermogen verwezen naar twee door de gemeenteraad vastgestelde financiële beleidskaders: de Nota reserves en voorzieningen 2024 en de Nota risicomanagement en weerstandsvermogen 2023. Daarmee kent de gemeente twee actuele en relevante beleidskaders. In de Nota reserves en voorzieningen staat een overzicht van alle reserves en voorzieningen. In de nota is de ondergrens van de algemene reserve op 2 miljoen euro vastgesteld (ca. 2,5% van de begroting). Die norm is op basis van een VNG-advies54, en in de nota is aangegeven dat ook de provincie Noord-Holland die lijn volgt als toezichthouder. Ten aanzien van bestemmingsreserves hanteert de gemeente het volgende uitgangspunt: “[g]rondslag is dat het aantal en omvang minimaal is waardoor middelen niet onnodig geclaimd worden en breed inzetbaar zijn”. 55 Verder is aangegeven dat als er geen “dringende reden” is om een bestemmingsreserve in stand te houden, wordt voorgesteld om deze op te heffen.56 Daartoe is in 2024 ook door de raad besloten ten aanzien van een aantal bestemmingsreserves.57 Tegelijkertijd worden er ook wel nieuwe bestemmingsreserves ingesteld. Zo heeft de raad besloten om voor teveel ontvangen subsidie voor de opvang van ontheemden uit Oekraïne een bestemmingsreserve in te stellen.
58 De Nota reserves en voorzieningen wordt één keer in de vier geactualiseerd. In de Nota risicomanagement en weerstandsvermogen 2023 staat o.a. dat de gemeente bij de uitvoering van het risicomanagement gebruik maakt van een risicomanagement54
VNG = Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Raadsbesluit Nota reserves en voorzieningen’ van 18 december 2024, p. 8. 56 Raadsbesluit Nota reserves en voorzieningen’ van 18 december 2024, p. 8. 57 Raadsbesluit Nota reserves en voorzieningen’ van 18 december 2024, p. 12. 58 Zie Jaarrekening 2024, p. 391. 55
28
informatiesysteem (NARIS). 59 Ook wordt de wijze waarop het weerstandsvermogen wordt bepaald, uitgelegd. De Nota risicomanagement en weerstandsvermogen wordt eens in de vier jaar geactualiseerd.
1.2
Overzicht ontwikkeling financiën Resultaat en ontwikkeling reserves 2027-2024 De gemeente Texel kent over de afgelopen jaren steeds een positief saldo van baten en lasten. Vooral in de jaren 2020-2023 is het saldo relatief hoog – het komt neer op 6-7% van de lasten. Het positieve resultaat wordt in belangrijke mate veroorzaakt door meevallers in de algemene uitkering – de gemeente krijgt meer geld uit het Gemeentefonds dan begroot. Bij de extra algemene uitkering die in de loop van het jaar beschikbaar komt, gaat het vanaf 2017 om bedragen tussen ongeveer 1 en 5 miljoen euro per jaar; dat is in sommige jaren meer dan 5% van de totale baten.60 Tabel 1.1: Ontwikkeling (saldo) baten lasten 2017-2024 2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Baten (realisatie Lasten (realisatie)
67.958 66.476
58.893 56.307
58.766 56.462
71.691 67.809
85.363 80.406
78.326 73.016
87.666 82.387
100.783 97.479
Saldo (realisatie)**
1.482
2.586
2.304
3.882
4.957
5.310
5.278
3.304
x 1.000 euro Resultaten*
* Per bedrijfsonderdeel; inclusief Leerwerkbedrijf de Bolder. ** Het saldo van baten en lasten geeft aan of de begroting en rekening in evenwicht is of dat er een positief of negatief verschil is. Bij het saldo van baten en lasten wordt de inzet van middelen vanuit de reserves (of het toevoegen van middelen daaraan) niet meegerekend. Een negatief saldo betekent daardoor dat de gemeente meer kosten heeft gemaakt dan er opbrengsten waren en leidt tot het interen op het eigen vermogen (en omgekeerd bij een positief saldo). Bron: Jaarrekeningen 2017-2024
Voor de komende jaren wordt een verlaging van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds verwacht, alhoewel nog niet exact bekend is wat de algemene uitkering zal zijn. In de Programmabegroting 2026 is aangeveven dat er nog extra baten vanuit het Gemeentefonds worden verwacht in 2026 en 2027 (alhoewel al een stuk lager). Bezuinigingen op het Gemeentefonds zullen in 2028 tot een lagere algemene uitkering leiden (t.o.v. 2025) van 0,3 miljoen euro; in 2029 weer een hogere uitkering. 61 Het positieve saldo in de afgelopen jaren is in belangrijke mate ingezet voor verhoging van de algemene reserve. Daardoor is de algemene reserve in een paar jaar sterk toegenomen (tussen 2017 en 2023 met een factor 4; in 2024 licht gedaald). De algemene reserve ligt in 59
NARIS genoemd. Raadsbesluit Nota risicomanagement en weerstandsvermogen, 22 maart 2022, p. 8. In 2020 ca. 5% en in 2022 ca. 6%; alleen in 2018 was er slechts een heel kleine verhoging van de algemene uitkering. Bron: DoeMee-onderzoek 2025, Onderzoek onderbesteding, Radboud Universiteit Nijmegen/Vereniging van Rekenkamers. 61 Het gaat om de structurele financiële mutaties ten opzichte van de primaire begroting 2025. Zie Programmabegroting 2026, p. 17. 60
29
2024 ruim boven de door de gemeenteraad (Minimum)eisen Algemene reserve vastgestelde ondergrens van 2 miljoen euro.62 De De algemene reserve moet volgens de algemene reserve van de gemeente Texel is ook ‘Handleiding Artikel 12 Financiële-verhoudingswet’ positief zijn en de omvang moet groter zijn sterk toegenomen als rekening wordt gehouden 63 dan de zogenoemde ‘artikel-12 norm’..In geval met inflatie. Overigens is de gehanteerde norm van artikel 12 moet een gemeente in de meervan 2 miljoen niet gecorrigeerd voor de inflatie, en jarige begroting een buffer hebben van 2% van dus feitelijk in waarde gedaald. de uitkering gemeentefonds, algemene uitkering In de Nota reserves en voorzieningen 2024 zijn plus decentralisatie-uitkeringen en de ozbgeen duidelijke afspraken opgenomen over het capaciteit. Een minimale omvang is echter niet (laten) toenemen van de algemene reserve. Bij de wettelijk vastgelegd. begrotingsbehandeling is de laatste jaren steeds gekozen voor forse toename van de algemene reserve. De sterke verhoging lijkt daarmee min of meer een automatisme waarbij het resultaat aan de algemene reserve wordt toegevoegd. De toename van de algemene reserve kent een onderliggende dynamiek: er zijn zowel onttrekkeningen (incidentele lasten) als toevoegingen.
64 Zo is er in 2025 een begroot positief saldo (van 2,2 miljoen euro) en een incidenteel voordeel in de algemene uitkering uit het Gemeentefonds (van ongeveer 1 miljoen euro). Daartegenover stonden incidentele en nieuwe (aanvullende) voorstellen over 2024, met in totaal onttrekkeningen van ruim 2 miljoen euro. 65 De bestemmingsreserves zijn ook sterk toegenomen (tussen 2017 en 2024 met een factor 2,5). Er zijn ongeveer tien bestemmingsreserves met een totale omvang van 32 miljoen euro – ongeveer twee derde van de totale reserves. Ook bij de bestemmingsreserves moet gedurende de looptijd van de bestemmingsreserve rekening worden gehouden met inflatie. De grootste bestemmingsreserve betreft de haven Oudeschild. In 2021 is de bestemmingsreserve verhoogd door de afkoop door Rijkswaterstaat van de jaarlijkse exploitatie vergoeding voor onderhoud > 5 jaar (12,5 miljoen euro toegevoegd). De bestemmingsreserve voor de haven Oudeschild is mede bedoeld voor de voorgenomen verzelfstandiging. Het gaat in totaal in 2024 om ca. 20 miljoen euro. 66 Naast de reserve haven Oudeschild is er een bestemmingsreserve in de vastgoedsfeer van 3,7 miljoen euro (tijdelijke woningen Den Burg Mars Noord). De toename in de jaren 2023-2024 komt vooral door de toename van de reserve ‘tussenrekening’.
Dat betreft de overheveling van ’Budgetten vorig jaar’ (ruim 7,1 miljoen) in verband met middelen die niet zijn uitgegeven, maar wel waren begroot (zie ook Deel I, paragraaf 1.1).67
62
Programmabegroting, p. 23. Tussen 2017 en 2024 was de inflatie (geldontwaarding) ongeveer 28% (bron: CBS). Zowel de Consumentenrpijsindex (CPI) als de zogenoemde Dienstenprijsindex (DPI) zijn vanaf 2027 tot en met 2024 gestegen met (afgerond) 28%. 64 In de jaarrekeningen wordt een gedetailleerde toelichting gegeven op de mutaties van de reserves en voorzieningen gegeven. 65 Zie Programmabgroting 2025, p. 21 en 23. 66 Haven Oudeschild onderhoud groter dan 5 jaar 14,3 miljoen euro, Haven Oudeschild frictie 3,8 miljoen en Haven Oudeschild dekking kapitaallasten, 1,5 miljoen. 67 De reserve 'budgetten vorig jaar' wordt als kruispost gebruikt voor overheveling budgetten. Programmabegroting 2025, p. 131. 63
30
Tabel 1.2: Ontwikkeling reserves 2017-2024* x 1.000 euro
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Algemene reserve
3.825
3.110
5.292
8.360
11.450
15.767
15.458
13.277
Bestemmingsreserves
13.090
13.913
13.303
12.518
22.719
22.238
25.759
32.168
Resultaatbestemming***
1.482
2.586
2.304
3.882
4.957
5.310
5.277
3.304
Totaal reserves
18.397
19.609
20.899
24.760
39.126
43.315
46.494
48.749
Reserves**
* Ultimo (einde jaar). Inclusief Leerwerkbedrijf de Bolder. ** Reserves zijn gespaarde middelen en vormen het eigen vermogen van een gemeente (op de balans). Reserves hebben verschillende doelen, zoals een buffer om toekomstige tegenvallers en/of verliezen op te vangen - de algemene reserve. Een hogere algemene reserve betekent een grotere financiële buffer en dus een grotere weerbaarheid tegen financiële tegenvallers. Tegelijkertijd is een te hoge algemene reserve mogelijk niet optimaal want dat geld wordt niet ingezet voor andere gemeentelijke doeleinden. Het Rijk gaat er van uit dat iedere gemeente zelf in staat is de minimale omvang van de algemene reserve te bepalen. Daarnaast zijn er bestemmingsreserves. Deze gereserveerde middelen worden in de toekomst uitgegeven voor een specifiek doel. Het instellen, opheffen, vrijvallen, toevoegen, onttrekken en aanhouden van reserves raakt het budgetrecht van de gemeenteraad. *** Resultaat bestemming = toevoeging van het saldo van baten en lasten aan de algemene reserve. Bron: Jaarrekeningen 2017-2024
Reserves programmabegroting 2025 en 2026 Op basis van de begroting 2025 en 2026 wordt een beduidend lagere algemene reserve verwacht van respectievelijk 4,7 en 7,4 miljoen euro; die ligt nog steeds wel ruim boven het door de raad vastgestelde minimum. Ook de bestemmingsreserves worden lager begroot. Het verschil tussen de reserves in de jaarrekening 2024 en die in de begroting 2026 bedraagt ongeveer -5,5 miljoen euro (11% lager). Bij de begrotingscijfers voor de daarop volgende jaren is het verschil rond de -12 miljoen euro (ongeveer 25% lager). 68 In paragraaf 1.1 is aangegeven dat dit deels valt te verklaren uit de verschillen in systematiek tussen jaarrekening en begroting. In de meest recente Nota reserves en voorzieningen (van 2024) zijn geen duidelijke afspraken en onderbouwing opgenomen over het verlagen van de algemene reserve; de cijfers in de begroting lijken daarmee vooral voort te komen uit het verschil tussen begroting en jaarrekening, onder rmeer veroorzaakt door de lager ingeschatte ontwkkeling van de veranderingen in de algemene uitkering uit het Gemeentefonds (zie hiervoor). Daarnaast is door de gemeente aangegeven dat een belangrijke oorzaak is dat de financiële gevolgen van meerjarige investeringen niet op basis van reële lasten in de begroting worden opgenomen, maar op basis van het geplande projectbudget.
Er wordt begroot op het zogenoemde bruto investeringsbedrag. Als uitgaven niet (kunnen) worden gedaan, of als er meer subsidiebijdragen van derden komen, kan het netto investeringsbedrag lager uitvallen. 69 Als er rmeer investeringsprojecten aan zitten te komen,
68
Programmabegroting 2025, p. 158-159. Er wordne geen subsidiebijdragen van derden begroot als die nog niet 100% zeker zijn. Daardoor kan het netto investeringsbedrag lager uitvallen.
69
31
wordt dit effect vergroot. De gemeente kent geen lange termijn investeringsprogramma, maar is wel gestart om dat te ontwikkelen. Tabel 1.3: Ontwikkeling reserves 2024-2029* x 1.000 euro Reserves
Realisatie 2024 Jaarrekening
Prognose Saldo 1-1-2026 2027 Programmabegroting
Saldo 2028
Saldo 2029
Algemene reserve (incl. resultaat)
16.581
12.997
8.826
7.771
7.359
Bestemmingsreserves
32.168
30.414
30.624
30.908
31.223
Totaal reserves
48.749
43.252
37.724
36.307
35.992
* Ultimo (einde jaar). Inclusief Leerwerkbedrijf de Bolder. Bron: Programmabegroting 2026 en Jaarrekening 2024
Overigens is het beeld in de begroting 2025 óók afwijkend van dat in de begroting 2026. In de programmabegroting 2025 is aangegeven dat de algemene reserve terug zou lopen naar ongeveer 5 miljoen euro in 2028. In de begroting 2026 is dat 7,7 miljoen.
1.3
Weerstandsvermogen en risicobeheersing Risico’s en weerstandscapaciteit In de programmabegroting staat een overzicht van financiële risico’s. De gemeente hanteert een analyse van de risico’s met behulp van een softwareprogramma.70 Op die manier wordt een risicoprofiel opgesteld met een ‘top-10’ van risico’s. De risico’s worden elk jaar opnieuw opgesteld en wisselen dus ook elk jaar. Van de ‘top-10’ risico’s in de begroting 2026 is de helft nieuw; van de ‘top-10’ risico’s in de begroting 2025 wordt de helft niet meer genoemd in de begroting 2026. De top-10 risico’s kunnen altijd wijzigen doordat de kans of ook het bedrag anders is. In de begroting wordt die verandering verder niet toegelicht. Hoe de (hoogte van de) risico’s wordt bepaald, is daardoor niet direct zichtbaar in de stukken voor de raad.
70
Risico’s en weerstandscapaciteit Bij risico's (risicoprofiel) gaat het om de kans dat de gemeente geconfronteerd wordt met financiële tegenvallers. Gemeenten zijn verplicht om door middel van een systematische analyse de blootstelling aan risico's zo goed mogelijk in beeld te brengen vanuit de beschikbare weerstandscapaciteit.. Het kengetal weerstandsvermogen geeft aan in hoeverre de gemeente onvoorziene financiële tegenvallers kan opvangen zonder het uitvoeren van de begroting of bestaand beleid in gevaar te brengen. De beschikbare weerstandscapaciteit geeft aan hoeveel geld en mogelijkheden een gemeente heeft oftewel de onbenutte belastingcapaciteit en reserves. Daarnaast wordt de benodigde weerstandscapaciteit berekend: dat is het weerstandsvermogen dat nodig is gegeven de analyse van financiële risico’s.
Bron: https://vng.nl/artikelen/begrippenlijst-
NARIS (NAR Risicomanagement Informatie Systeem).
32
Van elk risico is aangegeven: - mogelijke gevolgen; - maatregelen en stand van zaken; - de kans dat het risico zich voordoet; - de financiële omvang; - de invloed = relatieve omvang (t.o.v. totale financiële risico’s). 71 Met het percentage ‘invloed’ wordt een rangorde in financiële omvang gemaakt. De in omvang grootste riscio’s die zijn aangegeven, zijn: - budgetten sociaal domein, en - uitbreiding gemeentelijk belastinggebied/afschaffen gemeentelijke toeristen- en forensenbelasting in combinatie met herijking gemeentefondsen en herverdeling Overig Eigen Middelen (OEM).72 In de risicoanalyse wordt er vanuit gegaan dat niet alle risico’s zich tegelijkertijd voordoen, wat als een realistisch uitgangspunt mag worden beschouwd. Op basis van kansberekening en ‘risico-simulatie’ vertaalt dit zich in een totaalbedrag aan risico’s rekening houdend met de kans dat de verschillende risico’s zich voordoen: de zogenoemde benodigde weerstandscapaciteit. Het totaalbedrag dat met de risico’s is verbonden is ruim 12 miljoen euro; de berekende benodigde weerstandscapaciteit is 2,6 miljoen euro. Tabel 1.4: Risico’s In Programmabegroting genoemde risico’s Budgetten sociaal domein ontoereikend door openeindfinanciering.
Uitbreiding gemeentelijk belastinggebied en afschaffen gemeentelijke toeristen- en forensenbelasting in combinatie met herijking gemeentefondsen en herverdeling Overig Eigen Middelen (OEM). Hoger ziekteverzuim en uitval dan prognose in begroting Uitval ICT systemen door ongewenste toegang tot systemen Het niet (tijdig) kunnen invullen van vacatures op nodig kennis- en kundeniveau Participatie onevenredige kostenstijging ten opzichte van Rijksbijdragen Overschrijding open einde regeling WMO (maatschappelijke ondersteuning) Een deel van de wegen en bermen op Texel heeft te maken met bodemverontreiniging. De komende jaren blijft dit ook een reëel risico, vooral bij het aanleggen van graskeien van buitenwegen. Datalek Privacy AVG-schending/ WPG schending/ Telecommunicatiewet schending boete. Uitval ICT systemen door technische storing of anders Bron: Programmabegroting 2026, p. 272-275
De beschikbare weerstandscapaciteit betreft de – begrote – reserves en de ruimte in lokale belastingen en heffingen. 73 In totaal gaat het om ruim 16 miljoen euro beschikbare weerstandscapaciteit voor de gemeente Texel. 74 Fiscale risico’s worden niet opgenomen.
71
In de programmabegroting 2026 tellen deze percentages echter niet op tot 100%. Dit waren ook in de begroting 2025 de grootste risico’s. Zie ook Deel I, paragrafa 2.1 (Toeristen- en forensenbelasting) 73 De ruimte in belastingen en heffingen is berekend op basis van een vergelijking met de tarieven die in artikel-12 gemeenten zijn toegelaten, wat gezien wordt als een maat voor ‘onbenutte belastingcapaciteit’. Dat is een andere norm dan het kengetal ‘belastingcapaciteit’ uit de BBV. Zie Programmabegroting 2025, p. 156. 74 Bij de toelichting op de weerstandscapaciteit op p. 277 wordt een ander getal genoemd. 72
33
Tabel 1.5: Weerstandscapaciteit Weerstand “Startcapaciteit” x 1.000 euro Onvoorzien 10.000 Ozb 6.907.870 Rechten en leges 167.185 Stille reserves * 1.838.000 Algemene reserve 7.359.143 Totaal 16.282.198 * Stille reserves worden volgens de BBV-regels wel meegenomen in de weerstandscapaciteit, maar niet in de balans. Zie https://commissiebbv.nl/page/view/ce471361-cb20-47a4-9dfd-c50e84682e7a/6onderdelen-van-het-besluit-begroting-en-verantwoording. Bron: Programmabegroting 2026, p. 276.
Weerstandsvermogen als een ratio Het weerstandsvermogen wordt ook wel uitgedrukt als een ratio (verhoudingsgetal): de beschikbare weerstandscapaciteit gedeeld door de benodigde weerstandscapaciteit. De ratio voor de gemeente Texel komt uit op van 6,24.75 De ratio wordt vergeleken met een normtabel die is ontwikkeld in samenwerking met de Universiteit Twente, en op basis daarvan als ‘uitstekend’ beoordeeld. Vanaf 2,0 wordt de norm als ‘uitstekend‘ aangemerkt, waar de gemeente dus ruim boven zit. In de begroting en ook de Nota risicomanagement en weerstandsvermogen 2023 wordt niet toegelicht waarom de norm (ver boven) ‘uitstekend’ wordt gehanteerd; in de nota wordt “voorgesteld om een financiele biffer aan te houden” op het niveau “voldoende”. 76 Om de gedachten te bepalen: als de norm voldoende (vanaf 1,0) zou worden gehanteerd, zou een beschikbare weerstandscapaciteit van 2,6 miljoen nodig zijn: ca. 14 miljoen euro lager. 77
1.4
BBV-kengetallen In de paragraaf Weerstandsvermogen van de begroting 2026 en de jaarrekening 2024 zijn alle (verplichte) kengetallen opgenomen, ook met een toelichting. Via een link met een landelijke databank kunnen de kengetallen, zonder verdere toelichting, vergeleken worden met de andere gemeenten. • De netto schuldquote is tot en met 2024 gestegen, maar nog relatief laag. In de programmabegroting 2026 is aangegeven dat de schuldquote sterk gaat stijgen in de loop van de tijd (2026 113% en 2027 129%) tot bijna de grens van 130% waarbij de VNG adviseert de schuldenlast af te bouwen als die grens wordt overschreden.78 In de programmabegroting is aangegeven dat “meerjarig rekening [wordt] gehouden met de rentelasten van de toenemende schuld”. 79
75
14.016.201 / 3.309.113 euro. Nota risicomanagement en weerstandvermogen 2023, p. 11. 77 16.282.198 minus 2.610.805 euro berekende benodgde weerstandscapaciteit.. 78 Programmabegroting 2026, p. 279. 79 Programmabegroting 2026, p. 279. 76
34
Tabel 1.6: BBV-kengetallen Verplichte kengetallen BBV 1. Netto schuldquote 2. Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen 3. Solvabiliteitsratio 4. Structurele exploitatieruimte 5. Grondexploitatie 6. Belastingcapaciteit
2017 36%
2018 46%
2019 62%
2020 58%
2021 50%
2022 57%
2023 56%
2024 57%
28%
37%
53%
55%
47%
53%
52%
52%
27% 1% 0% 86%
27% 1% 0% 90%
26% 2% 3% 92%
26% 5% 6% 92%
31% 6% 2% 94%
35% 7% 2% 95%
37% 4% 1% 77%
35% 2% 2% 76%
Netto schuldquote: de schuldenlast van de gemeente ten opzichte van de eigen middelen (baten); dit geeft een indicatie van de druk van de rentelasten en aflossingen op de gemeentefinanciën. Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen; als een hoge schuld komt door leningen, die vervolgens zijn doorgegeven (aan bijvoorbeeld een woningbouwcorporatie) en ook weer worden afgelost, is dat niet zo’n probleem; deze indicator geeft dat aan. Solvabiliteitsratio: eigen vermogen als percentage van het totale vermogen; dit geeft een indicatie van het vermogen om langlopende schulden te kunnen terugbetalen. Structurele exploitatieruimte; het saldo van de structurele baten en lasten, gecorrigeerd voor de incidentele posten en reserves, gedeeld door de totale baten; een positief percentage betekent dat de structurele baten toereikend zijn om de structurele lasten (waaronder de rente en aflossing van de leningen) te dekken. Grondexploitatie: de grondpositie (de waarde van de grond) van de gemeente ten opzichte van de totale (geraamde) baten van de gemeente; relevant is vooral de situatie dat gemeenten leningen hebben afgesloten voor de aanschaf van grond en dus een schuld hebben en wat de mogelijk opbrengst is bij verkoop van de grond bij (realisatie van) een bouwproject.
Belastingcapaciteit: vergelijking van gemeentelijke woonlasten (ozb, rioolheffing en reinigingsheffing) met het landelijk gemiddelde; dit geeft inzicht in de mate waarin een financiële tegenvaller in het volgende begrotingsjaar kan worden opgevangen door hogere lokale belastingen en/of heffingen. Bron: Jaarrekeningen 2017-2024
De oorzaak ligt in toekomstige investeringsprojecten waarvoor moet worden geleend. Maar ook speelt – zoals eerder al genoemd – het verschil tussen jaarrekening en begroting een rol. De schulden worden in de begroting hoger ingeschat omdat alle geplande lasten mee worden genomen, terwijl de baten lager worden ingeschat, met name omdat de algemene uitkering bij de begroting lager is (zie Deel I, paragraaf 1.1). De hogere schuldquotes volgens de begroting geven daardoor een ander beeld van de schuldpositie vergeleken met de jaarrekening.
Tabel 1.7: Ontwikkeling kengetallen 2024-2028* x 1.000 euro Reserves
Realisatie 2024 Jaarrekening
2026
2027
2028
Programmabegroting
1. Netto schuldquote
57%
100%
113%
129%
2. Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen 3. Solvabiliteitsratio
52%
93%
106%
113%
35%
30%
25%
25%
Bron: Programmabegroting 2026 en Jaarrekening 2024
35
●
●
●
●
De solvabiliteitsratio ligt de afgelopen jaren rond de 35%, maar daalt volgens de begroting naar 25%. Dat is nog boven de norm dat minder dan 20% als erg risicovol wordt gezien. In de programmabegroting is aangegeven dat vanaf 2026 de langlopende schulden sterk oplopen van ca. 60 miljoen euro naar rond de 95 miljoen vanaf 2027.80 Dat heeft te maken met leningen voor investeringssprojecten. De solvabiliteit neemt daardoor af. 81 Bij de solvabiliteit worden in de begrotingscijfers ook lagere ratio’s gegeven, doordat de reserves lager worden begroot (zie Deel I, paragraaf 1.1). De structurele exploitatieruimte is een aantal jaren rond de 5% geweest, maar was in 2024 gedaald naar 2%. In de programmabegroting is aangegeven dat de structurele exploitatieruimte voor 2026 nog 3% is, maar dat de ruimte in 2027 nog maar 1% is.82 De omvang van de grondexploitatie is gering (met een lage boekwaarde) en er zijn dus weinig risico’s. Verder is opgemerkt: “het risico is klein omdat de nog lopende grondexploitaties geen hoge boekwaarden hebben en/of er een voorziening is getroffen”.83 Bij het kengetal belastingscapaciteit is een berekening gemaakt waaruit blijkt dat de ruimte in de gemeentelijke belastingcapaciteit ten opzichte van het landelijk gemiddelde in 2024 24% lager was. In de begroting loopt dat iets terug naar ca. 20%.84
In de programmabegroting wordt op basis van de kengetallen geconcludeerd dat de gemeente Texel financieel gezond is. Wel wordt opgemerkt: “Het risicomanagement is een blijvend punt van aandacht voor de organisatie. Naast de inventarisatie van de risico’s gaat het om de kwalificaties, bewustwording en beheersing van de risico’s”. 85 Hoe die constatering zich verhoudt tot de conclusie dat de gemeente financieel gezond is, is verder niet uitgewerkt. Belastingcapciteit en toeristen- en forensenbelasting In het BBV-kengetal Belastingcapaciteit wordt niet gekeken naar de toeristen- en forensenbelasting, die echter voor de eilandgemeenten belangrijk zijn wat betreft de batenkant van de gemeentelijke financiën. De gemeente Texel kent relatief omvangrijke baten uit de toeristenbelasting, forensenbelasting en parkeerbelasting (vooral opgebracht door toeristen).86 Het gaat in 2024 om opbrengsten van 9,3 miljoen euro toeristenbelasting 87, 1,3 miljoen forensenbelasting en 4,6 miljoen parkeerbelasting. 88 Bij de toeristenbelasting wordt de heffing op basis van het aantal werkelijke overnachtingen geheven (in plaats van op forfaitaire basis), behalve bij de seizoensplaatsen van campings. Gezamenlijk zijn deze belastingen goed voor bijna 19% van de totale baten in 2024.
Het verklaart mede waarom andere lokale belastingen die meer op de eigen inwoners drukken – met name de ozb – relatief laag zijn, zowel ten opzichte van het landelijke gemiddelde, als
80
Schulden met een looptijd van meer dan een jaar. Zie: Programmabegroting 2026, p. 159. Het vreemd vermogen en het totaal vermogen nemen daardoor toe. 82 Programmabegroting 2026, p. 279. 83 Programmabegroting 2026, p. 280. 84 Programmabegroting 2026, p. 279. 85 Programmabegroting 2026, p. 271. 86 De forensenbelasting wordt geheven op natuurlijke personen die meer dan 90 dagen een woning aanhouden voor zichzelf of hun gezin in de gemeente zonder daar hun hoofdverblijf te hebben. 87 De opbrengsten van de toeristenbelasting gaan voor een klein deel (ca. 0,5 miljoen euro) naar STIFT, ten behoeve van de uitvoering van de taken van het investeringsfonds. 88 De opbrengsten van de parkeerbelasting komen ook in belangrijke mate van toeristen. 81
36
in vergelijking met de andere Waddeneilanden. Dit is een beleidskeuze van de gemeente Texel. Omdat de ozb-heffing in de gemeente Texel relatief laag is, volgt daaruit ook een goede score op het BBV-kengetal belastingcapaciteit. Incidentele baten en lasten Volgens de BBV moet ook een overzicht van incidentele baten en lasten worden opgenomen in de begroting. In de programmabegroting is een overzicht opgenomen van de totale incidentele baten en lasten. 89 Het gaat om een bedrag van ongeveer 9 miljoen euro. Het gaat vooral om incidentele en aanvullende voorstellen uit programmabegrotingen over meerdere jaren en de Perpectiefnota, en bijvoorbeeld de ‘Opvang ontheemden Oekraïne’. Deze worden over de verschillende jaren grotendeels gedekt uit de algemene reserve en de Rijksuitkering ‘Opvang ontheemden Oekraïne’.
1.5
Onderhoud kapitaalgoederen De gemeente Texel rekent tot de kapitaalgoederen Kapitaalgoederen wegen, straten en pleinen, civiele kunstwerken, Kapitaalgoederen zijn de zaken die de gemeente nodig heeft om de diensten en openbare verlichting, riool en water, het groen, goederen die zij aan haar burgers levert te havens, sportaccommodaties, gebouwen en terreinen. produceren; het gaat vaak om zaken met Dat is conform de verplichte onderdelen. In totaal is in een hoge waarde die meerdere jaren de verschillende begrotings-programma’s voor meegaan. In de paragraaf 'onderhoud onderhoud van de kapitaal-goederen ruim 12 miljoen kapitaalgoederen' van de gemeentelijke euro beschikbaar gesteld. 90 begroting moeten ten minste de volgende De specificatie van uitgaven voor onderhoud staat niet kapitaalgoederen staan: wegen, riolering, in de paragraaf over onderhoud kapitaal-goederen, water, groen en gebouwen. maar is in de jaarrekeningen opgenomen in de Van deze kapitaalgoederen moeten het beleidskader, de financiële consequenties verschillende beleids-programma’s. Daarmee voldoet die uit het beleidskader voortvloeien en een de paragraaf over kapitaalgoederen niet geheel aan vertaling van de financiële consequenties in de eisen van de BBV, en ontbreekt een duidelijk de begroting zijn opgenomen. overzicht.
In de begroting wordt gemeld dat vanwege de inflatie in de afgelopen jaren indexatie een belangrijk aandachtspunt is. 91 Het onderhoud kapitaalgoederen bestaat uit dagelijks onderhoud, groot onderhoud, rehabilitatie en reconstructie. In de begroting is aangegeven dat het beheer van de openbare ruimte wordt uitgevoerd op kwaliteitsniveau B (op basis van de kwaliteitscatalogus van CROW) met een uitzondering voor centra en begraafplaatsen. 92 Deze worden op niveau A uitgevoerd. Het (groot) onderhoud is gebaseerd op door de gemeenteraad vastgestelde beheerplannen. In de financiële verordening 2023 van de gemeente Texel staat dat het college de raad ten minste eens in de 5 jaar een onderhoudsplan openbare ruimte aanbiedt. De raad stelt het plan vast. Dit geldt ook voor het rioleringsplan en het
89
Programmabegroting 2026, p. 19-20. Programmabegroting 2026, p. 282. 91 Programmabegroting 2026, p. 282. 92 CROW is een kennisinstituut op het gebied ven infrastructuur, openbare ruimte en mobiliteit in Nederland. 90
37
onderhoudsplan gebouwen. 93 De staat van onderhoud wordt gemonitord, onder meer op basis van ‘schouwen’ samen met dorpscommissies en risico inschatting. 94 De achterliggende beheerplannen zijn actueel – van groen beheer is er niet een afzonderlijk beheerplan, maar zijn de uitgangspunten van het beheer opgenomen in het Beleidsplan Groene Infrastructuur uit 2024. Tabel 1.6: Beheerplannen Gemeentelijke beheerplannen (jaartal vastgesteld) Groenbeheerplan (2018) Texelse Programma Stedelijk Water en Riool (PSWR; 2022) Beheerplan wegen (en opbrengsten betaald parkeren; 2023) Beheerplan Onderhoud Gemeentelijke Gebouwen; 2024) Gedeelde verantwoordelijkheid (geen eigen beheerplan) Water: particuliere eigenaren, de Gemeente en het Hoogheemraadschap Havens: Veerhaven (Rijkswaterstaat), NIOZ haven, Haven Oudeschild Bron: Jaarrekening 2024
1.6
Mee- en tegenvallers (DoeMee-onderzoek) In een analyse door Radboud Universiteit Nijmegen naar mee- en tegenvallers (in het kader van het zogenoemde DoeMee-onderzoek van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers) zijn voor de gemeente Texel de volgende bevindingen gedaan. 95 Het gaat om mee- en tegenvallers bij zowel lasten als baten van de gemeente over de jaren 20172024. ● Bij externe inhuur zijn de lasten hoger dan begroot (tegenvaller). Oorzaak ligt vooral in dat het lastig is mensen te vinden die vast in dienst willen. Als oplossing wordt er met detachering gewerkt en dat maakt dat de post externe inhuur de afgelopen jaren steeds groter is dan begroot. ● Bij het Sociaal domein zijn er in 2023 en 2024 tegenvallers in de lasten, die waarschijnlijk worden veroorzaakt door meer complexe en dus duurdere casus. ● De grondexploitatie van de gemeente Texel is de laatste jaren licht negatief, vooral in 2021 en 2022. Een negatieve grondexploitatie wordt veroorzaakt doordat de baten uit de verkoop van de grond niet opwegen tegen de gemaakte kosten voor het bouwrijp maken en verkopen. In de gemeente Texel gaat het vooral om de grondexploitatie van De Tuunen, waarbij een voorziening is gemaakt van 1 miljoen om het tekort op het project te dekken. Dit is een besluit van de raad.
De raad heeft gekozen om in te zetten op meer sociale woningbouw en accepteert het tekort om de m2-prijs van sociale woningbouw laag te houden.
1.7
Bevindingen ●
De gemeente hanteert twee relatief actuele en door de raad vastgestelde beleidskaders. Deze zijn redelijk algemeen van aard, bijvoorbeeld de richtlijn dat het
93
Financiële verordeniging gemeente Texel, artikel 20. Zie: https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR702064. Programmabegroting 2026, p. 282. 95 DoeMee-onderzoek 2025, Onderzoek onderbesteding, Radboud Universiteit Nijmegen/Vereniging van Rekenkamers. 94
38
●
●
●
●
●
●
●
aantal bestemmingsreserves “minimaal” dient te zijn. De norm van minimaal 2 miljoen euro algemene reserve staat in één van de nota’s. De gemeente kent structureel een overschot, vooral vanaf 2020, dat grotendeels wordt gebruikt voor vergroten van de algemene reserve. Het toevoegen van het positieve resultaat aan de algemene reserve wordt gedaan op basis van een algemene richtlijn en lijkt min of meer een automatisme. De financiële positie is stevig: de algemene reserve ligt zeer ruim boven de norm en ook de weerstandsratio is zeer hoog. In de jaarrekening, begroting en de Nota risicomanagement en weerstandsvermogen is geen duidelijke onderbouwing te vinden van de keuze voor zo’n hoge algemene reserve en weerstandsratio. De bestemmingsreserves zijn ook sterk toegenomen, met name vanwege ‘afkoop’ van groot onderhoud van de haven Oudeschild door RWS en door een administratieve afspraak (tussenrekening voor overloop van niet-bestede middelen). De verschillen tussen jaarrekening en (opeenvolgende) begrotingen maakt sturing op de algemene reserve lastig. De lagere cijfers in de begroting geven niet een realistisch beeld van de financiële positie zoals die achteraf uit de jaarrekening blijkt. Het betekent ook dat het zicht op wat de werkelijke beleidsruimte is bij de begrotingsbehandeling minder duidelijk is.
Een ‘top-10’ van financiële risico’s is beschreven en beoordeeld op kans en mogelijke financiële impact. De risico’s wisselen per jaar en volgen uit de sytematiek, maar een duidelijke onderbouwing van de keuzes ontbreekt in de begroting. Alle kengetallen conform de BBV zijn kwantitatief weergegeven met een beknopte toelichting. Er zijn grote verschillen in de (ontwikkeling van de) kengetallen tussen de jaarrekening en de begroting. Dit komt deels door administratieve verschillen (zie Deel I, paragraaf 1.1), en vooral ook door investeringsprojecten waarvan de lasten over meerdere jaren worden uitgesmeerd. Bijvoorbeeld de schuldquote laat daardoor in de jaarrekeningen een ‘stevig’ financieel beeld zien, maar in de begroting een veel minder goed financieel plaatje. De paragraaf onderhoud kapitaalgoederen omvat de verplichte onderdelen. De mate van onderhoud en dus de hoogte van de onderhoudsuitgaven zijn gebaseerd op door de raad vastgestelde beheerplannen. De paragraaf over kapitaalgoederen voldoet niet geheel aan de eisen van de BBV: de lasten zijn opgenomen in diverse programma’s, waardoor een duidelijk overzicht ontbreekt. De inflatie van de afgelopen jaren en dus indexering van de uitgaven is een aandachtspunt.
39
II.2
Vlieland Inleiding en leeswijzer In dit hoofdstuk worden de bevindingen gegeven van de gemeente Vlieland. De gegevens zijn gebaseerd op de jaarrekeningen (2017-2024), de begroting 2025 en de begroting 2026 en aanvullende informatie van de gemeente. De paragraaf over mee- en tegenvallers is gebaseerd op de resultaten van het DoeMee-onderzoek van de Vereniging van Rekenkamers waaraan de rekenkamer de Waddeneilanden heeft mee gedaan. In elke paragraaf zijn financiële cijfers en kengetallen en achtergrondinformatie daarbij gegeven. Financiële begrippen worden kort uitgelegd in kaders. Hierna komen de volgende onderwerpen aan de orde: ● Beleidskader(s) – paragraaf 2.1 ● Overzicht ontwikkeling financiën – paragraaf 2.2 ● Weerstandsvermogen en risicobeheersing – paragraaf 2.3 ● BBV-Kengetallen – paragraaf 2.4 ● Onderhoud kapitaalgoederen – paragraaf 2.5 ● Mee- en tegenvallers (DoeMee-onderzoek) – paragraaf 2.6 ● Bevindingen – paragraaf 2.7
2.1
Beleidskader(s) De gemeente Vlieland heeft twee door de raad vastgestelde beleidskaders. Dit zijn de financiële verordening 2024 en de Nota van reserves en voorzieningen 2022. De Nota reserves en voorzieningen is door de raad vastgesteld op 10 oktober 2019 en de financiële verordening 2024 op 26 februari 2024. In de financiële verordening 96 staat, dat de nota eens in de vier jaar geactualiseerd moet worden. Er is een eerste start gemaakt, maar er is nog geen planning voor het actualiseren van de nota resreves en voorzieningen. 97 In de Nota reserves en voorzieningen staat een overzicht van alle reseves en voorzieningen. Het doel van de algemene reserve is daarin omschreven als het opvangen van tegenvallers waarmee geen rekening is gehouden binnen de exploitatie. De ondergrens van de algemene reserve is in de nota vastgelegd op 1 miljoen euro, met de toelichting dat die 1 miljoen euro op dat moment ongeveer 10% van de totale begroting is. In de nota staat ook dat de ondergrens 0,75 miljoen euro was en dat die naar 1 miljoen euro moet, omdat een buffer nodig is voor de periode vanaf 2026 – het jaar dat verwacht wordt dat de algemene uitkering uit het Gemeentefonds zal dalen.
98 De ondergrens van de algemene reserve wordt voor 2022 als voldoende aangemerkt en dat is op basis van de risicobeheersing met daarbij een uitéénzetting van de eventueel te verwachten risico’s.99 In de Kadernota 2026-2029 is aangegeven de minimale ondergrens van de algemene reserve vast te stellen op 2 miljoen euro, met ingang van de begroting 2025. 100 De reden wordt kort toegelicht door te verwijzen naar de risicoanalyse die bij de Jaarrekening 2024 is 96
Financiële verordening 2024, artikel 16. Bron: gesprek met de gemeente Vlieland, 29 september 2025. 98 Nota reserves en voorzieningen 2022, p. 7. 99 Nota reserves en voorzieningen 2022, p. 7. 100 Raadsbesluit, Kadernota 2026-2029, 7 juli 2025, p. 4 97
40
gemaakt.101 De accountant heeft in het adviesgesprek met de gemeente Vlieland het voorstel gedaan de norm naar van 1 naar 2 miljoen euro te verhogen.102 In de Kadernota 2026-2029 worden de zorgen om het ravijnjaar enigszins weggenomen, omdat het doemscenario met een herverdeling op basis van de overige eigen middelen en de toeristenbelasting afgewend lijken; wel maakt de gemeente zich zorgen om de hogere kosten voor jeugdzorg. 103 In de Nota reserves en voorziening staat een toelichting over het doel van de bestemmingsreserves met de toelichting dat als er geen dringende reden is om een bestemmingsreserve in stand te houden dat dan het voorstel is om die op te heffen. Indien de reserve wordt opgeheven gaat het saldo naar de algemene reserve. Indien de bestemmingsreserve wordt omgezet in een voorziening gaat het saldo naar die voorziening. Met het vaststellen van de Nota reserves en voorzieningen in 2022 is een aantal bestemmingsreserves ook daadwerkelijk opgeheven. De reden voor het opheffen was dat er geen plan aan deze bestemmingsreserves ten grondslag lag (niet wat betreft hoe de bestemmingsreserve gevoed wordt en niet wat de bestedingen ten laste van de bestemmingsreserve zullen zijn). De gemeente Vlieland heeft geen Nota risicomanagement en weerstandsvermogen. Hoe de financiële risico’s worden bepaald, wordt alleen in de begroting toegelicht (zie hierna).
2.2
Overzicht ontwikkeling financiën Resultaat en ontwikkeling reserves 2027-2024 De gemeente Vlieland laat een nogal wisselend beeld van negatieve en positieve saldi zien. In de jaren 2020, 2021 en 2022 was het resulaat negatief waarbij 2022 een omvangrijk negatief resulaat van 2,4 miljoen laat zien. In 2023 en 2024 is er weer een positief resultaat (van respectievelijk 1,1 en 1,3 miljoen euro). De verklaring van de verschillen is bij de baten de meevallers in de algemene uitkering: de gemeente krijgt meer geld uit het Gemeentefonds dan begroot. Specifiek betreft het hier ook de hoge kosten voor Duinwijck, Boswijk en de ontvangen decentralisatie-uitkeringen. Bij de extra algemene uitkering die in de loop van het jaar beschikbaar komt, gaat het vanaf 2018 om bedragen tussen ongeveer 0,3 en 0,9 miljoen euro per jaar, wat neerkomt op 3-8% van de baten.104 Het positieve saldo is in belangrijke mate ingezet voor verhoging van de algemene reserve. Ook de saldi van de opgeheven bestemmingsreserves zijn vanaf 2022 toegevoegd aan de algemene reserve. 105 De algemene reserve van Vlieland is van 1,2 miljoen euro in 2017 naar 3,5 miljoen euro in 2024 toegenomen.
101
Raadsvoorstel en -besluit Kadernota 2026-2029 aangepast, vastgesteld 7 juli 2025, p.2. Bron: gesprek met de gemeente Vlieland, 29 september 2025. 103 Kadernota 2026-2028 aangepast, p.3. 104 Bron: DoeMee-onderzoek 2025, Onderzoek onderbesteding, Radboud Universiteit Nijmegen/Vereniging van Rekenkamers. 105 Raadsbesluit, Nota reserves en voorzieningen van 10 oktober 2022, p. 1. 102
41
Tabel 2.1: Ontwikkeling (saldo) baten lasten 2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Baten (realisatie Lasten (realisatie)
8.189 8.465
8.222 7.827
8.825 7.823
9.323 10.115
8.631 8.996
9.789 12.198
11.040 9.946
12.167 10.861
Saldo (realisatie)*
-276
395
1.002
-791
-365
-2.409
1.094
1.305
x 1.000 euro Resultaten
*Het saldo van baten en lasten geeft aan of de begroting en rekening in evenwicht is of dat er een positief of negatief verschil is. Bij het saldo van baten en lasten wordt de inzet van middelen vanuit de reserves (of het toevoegen van middelen daaraan) niet meegerekend. Een negatief saldo betekent daardoor dat de gemeente meer kosten heeft gemaakt dan er opbrengsten waren en leidt tot het interen op het eigen vermogen (en omgekeerd bij een positief saldo). Bron: Jaarrekeningen 2017-2024
De algemene reserve ligt in 2024 ruim boven de door de gemeenteraad vastgestelde ondergrens van 1 miljoen euro.106 Ook rekening houdend met inflatie is de algemene resreve sterk toegenomen. 107 Overigens is de gehanteerde norm van 1 miljoen niet gecorrigeerd voor de inflatie, en dus feitelijk in waarde gedaald. In de Nota reserves en voorzieningen 2022 is (Minimum)eisen Algemene reserve alleen een minimale norm opgenomen en zijn geen De algemene reserve moet volgens de duidelijke afspraken opgenomen over de gewenste ‘Handleiding Artikel 12 Financiële-verhoudingswet’ positief zijn en de omvang moet groter zijn maximale hoogte van de algemene reserve. Bij de dan de zogenoemde ‘artikel-12 norm’..In geval begrotingsbehandeling is de laatste jaren steeds van artikel 12 moet een gemeente in de meergekozen voor een toename van de algemene jarige begroting een buffer hebben van 2% van reserve door toevoeging van het resultaat. 108 De de uitkering gemeentefonds, algemene uitkering sterke verhoging lijkt daarmee min of meer een plus decentralisatie-uitkeringen en de ozbautomatisme om het resultaat aan de algemene capaciteit. Een minimale omvang is echter niet reserve toe te voegen. wettelijk vastgelegd. De toename van de algemene reserve kent een onderliggende dynamiek: er zijn zowel onttrekkeningen (incidentele lasten) als toevoegingen (incidentele baten).
109 De jaarrekening 2024 laat een begroot positief saldo voor 2025 zien van 0,6 miljoen euro en een incidenteel voordeel stelpost onvoorzien indexering en rente toekomstige lening 2025 van 0,2 miljoen euro. Beide worden toegevoegd aan de algemene reserve. Daartegenover stonden verschillende onttrekkingen zoals het instellen vaan de bestemmingsreserve tijdelijke formatie uitbreiding en de Omgevingswet; in totaal bedragen de onttrekkeningen vcirca 0,7 miljoen euro. 110 De bestemmingsreserves zijn afgenomen in de periode 2017-2024 van 5,3 naar 2,3 miljoen euro. Voor een groot deel heeft dit te maken met het omzetten (vanaf de begroting 2023) van 106
Nota reserves en voorzieningen 2022, p.4.
107
Tussen 2017 en 2024 was de inflatie (geldontwaarding) ongeveer 28% (bron: CBS). Zowel de
Consumentenrpijsindex (CPI) als de zogenoemde Dienstenprijsindex (DPI) zijn vanaf 2027 tot en met 2024 gestegen met (afgerond) 28%. 108 Zie bijvoorbeeld: Raadsvoorstel en -besluit Jaarrekening Vlieland 2024, vastgesteld 7 juli 2025, p.5. 109 In de jaarrekeningen wordt een gedetailleerde toelichting gegeven op de mutaties van de algemene reserve. 110 Jaarrekening 2024, p. 138.
42
de bestemmingsreserves Onderhoud gebouwen, Waterstaatobjecten en Groot onderhoud wegen in een voorziening. 111 Er is een vierjaarlijks MeerJarenOnderhoudsPlan (MJOP) door de raad vastgesteld en op basis van die MJOP mag een voorziening voor het onderhoud ingesteld worden. 112 In de nota staat dat zonder een goed MJOP is het niet mogelijk een voorziening in te stellen. In 2009 is de bestemmingsreserve duurzaamheid ingesteld. 113 De reserve was bedoeld om de nog niet bestede middelen uit de oude “SLOK-regeling” vast te houden voor duurzaamheidsmaatregelen. In de Nota reserves en voorzieningen is vastgelegd dat voor de overzichtelijkheid van het uitvoeringsprogramma de bestemmingsreserve duurzaamheid nog in stand wordt gehouden. 114 Het doel van de bestemmingsreserve is om de kosten van het gemeentelijke duurzaamheidsbeleid te dekken, waaronder de gemeentelijke cofinanciering van projecten met verscheidene financiers. 115 Tabel 2.2: Ontwikkeling reserves*
x 1.000 euro
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Algemene reserve
1.269
1.298
946
1.232
1.740
2.668
2.850
3.496
Bestemmingsreserves
5.343
6.065
6.976
5.896
4.926
1.097
1.980
2.330
487
131
576
580
676
1.167
1.196
1.505
7.100
7.495
8.498
7.707
7.342
4.932
6.027
7.332
Reserves**
Resultaatbestemming*** Totaal reserves
* Ultimo (einde jaar). ** Reserves zijn gespaarde middelen en vormen het eigen vermogen van een gemeente (op de balans). Reserves hebben verschillende doelen, zoals een buffer om toekomstige tegenvallers en/of verliezen op te vangen - de algemene reserve. Een hogere algemene reserve betekent een grotere financiële buffer en dus een grotere weerbaarheid tegen financiële tegenvallers. Tegelijkertijd is een te hoge algemene reserve mogelijk niet optimaal want dat geld wordt niet ingezet voor andere gemeentelijke doeleinden. Het rijk gaat er van uit dat iedere gemeente zelf in staat is de minimale omvang van de algemene reserve te bepalen. Daarnaast zijn er bestemmingsreserves. Deze gereserveerde middelen worden in de toekomst uitgegeven voor een specifiek doel. Het instellen, opheffen, vrijvallen, toevoegen, onttrekken en aanhouden van reserves raakt het budgetrecht van de gemeenteraad. *** Resultaat bestemming = toevoeging van het saldo van baten en lasten aan de Algemene reserve. Bron: Jaarrekeningen 2017-2024
Reserves programmabegroting 2025 en 2026 In de begroting 2026 is de stand van de algemene reserve op 31 december 2026 naar verwachting 5,17 miljoen euro exclusief het resultaat van 2026. 116 De prognose is dat de
111
Nota reserves en voorzieningen 2022, p. 8. Nota reserves en voorzieningen 2022. 113 Nota reserves en voorzieningen 2022, p. 9. 114 Nota reserves en voorzieningen 2022, p. 9. 115 De jaarlijkse onttrekking van 33.000 euro is vanwege FTE uitbreiding voorduurzaamheid en de jaarlijkse storting 118.000 euro is om het programma te kunnen uitvoeren. De onttrekking is bij realisatie hoger dan geraamd door de kosten van de projecten Duinwijck gasvrij en warmtevoorziening bedrijventerrein. Begroting 2026, p. 140 en Jaarrekening 2024, p. 126. 116 Begroting 2026, p. 82. 112
43
algemene reserve verder groeit naar 6,4 miljoen euro eind 2029. 117 In het raadsvoorstel bij de jaarrekening 2024 was een prognose voor de algemene reserve per 31 december 2025, van 5,58 miljoen euro opgenomen. 118 De verklaring voor de fors hogere algemene reserve boven de norm van 2 miljoen euro wordt niet duidelijk gemaakt in de documenten. De bestemmingsreserves zijn lager begroot voor de komende jaren. Er zijn vier bestemmingsreserves in de begroting 2025 en begroting 2026 opgenomen: 119 • Programma Waddeneilanden (0,6 miljoen euro in 2025 en 0,3 miljoen in 2026) • Ouderenhuisvesting (0,54 miljoen euro in 2025 en 0,49 miljoen in 2026) • Duurzaamheid (0,37 miljoen euro in 2025 en 0,18 miljoen in 2026) • Tijdelijk personeel (0,37 miljoen euro in 2025 en 0,27 miljoen in 2026). In begroting 2026 is het totaal van de bestemmingsreserves gedaald naar in totaal 1,2 miljoen euro. 120 Het verschil tussen de reserves in de jaarrekening 2024 en in de begroting 2026 is ongeveer -1,1 miljoen euro. Bij de prognose van de begrotingscijfers voor de daarop volgende jaren neemt de omvang van de bestemmingsreserves af naar 0,3 miljoen euro eind 2029. 121 Tabel 2.3: Ontwikkeling reserves 2024-2029* x 1.000 euro Reserves
Realisatie Saldo 2026 Saldo 2027 2024 Jaarrekening Begroting 2026
Saldo 2028
Saldo 2029
Algemene reserve (incl. resutaat)
5.012
5.902
6.130
6.417
6.316
Bestemmingsreserves
2.330
1.248
742
361
307
Totaal reserves
7.342
7.150
6.872
6.778
6.623
* Ultimo (einde jaar) Bron: Begroting 2026 en jaarrekening 2024
Overigens is het beeld in de begroting 2025 ook afwijkend van dat in de begroting 2026. In de begroting 2025 is aangegeven dat de algemene reserve zou groeien naar ongeveer 5,2 miljoen euro in 2028. In de begroting 2026 is dat bedrag aanzienlijk hoger namelijk 6,4 miljoen euro. De verklaring die in de begroting wordt gegeven, is het voordelig resultaat en en onder andere de vrijval bestemmingsreserve tijdelijk personeel. De noodzaak om te investeren in het personeel vanwege de Regiodeal en de Omgevingswet is beperkt tot 1fte. 122 De totale kosten van de investering in personeel is 0,5 miljoen euro en die wordt gedekt uit de bestemmingsreserve tijdelijk personeel en de rest valt vrij en kan toegevoegd worden aan de algemene reserve. 123 Maar voor de raad is het lastig om inzicht te houden in het belang van de omvang en de ontwikkeling van de algemene reserve. De raadsleden
117
Begroting 2026, p. 13. Raadsvoorstel en -besluit Jaarrekening Vlieland 2024, vastgesteld 7 juli 2025, p.3. 119 Begroting 2025, p. 122 en begroting 2026, Vlieland, p. 141. 120 Begroting 2026, p. 141. 121 Begroting 2026, p. 140-144. 122 Begroting 2026, p. 153. 123 Begroting 2026, p. 153. 118
44
hebben aangegeven dat duiding nodig van de leningen, risico’s en toekomstige ambities en vooral de samenhang daarbij. 124 2.3
Weerstandsvermogen en risicobeheersing Risico’s en benodigde weerstandscapaciteit De gemeente Vlieland geeft inzicht in de mogelijke risico’s die de gemeente loopt. Om inzicht in de risico’s te krijgen, heeft de gemeente een inschatting gemaakt van de risico’s met behulp van een softwarepakket. Op die manier is een risicoprofiel opgesteld met tien risico’s. Van elk risico is aangegeven: - de mogelijke oorzaken van de risico’s; - het financieel gevolg; - de klasse kans; - de benodigde weerstandscapaciteit.