09 - Rapport Rekenkamer Financien - 3 maart 2026_- AVG

“Hoeveel geld is er eigenlijk?” De financiële positie van de gemeenten en sturing door de raad

Engbert Boneschansker Jouke van Dijk Esther Fogl

3 maart 2026

1

Leeswijzer Dit rapport bestaat uit twee delen. Deel I is een algemeen deel waarin wordt ingegaan op de eisen die aan de financiën in de begroting en jaarrekening worden gesteld (ca. 20 pagina’s). Het kan worden beschouwd als een korte uitleg van het (goed) kunnen lezen van jaarrekening en begroting voor inzicht en duiding van de financiële positie. Deel I is ook belangrijk als start om de gedetailleerde hoofdstukken in deel II over de afzonderlijke eilanden goed te kunnen interpreteren. Daarnaast worden in Deel I algemene bevindingen gegeven voor alle vijf eilandgemeenten, inclusief een vergelijking tussen de eilanden. Dit deel eindigt met algemene conclusies en aanbevelingen. Deel II geeft de details per gemeente (per eiland ca. 12-13 pagina’s). Van elke gemeente is een overzicht opgenomen van de ontwikkeling van de financiën (vanaf 2017 tot en met de begroting 2026). Er wordt inzicht gegeven in het beleidskader, de ontwikkeling van de financiën, de reserves, het weerstandsvermogen en risico’s, de BBV-kengetallen, en het onderhoud kapitaalgoederen. Onderdeel van dit onderzoek is ook een analyse in het kader van een zogenoemd DoeMee-onderzoek (samen met andere rekenkamers). Voor zover daarover al tussenresultaten beschikbaar waren, zijn die in dit rapport meegenomen.

Over de definitieve resultaten uit het DoeMee-onderzoek wordt later afzonderlijk nog verslag gedaan (via een brief van de rekenkamer).

2

INHOUDSOPGAVE

INLEIDING

4

DEEL I: ALGEMEEN

7

I.1

8

Financiën, toezicht en de BBV 1.1 1.2 1.3

I.2

I.3

Rol en sturingsmogelijkheden gemeenteraad 8 BBV-regels en verplichte paragrafen begroting en jaarrekening 11 Provinciaal toezicht 13

Algemene bevindingen en vergelijking

14

2.1 2.2 2.3 2.4

Ontwikkeling financiën Toeristen- en forensenbelasting BBV-kengetallen Onderhoud kapitaalgoederen

14 18 20 22

Conclusies en aanbevelingen

23

3.1 3.2

23 25

Conclusies Aanbevelingen

DEEL II: BEVINDINGEN PER EILAND

27

II.1 II.2 II.3 II.4 II.5

28 40 54 67 78

Texel Vlieland Terschelling Ameland Schiermonnikoog

Bijlagen Bijlage I – Paragrafen BBV Bijlage II – Financieel toezicht provincie Bijlage III – Bestuurlijke reacties en nawoord

91 92 95 96

3

Inleiding Aanleiding onderzoek Dit rapport gaat over de rol van de gemeenteraden bij financiën en de financiële positie van de Waddeneilanden. Over het onderwerp zijn mede door raadsleden aan de rekenkamer meerdere vragen gesteld o.a. over de financiële situatie en kapitaalgoederen. De rekenkamer vindt het onderwerp interessant en relevant vanwege het grote belang van inzicht voor raadsleden in de financiële positie van hun gemeente. Als de financiën niet op voldoende niveau zijn, komt de uitvoering van gemeentelijke taken in het geding. Andersom biedt een goede stevige financiële positie mogelijkheden voor nieuw beleid of om bijvoorbeeld lokale lasten te verlagen. Tegelijkertijd is de financiële positie van een gemeente veelal een complex en moeilijk te doorgronden onderwerp. Daar komt bij dat de afgelopen jaren de gemeentefinanciën in beweging zijn wat betreft bijvoorbeeld de tekorten in de jeugdzorg, de toekomstige beschikbare middelen uit het Gemeentefonds (met het zogenoemde ‘ravijnjaar’) 1, investeringen voor de krappe woningmarkt, en kwesties rond achterstanden in onderhoud van infrastructuur. Dit maakt een onderzoek naar de financiële positie extra relevant. Doel onderzoek Met dit onderzoek wil de rekenkamer inzicht en duiding geven aan de gemeenteraad over een aantal, beheersmatige aspecten van de financiële positie.

Het onderzoek moet leerpunten opleveren en beoogt bij te dragen aan meer grip op en begrip van de raden over de gemeentelijke financiën.Het gaat met name om: • BBV-kengetallen over de financiële positie (in het BBV - Besluit Begroting en Verantwoording - staan eisen waaraan de begroting en jaarrekening moeten voldoen); • reserves en voorzieningen; • de paragraaf kapitaalgoederen; • de paragraaf weerstandsvermogen en risicobeheersing. Doel is om de samenhang van de verschillende financiële kengetallen en de keuzes die daarbij kunnen worden gemaakt in beeld te brengen. Daarnaast wordt in beeld gebracht hoe de financiële positie van de vijf afzonderlijke eilanden zich heeft ontwikkeld in de afgelopen jaren (vanaf 2017) en vooruitgekeken naar de begroting 2026. Er wordt gekeken of er bijvoorbeeld sprake is van te omvangrijke reserves en voorzieningen en welke betekenis die hebben voor de financiële positie. Waar mogelijk worden de financiën van de eilanden vergeleken. Met dit onderzoek willen we de gemeenteraad ondersteunen bij het voeren van de dialoog met het college en de ambtelijke organisatie over de gemeentelijke financiën. Daarmee is het onderzoek ook signalerend en agenderend van aard.

Hoofdvraag en deelvragen De hoofdvraag van het onderzoek is: Hoe heeft de financiële positie van de eilanden zich in de afgelopen jaren ontwikkeld volgens de begroting en jaarstukken en welke relevante verschillen zijn er af te leiden uit een vergelijking tussen de eilanden en eventueel met andere vergelijkbare gemeenten? 1

Zie over het ‘ravijnjaar’ bijvoorbeeld: https://www.binnenlandsbestuur.nl/financien/gemeente-en-

provinciefonds/ravijnjaar-niet-gedempt-maar-opgeschoven.

4

Vanuit de hoofdvraag zijn de volgende deelvragen ontwikkeld: 1. Wat is de ontwikkeling van reserves, voorzieningen, kapitaalgoederen en andere aspecten in de begroting en jaarrekening? 2. Is de omvang van de reserves goed onderbouwd en in overeenstemming met de regels die de gemeenteraad hiervoor heeft vastgesteld? 2 3. Is er structureel sprake van onderbesteding? 4. Zijn de risico’s goed in kaart gebracht, bijvoorbeeld voor onderhoud? 5. Welk patroon is zichtbaar per eiland? Wat zijn de verschillen tussen de eilanden en hoe zijn die te verklaren? 6. Voldoet de informatie in de paragrafen met financiële aspecten in de begroting en jaarrekening aan de eisen uit de Gemeentewet en het BBV? 7. Wat valt er voor de kaderstellende en controlerende rol van de raden uit te leren, zowel per eiland als in de vergelijking tussen de eilanden en eventueel met andere gemeenten?

Afbakening In dit onderzoek geven we geen oordeel over de financiële positie van de vijf Waddeneilanden; het onderzoek is geen evaluatie van het financiële beleid. Wel geven we inzicht in hoe raadsleden de financiële positie van de gemeente goed kunnen beoordelen aan de hand van kengetallen en hoe die zijn opgebouwd. Tevens behandelen we de paragrafen kapitaalgoederen en het weerstandvermogen. Voor de raad is het van belang om de financiën als geheel te bezien, te kijken naar patronen en welke keuzes daarbij mogelijk zijn. In dit onderzoek richten we ons daarmee nadrukkelijk op het perspectief vanuit de raad. De periode waar we ons rekenkameronderzoek op richten, zijn de jaren 2017 tot en met 2024 (op basis van de jaarrekeningen), met een doorkijk naar de begrotingen 2025 en 2026. Aanpak De focus ligt op een analyse van beschikbare documentatie vanuit de planning- en controlcyclus zoals die aan de gemeenteraad ter beschikking wordt gesteld, de financiële verordening, nota reserves en voorzieningen en indien beschikbaar de nota weerstandsvermogen of een treasurystatuut. Aanvullend zijn interviews met medewerkers van de afdeling financiën van de gemeente en met raadsleden (meestal de leden van de auditcommissie) gehouden. 3 Voor de analyse van de verplichte paragrafen is vooral gekeken naar de begrotingen 2025 en 2026.

Voor een meerjarenperspectief is vooral gekeken naar de jaarrekeningen. In het onderzoek zijn ook de inzichten meegenomen uit het DoeMee-onderzoek 2025 naar onderbesteding van de Vereniging van Rekenkamers (VrR) waaraan de rekenkamer heeft meegedaan. 4 Voor zover daarvan al tussenresultaten beschikbaar waren, die gebruikt konden worden voor dit rapport, zijn die al meegenomen (in Deel II bij de hoofdstukken over de afzonderlijke eilanden). Het DoeMee-onderzoek is echter nog niet afgerond. Over de definitieve resultaten uit het DoeMee-onderzoek wordt later afzonderlijk nog verslag gedaan (via een brief van de rekenkamer).

2

Deze vraag is een toegevoegd t.o.v. het oorspronkelijke plan van aanpak.

3

In het kader van privacyregels (AVG) worden de namen van de geïnterviewde personen niet in het rapport

genoemd; deze zijn wel bekend bij de rekenkamer. 4

https://www.rekenkamers.nl/actueel/doe-mee-onderzoek/jaar-2025/

5

Hoor en wederhoor Een eiland specifiek rapport met de bevindingen (zie Deel II) is voor ambtelijk wederhoor aangeboden aan de vijf afzonderlijke gemeenten. Doel daarvan is om de eventuele feitelijke onjuistheden te kunnen aanpassen in de rapportage. Op basis van het ambetlijk wederhoor zijn enkele aanpassingen gedaan ten aanzien van feitelijke informatie.5 Het rapport, inclusief de conclusies en aanbevelingen, is aan de colleges van elke gemeente aangeboden voor een bestuurlijke reactie. De bestuurlijke reacties zijn integraal opgenomen in de bijlagen bij dit rapport.

5

De rekenkamer informeert de gemeenten daarover en houdt per eiland een overzicht bij van aanpassingen naar aanleiding van het ambtelijk wederhoor.

6

DEEL I: ALGEMEEN

7

I.1 Financiën, toezicht en de BBV 1.1

Rol en sturingsmogelijkheden gemeenteraad

Het is de verantwoordelijkheid van de gemeenteraad om elk jaar een begroting vast te stellen. De begroting is het document waarin alle gemeentelijke uitgaven en inkomsten zijn opgenomen en zicht op de financiële positie wordt gegeven. Met het vaststellen van de begroting geeft de gemeenteraad het college toestemming om uitgaven te doen en verplichtingen aan te gaan die in de begroting zijn opgenomen – het budgetrecht.6 De gemeenteraad heeft tegelijkertijd de verantwoordelijkheid om er op toe te zien dat de begroting structureel en reëel in evenwicht is.7 Met andere woorden de raad bepaalt het niveau van uitgaven en inkomsten om de gemeente ook op de lange termijn gezond te houden. Om goed te kunnen toezien op de begroting en het budgetrecht te kunnen uitvoeren, is het belangrijk dat de gemeenteraad goed in positie is om de – vaak als complex ervaren – financiën te kunnen doorgronden. Het doel van de gemeentelijke begroting, jaarrekening en andere tussentijdse financiële rapportages aan de gemeenteraad – met name voorjaarsnota en najaarsnota – is om inzicht te geven in de staat van de gemeentelijke financiën. 8 Op gemeenteniveau legt de raad zaken vast in de financiële verordening en in andere financiële beleidskaders, zoals bijvoorbeeld nota’s over de reserves en voorzieningen (waarin is opgenomen hoe om te gaan met reserves en financiële risico’s).

Tussentijdse aanpassingen in het begrotingsproces Gedurende het begrotingsproces – van begrotingsvoorbereiding tot en met de jaarrekening – veranderen de bedragen uit de oorspronkelijke begroting. Er doen zich in de loop van een begrotingsjaar altijd wel wijzigingen voor door niet altijd goed te voorspellen (economische en politieke) ontwikkelingen – die zowel voordelig als nadelig kunnen zijn – maar ook doordat het begrotingsproces niet volledig op orde kan zijn. Daardoor verschillen de oorspronkelijke begroting, de (tussentijds) gewijzigde begroting en de jaarrekening van elkaar. Als zich daar systematisch ontwikkelingen voordoen, en over meerdere jaren een patroon zichtbaar is, kan dat leerpunten opleveren. De oorspronkelijke begroting wordt opgesteld op basis van de dan geldende cijfers en inzichten (in het jaar voorafgaande aan het begrotingsjaar). Meestal worden op twee momenten in het jaar (‘Voorjaarsnota’ en ‘Najaarsnota’) wijzigingen aangebracht op basis van dan bekende mee- en/of tegenvallers of aanpassing van (nieuw) beleid. Budgetten die aan het eind van het jaar nog niet volledig zijn uitgegeven en waarvan het werk nog niet is afgerond, worden vaak overgeheveld naar het nieuwe jaar. De jaarrekening geeft – achteraf – weer wat de daadwerkelijke baten en lasten zijn (en wordt ook gecontroleerd door de accountant).

De voorjaars- en najaarsnota zijn momenten om de begroting als het ware realistischer te maken oftewel dichter bij de werkelijke lasten en baten te brengen. Dat wordt ook wel ‘lucht uit de begroting halen’ genoemd. Op alle momenten in dit begrotingsproces – begroting, voorjaars- en najaarsnota en jaarrekening – is de gemeenteraad aan zet. De raad heeft 6

Gemeentewet, artikel 191, lid 1.

7

Gemeentewet, artikel 189, lid 2.

8

Voorjaarsnota en najaarsnota worden ook wel anders genoemd, zoals bestuursrapportage of perspectiefnota.

8

immers budgerecht. Meestal is er ook een auditcommissie die naar alle financiële stukken kijkt. Reserves en voorzieningen Reserves zijn gespaarde middelen. De reserves vormen samen met het gerealiseerde resultaat het eigen vermogen van een gemeente. Het instellen en opheffen (vrijvallen) van reserves raakt het budgetrecht van de gemeenteraad, net als het toevoegen en onttrekken aan reserves. Reserves zijn bedoeld voor lasten die nog niet zeker zijn en waar de raad in een later stadium over kan beslissen. Reserves staan altijd op de balans van de gemeente. Er is een onderscheid tussen de algemene reserve en bestemmingsreserves.

•

De algemene reserve is bedoeld als buffer om toekomstige tegenvallers en/of verliezen op te vangen. Met de algemene reserve dekt de gemeente risico’s af. Het gaat in beginsel om incidentele lasten, dus niet het (Minimum)eisen Algemene reserve opvangen van structurele tekorten.9 De algemene De algemene reserve moet volgens de reserve is vrij besteedbaar. Een hogere algemene ‘Handleiding Artikel 12 Financiëlereserve betekent een grotere financiële buffer en verhoudings-wet’ positief zijn en de omvang dus een grotere weerbaarheid tegen financiële moet groter zijn dan de zogenoemde ‘artikeltegenvallers. Tegelijkertijd is een te hoge 12 norm’..In geval van artikel 12 moet een algemene reserve mogelijk niet optimaal, want gemeente in de meerjarige begroting een dat geld wordt immers niet ingezet voor andere buffer hebben van 2% van de uitkering uit het gemeentelijke doelen. Iedere gemeenteraad gemeentefonds (algemene uitkering plus bepaalt zelf de minimale omvang van de integratie en decentralisatie uitkeringen en algemene reserve – er is geen (wettelijk het sociaal deelfonds) en de ozb-capaciteit. vastgestelde) norm voor de hoogte van de algemene reserve.

•

Daarnaast kan de gemeenteraad bestemmingsreserves instellen. Een bestemmingsreserve is een reserve waaraan de raad een bepaalde bestemming (een doel) heeft gegeven, maar er is nog niet vastgelegd waaraan precies de middelen worden besteed. Bestemmingsreserves dienen zoveel mogelijk beperkt te blijven tot concrete en binnen afzienbare tijd te realiseren bestemmingen. Bestemmingsreserves worden niet ingesteld om risico’s binnen de exploitatiebegroting af te dekken.10 Bestemmingsreserves hebben een tijdelijk karakter en moeten in beginsel worden opgeheven als de bestemming is gerealiseerd. De raad kan een bestemmingsreserve ook wijzigen. Een bestemmingsreserves wordt niet automatisch opgeheven als er een aantal jaren geen uitgaven uit worden gedaan. Wel kan het zinvol zijn om periodiek de bestemmingsreserves door te lichten, zodat er geen ‘slapende’ reserves ontstaan. Het is aan de raad om de instelling, looptijd en voorwaarden rondom de besteding van een bestemmingsreserve te bepalen. Dit gebeurt via een afzonderlijk raadsbesluit of in een kaderstellende nota reserves en voorzieningen.

9

In beperkte mate mag de algemene reserve wel gebruikt worden voor het dekken van een structureel tekort. Zie:

https://vng.nl/sites/default/files/202312/21122023_bijlage_lbr_23_053_notitie_incidenteel_structureel_voor_het_najaars_bofv_2023.pdf 10

Een bestemmingsreserve kan wel worden ingezet om kosten uit financiële risico’s van projecten of programma’s

te dekken, waar de bestemming op is gericht. Zie: https://commissiebbv.nl/page/view/cdf6753e-4a39-49c4-ad6cc4f12e4e28d9/6-reserves.

9

Naast de algemene en bestemmingsreserves zijn er stille reserves. Daarbij gaat het om overwaarde van gemeentelijk bezit – bijvoorbeeld gebouwen – die pas bij verkoop kunnen worden ingezet. Stille reserves staan niet op de balans, maar kunnen wel van betekenis zijn voor de financiële weerbaarheid van een gemeente. Naast de reserves kan een gemeente ook voorzieningen instellen. Een voorziening betreft verplichtingen, verliezen of risico’s waarvan de omvang redelijkerwijs is in te schatten. Ook kan het gaan om kosten die in een volgend begrotingsjaar zullen worden gemaakt, en die nu al vastliggen. Voorzieningen zijn bedoeld voor lasten die (zo goed als) zeker zijn en ook al vastgelegd; ze zijn dus niet vrij besteedbaar. Voorzieningen staan ook op de balans. Verschillen tussen jaarrekening en programmabegroting Het is belangrijk op te merken dat jaarrekening en begroting wat betreft de omvang van de reserves kunnen verschillen. De reserves in de begroting zijn vaak lager dan die in de jaarrekening, waardoor de financiën er in de jaarrekening meestal ‘robuuster’ uitzien dan in de begroting. De begroting kan de boodschap hebben dat de reserves in de toekomst dalen en relatief klein zijn, terwijl de jaarrekening laat zien dat er een stevige financiële buffer is. De belangrijkste oorzaken hiervan zijn lagere daadwerkelijke lasten en hogere baten uit het Gemeentefonds.

De algemene uitkering uit het Gemeentefonds (de algemene middelen van de gemeente) vallen doorgaans in de loop van het jaar hoger uit dan bij de begroting bekend was. 11 Daardoor zijn de baten in de loop van het jaar hoger, en daarmee vaak ook het resultaat. Dit zijn verschillen die vaak voorkomen omdat er een patroon is dat de uitkeringen uit het Gemeentefonds doorgaans meevallen. Het is echter lastig om hiermee rekening te houden omdat de omvang onduidelijk is en soms pas laat in het jaar bekend wordt; het is dan ook lastig deze gelden nog in het lopende jaar te besteden. Lagere lasten dan begroot worden veroorzaakt door het verschil in systematiek bij het opstellen van begroting en jaarrekening. De begroting wordt gebaseerd op alle geplande lasten en baten, en moet structureel en reëel in evenwicht zijn. Bij de jaarrekening wordt echter gekeken naar wat daadwerkelijk gerealiseerd is in een jaar en wordt het resultaat (het verschil tussen baten en lasten) zichtbaar. Het verschil tussen jaarrekening en begroting wordt in belangrijke mate veroorzaakt doordat bepaalde programma uitgaven of investeringen die in de begroting staan toch niet worden gerealiseerd. Dat kan komen doordat bijvoorbeeld een project wordt uitgesteld of vertraging heeft opgelopen, er (te) optimistisch is gepland, of er te weinig capaciteit blijkt te zijn om een programmaonderdeel uit te voeren.

De begrote middelen worden dan niet uitgegeven en de lasten vallen lager uit: onderbesteding of ‘overprogrammering’ (of ook wel ‘lucht in de begroting’ genoemd). De uitvoering van de projecten of projectonderdelen en de budgetten daarvoor worden dan overgeheveld naar het volgende jaar. Dit is een proces dat wellicht kan vragen om een meer realistische raming. Door een voorspelbaardere begroting heeft de raad betere sturingsmogelijkheden en kan betere keuzes maken.

11

Dat gebeurt in de zogenoemde Mei-, September- en Decembercirculaires. Pas aan het eind van een

begrotingsjaar weet men dus wat exact de omvang van de Algemene uitkering uit het Gemeentefonds is

10

1.2

BBV-regels en verplichte paragrafen begroting en jaarrekening De eisen waaraan de begroting en de jaarrekening moeten voldoen zijn opgenomen in het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV). 12 Het BBV geeft ook allerlei voorschriften voor informatie die in de begroting en de jaarrekening moeten worden opgenomen. Dit betreft o.a. informatie over het weerstandsvermogen, risicobeheersing, middelen om tegenvallers op te vangen, en onderhoud van kapitaalgoederen. Stuk voor stuk informatie die relevant is en zicht biedt op de financiële positie van de gemeente. In het BBV staan ook voorschriften voor de financiele kengetallen die in de paragraaf weerstandsvermogen in de begroting en jaarrekening moeten worden opgenomen. Saldo van baten en lasten De begroting en jaarrekening van een gemeente bestaan uit (beleids)programma’s en paragrafen. Daarin worden de baten en lasten van de gemeente weergegeven. 13 Het saldo van baten en lasten geeft aan of de begroting en rekening in evenwicht zijn of dat er een positief of negatief verschil is: het exploitatieresultaat.14 Een begroting moet altijd een structureel en reëel evenwicht kennen. Aan het eind van het begrotingsjaar kan er een overschot of tekort zijn. Een negatief saldo betekent dat de gemeente meer kosten (lasten) heeft gemaakt dan er opbrengsten (baten) waren en dat leidt tot het interen op de reserves.

Omgekeerd – bij een positief saldo – kunnen de reserves toenemen en is er ruimte voor (nieuw) beleid. Verplichte BBV-paragrafen In de verplichte BBV-paragrafen worden de gegevens en de beleidslijnen vastgelegd van beheersmatige aspecten. Het gaat om de volgende paragrafen die in begroting en jaarrekening moeten staan:15 a. lokale heffingen; b. weerstandsvermogen en risicobeheersing; c. onderhoud kapitaalgoederen; d. financiering; e. bedrijfsvoering; f. verbonden partijen; g. grondbeleid; h. openbaarheid. Voor dit onderzoek zijn met name de paragrafen b. weerstandsvermogen en risicobeheersing, en c. onderhoud kapitaalgoederen relevant, en specifiek voor de eilanden de toeristen- en forensenbelasting als onderdeel van a. lokale heffingen. Weerstandsvermogen, risicobeheersing en de financiele kengetallen In het BBV is het weerstandsvermogen beschreven als de relatie tussen de 12

https://wetten.overheid.nl/BWBR0014606/2025-04-17/0. Artikel 11 BBV geeft de eisen aan de paragraaf

weerstandsvermogen met de financiële kengetallen. 13

Volgens de BBV moet er ook een bijlage zijn met het overzicht van de geraamde baten en lasten per

zogenoemd taakveld. Een taakveld is een specifieke activiteit of dienst van een gemeente; een programma is een verzameling van taakvelden gericht op een bepaald beleidsdoel. Zie https://findo.nl/content/taakvelden-gemeenten. 14

Lagere overheden hanteren een begrotingsstelsel gebaseerd op het baten- en lastenstelsel.

15

Zie bijlage I.

11

weerstandscapaciteit en risico's. De paragraaf betreffende het weerstandsvermogen en risicobeheersing moet volgens het BBV ten minste de volgende kengetallen bevatten: 16 1a°Netto schuldquote: de schuldenlast van de gemeente ten opzichte van de eigen middelen (baten); dit geeft een indicatie van de druk van de rentelasten en aflossingen op de gemeentefinanciën; er is een VNG-norm die zegt dat bij een schuldquote van meer dan 130% het advies is de schuldenlast af te bouwen. 17 1b°Netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen: als een hoge schuld komt door leningen, die vervolgens zijn doorgegeven (aan bijvoorbeeld een woningbouwcorporatie) en ook (met zekerheid) weer worden afgelost, is dat niet zo’n probleem; deze indicator geeft dat aan.18 2° Solvabiliteitsratio: eigen vermogen als percentage van het totale vermogen; dit geeft een indicatie van het vermogen om langlopende schulden te kunnen terugbetalen. 3° Grondexploitatie: de grondpositie (de waarde van de grond) van de gemeente ten opzichte van de totale (geraamde) baten van de gemeente; relevant is vooral de situatie dat gemeenten leningen hebben afgesloten voor de aanschaf van grond en dus een schuld hebben, en wat de mogelijk opbrengst is bij verkoop van de grond bij (realisatie van) een bouwproject.

4° Structurele exploitatieruimte; dit kengetal betreft het saldo van de structurele baten en lasten, gecorrigeerd voor de incidentele posten en reserves, gedeeld door de totale baten; een positief percentage betekent dat de structurele baten toereikend zijn om de structurele lasten (waaronder de rente en aflossing van de leningen) te dekken. 5° Belastingcapaciteit: vergelijking van gemeentelijke woonlasten (ozb, rioolheffing en reinigingsheffing) met het landelijk gemiddelde; dit geeft inzicht in de mate waarin een financiële tegenvaller in het volgende begrotingsjaar kan worden opgevangen door hogere lokale belastingen en/of heffingen. Voor de Waddeneilanden is dit kengetal niet zo relevant, omdat die een belangrijk deel van de inkomensten uit lokale heffingen krijgen via de inning van toeristen- en forensenbelasting. Van belang is dat het niet alleen om kengetallen gaat. Het gaat nadrukkelijk ook om:19 • een inventarisatie van de weerstandscapaciteit (middelen om niet-begrote kosten te dekken); • een inventarisatie van de risico's; • het beleid omtrent de weerstandscapaciteit; • een beoordeling van de onderlinge verhouding tussen de kengetallen in relatie tot de risico's en de financiële positie. Onderhoud kapitaalgoederen Gemeenten zijn verantwoordelijk voor het onderhoud aan de kapitaalgoederen die zij in bezit hebben, zoals wegen, riolering, water, groen en gebouwen.

De met onderhoud kapitaalgoederen verbonden kosten dienen voor (ten minste) de vijf groepen kapitaalgoederen riolering, wegen, water, groen en gebouwen in de betreffende paragraaf te 16

BBV, artikel 11, 2d. Zie ook: https://vng.nl/artikelen/paragrafen-begroting en https://commissiebbv.nl/.

17

De netto schuldquote weerspiegelt het niveau van de schuldenlast ten opzichte van de eigen middelen en geeft

een indicatie van de druk van de rentelasten en de aflossingen op de exploitatie. Bron: www.findo.nl. 18

Een hoge netto schuldquote hoeft op zichzelf geen probleem te zijn. Zo kan een hoge schuld worden veroorzaakt doordat er leningen zijn afgesloten en die gelden vervolgens zijn ‘doorgeleend’ aan bijvoorbeeld woningbouwcorporaties die op hun beurt weer jaarlijks aflossen. In dat geval hoeft een hoge schuld geen probleem te zijn. Om inzicht te verkrijgen in hoeverre er sprake is van doorlenen wordt de netto schuldquote zowel in- als exclusief doorgeleende gelden weergegeven (netto schuldquote gecorrigeerd voor alle verstrekte leningen). Bron: www.findo.nl. 19 BBV, artikel 11, lid 2a, 2b, 2c en 2e.

12

zijn opgenomen, waarbij ook moet worden aangegeven hoe die kosten in de begroting zijn verwerkt. 20 Net als bij de BBV-kengetallen geldt bij kapitaalgoederen dat het niet alleen om de financiële kengetallen zelf gaat, maar ook om het beleidskader, de uit het beleidskader voortvloeiende financiële consequenties, en de vertaling daarvan in de begroting. 21 Het ‘beleidskader’ gaat over de onderhoudsvisie oftewel het gewenste kwaliteitsniveau van de diverse kapitaalgoederen, meestal vastgelegd in beheerplannen. Een aandachtspunt voor de raad is dat de beheerplannen voldoende en duidelijke informatie en sturingsmogelijkheden bevatten. (Te) beperkt onderhoud of (te) laat onderhoud kan leiden tot hoge kosten. Een zo volledig mogelijk overzicht van die kosten is daarom van belang voor een goed inzicht in de financiële positie van de gemeente.

1.3

Provinciaal toezicht

De provincies (Gedeputeerde Staten) houden toezicht op de financiën van de gemeenten en de gemeenschappelijke regelingen waar de gemeenten in deelnemen, en moeten dus ook controleren of de financiële stukken conform het BBV zijn.22 Dit heet ook wel het verticale financiële toezicht. 23 De gemeentelijke begroting inclusief meerjarenraming moet uiterlijk 15 november van het jaar dat voorafgaat aan het begrotingsjaar worden ingezonden en de jaarrekening uiterlijk 15 juli van het jaar volgend op het verantwoordingsjaar. De provincie kijkt onder meer of de financiële stukken voldoen aan de BBV-eisen. De provincie bepoordeelt daarbij ook het weerstandvermogen en de risico’s. De provincie kijkt verder of gemeenten voldoen aan het uitgangspunt dat een begroting structureel en reëel in evenwicht is. Om vast te kunnen stellen dat sprake is van een structureel evenwicht is het belangrijk dat inzicht bestaat in welk deel van de baten en lasten incidenteel is en welk structureel. In de begroting moet mede daarom een overzicht van de incidentele baten en lasten worden gegeven. De Commissie BBV geeft hiervoor richtlijnen.24 Als gemeenten een begroting hebben die structureel niet in evenwicht is, dan kunnen zij onder zogenaamd preventief financieel toezicht van de provincie worden geplaatst.

Dat houdt in dat de begroting en de begrotingswijzigingen vooraf ter goedkeuring aan Gedeputeerde Staten worden voorgelegd. 25 Als gemeenten structureel in grote financiële problemen (dreigen te) komen, kunnen ze ook een artikel-12 status aanvragen bij de minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties. Een gemeente kan dan extra geld krijgen uit het Gemeentefonds. De gemeente is dan echter verplicht de eigen financiën te verbeteren, moet aan allerlei voorwaarden voldoen, en komt onder financieel toezicht te staan. 26

20 21

Gemeenten hanteren (in tegenstelling tot de rijksoverheid) een baten- en lastenstelsel. BBV, artikel 12 lid 2.

22

Zie de bijlage II.

23

De minister van Binnenlandse zaken en Koninkrijksrelaties houdt toezicht op de provinciale financiën.

24

Notitie Structurele en incidentele baten en lasten. Zie: https://commissiebbv.nl/page/view/3f44c429-f13f-435b-

a176-fb6a0155ab1e/notitie-structurele-en-incidentele-baten-en-lasten. 25 De provincie houdt ook repressief toezicht: dat is alleen toezicht achteraf in het geval de begroting wel structureel in evenwicht is, maar er achteraf problem onstaan. 26 Zie: https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/financien-gemeenten-en-provincies/financieel-toezicht-gemeentenen-provincies/artikel-12-gemeenten.

13

I.2

Algemene bevindingen en vergelijking 2.1

Ontwikkeling financiën

Resultaat, reserves en weerstandscapaciteit Positief resultaat: baten zijn hoger dan lasten, vooral door hogere algemene uitkering De eilandgemeenten laten in de jaarrekeningen meestal positieve saldo’s zien: er wordt minder uitgegeven dan er aan inkomsten binnenkomt. Alleen bij de gemeente Vlieland is het beeld wisselend met ook enkele jaren met een negatief saldo; de laatste paar jaren is er echter ook daar een positief saldo. De positieve saldo’s worden in belangrijke mate veroorzaakt door tussentijdse verhogingen van de algemene uitkering uit het Gemeentefonds. Het gaat daarbij – vooral vanaf 2020 – om relatief grote bedragen: 27 • Texel: 1,7 tot 4,7 miljoen euro (3-6% van de totale baten) • Vlieland: 0,3 tot 0,9 miljoen euro (5-10% van de totale baten) • Terschelling: 0,5 tot 1,4 miljoen euro (2-5% van de totale baten) • Ameland: 0,4 tot 1,3 miljoen euro (1-4% van de totale baten) • Schiermonnikoog: 0,1 tot 0,5 miljoen euro (1-5% van de totale baten) Het is nog niet exact bekend wat de algemene uitkering zal zijn in de komende jaren. Over het algemeen worden nog wel extra baten verwacht, maar leiden bezuinigingen op het Gemeentefonds vanaf 2028 mogelijk tot lagere algemene uitkeringen. 2028 wordt in dat verband ook wel als het ‘nieuwe ravijnjaar’ betiteld.

28 Stevige algemene reserves, maar ontwikkeling verschilt sterk tussen eilanden De algemene reserve ligt in alle eilandgemeenten die daarvoor een (minimum)norm hebben die door de raad is vastgelegd ruim boven die norm. De ontwikkeling van de algemene reserve was als volgt: • Texel: toegenomen tussen 2017 en 2024 met een factor 3,5; stand in jaarrekening 2024 16 miljoen euro (inclusief resultaat), bij een minimumnorm van 2 miljoen euro. Op basis van de begroting 2025 en 2026 wordt een beduidend lagere algemene reserve verwacht van respectievelijk 4,7 en 7,4 miljoen euro; nog steeds ruim boven het minimum. 29 • Vlieland: toegenomen van ruim 1 miljoen in 2020 naar 5 miljoen in 2024 (stand jaarrekening; inclusief resultaat), bij een minimum van 1 miljoen euro. De ondergrens is met ingang van de begroting 2025 op 2 miljoen vastgesteld. De prognose is dat de algemene reserve verder groeit naar 6,4 miljoen euro eind 2029. 30 • Terschelling: de algemene reserve schommelt jaar rond de 4 miljoen euro, bij een minimum van 3,5 miljoen euro. Volgens de begroting 2026 blijft de algemene reserve rond de 4 miljoen liggen voor de periode 2026-2029.

Daarnaast is er een ‘Reserve recreatie’ van circa 0,3 miljoen die vrij kan worden ingezet bij overschrijdingen en/of projecten die – in beginsel – met recreatie te maken hebben; de Reserve recreatie wordt door de gemeente meegeteld bij de weerstandscapaciteit. 27

Bedragen en pescentage over 2020-2024. Bron: DoeMee-onderzoek 2025, Onderzoek onderbesteding, Radboud Universiteit Nijmegen/Vereniging van Rekenkamers.. 28 Dit geldt voor de meeste gememneten. Zie: https://www.binnenlandsbestuur.nl/financien/gemeente-enprovinciefonds/ravijnjaar-niet-gedempt-maar-opgeschoven. 29 Programmabegroting 2025, p. 23; en Programmabegroting 2026, p. 20. 30 Begroting 2026, Vlieland, p. 13.

14

•

•

Ameland: de algemene reserve wordt constant gehouden op 2,5 miljoen euro, wat door de gemeente als een voldoende reserve wordt beschouwd. 31 Dat geldt voor de hele periode 2017-2024, en ook voor 2025 en 2026. Naast de algemene reserve is er de ‘Bestemmingsreserve Projecten’ waarvan de middelen in beginsel vrij besteedbaar zijn, maar wel ingekaderd in het raadsbrede beleidskader Raadsagenda (Raadsakkoord) 2022-2025. De reserve Projecten is gegroeid van ongeveer 4 miljoen euro in 2017 naar 11 miljoen euro (eind) 2024. 32 Tezamen is dat een buffer van 13,5 miljoen euro (stand jaarrekening 2024; inclusief resultaat). In 2025 is er een afname van 5 miljoen in de reserve Projecten.33 Schiermonnikoog: de algemene reserve is gedaald van rond de 1 miljoen euro (20172019) naar 0,6 miljoen in 2024 (stand jaarrekening. Uit de Programmabegroting 2026 blijkt dat de verwachting is dat de algemene reserve toeneemt met ca. 0,3 miljoen euro tot 1,3 miljoen in 2029. Daarnaast is er nog de Eneco reserve van 1 miljoen die ook tot de algemene reserve wordt gerekend. Schiermonnikoog hanteert geen vaste norm voor de algemene reserve, maar weegt dit jaarlijks af tegen de risico´s. In de Programmabegroting 2026 wordt geconstateerd dat de algemene reserve meer dan twee keer zo hoog is als de geschatte risico´s en dat is uitstekend.

Bij de stand van de algemene reserve moet nog wel rekening worden gehouden met inflatie. 34 Om een algemene reserve te houden met dezelfde ‘koopkracht’ moet de reserve minimaal met het percentage geldontwaarding stijgen. Tussen 2017 en 2024 was de geldontwaarding ongeveer 28%. 35 In twee gemeenten is in die periode de algemene reserve harder gestegen dan de inflatie: in Texel en Vlieland is de algemene reserve gestegen met een factor 3,5 respectievelijk 2,7. In de gemeente Ameland is de algemene reserve plus de reserve Projecten, rekening houdend met inflatie, ook gestegen (met ongeveer een factor 1,5). In de twee andere gemeenten is de ‘waarde’ van de algemene reserve feitelijk gedaald – in de gemeente Terschelling met ca. 20% en Schiermonnikoog zelfs met de helft – maar zit nog wel ruim boven de eigen door de gemeente vastgestelde minimumnorm. Overigens zijn de gehanteerde normen ook niet gecorrigeerd voor de geldontwaarding, en dus ook feitelijk in waarde gedaald. Er zijn grote verschillen in omgang met resultaat en algemene reserve Positieve resultaten worden doorgaans toegevoegd – bestemd – voor de algemene reserve, maar in de eilandgemeenten wordt daar verschillend mee omgegaan. Zo loopt bij Texel en Vlieland de algemene reserve binnen een paar jaar door positieve resultaten sterk op.

Het toevoegen van het positieve resultaat aan de algemene reserve lijkt daarbij een automatisme waar de raden mee akkoord gaan. Op Ameland is expliciet afgesproken dat een positief resultaat aan de ‘Bestemmingsreserve Projecten’ wordt toegevoegd. Omdat die bestemmingsreserve in beginsel vrij besteedbaar is, is het ook te beschouwen als onderdeel van de algemene reserve die immers ook voor dekking van algemene risico’s kan worden ingezet, maar wel ingekaderd is in de Raadsagenda (Raadsakkoord) 2022-2025. De algemene reserve plus de bestemmingsreserve Projecten is op Ameland toegenomen tussen 2017 en 2024 met ruim een kwart. 31

Alleen in 2020 was de algemene reserve eenmalig hoger (4,2 miljoen).

32

Gemeente Ameland, Jaarverslag 2017 en Jaarstukken 2024. 33 De onttrekking heeft te maken met investeringen van het eigen woningbedrijf van de gemeenten Ameland. 34

Jaarrekening en begroting zijn in lopende prijzen.

35

Bron: CBS. Zowel de Consumentenrprijsindex (CPI) als de zogenoemde Dienstenprijsindex (DPI) zijn vanaf

2027 tot en met 2024 gestegen met (afgerond) 28%.

15

Op Terschelling en Schiermonnikoog ligt het nog weer anders. Op Terschelling is de algemene reserve redelijk constant over de afgelopen acht jaar en is er daarnaast een ook redelijke constante – vrij besteedbare Reserve recreatie. Op Schiermonnikoog is de algemene reserve gedaald van 2017-2024, maar zijn de bestemmingsreserves juist flink gestegen. Voor de periode tot 2029 wordt verwacht het omgekeerde verwacht: de algemene reserve stijgt met ca. 3 ton en de bestemmingsreserves dalen met ca. 1 miljoen. Sterke reservepositie en weerstandscapaciteit De relatief sterke reservepositie (algemene reserve > minimumnorm) wordt ook zichtbaar in de weerstandscapaciteit. Die is op alle eilanden sterk. De ratio die daarvoor wordt gebruikt – de beschikbare weerstandscapaciteit gedeeld door benodigde weerstandscapaciteit – is op basis van de begroting 2026 in alle gemeenten zeer ruim te noemen. Waar de ratio bij een stand van 1,0 al ‘voldoende’ is en boven 1,4 ‘ruim voldoende’, zitten alle gemeenten daar boven in de categorie ‘uitstekend’ (vanaf 2,0).36 Terschelling heeft in de begroting 2026 een gewijzigd beeld opgenomen: de ratio wordt ‘matig’. In de begroting is geen toelichting opgenomen van het minder ruim zijn van de weerstandcapaciteit. In de jaarrekeningen en begrotingen is geen duidelijke onderbouwing te vinden waarom de algemene reserve en de weerstandsratio zo hoog moeten zijn.

Alternatieve keuzes van het besteden van middelen blijven op die manier onderbelicht. De weerstandsratio’s zijn: • Texel 6,24 (begroting 2026) • Vlieland 2,96 (begroting 2026) • Terschelling 3,01 (begroting 2025) en 1,03 (begroting 2026) • Ameland: 6 (begroting 2026) • Schiermonnikoog: 2,1 (begroting 2025) en 2,8 (begroting 2026) Grote en groeiende bestemmingsreserves Alle gemeenten hebben bestemmingsreserves. Daarbij gaat het om relatief grote bedragen van tientallen miljoenen euro. In de meeste eilandgemeenten zijn de bestemmingsreserves de afgelopen jaren sterk gegroeid (Texel, Terschelling, Ameland, Schiermonnikoog); bij Vlieland zijn ze juist gedaald. In alle eilandgemeenten worden bestemmingsreserves zowel opgeheven als toegevoegd. De stand van de bestemmingsreserves is als volgt:37 • Texel: bestemmingsreserves van rond de 30 miljoen euro; ongeveer twee derde van de totale reserves. • Vlieland: bestemmingsreserves tot en met 2021 rond de 5 miljoen; 2024 ongeveer 2,5 miljoen; bijna een derde van de totale reserves. • Terschelling: bestemmingsreserves tot en met 2022 rond de 5 miljoen; 2024 ruim 8 miljoen; ca. 60% van de totale reserves. • Ameland: bestemmingsreserves (inclusief ‘Projecten’) toegenomen van 9 miljoen (2017) naar bijna 24 miljoen; ca. 80% van de totale reserves.

• Schiermonnikoog: 2017-2019 rond de 1,3 miljoen; daarna rond de 3 miljoen tot 2024 3,3 miljoen) en daalt daarna tot 1,4 miljoen in 2029 en van ca. 80% van de totale reserves tot minder dan 40%.

36

De gemeente Terschelling hanteert daarnaast als enige eilandgemeente een absolute norm voor de beschikbare

weerstandscapaciteit. De raad heeft per januari 2019 de weerstandscapaciteit vastgesteld op 3.296.000 euro met jaarlijkse verhoging met 1,5%, wat in 2024 neerkomt op 3.603.000 euro. Opgemerkt kan worden dat de 1,5% toename per jaar onder het inflatiecijfer ligt, waardoor in reële termen de omvang van de weerstandscapaciteit is afgenomen. 37 Bron: Jaarrekeningen 2024.

16

Volgens de BBV-richtlijnen wordt bij alle gemeenten in de begroting en jaarrekening een overzicht gegeven van de bestemmingsreserves. In die financiële stukken is lang niet altijd het doel en tijdpad van de bestemmigsreserves (onderbouwd) gegeven. Het besluit daarover met motivatie ligt soms al een aantal jaren terug. Soms betreffen bestemmingsreserves eigenlijk reserves die voor een aanzienlijk deel vrij besteedbaar zijn, want de reserves missen een concreet doel. Risicoanalyse opgenomen, maar met beperkte toelichting Alle gemeenten maken een risico-analyse bij het bepalen van de weerstandscapaciteit van de gemeente. Vaak wordt een ‘top-10’ risico’s weergegeven. Op Ameland worden maar een paar risico’s en een ‘PM-post overige risico’s’ gegeven. 38 Om het financiële risico te bepalen worden verschillende methoden gebruikt (soms met specifieke software), maar het gaat altijd gepaard met een inschatting van de financiële omvang van de risico’s en de kans dat de risico’s zich daadwerkelijk voordoen. Daarbij wordt ervan uitgegaan dat niet alle risico’s tegelijkertijd optreden, wat een realistische manier van het bepalen van risico’s is. In de begrotingen staan de getallen en kanspercentages ook benoemd, alhoewel wel vaak zonder een nadere toelichting. De risico’s die worden genoemd verschillen per jaar.

Over waarom een risico niet meer geldt, of waarom een nieuw risico zich voordoet, is in de begrotingsstukken weinig tot geen informatie opgenomen. In sommige gevallen is de risicoanalyse verouderd, zoals bijvoorbeeld bij het risico ‘afschaffen toeristenbelasting’ dat in sommige begrotingen nog als risico staat vermeld, terwijl dat in beginsel niet meer aan de orde is (Texel en Vlieland). 39 Een opvallend risico wordt genoemd op Texel en Terschelling waar, onder meer vanwege de Btw-verhoging op hotelovernachtingen, een risico wordt genoemd van terugloop van toeristen. Het risico voor de gemeente Texel wordt berekend op 4 miljoen euro, en – rekening houdend met de kans er op – 1 miljoen euro, wat zou neerkomen op ongeveer een kwart van de inkomsten uit toeristenbelasting. Terschelling hanteert dezelfde kans van 25% en uit de berekening komt 1,4 miljoen euro. De gemeente Ameland noemt niet specifiek de Btw-verhoging, maar hanteert Nadelige effecten rijksbeleid als een risico, waaronder daling van de algemene uitkering en wijzigingen van belastingen worden gereken. Dit risico wordt berekend op 1,5 miljoen euro – rekening houdend met de kans er op 150.000 structureel. De omvang van dit risico is afhankelijk van zogenoemde prijselasiciteiten, die de verandering van de vraag (en dus omzet) weergeven bij een verandering van de prijzen.

Over de prijselasticiteiten is specifiek voor de Waddeneilanden geen informatie voorhanden, zodat de inschatting van mogelijk verlies aan toeristen niet gebaseerd is op een Waddeneilanden specifieke en relevante onderbouwing. 40

38

PM staat voor Pro Memorie: een bedrag is nog niet bekend, maar wordt wel verwacht..

39

Zie hierna bij ‘Toeristen- en forensenbelasting’.

40

Er is wel een onderzoek gedaan naar de gevolgen van de Btw-verhoging voor de logiessector in grensregio’s, maar daar komen niet resultaten uit die direct toepasbaar zijn op de Waddeneilanden. Zie: file:///C:/Users/gebruiker/Downloads/Impactanalyse%20BTW-verhoging%20logies.pdf

17

2.2

Toeristen- en forensenbelasting Toeristenbelasting en forensenbelasting Toeristen- en forensenbelasting Gemeenten zijn vrij om de toeristen- en forensenzijn belangrijke inkomstenbronnen belasting in te stellen en zelf vorm te geven. Bij de Voor de eilandgemeenten zijn aan de toeristenbelasting komt een vast bedrag per overnachting batenkant de toeristenbelasting en het meest voor. Op de Friese Waddeneilanden betalen toeristen niet alleen een bedrag per overnachting, maar forensenbelasting zeer belangrijk. 41 Beide ook een bedrag voor aankomst op het eiland (verwerkt in belastingen vormen algemene middelen het tarief van de veerboot). Veel gemeenten maken van de gemeente. De gemeente mag dus gebruik van forfaitaire bedragen. Een hotel of camping wordt dan aangeslagen voor een van tevoren vastgesteld zelf bepalen waaraan de middelen worden aantal overnachtingen. Is het werkelijke aantal hoger, besteed. De achterliggende redenatie is dan heeft de eigenaar een voordeel. De gemeente kan forensenbelasting heffen van dat toeristen en forensen tot meer kosten natuurlijke personen die meer dan 90 dagen een van allerlei voorzieningen leiden (van gemeubileerde woning aanhouden voor zichzelf of hun fietspaden tot afvalophaal), maar daar gezin in de gemeente zonder daar hun hoofdverblijf te hebben.

De forensenbelasting wordt in elke geen extra inkomsten tegenover staan op eilandgemeente verschillend geheven. basis van de Algemene uitkering uit het Gemeentefonds.42 De forensenbelasting heeft eenzelfde argumentatie: mensen die relatief veel in een gemeente verblijven, maar geen ingezetene zijn van deze gemeente, mee laten betalen aan voorzieningen in die gemeente. 43 De eilandgemeenten ontvangen in vergelijking met andere gemeenten grote bedragen aan toeristenbelasting. Bij de ‘top-15’ van gemeenten met de hoogste (begrote) inkomsten uit toeristenbelasting zitten in 2023 3 van de 5 eilandgemeenten: Texel, Terschelling en Ameland. De opbrengsten van de toeristenbelasting vormen in elke eilandgemeente een aanzienlijk deel van de totale gemeentelijke baten, variërend van 9% (Texel) tot 16% (Schiermonnikoog). De opbrengsten van de toeristenbelasting vormen ook een zeer belangrijk deel (ca. de helft tot driekwart) van de totale opbrengsten van gemeentelijke heffingen. De hoogte van de opbrengsten verschilt per eiland, terwijl de tarieven per overnachting redelijk dicht bij elkaar in de buurt liggen.

41

‘Top-15’ gemeenten naar (begrote)

opbrengsten toeristenbelasting* Gemeente Opbrengsten Tarief 2023 (x 1.000 euro) (hotel; euro) Amsterdam 265.696 17,13 ’s-Gravenhage 17.269 6,00 Rotterdam 16.423 6,00 Haarlemmermeer 15.281 8,91 Veere 10.700 2,10 Schouwen-Duiveland 10.403 2,04 Texel 9.000 2,40 Maastricht 8.574 4,77 Sluis 8.202 2,75 Utrecht 7.352 9,59 Eindhoven 5.400 3,50 Terschelling 4.345 2,10 Zandvoort 4.310 3,30 Ameland 4.112 2,00 Horst aan de Maas 4.046 1,60 * Schiermonnikoog 2.364.000 (tarief 1,93); Vlieland 1.750.000 (tarief 2,20 euro). Bron: CBS/Statline - Kerncijfers gemeentebegrotingen, heffingen per gemeente, Coelo, Atlas lokale lasten 2024

De forensenbelasting wordt geheven op natuurlijke personen die meer dan 90 dagen een woning aanhouden

voor zichzelf of hun gezin in de gemeente zonder daar hun hoofdverblijf te hebben. 42

Toeristen en forensen tellen niet mee bij het vaststellen van het aantal inwoners waar de Algemene uitkering

onder meer op is gebaseerd. 43

Over de forensenbelasting is recent enige discussie geweest. Inmiddels is duidelijk dat gemeenten de

opbrengsten zelf mogen blijven houden, onder meer door een gerechtelijke uitspraak. Zie https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:GHDHA:2025:1365&showbutton=true&keyword=toeristenbela sting&idx=5.

18

De opbrengsten van de forensenbelasting vormen een veel kleiner aandeel. Op Ameland is de opbrengst het hoogst en gaat het om een aandeel in de totale baten van 7% (2,3 miljoen euro), voor de andere eilanden is het aandeel 3% of minder. Op Texel is het aandeel in de totale baten laag (1%), maar gaat het toch ook om een aanzienlijk bedrag van 1,3 miljoen euro. De opbrengsten van de forensenbelasting vormen – behalve op Ameland – een veel kleiner aandeel. Op Ameland gaat het om een groot aandeel in de totale baten van 7% (2,3 miljoen euro). Op Texel is het aandeel in de totale baten laag (1%), maar gaat het toch ook om een aanzienlijk bedrag van 1,3 miljoen euro. In het licht van herijkingsoperaties van de Algemene uitkering uit het Gemeentefonds en herverdeling van (overige) eigen middelen, is op landelijk niveau enige jaren gesproken over een herziening van het belastingstelsel die ook tot verschuivingen en aanpassingen van gemeentelijke belastingen kunnen leiden. Tabel 2.1: Toeristenbelasting en forensenbelasting 2024

Texel

Vlieland Terschelling Ameland Schiermonnikoog

Tarief (per persoon per nacht)

€ 2,40

€ 2,32

€ 2,16

€ 2,04

€ 2,23

Opbrengsten (x 1.000 euro)

9.317

1.952

3.773

4.137

1.846

als % totale baten

9%

16%

10%

13%

16%

als % totale lokale heffingen

73%

65%

49%

52%

63%

per inwoner

€ 673

€ 1.604

€ 766

€ 1.089

€ 1.901

Opbrengsten (x 1.000 euro)

1.332

290

1.002

2.263

372

als % totale baten

1%

2%

3%

7%

3%

als % totale lokale heffingen

10%

10%

13%

28%

13%

per inwoner € 96 € 238 € 204 € 596 * De forensenbelasting wordt in elke eilandgemeente verschillend geheven:

€ 383

Toeristenbelasting

Forensenbelasting*

Bron: Jaarrekeningen 2024

Recent is er in dat verband enige discussie geweest over landelijke verevening van de opbrengsten van de toeristenbelasting. Dat zou betekenen dat gemeenten de opbrengsten van de toeristenbelasting niet (direct) zelf mogen houden. Inmiddels is duidelijk dat gemeenten in beginsel wel de opbrengsten zelf mogen behouden, omdat er aanwijsbaar kosten tegen overstaan.44 Wat betreft het mogelijk afschaffen van de forensenbelasting is

44

Onder andere in een onderzoek van CEBEON is geconcludeerd dat de scheve verdeling van opbrengsten uit de toeristenbelasting aanleiding zou kunnen zijn voor een verevening via het Gemeentefonds. Zie https://open.overheid.nl/documenten/b0e97d66-e172-407b-904c-26fb149cb411/file. Het verevenen op grond van de toeristenbelasting heeft niet de voorkeur van de fondsbeheerderss (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de staatssecretaris van Financiën) en ook de VNG is geen vooratander (zie brief van 7 februari 2025, Eerste Kamer stukken 29 362 en 36 600 B, en https://vng.nl/artikelen/toeristenbelasting). Ambtelijk is aangegeven dat de verandering van de toeristenbelasting ‘van tafel is’, maar bestuurlijk is dit overigens nog niet ‘hard’ toegezegd door het Rijk.

19

inmiddels, onder meer door een gerechtelijke uitspraak, duidelijk dat gemeenten ook die belasting mogen blijven heffen en de opbrengsten ook zelf mogen blijven houden. 45 Opbrengsten en beleid verschillen tussen de eilanden De verschillen tussen de eilandgemeenten weerspiegelen de specifieke eilandsituatie en gemeentelijk beleid. • Zo wordt op Texel bewust gekozen voor relatief hoge toeristenbelasting, zodat de lokale heffingen voor de eigen inwoners laag kunnen blijven. De gemeente Texel kent van de eilandgemeenten een beduidend lagere ozb – ook landelijk gezien – gerekend per inwoner. 46 Daarnaast ontvangt Texel in 2024 nog 4,6 miljoen aan parkeerbelasting. • Vlieland: geen specifiek beleid op belastingen (ozb, forensenbelasting en toeristenbelasting). De bedragen zoals de forensenbelasting zijn de afgelopen jaren geen onderwerp geweest om nader naar te kijken. • Terschelling heeft een beleid dat enigszins afwijkt van dat van de andere eilanden. Het uitgangspunt is dat de toeristenbelasting de inflatie (CPI-index) volgt om de kosten voor toeristen (vooral gezinnen) niet te veel te laten oplopen. Dit uitgangspunt is niet vastgelegd. • Op Ameland vallen vooral de relatief hoge inkomsten uit de forensenbelasting op. De forensenbelasting op Ameland kent een eigen (staffel)systematiek met tarieven per waarde van de woningen.

• Schiermonnikoog: kent een tarief voor de toeristenbelasting in dezelfde orde van grote als voor de andere Waddeneilanden, maar de belasting wordt geheven op basis van een gemiddeld benuttingspercentage van 75% van het werkelijk aantal slaapplaatsen en een gemiddeld bezettingspercentage van 75% van het maximale aantal overnachtingen van 365 per jaar. Bij de toeristenbelasting is er in de eilandgemeenten een beweging naar heffing op basis van het aantal werkelijke overnachtingen (m.b.v. een nachtregister van aanbieders) in plaats van op forfaitaire basis, zoals bijvoorbeeld op Texel en Terschelling al het geval is. Op Schiermonnikoog zijn er ook maxima aan het werkelijk aantal overnachtingen per jaar en aan de bezettingsgraad per aanbieder waarover toeristenbelasting moet worden afgedragen. Mede omdat met digitale techniek het aantal overnachtingen en de daarover verschuldigde belasting steeds beter vast te stellen is, kan. een stijging van de opbrengsten verwacht worden die in de tonnen per jaar kan lopen. In de gemeenten Ameland en Texel (behalve de seizoensplekken op campings) wordt al op basis van werkelijke overnachtingen geheven.

2.3

BBV-kengetallen

Kengetallen laten een reletief sterke financiële positie zien, mét toekomstige onzekerheden Alle eilandgemeenten hebben de (verplichte) paragraaf met BBV-kengetallen opgenomen in de begroting, met een (veelal beknopte) toelichting. Omdat de jaarrekeningen meestal maar een paar jaar bestrijken (meestal drie 47), is de ontwikkeling van de kengetallen over een 45

Zie: https://uitspraken.rechtspraak.nl/details?id=ECLI:NL:GHDHA:2025:1365&showbutton=true&keyword=toeristenbela sting&idx=5. 46 Ozb = onroerende-zaakbelasting. 47 https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-2015-38101.pdf in de toelichting bij de wijze waarop de kengetallen moeten worden opgenomen in de begroting en jaarrekening worden drie jaar genoemd.

20

groter aantal jaren minder goed in één opslag te zien, terwijl daar ook lessen uit te leren zouden zijn. Over het algemeen blijkt uit de BBV-kengetallen dat de eilandgemeenten een relatief sterke financiële positie kennen. De kengetallen zijn in de meeste gemeenten in lijn met de kritische normen die daarvoor bestaan. Er zijn een paar opvallende uitzonderingen. • Op Texel lag de schuldquote steeds ruim onder de norm, maar stijgt die sterk de komende jaren; de oorzaak ligt in toekomstige investeringsprojecten waarvoor moet worden geleend. • Op Vlieland is de schuldquote hoog en boven de norm. Dit heeft vooral te maken met de investering in ‘zorgbuurt’ Boswijk die een lening vergde van ruim 15 miljoen euro. Ook de solvabiliteit is daardoor relatief laag. • De schuldquote op Terschelling was volgens de jaarrekening in 2024 zeer laag (<10%), maar er wordt verwacht dat die oploopt door toekomstige investeringsprojecten (haven, nieuw schoolgebouw en riolering) waarvoor moet worden geleend. Volgens de begroting 2025 loopt de schuldquote op naar 127% in 2028. De solvabiliteitsratio daalt daardoor ook. 48 • Ook op Ameland is de schuldquote hoog. Op Ameland heeft dat te maken met de investeringen in (en leningen voor) het nieuwe woonzorgcentrum Ambla (de voormalige Stelp).

• Ook op Schiermonnikoog is de schuldquote hoog door de investeringen (en leningen voor) nieuwbouw van het Leer- en Ontwikkelingscentrum. Schiermonnikoog kent daarnaast beperkte ruimte in de belastingcapaciteit vanuit de ozb, omdat de ozb-heffing al relatief hoog is: ca. 750 euro per inwoner (jaarrekening 2024); in de andere eilandgemeenten ligt dat lager. Normen zijn niet altijd duidelijk De interpretatie van de BBV-kengetallen wordt bemoeilijkt doordat de normen niet altijd duidelijk zijn of de normen algemene adviezen betreffen, die niet specifiek op de situatie van de eilandgemeente slaan. De VNG heeft adviesnormen opgesteld. Het is de rol van het college om de financiële positie toe te lichten aan de hand van de kengetallen, en het is de rol van de raad om eventueel bijstellingen te verlangen. Dit is een belangrijke rol van de gemeenteraad in het kader van het budgetrecht. • Zo wordt door alle gemeenten bij de schuldquote de grens van 130% gehanteerd waarbij de VNG adviseert de schuldenlast af te bouwen als die grens wordt overschreden. Die algemeen geldende norm zegt echter niet veel over de specifieke situatie van de gemeente. Over de specifieke situatie van de gemeente ten aanzien van schulden en leningen wordt echter doorgaans weinig toelichting gegeven in de jaarrekening of begroting.

• De 20%-norm bij solvabiliteit is een algemeen advies gebaseerd op normen van de VNG . 49 • Voor de percentages bij grondexploitatie en de structurele exploitatieruimte zijn geen duidelijke normen, behalve dat de percentages positief moeten zijn.

In de door de gemeenteraad op 8 juli 2025 vastgestelde Jaarrekening 2024 (p. 79) gaat het om een schuldquote van afgerond 8%. Ook in het accountsverslag over 2024 wordt dat percentage (7,5%) genoemd. In het bestuurlijk wederhoor is door het college het volgende aangegeven: “uitstaande langlopende leningen bewogen tussen de €8,3 mln. en €9,3 mln. De totale baten waren ruim €30 mln. Dus het percentage was ongeveer 30%.” Het betreft kennelijk een andere afbakening en berekening van de schuldquote dan in de jaarrekening. 48

49

https://vng.nl/artikelen/raadgever-financiele-conditie-gemeente. Het betreft ook gebruikelijke norm uit het bedrijfsleven.

21

Bij de belastingcapaciteit moet worden bedacht dat daarin de toeristen- en forensenbelasting niet zijn meegenomen. De belastinginkomsten en -capaciteit van de eilandgemeenten worden echter – zoals hiervoor is aangegeven – in belangrijke mate bepaald door de toeristen- en forensenbelasting. Op Texel zijn ook de parkeerinkomsten substantieel. Het BBV-kengetal belastingcapaciteit is daardoor minder relevant voor de Waddeneilanden of wordt beïnvloed door keuzes rond de toeristen- en forensenbelasting aan de ene kant en de ozb-heffing aan de andere kant (zoals op Texel het geval is).

•

BBV-kengetallen worden lang niet altijd gebruikt als belangrijke sturingsinformatie In de meeste gemeenteraden van de eilandgemeenten worden de BBV-kengetallen lang niet altijd beschouwd als belangrijke sturingsinformatie als het om de financiële positie gaat. Bovendien worden de kengetallen niet in een onderlinge verhouding geplaatst en niet in relatie tot de risico's. In de praktijk wordt er vaker gekeken naar het resultaat van het afgelopen jaar en de ontwikkeling van de algemene reserve.

2.4

Onderhoud kapitaalgoederen

Informatie over kapitaalgoederen is aanwezig, maar niet altijd volledig of actueel De paragraaf onderhoud kapitaalgoederen omvat in de begrotingen van de eilandgemeenten de verplichte onderdelen. De mate van onderhoud en dus de hoogte van de onderhoudsuitgaven zijn gebaseerd op door de raad vastgestelde beheerplannen. De beheerplannen zijn niet in alle eilandgemeenten actueel. Soms ontbreekt een specificatie of zijn de uitgaven aan onderhoud verwerkt in de begrotingsprogramma’s waardoor het zicht op de omvang van de uitgaven beperkt is. De inflatie van de afgelopen jaren en dus indexering van de uitgaven wordt bij meerdere eilandgemeenten als een aandachtspunt genoemd. Soms ook wordt er gewezen op achterstallig onderhoud dat mogelijk een financieel risico met zich meebrengt. Een aantal opvallende punten zijn: • Texel: De paragraaf over kapitaalgoederen voldoet niet geheel aan de eisen van de BBV: de lasten zijn opgenomen in diverse programma’s, waardoor een duidelijk overzicht ontbreekt. • Vlieland: bij kapitaalgoederen zijn er risico’s vanwege achterstallig onderhoud bij gebouwen en wegen. • Terschelling: de mate van onderhoud en dus de hoogte van de onderhoudsuitgaven zijn bijna volledig gebaseerd op door de raad vastgestelde beheerplannen.

50 • Ameland: in de auditcommissie is afgesproken ten aanzien van onderhoud kapitaalgoederen vanaf de begroting 2026 te werken met expliciete doelen, voortgang, begroting en normen voor kwaliteit in de genoemde beheer- en onderhoudsplannen. • Schiermonnikoog: naast de gebruikelijke kapitaalgoederen kijkt de gemeente expliciet naar het beheer van de jachthaven en de veerdam.

50

Progarmmabegroting Terschelling, 2026, p. 109.

22

I.3

Conclusies en aanbevelingen 3.1

Conclusies

Op basis van de bevindingen hiervoor, volgt een aantal algemene conclusies. 51 1. Sturing op de informatie uit de jaarstukken wordt bemoeilijkt door de verschillen tussen jaarrekening en begroting. Met name de stand van de algemene reserve en kengetallen als schuldquote en solvabiliteit verschillen in de praktijk aanzienlijk tussen jaarrekening en begroting. Dit wordt vooral veroorzaakt doordat de begroting al in een vroeg stadium op basis van alle geplande en lasten en baten moet worden opgesteld, terwijl er in de loop van het begrotingsproces meer realistische cijfers voorhanden komen. Zo kennen alle eilandgemeenten belangrijke meevallers in de Algemene uitkering uit het Gemeentefonds, en blijven er aan het einde van het jaar meestal nietuitgegeven middelen over die worden overgeheveld naar het volgende jaar. Maar ook op andere posten is er sprake van verschillen tussen ramingen in de begroting en de uiteindelijke realisaties. Bij de raad speelt vervolgens dan de vraag of de beleidsdoelen wel gerealiseerd kunnen worden omdat in de voorgaande jaren zich ook meevallers voordeden. Het maakt dat een globale indruk van de financiële positie van de gemeente op basis van de begroting negatiever uitpakt dan één op basis van de jaarrekeningen. 2. De omgang met (toename) van de algemene reserve verschilt en is niet altijd duidelijk onderbouwd.