Bijlage Tweede bestuursrapportage 2025 incl bijlage rapport BMC

2

Hoogachtend, Het dagelijks bestuur van Stroomopwaarts MVS de secretaris

de voorzitter

A.Zwaga a.i.

drs. A.N. Biekman

3

​

Evaluatie Bedrijfsvoeringsfuncties Stroomopwaarts

​ Rapport | 25 april 2025

Partners in verbetering

Evaluatie Bedrijfsvoeringsfuncties Stroomopwaarts Rapport Stroomopwaarts

Evaluatie Bedrijfsvoeringsfuncties Stroomopwaarts

Inhoudsopgave H1 | Inleiding​

1

1.1 Aanleiding evaluatie​

1

1.2 Vraagstelling​

1

1.3 Werkwijze​

2

H2 | Van hosting naar eigen beheer​

3

2.1 Hosting, uitgangspunten en overgang​

3

2.2 Financiële reconstructie​

4

2.3 Benchmark​

9

2.4 Conclusies​

10

H3 | Volwassenheid ondersteunende functies​

11

3.1 Bedrijfsvoering onder de hosting​

11

3.2 Bedrijfsvoeringsfuncties algemeen​

12

3.3 Volwassenheidsmodel​

14

3.4 Volwassenheid bedrijfsvoeringsfuncties Stroomopwaarts​

16

3.5 (OGSM) Jaarplan 2025​

20

3.6 Conclusies​

21

H4 | Ruimte voor groei​

22

4.1 Restpunten ten aanzien van de hosting en monitoring​

22

4.2 Uitgangspunt ‘sober en doelmatig’ werkt beperkend​

23

4.3 Conclusies​

26

Bijlage 1 | Overzicht geïnterviewden​

27

Colofon​

29

Dit document (inclusief eventuele bijlagen) is opgesteld door BMC en de (auteurs)rechten met betrekking tot de inhoud en het format van dit document berusten bij BMC. Dit document is uitsluitend bedoeld voor gebruik door de opdrachtgever en mag niet worden gepubliceerd of aan anderen ter beschikking worden gesteld zonder uitdrukkelijke voorafgaande toestemming van BMC.

Evaluatie Bedrijfsvoeringsfuncties Stroomopwaarts

H1 | Inleiding De gemeenten Maassluis, Vlaardingen en Schiedam zijn begin 2015 de gemeenschappelijke regeling Stroomopwaarts aangegaan. Er zijn zes verschillende organisaties samengevoegd tot één participatiebedrijf, dat heden ten dage uitvoering geeft aan wettelijke taken op het gebied van Inkomen, Werk, Werkleerbedrijf en Inburgering. Vanaf 2022 zijn ook de bedrijfsvoeringsfuncties, die voorheen nog deels werden afgenomen van de gemeenten, volledig in eigen beheer gekomen van Stroomopwaarts. In deze evaluatie staan we stil bij de overgang en ontwikkeling van de bedrijfsvoeringsfuncties.

1.1 Aanleiding evaluatie In 2018 stelde het bestuur van Stroomopwaarts vast dat het toen van toepassing zijnde hostingmodel Stroomopwaarts belemmerde om integraal te sturen op haar totale bedrijfsvoering. In 2019 is besloten om per 1 januari 2022 de bedrijfsvoering in zijn geheel binnen Stroomopwaarts te positioneren en uit te voeren. Per 1 juli 2024 is de ontvlechting van alle bedrijfsvoeringsonderdelen van de voormalige hostinggemeenten afgerond en draait de bedrijfsvoeringsfunctie binnen Stroomopwaarts. Dit maakt deze evaluatie een natuurlijk moment om de bedrijfsvoeringsfunctie tegen de meetlat te leggen: is de dienstverlening op het gewenste peil en is er voldoende budget om de dienstverlening op peil te houden? Tevens was reeds in het plan van aanpak voor de implementatie van de bedrijfsvoeringsfunctie opgenomen, dat Stroomopwaarts in overleg met alle betrokken gemeenten een evaluatie verzorgt van de werkelijke uitgaven op de ‘voormalige hostingbegroting’, waarbij rekening wordt gehouden met de beleidsmatige en huisvestingsontwikkeling van Stroomopwaarts. Deze evaluatie geeft hier invulling aan.

1.2 Vraagstelling De doelstelling van de evaluatie is om te bezien in hoeverre de gemaakte afspraken bij de overgang naar het in eigen beheer uitvoeren van de bedrijfsvoeringsfunctie zijn nagekomen. Hiertoe dient inzicht verkregen te worden in de volgende elementen: 1.​ Waar stonden we (kwalitatief, financieel en formatief)? 2.​ Waar staan we nu (kwalitatief, financieel en formatief)? 3.​ Kloppen de aannames van toen bij de huidige situatie? 4.​ Lukt het om het werk te doen op voldoende niveau? 5.​ Is er een kwalitatieve verbetering ten opzichte van de uitvoering van de bedrijfsvoeringsfunctie in hostingverband? Daarnaast wordt een advies gevraagd op de volgende vragen: 6.​ Waar ontwikkelt de bedrijfsvoering zich naartoe? 7.​ Kloppen de aannames van toen met de toekomst? In deze evaluatie wordt ingegaan op de geformuleerde vragen, waarbij we eerst stilstaan bij de gehanteerde werkwijze.

| 1 | Evaluatie Bedrijfsvoeringsfuncties Stroomopwaarts

1.3 Werkwijze Teneinde een goed beeld te vormen van het functioneren van de bedrijfsvoeringsfuncties na de overgang van de hostingsituatie naar het in eigen beheer uitvoeren ervan, heeft een brede en gevarieerde oriëntatie plaatsgevonden. Ten eerste is kennisgenomen van verschillende documenten van Stroomopwaarts. Naast eerdere adviesrapporten van Berenschot1 en BMC2 is gebruikgemaakt van input uit de begrotingen en jaarrekeningen van Stroomopwaarts, accountantsverslagen, het Medewerkerstevredenheidsonderzoek, overzichten van formatie en bezetting, et cetera. Het document ‘Organisatiewijziging n.a.v. overname hosting BV’ uit november 20213 vormde een belangrijk basisdocument voor ons onderzoek. Naast de analyse van de documenten zijn er gesprekken gevoerd met relevante stakeholders. De gesprekken zijn gevoerd met collega’s uit de bedrijfsvoeringsfuncties, met hun directe afnemers in het primaire proces, met de accounthouders van de deelnemende gemeenten, met het management en met het dagelijks bestuur (DB) van Stroomopwaarts. Gesprekken hebben veelal in groepsverband plaatsgevonden, waarbij met sommige functionarissen ook individueel gesproken is. De gesprekken zijn gebruikt om het beeld uit de documentstudie kleuring te geven en om tot een oordeel te komen over hoe het insourcen van de bedrijfsvoeringsfuncties heeft plaatsgevonden en hoe deze functies nu functioneren.

In bijlage 1 is een overzicht opgenomen van de functionarissen met wie gesproken is. Voor de bespreking van de opdracht, de uitvoering en het delen van tussentijdse bevindingen en het bespreken van de eindrapportage is een regiegroep ingesteld. Deze regiegroep kijkt op afstand mee en fungeert tevens als sparringpartner voor knelpunten en dilemma’s. De regiegroep bestaat uit de directeur van Stroomopwaarts, de unitmanager Bedrijfsvoering, de unitmanager Financiën & Control, de voorzitter van het DB en de senior adviseurs van BMC. In de regiegroep is meerdere keren stilgestaan bij de (on)mogelijkheden van het uitvoeren van een betrouwbare en relevante benchmark. In hoofdstuk 2 wordt hier verder op ingegaan. Het gehele evaluatieproces heeft conform planning kunnen plaatsvinden, mede dankzij de prettige samenwerking met de managementassistent van Stroomopwaarts die zorg heeft gedragen voor het tijdig organiseren van de veelheid aan individuele en groepsgesprekken.

Berenschot, Stroomopwaarts doet zijn naam eer aan; Evaluatieonderzoek, Stroomopwaarts MVS, 18 oktober 2019, p. 1-86. 2 BMC, 2018, Bedrijfsvoering Beschouwd Onderzoek Versterking Bedrijfsvoeringsfunctie, Stroomopwaarts MVS, 7 maart 2018, p. 1-26. 3 Stroomopwaarts, 2021, Organisatiewijziging n.a.v. overname hosting BV, november 2021, p. 1-15. 1

| 2 | Evaluatie Bedrijfsvoeringsfuncties Stroomopwaarts

H2 | Van hosting naar eigen beheer In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de voormalige hostingsituatie, de uitgangspunten voor de overdracht en de overgang zelf. Er wordt een financiële reconstructie gepresenteerd en ten slotte staan we voor het formuleren van conclusies stil bij de uitvoering van de benchmark.

2.1 Hosting, uitgangspunten en overgang In 2018 stelde het bestuur van Stroomopwaarts vast dat het toen van toepassing zijnde hostingmodel Stroomopwaarts belemmerde om integraal te sturen op haar totale bedrijfsvoering. Ook leverde het hostingmodel een afhankelijkheid op voor Stroomopwaarts van de hostende gemeenten en was er een verschil tussen de belangen van Stroomopwaarts en de gemeenten. De geformuleerde knelpunten voor een optimale sturing op de bedrijfsvoering door Stroomopwaarts waren: ●​ Stroomopwaarts is zowel financieel als materieel afhankelijk van de drie gemeenten en is daardoor geen opdrachtgever en heeft geen budgetsturing, geen sanctiemaatregelen en kan niet ontbinden. ●​ De processen van de hostende gemeenten staan centraal en zijn leidend in bedrijfsvoeringsvraagstukken. ●​ De opdrachtnemende gemeenten zijn gericht op dienstverlening aan de eigen organisatie en niet deze van Stroomopwaarts. ●​ De dienstverlening is niet vastgelegd in Service Level Agreements (SLA’s) voor juridische houvast met sanctiemogelijkheden. ●​ De beslissingen over de hostingbegroting en de inzet van mensen en middelen ligt bij de hostende gemeenten, niet bij Stroomopwaarts. Stroomopwaarts nam onderdelen van de ondersteunende bedrijfsvoering af van de deelnemende gemeenten.

De deelnemende gemeenten besloten op basis van de gegeven adviezen ten aanzien van de hosting om bedrijfsvoeringsfuncties per 1 januari 2022 over te dragen aan Stroomopwaarts. Stroomopwaarts voert deze activiteiten vanaf dat moment in eigen beheer uit. De overdracht betrof de volgende onderdelen: ●​ AO/IC (Schiedam/Vlaardingen) ●​ Financiële administratie (Schiedam) ●​ Facilitaire Zaken (Maassluis) ●​ DIV (Maassluis) ●​ HRM (Vlaardingen) ●​ ICT (Vlaardingen) ●​ Informatiemanagement (Schiedam) ●​ Juridische zaken (Vlaardingen) Bij de overgang van de hosting zijn een aantal uitgangspunten geformuleerd. Eén uitgangspunt had betrekking op de juridische aspecten van de overgang voor de medewerkers, terwijl andere uitgangspunten gaan over de budgettaire afspraken en het niveau van dienstverlening. In de documentatie zijn de volgende uitgangspunten opgenomen:

| 3 | Evaluatie Bedrijfsvoeringsfuncties Stroomopwaarts

●​ ‘Overdracht van onderneming’ vormt het juridische kader bij het overdragen van taken en personeel. ●​ Hostingbegroting 2022 en van toepassing zijnde verdeelsleutels gelden als uitgangspunt (€ 8.307.524). ●​ Het niveau van dienstverlening betreft ‘sober en doelmatig’, wat adequaat is voor het verder doorontwikkelen van de uitvoeringsorganisatie van het participatiebedrijf Stroomopwaarts. ●​ Huisvesting valt buiten de scope van de overdracht van de hosting. ●​ De datum van overgang is 1 januari 2022. In het ‘Transitiedocument Bedrijfsvoering Stroomopwaarts’4 wordt ingegaan op het transitieproces. Het uitgangspunt is dat de begroting geacht wordt afdoende te zijn voor de uiteindelijke structurele lasten, maar dat er een incidenteel transitiebudget benodigd is van € 912.000. Deze middelen zijn onder andere nodig voor de ontvlechting, de ICT-migratie en de kosten van kwartiermakers en transitiemanagement. Er zijn werkgroepen gevormd en men is voortvarend aan de slag gegaan. De werkwijze is hands-on geweest en heeft deels in de periode van COVID-19 plaatsgevonden. De vastlegging en documentatie van hetgeen heeft plaatsgevonden is wellicht mede daarom beperkt geweest, maar deze ‘can do’-mentaliteit heeft Stroomopwaarts veel gebracht. In hoofdstuk 3 zullen we hier nader op ingaan.

2.2 Financiële reconstructie Sinds de oprichting van Stroomopwaarts wordt er gewerkt met een hostingbegroting. In de hostingbegroting zijn de kosten opgenomen die de drie afzonderlijke gemeenten besteden aan de bedrijfsvoering van Stroomopwaarts. Deze begrotingen werden jaarlijks door de drie gemeenten vastgesteld. De werkelijke uitgaven met betrekking tot de bedrijfsvoeringsfuncties zijn echter niet in kaart gebracht, en er is geen verschillenanalyse gemaakt ten opzichte van de hostingbegroting. Het was niet goed te herleiden en vast te stellen of alle kosten uit de hostingbegroting daadwerkelijk zijn besteed aan de hosting van Stroomopwaarts. Ook waren er taken die wel uitgevoerd werden door de gemeenten, maar die niet in de hostingbegroting waren opgenomen. Hierdoor was niet duidelijk of er in enig jaar meer is uitgegeven dan begroot per gemeente5. Ondanks deze tekortkomingen en onzekerheden is de hostingbegroting wel als uitgangspunt genomen voor de overdracht van de bedrijfsvoeringsfuncties. Tegelijkertijd is als uitgangspunt vastgesteld dat er op dat moment geen structurele financiële ruimte was om extra middelen beschikbaar te stellen.

Tevens werd vastgesteld dat het onmogelijk was om een goede begroting voor Stroomopwaarts op te stellen, omdat informatie over de bestedingen ontbrak en er onvoldoende door gemeenten werd gestuurd op de begroting en de besteding van de hostingbegroting. Hierom hebben de gemeenten in hun besluit aangegeven dat de besteding van de hostinggelden na twee jaar wordt geëvalueerd op reële uitgaven, die noodzakelijk zijn voor een sobere en doelmatige bedrijfsvoering. Hierbij is geconstateerd dat het voor Stroomopwaarts een forse inspanning is om de bedrijfsvoering uit 4 5

Stroomopwaarts, 2021, Transitiedocument Bedrijfsvoering Stroomopwaarts, 30 april 2021, p. 1-20. Stroomopwaarts, 2021, Organisatiewijziging n.a.v. overname hosting BV, november 2021, p. 1-15.

| 4 | Evaluatie Bedrijfsvoeringsfuncties Stroomopwaarts

te voeren binnen de beschikbare gelden van de hostingbegroting, want in de begroting was onvoldoende rekening gehouden met kosten van overhead6+7. Onderstaande bedragen in tabel 1 vormen de hostingbegroting. Hierbij geldt dat ze gebaseerd zijn op prijspeil 2021 en een toepassing van de verdeelsleutels zoals toegepast in de begroting 2022 van Stroomopwaarts. Tabel 1: Hostingbegroting 2022 Stroomopwaarts (prijspeil 2021) verdeeld naar de drie gemeenten op basis van verdeelsleutels 2022 Hostingbegroting 2022

Verdeelsleutel 2022

Bedrag 2022

Maassluis

16,00%

€ 1.329.204

Vlaardingen

39,22%

€ 3.258.211

Schiedam

44,78%

€ 3.720.109

100,00%

€ 8.307.524

Totaal

In het document ‘Organisatiewijziging n.a.v. overname hosting BV’8 is de ambitie uitgesproken om de werkelijk uitgaven met betrekking tot de bedrijfsvoering (deel hosting) na de overgang goed te monitoren. In het restant van deze paragraaf geven we hieraan gevolg door middel van een reconstructie van de kosten en fte. Reconstructie In onderstaande tabel zetten we de verschillende onderdelen uiteen met betrekking tot de hostingbegroting en de daadwerkelijke kosten (realisatie). Onder de tabel werken we de verschillende componenten uit. Tabel 2: Reconstructie van overdracht hosting: uitgangspunten, realisatie en effecten voor gemeenten

Overgang Hosting

2022 (peiljaar 2021)

2022

2023

2024

€ 8.423.829

€ 8.836.597

€ 9.349.120

3 Realisatie

€ 7.086.539

€ 9.312.496

€ 9.416.000

Verschil tussen ad 1 geïndexeerd en 4 realisatie (ad 2 - ad 3)

€ 1.337.290

-€ 475.899

-€ 66.880

Maassluis

€ 1.347.813

€ 1.438.598

€ 1.503.338

Vlaardingen

€ 3.303.826

€ 3.501.060

€ 3.767.695

Schiedam

€ 3.772.191

€ 3.896.939

€ 4.078.086

1 Uitgangspunt Hostingbegroting 2022

€ 8.307.524

2 ad 1. geïndexeerd

€ 8.307.524

Verdeelsleutel naar gemeenten (ad. 2) 5a begroot

Stroomopwaarts, 2021, Organisatiewijziging n.a.v. overname hosting BV, november 2021, p. 1-15. BMC, 2019, Samenvatting Doorontwikkeling Bedrijfsvoering Stroomopwaarts, 13 september 2019, p. 1-8. 8 Stroomopwaarts, 2021, Organisatiewijziging n.a.v. overname hosting BV, november 2021, p. 1-15. Zie specifiek bladzijde 3. 6 7

| 5 | Evaluatie Bedrijfsvoeringsfuncties Stroomopwaarts

5b

Verdeelsleutel naar gemeenten (ad. 3) realisatie Maassluis

€ 1.133.846

€ 1.516.074

€ 1.514.093

Vlaardingen

€ 2.779.341

€ 3.689.611

€ 3.794.648

Schiedam

€ 3.173.352

€ 4.106.811

€ 4.107.259

Ad 1 Dit betreft het uitgangspunt zoals vastgesteld voor de overdracht van de hosting. Dit is eerder in deze paragraaf toegelicht. De volgende uitsplitsing is van toepassing naar de bedrijfsvoeringsfuncties van Stroomopwaarts. Hierin zijn de bedragen en fte nader geduid per functie. Tabel 3: Nadere duiding van de hostingbegroting (ad 1) naar euro’s en fte (2022) Uitsplitsing hosting begroting 2022 Onderdeel

2022

FTE (2022)

€ 61.162

0,24

€ 2.912.090

10,35

€ 576.864

7,34

€ 2.587.624

10,58

Informatiemanagement

€ 85.765

0,50

Juridische zaken

€ 163.046

1,60

P&O

€ 1.920.973

7,81

Totaal

€ 8.307.524

38,42

AO/IC Facilitaire Zaken Financiën ICT

Ad 2 Om de hostingbegroting (ad 1) te vergelijken met de gerealiseerde kosten voor de jaren 2022, 2023 en 2024 is het noodzakelijk om deze bedragen te indexeren. Hiervoor sluiten we aan bij de percentages die zijn gehanteerd in de desbetreffende gewijzigde begrotingen van Stroomopwaarts: ​ 2022: 1,40%; ​ 2023: 1,90% + 3,30% = 4,90%; ​ 2024: 3,60% + 2,20% = 5,80%. De lasten van bedrijfsvoering maken sinds 2022 integraal onderdeel van de totale begroting van Stroomopwaarts. Bij het vaststellen van de begroting van Stroomopwaarts worden ook de lasten van de bedrijfsvoeringsfuncties vastgesteld. Bij het vaststellen van de jaarrekening van Stroomopwaarts worden ook de gerealiseerde lasten van de bedrijfsvoeringsfuncties vastgesteld. Ad 3 De gerealiseerde cijfers voor 2022, 2023 en 2024 zijn opgevraagd bij Stroomopwaarts. Tabel 4 geeft de opbouw van deze kosten weer per jaarschijf. In 2022 constateren we dat er sprake is van een onderrealisatie. Dit heeft te maken met de begrote kosten als gevolg van de

| 6 | Evaluatie Bedrijfsvoeringsfuncties Stroomopwaarts

transitie van de hosting, die niet of later in dat jaar zijn gemaakt. Tevens kan 2022 gezien worden als opstartjaar. In 2023 zijn de kosten incidenteel hoger. Dit uit zich vooral op de kostenplaats ICT en Facilitaire Zaken. We constateren dat hier sprake is van aanloopkosten voor implementatie en borging van de hosting, alsmede doorlopende kosten van uit 2022. Daarnaast is bijvoorbeeld aangaande ICT veel nieuwe apparatuur en software aangeschaft in 2023 en is relatief veel ingehuurd. Tabel 4: Nadere duiding van de gerealiseerde lasten 2022, 2023 en 2024 naar bedrijfsvoeringsfunctie van Stroomopwaarts Gerealiseerde lasten 2022, 2023 en 2024 bedrijfsvoeringsfuncties Stroomopwaarts Kostenplaats Omschrijving

2022

2023

2024

5202 Bedrijfsvoering overhead voorm. Hosting

€ 236.107

€ 242.904

€ 252.000

5212 Strategie voormalig Hosting

€ 426.919

€ 415.152

€ 483.000

5222 Kwaliteit voormalig Hosting

€0

€ 42.446

€ 245.000

5232 HRM voormalige hosting

€ 1.945.683

€ 2.262.617

€ 2.591.000

5242 ICT voormalige hosting

€ 2.335.414

€ 3.486.951*

€ 3.208.000

5243 Facilitaire zaken voormalige hosting

€ 2.142.416

€ 2.862.426

€ 2.637.000

€ 7.086.539

€ 9.312.496

€ 9.416.000

TOTAAL

* In 2023 was sprake van € 452.000 aan incidentele lasten, in verband met ontvlechtingskosten ICT ​ (€ 245.000) en incidentele lasten transitie bedrijfsvoering (€ 207.000).

Tabel 5 duidt de opbouw van de gerealiseerde lasten per bedrijfsvoeringsfunctie naar type kosten (personeelskosten en overige kosten). We constateren dat de grootste kostenstijgingen zitten op de onderdelen ICT en Facilitaire Zaken en dan wel op de overige kosten op beide kostenplaatsen. Tabel 5: Nadere duiding van de gerealiseerde lasten 2022, 2023 en 2024 naar kostensoort per bedrijfsvoeringsfunctie van Stroomopwaarts Gerealiseerde lasten 2022, 2023 en 2024 bedrijfsvoeringsfuncties Stroomopwaarts Kostenplaats Omschrijving Bedrijfsvoering overhead voormalige 5202 hosting

5212 Strategie voormalige hosting

5222 Kwaliteit voormalige hosting

5232 HRM voormalige hosting

5242 ICT voormalige hosting

5243 Facilitaire Zaken voormalige hosting

2022

2023

-€ 923

€ 14

Personeelskosten

€ 237.030

€ 242.889

Overige kosten

€ 128.874

€ 58.502

Personeelskosten

€ 298.046

€ 356.650

Overige kosten

€0

€ 42.446

Personeelskosten

€0

€0

Overige kosten

€ 748.316

€ 849.541

Personeelskosten

€ 1.197.367

€ 1.413.076

Overige kosten

€ 1.669.349

€ 2.680.206

Personeelskosten

€ 666.064

€ 806.745

Overige kosten

€ 1.485.373

€ 2.211.032

Overige kosten

| 7 | Evaluatie Bedrijfsvoeringsfuncties Stroomopwaarts

Personeelskosten TOTAAL

€ 657.043

€ 651.394

€ 7.086.539

€ 9.312.495

Ad 4 Hier hebben we het verschil weergegeven tussen de geïndexeerde hostingbegroting (ad 2) en de daadwerkelijke gerealiseerde lasten aangaande de bedrijfsvoeringsfuncties die betrekking hebben op de hosting. Deze confrontatie laat zien dat de gerealiseerde lasten de geïndexeerde hostingbegroting (ad 2) overstijgen: ​ 2022: + € 1.337.290 ​ 2023: -/- € 475.899 ​ 2024: -/- € 66.880 Ad 5 (a+b) Onder deze component hebben we de geïndexeerde hostingbegroting toegewezen naar de individuele gemeenten op basis van de van toepassing zijnde verdeelsleutels per jaarschijf. Dit is ook gedaan voor de gerealiseerde lasten. Het verschil geeft aan wat de gemeenten uiteindelijk meer/minder hebben betaald op basis van de realisatie. Op basis van de reconstructie (confrontatie begroting versus realisatie) constateren we dat het gehanteerde uitgangspunt (hostingbegroting + index, zie ad 2) niet meer geheel passend is met de gerealiseerde lasten aangaande de bedrijfsvoeringsfunctie (deel hosting). Zoals eerder aangegeven was er in 2023 sprake van incidentele lasten die het negatieve verschil verklaren. In 2024 is sprake van een kleiner negatief verschil. Wanneer we kijken naar de ontwikkeling van het aantal fte, dan is de volgende tabel van toepassing. Hierbij plaatsen we de opmerking dat ook elementen van de hosting geïntegreerd zijn binnen bestaande bedrijfsvoeringsfuncties van Stroomopwaarts.

Hierdoor is het lastig om een verdere een-op-een-vergelijking te maken. Onderstaande tabel geeft dan ook vooral een ontwikkeling weer. Tabel 6: Ontwikkeling formatie en formatie bedrijfsvoering Stroomopwaarts periode 2019-2024 (realisatie) Formatie Stroomopwaarts in beeld Jaar

Formatie totaal Deel bedrijfsvoering 2019

321,02

55,47

2020

321,67

57,69

2021

320,67

58,59

2022

373,51

96,53

2023

367,81

96,50

2024

372,96

84,81

| 8 | Evaluatie Bedrijfsvoeringsfuncties Stroomopwaarts

2.3 Benchmark Onderdeel van dit evaluatieonderzoek vormt een benchmark, waarin de uitvoering van de bedrijfsvoeringsfuncties van Stroomopwaarts wordt vergeleken met goed vergelijkbare organisaties. We hebben hiervoor twee benaderingen gekozen. Vensters voor Bedrijfsvoering Via Vensters voor Bedrijfsvoering heeft BMC toegang verkregen tot benchmark-informatie. Aan deze benchmark nemen twintig gemeenten deel, die variëren in locatie en omvang. Stroomopwaarts heeft echter geen informatie aangeleverd voor de benchmark. Dit is in principe geen probleem, omdat vanuit de organisatie van Stroomopwaarts de vergelijkende informatie kan worden aangeleverd. Een groter probleem vormt de vergelijking met de in Vensters voor Bedrijfsvoering aanwezige organisaties. Dit betreffen namelijk ongeveer twintig gemeenten van diverse omvang. De benchmark bestaat uit de volgende onderdelen: ICT, regie, HRM, overhead, werkgeverschap, huisvesting en kwaliteit. Wij achten allereerst de representativiteit te laag om uitspraak te kunnen doen in de vergelijking. Ten tweede is de vergelijking op de aard van de organisaties niet passend. Gemeenten hebben namelijk een ander takenpakket dan Stroomopwaarts en daarmee is de bedrijfsvoeringsfunctie anders ingericht.

Na vergelijking met de documentatie van Stroomopwaarts is geconcludeerd dat beide informatiebronnen niet met elkaar te vergelijken zijn, omdat ze niet op elkaar zijn afgestemd. Vergelijkbare organisaties Naast de benchmark Vensters voor Bedrijfsvoering heeft BMC tevens onderzoek verricht naar de overheadkosten van vergelijkbare organisaties in Nederland. Hierbij is, in overleg met de regiegroep, gekeken naar de volgende organisaties: Werkzaak Rivierenland, Drechtwerk, Senzer, WeenerXL en Avres. Per organisatie is een analyse uitgevoerd op de taakvelden, het aantal fte en de bijbehorende overheadkosten. Op basis van deze analyse is geconcludeerd dat een directe vergelijking van de informatie uit de jaarrekeningen van de onderzochte organisaties lastig is. Dit heeft te maken met de mate van detail van de gegevensverantwoording. Idealiter is het wenselijk om de overheadkosten op een lager detailniveau te analyseren, waarbij ook gekeken kan worden welke kosten wel en niet zijn meegenomen. In het geval van Stroomopwaarts zijn er bijvoorbeeld geen huisvestingslasten van toepassing, omdat Stroomopwaarts om niet gebruikmaakt van de panden. Daarnaast geldt dat het takenpakket van Stroomopwaarts op onderdelen afwijkt van de andere organisaties, denk hierbij bijvoorbeeld aan het feit dat Stroomopwaarts beleidsrijk is vormgegeven of aan specifieke extra taken als inburgering.

Dit in ogenschouw nemende is slechts een grove vergelijking te maken ten aanzien van overheadkosten per fte. De bandbreedte uit de benchmark bedraagt € 37.246 tot € 58.369 (gemiddelde € 50.529). De overheadkosten per fte voor Stroomopwaarts bedragen € 56.132 over 2023. Dit betekent dat Stroomopwaarts boven het gemiddelde zit qua kosten overhead per fte. De oorzaak hiervan bij Stroomopwaarts is met name gelegen in de hogere incidentele lasten op ICT, zie paragraaf 2.2. In 2024 bedragen de begrote kosten bij Stroomopwaarts per fte € 47.300. Ze komen daarmee onder het gemiddelde uit.

| 9 | Evaluatie Bedrijfsvoeringsfuncties Stroomopwaarts

2.4 Conclusies Ten aanzien van de transitie van de hosting zijn de volgende conclusies te trekken: ●​ De hosting is conform oorspronkelijk financieel budget overgegaan van de deelnemende gemeenten naar Stroomopwaarts. ●​ Op basis van de reconstructie (confrontatie begroting versus realisatie) constateren we dat het gehanteerde uitgangspunt (hostingbegroting + index, zie ad 2) niet geheel meer passend is met de gerealiseerde lasten aangaande de bedrijfsvoeringsfunctie (deel hosting). De gerealiseerde lasten in 2023 waren hoger dan de begrote budgetten, maar dit is verklaarbaar door incidentele uitgaven die in dat jaar zijn gedaan ten aanzien van ICT. In 2024 was sprake van een klein negatief verschil van -/- € 66.880. De gerealiseerde lasten zijn hoger dan de begrote budgetten, inclusief indexatie. ●​ Dat betekent dat het bestaande budget, dat ten tijde van de overgang van de hosting (inclusief) en horend tot het niveau ‘sober en doelmatig', niet meer geheel toereikend lijkt. Dit dient vervolgens in perspectief te worden geplaatst van lopende ontwikkelingen en de wensen en eisen vanuit het primaire proces van Stroomopwaarts en deelnemende gemeenten, zie hiervoor hoofdstuk 4. ●​ Op basis van de benchmark dient enige mate van voorzichtigheid in acht te worden genomen voor het trekken van harde conclusies.

We constateren dat de lasten van de bedrijfsvoering per fte van Stroomopwaarts (€ 56.132 (2023)) binnen de range van de benchmark liggen (€ 37.246 tot € 58.369). Deze bevinden zich met name door transitiekosten in 2023 aan de bovenkant van deze range. In 2024 vallen de lasten van de bedrijfsvoering terug tot onder het gemiddelde (€ 50.529) in de benchmark.

| 10 | Evaluatie Bedrijfsvoeringsfuncties Stroomopwaarts

H3 | Volwassenheid ondersteunende functies In dit hoofdstuk staat de taakvolwassenheid van de bedrijfsvoeringsfuncties van Stroomopwaarts centraal. We kijken als eerste terug naar de dienstverlening van bedrijfsvoering onder de hosting voor Stroomopwaarts. Daarna wordt aan de hand van de begrippen Kwaliteit, Kosten, Kwetsbaarheid en Kansen op hoofdlijnen ingegaan op wat er bereikt is de afgelopen jaren op het gebied van bedrijfsvoering en bijbehorende dienstverlening. Daarna wordt nader ingezoomd op een volwassenheidsmodel van organisatieontwikkeling die zich onderscheidt door de focus op de unit van de bedrijfsvoering. De verschillende onderdelen van de ondersteunende functies worden afgezet tegen dit model. Ten slotte wordt stilgestaan bij het (OGSM) Jaarplan 2025 van Stroomopwaarts en wordt afgerond met een aantal conclusies.

3.1 Bedrijfsvoering onder de hosting Bij de oprichting van Stroomopwaarts is ervoor gekozen om de bedrijfsvoeringsfuncties onder te brengen bij de drie gemeenten: Maassluis, Vlaardingen en Schiedam, zie ook paragraaf 2.1. De gedachte hierbij was om op termijn naar een shared-service-centrum voor alle bedrijfsvoeringsfuncties van drie gemeenten toe te werken, waarvan Stroomopwaarts onderdeel zou zijn. Tot dat moment werden de bedrijfsvoeringsfuncties van Stroomopwaarts ‘gehost’ door de drie gemeenten als tijdelijke oplossing. Het besluit om te komen tot een shared-service-centrum is nooit genomen, waardoor de tijdelijke oplossing voor Stroomopwaarts een permanente constructie werd. In 2019 heeft Berenschot in haar evaluatie van Stroomopwaarts9 ten aanzien van deze situatie geconstateerd: ‘Stroomopwaarts heeft in de vijf jaar van het bestaan mooie ontwikkelingen doorgemaakt die hebben geresulteerd in de organisatie die er nu staat.

Deze prestatie is gerealiseerd in een situatie waarin de randvoorwaarden om de doelstellingen uit de businesscase te realiseren niet optimaal waren ingevuld.’ Deze randvoorwaarden hebben betrekking op: ●​ de lastige situatie rondom de hosting van de bedrijfsvoering; ●​ de versnipperde huisvesting op locaties die (om verschillende redenen) niet optimaal zijn; ●​ vertraging in de harmonisatie van de ondersteunende systemen; ●​ plaatsing van medewerkers volgens het principe van ‘mens volgt werk’. BMC10 heeft in 2018 gekeken naar de situatie rondom de hosting. Ze concludeerde dat er geen sprake was van een optimale situatie aangaande de hosting. Hierdoor haalde Stroomopwaarts te weinig meerwaarde uit de hosting. Daarnaast gold dat Stroomopwaarts te afhankelijk was van de beslissingen van de hosts en dus niet in staat was om integraal te sturen. Daarnaast gold dat de doelen van de gemeenten en Stroomopwaarts aangaande de dienstverlening van bedrijfsvoering niet gelijk waren. Afspraken waren niet vastgelegd in bijvoorbeeld SLA’s. Het gevolg was dat diensten aan Stroomopwaarts niet op tijd geleverd konden worden, omdat de eigen ontwikkelingen bij de gemeenten voorrang kregen. Berenschot, Stroomopwaarts doet zijn naam eer aan; Evaluatieonderzoek, Stroomopwaarts MVS, 18 oktober 2019, p. 1-86.

10 BMC, 2018, Bedrijfsvoering Beschouwd Onderzoek Versterking Bedrijfsvoeringsfunctie, Stroomopwaarts MVS, 7 maart 2018, p. 1-26. 9

| 11 | Evaluatie Bedrijfsvoeringsfuncties Stroomopwaarts

Stroomopwaarts had dan geen andere keuze dan te wachten. Daarnaast had Stroomopwaarts geen zeggenschap over het bedrijfsvoeringsbudget. Hierdoor kon zij niet optimaal functioneren om haar eigen doelen te halen. Daarnaast had Stroomopwaarts geen enkel inzicht in de besteding van de budgetten, wat de sturing bemoeilijkte. Kortom, de dienstverlening van de bedrijfsvoeringsfuncties onder de hosting voegde onvoldoende waarde toe aan de dienstverlening van Stroomopwaarts en fungeerde eerder als rem dan als smeerolie. Op basis van deze conclusies is in 2021 besloten om de hosting van de bedrijfsvoeringsfunctie te beëindigen en de bedrijfsvoeringsfuncties onder te brengen bij Stroomopwaarts zelf.

3.2 Bedrijfsvoeringsfuncties algemeen De overgang van de bedrijfsvoeringsfuncties in eigen beheer bij Stroomopwaarts is voortvarend aangepakt. Op sommige onderdelen kwam er personeel vanuit de hostingpartij mee over, terwijl op andere onderdelen alleen de formatieruimte beschikbaar kwam. Vanuit de documenten en gevoerde gesprekken voor deze evaluatie blijkt dat de overgang van de hosting heeft gezorgd voor een verbetering van het kwaliteitsniveau van de dienstverlening van de bedrijfsvoeringsfuncties: meer regie, ondersteuning dichtbij, meer prioriteit, achterstallig onderhoud is op onderdelen weggewerkt, meer robuustheid in de functies en versterking van de Stroomopwaarts-identiteit. Daarnaast zijn er ook aspecten die voor verbetering vatbaar zijn. Dit benoemen we in dit hoofdstuk en in hoofdstuk 4. Bij gelijkblijvende kosten voor de gemeenten, de hostingbegroting (zie hoofdstuk 2) is immers gecontinueerd, zijn er belangrijke stappen voorwaarts gezet. Medewerkers in het primaire proces geven grotendeels aan dat de kwaliteit van dienstverlening is verbeterd doordat met name de lijntjes korter zijn. Met andere woorden, de bedrijfsvoeringsfuncties zijn in de organisatie van Stroomopwaarts gepositioneerd en staan dichtbij (snel antwoord en/of hulp). Onder de hosting stond de dienstverlening op afstand en werd minder snel hulp en/of antwoord geboden.

Voorafgaand aan het onderzoek is ingegaan op de definitie van kwaliteit. Kwaliteit heeft hierbij een meetbare en een meer subjectieve component. De subjectieve component is in de gevoerde gesprekken goed in beeld gekomen en laat een wisselend beeld zien in de beleving en waardering. Belangrijk is hierbij op te merken dat als het gaat om de beweging van het insourcen van de hosting vrijwel iedereen positief is. Ook het Medewerkerstevredenheidsonderzoek (MTO)11 schetst met een rapportcijfer van 7,3 in 2024 (ten opzichte van 7,1 in 2021) een positief beeld. Ten aanzien van de insourcing van een aantal afdelingen wordt opgemerkt dat de medewerkers dit wellicht als een verbetering van de ondersteuning hebben ervaren en dat de meeste medewerkers snel hun draai hebben gevonden in hun al dan niet nieuwe team. De ambitie om de meetbare component van kwaliteit goed in beeld te brengen is ons slechts ten dele gelukt. De belangrijkste reden hiervoor is dat er weinig meetbare doelen en 11

Medewerkerstevredenheidsonderzoek Stroomopwaarts MVS 2024, Kenniscentrum, versie 1.1 oktober 2024, p. 17

| 12 | Evaluatie Bedrijfsvoeringsfuncties Stroomopwaarts

daadwerkelijk gemeten resultaten zijn aangetroffen ten tijde van de evaluatie. Er waren onvoldoende SLA’s of andere vormen van vastgelegde meetbare afspraken beschikbaar om de meetbare kwaliteit van de dienstverlening van bedrijfsvoering objectief te kunnen duiden. Het vastgestelde kwaliteitsniveau ‘sober en doelmatig’, dat fungeert als uitgangspunt12, is niet nader uitgewerkt en geoperationaliseerd in bijvoorbeeld KPI’s. In de begrotingen van Stroomopwaarts zijn wel indicatoren opgenomen aangaande prestaties van bedrijfsvoering (zie paragraaf bedrijfsvoering in de P&C-documenten). Dit betreffen: ●​ cliënttevredenheid; ●​ klanttevredenheid; ●​ ziekteverzuim; ●​ absoluut aantal bezwaarschriften en percentage bezwaarschriften gegrond; ●​ telefoongesprek wordt direct afgehandeld bij KCC. Deze indicatoren hebben geen expliciete relatie met de dienstverlening van de bedrijfsvoeringsfuncties. In begroting 2024 en begroting 2025 is de ambitie van bedrijfsvoering geduid13+14: ‘Een optimale dienstverlening en efficiënte ondersteuning van de werkprocessen, die nodig is om de primaire (uitvoerende) afdelingen hun ambities te laten waarmaken. De unit Bedrijfsvoering is dus een volwaardige businesspartner van de lijnorganisatie.’ Een doorvertaling en operationalisering van deze ambitie in afdelingsjaarplannen ontbreekt in 2024 nog. In 2025 zijn de eerste stappen op dit vlak gezet.

We merken op dat met het vaststellen van de begrotingen 2024 en 2025 ook het gestelde kwaliteitsniveau van de bedrijfsvoering van Stroomopwaarts is vastgesteld op het niveau van volwaardige businesspartner. We constateren tevens dat vanuit de gesprekken het kwaliteitsniveau ‘sober en doelmatig’ wordt gezien als uitgangspunt. Wel is op veel gebieden zichtbaar een positie van achterstand ingelopen. Het meest in het zicht is hier de ontwikkeling op ICT-gebied, waar een moderne hybride (cloud)omgeving met moderne werkplekken is gerealiseerd. Het insourcen van de bedrijfsvoeringsfuncties heeft ook de snelheid van handelen vergroot, waardoor verdere optimalisaties in de inrichting van de organisatie voortvarend vorm hebben gekregen. Zo is een nieuwe Unit Financiën & Control gevormd en is eerder de ondersteuning van het nieuwe bedrijfsonderdeel Inburgering goed opgevangen in de backofficeorganisatie. Het in eigen beheer hebben van de bedrijfsvoeringsfuncties biedt daarmee kansen voor doorontwikkeling van de organisatie en versterking van het samenspel met het primaire proces. Een mogelijk nadeel van het in eigen beheer hebben van de ondersteunende functies vormt de kwetsbaarheid. Op meerdere posities bestaat de bezetting uit één medewerker. Dit geldt voor een aantal functies in het ICT-domein, maar ook op het gebied van de salarisadministratie.

Deze kwetsbaarheid kwam in de oude situatie niet op alle onderdelen voor, maar deze toegenomen kwetsbaarheid wordt meer dan goed gemaakt door de toegenomen nabijheid en kortere lijnen tussen de stafafdelingen onderling en met het primaire proces. Waar nodig kan ook teruggevallen worden op collega’s binnen de afdeling of op leveranciers. Deze kwetsbaarheid vormt wel een risico voor de doorontwikkeling van de bedrijfsvoeringsfuncties, zie hoofdstuk 4. Stroomopwaarts, 2021, Organisatiewijziging n.a.v. overname hosting BV, november 2021, p. 1-15. Stroomopwaarts, 2023, Ontwerpbegroting 2024 en meerjarenraming 2025-2027: Samen sterk door werk, p. 1-82. Zie specifiek bladzijde 56. 14 Stroomopwaarts, 2024, Ontwerpbegroting 2025 en meerjarenraming 2026-2028: Samen sterk door werk, p. 1-86. Zie specifiek bladzijde 61. 12 13

| 13 | Evaluatie Bedrijfsvoeringsfuncties Stroomopwaarts

Nu de achterstanden grotendeels zijn ingelopen, ontstaat er ruimte om de basis verder te versterken. Versterking is mogelijk op het gebied van het echt doorlopen van alle stappen van de PDCA-cyclus. Plannen en ambities zijn er, de uitvoering wordt gekenmerkt door een ‘can do’-mentaliteit, maar de check of gerealiseerd is wat is afgesproken en de vraag welke bijsturing nog nodig is, kan worden versterkt. Het boven tafel krijgen van de daadwerkelijke uitgaven op het gebied van de voormalige hosting bleek bijvoorbeeld weerbarstig. De drive en actiegerichtheid om verder door te pakken is een mooie kwaliteit van Stroomopwaarts, maar maakt het voor belanghebbenden op wat grotere afstand lastig om de ontwikkelingen te volgen en te waarderen.

3.3 Volwassenheidsmodel Na het algemene beeld op het gebied van de bedrijfsvoeringsfuncties zoomen we nu verder in op de verschillende elementen van de bedrijfsvoeringsfuncties. In het boek ‘Best in class: Als u wilt gaan voor goud15’ wordt een volwassenheidsmodel voor organisatieontwikkeling gepresenteerd dat de focus legt op de bedrijfsvoeringsfuncties. Onderstaand wordt het model weergegeven: Figuur 1: Schematische weergave van het volwassenheidsmodel (Grievink e.a., 2015)

Tabel 7: Nadere duiding van de volwassenheidsniveaus van het volwassenheidsmodel op basis van Grievink e.a., 2015 Het volwassenheidsmodel (Grievink e.a., 2015) Niveau

Omschrijving

Niveau 1: Ad hoc

Op dit volwassenheidsniveau hangt de kwaliteit af van individuele inspanning en van het individu. Processen worden ad hoc uitgevoerd en leiden niet tot dezelfde uitkomsten.

Grievink T., J. Kramer, P.G. Noordam, W. Nieuwenhuis, D. Stam, P. Van der Stap, B. Van Vulpen en S. Wijsman, 2015, Best in class: Als u wilt gaan voor goud, Boekdrukkunst. 15

| 14 | Evaluatie Bedrijfsvoeringsfuncties Stroomopwaarts

Niveau 2: Beheerst

Op dit niveau worden de processen beheerst en kunnen ze worden herhaald. Hierdoor wordt gekomen tot een meer gestandaardiseerde uitkomst.

Niveau 3: Gestandaardiseerd

Op dit niveau zijn de processen over de organisatieonderdelen heen gestandaardiseerd en er vindt monitoring plaats om te kijken of de processen conform afspraken worden uitgevoerd.

Niveau 4: Gemanaged

Op dit niveau worden alle processen gemanaged en worden prestaties gemeten teneinde te komen tot maximale waarde voor de afnemers.

Niveau 5: Geoptimaliseerd

Op dit niveau worden processen voortdurend verbeterd en verrijkt met innovatieve ideeën, waarbij radicale verandering mogelijk is.

Toegepast op de verschillende processen in de bedrijfsvoeringskolom/ bedrijfsvoeringsfuncties is onderstaande tabel opgesteld: Tabel 8: Normering van Stroomopwaarts ten aanzien van de relevante verschillende niveaus van de volwassenheid in het volwassenheidsmodel (Grievink e.a., 2015) Ad hoc

Beheerst

Gestandaardiseerd

Gemanaged

Geoptimaliseerd

Finance & Control

Ongestructureerde autonome financiële functie

Financiële functie reactief; lage standaardisatiegraad

Financiële visie; P&C ingericht; processen gestandaardiseerd

Strategisch adviseur; goede interne/externe rapportage; risico-control ingericht

Businesspartner; begroting gekoppeld aan hoogwaardige rapportages

Informatiemanagement

Geen informatieplan en projecten worden knelpunt-​ georiënteerd aangestuurd

Informatieplannen; informatie-​ landschap in kaart; functioneel beheer en technisch ​ beheer

Onderdeel bedrijfsstrategie; denken in processen en architecturen

Cio-functie; businesscases; organisatiebreed portfolio-​ management

Informatie-​ management is een integraal onderdeel. Doorlopend innovatiefocus op kennis

Data management

Applicatiebeheerder verantwoordelijk voor technische datakwaliteit

Datamanagement belegd bij afdelingshoofd. Integratie is ICT-probleem

Eigenaar masterdata centraal; gegevensbeheer op niveau bedrijfsprocessen

Centraal datamanage-​ ment; kaderstellend ten aanzien van architectuur en beheer

Organisatie verdient geld met data; hoge datakwaliteit; snel inspelen op innovaties

Inkoop & Purchase to pay

Administratieve (afdelings)inkoop gericht op zekerheid

Inkoopactiviteiten geconcentreerd; focus op de laagste prijs

Een inkoopprocedure gecoördineerde inkoop; landelijke raamovereen-​ komsten

CPO-functie; focus op TCO; inkoop onderdeel strategie

Intensieve samenwerking leveranciers. Zoeken naar (ICT-)​ optimalisaties

Human Resource Management (HRM)

Geen apart HRM-functie

Personeelsadministratie; geen HRM-beleid

HR-processen gestandaardiseerd; basis is op orde; data nog niet geïntegreerd; talentontwikkeling

HR-strategie afgestemd; HR-processen optimaal; beleid op flexibiliteit inzet medewerkers

HR-processen geïntegreerd; focus verschuift van medewerker naar capaciteitsbehoefte

ICT-​ management

Veel aandacht voor beschikbaar stellen ICT. Servicemanagement ‘ad hoc’

Beheerst proces uitvoering; intern gericht; technisch beheer optimaal

Klant kiest standaard ICT-product; proces gericht op kwaliteit uitvoering

Servicelevels met specifieke klantgroepen; ICT-regisseur naar leveranciers

ICT toegevoegde waarde; continue kosten/baten; aansluiten bij de rol van de keten

| 15 | Evaluatie Bedrijfsvoeringsfuncties Stroomopwaarts

Innovatie & Portfoliomanagement

Geen investeringsbewustzijn; realisatie wijkt sterk af van de planning

Selectiemechanisme projecten aanwezig; niet gekoppeld aan strategie; focus op financiële kengetallen

Standaard proces; risicomanagement; relatie met strategie; keuze op basis van volledige businesscases

Projectevaluaties; vast portfolioboard; businesscase-management en benefitsmanagement

Portfolio strategisch en passend bij dynamiek benefitsmanagement over heel portfolio

Project-​ management

Projecten vinden ad hoc plaats

Organisatiebreed een standaardaanpak voor (ICT-)projecten; projectmanagers getraind

Projectresultaat leidend; aandacht voor kosten en risico’s; focus op opdrachtgeverschap

Projecten onderdeel keten; situationele aanpak; focus op complexiteit van de omgeving

Sterke relatie strategie- en programmamanagement; projecten onderdeel innovatieprogramma

In de volgende paragraaf passen we het gepresenteerde model van volwassenheid toe op de bedrijfsvoeringsfuncties van Stroomopwaarts. Dat doen we enerzijds om te bepalen hoe het betreffende element scoort ten opzichte van de tabel, anderzijds om bij te dragen aan het formuleren van de ambitie en mogelijk te volgen ontwikkelpad. Met andere woorden, we duiden de situatie tijdens de hosting en de huidige positie van de bedrijfsvoeringsfuncties in het volwassenheidsmodel. In tabel 8 is dit met kleuren aangegeven. De volgende legenda is van toepassing: ●​ situatie hosting = beige ●​ huidige situatie = groen De onderdelen ‘relatiemanagement’ en ‘verkoop & order to cash’ vallen deels buiten de scope van deze evaluatie, omdat deze niet van toepassing zijn voor de bedrijfsvoeringsfuncties van Stroomopwaarts. De functies 'Informatiemanagement', ‘Datamanagement’ en ‘ICT-management’ hebben we samengevat onder de noemer ‘ICT’. Hoewel portfolio- en projectmanagement niet overgekomen zijn vanuit de hosting, staan we gelet op het belang van deze processen hier wel kort bij stil.

3.4 Volwassenheid bedrijfsvoeringsfuncties Stroomopwaarts Algemeen In de begroting 2024 is de ambitie van bedrijfsvoering geduid16: ‘Een optimale dienstverlening en efficiënte ondersteuning van de werkprocessen, die nodig is om de primaire (uitvoerende) afdelingen hun ambities te laten waarmaken. De unit Bedrijfsvoering is dus een volwaardige businesspartner van de lijnorganisatie.’ Deze ambitie van bedrijfsvoering reikt verder dan de (eigen) basis op orde. In combinatie met het uitgangspunt ‘sober en doelmatig’ betekent dit een streefambitie op het niveau van gestandaardiseerd/gemanaged. Het is randvoorwaardelijk om op onderdelen de stap naar gestandaardiseerd te maken (zie tabel 8) om vervolgens verder door te kunnen ontwikkelen (stap naar gemanaged).

Stroomopwaarts, 2023, Ontwerpbegroting 2024 en meerjarenraming 2025-2027: Samen sterk door werk, p. 1-82. Zie specifiek bladzijde 56. 16

| 16 | Evaluatie Bedrijfsvoeringsfuncties Stroomopwaarts

Finance & Control Bij het overnemen van de hosting is op het gebied van Finance & Control onder andere de financiële administratie overgekomen vanuit de gemeente Schiedam. De medewerkers voor Planning & Control waren al onderdeel van Stroomopwaarts. Belangrijke stappen die gezet zijn op het gebied van de administratie zijn het indikken van het aantal administraties en aantal kostenplaatsen en de overgang naar een nieuw softwarepakket (AFAS). De bemensing van de afdeling F&C is in beweging en komt weer op orde tot een omvang die robuust is. De P&C-cyclus is door de afdeling ingevuld en processen zijn hierop ingericht. Door de afdeling zelf en ook door de interne klanten en gemeenten wordt aangegeven dat er aandacht nodig is voor de managementrapportages, waarbij zowel de diepgang van de analyse als de tijdigheid van aanlevering door de gemeenten is benoemd als aandachtspunt. De afdeling is nog te vaak reactief en de uitkomst afhankelijk van de uitvoerende functionaris. Bij het opstellen van de reconstructie in hoofdstuk 2 heeft ook BMC ervaren dat het aanleveren van gevraagde informatie niet altijd snel en soepel verloopt. Er vindt vanuit de afdeling F&C geen systematische meting plaats van de klanttevredenheid, maar het is wel de ambitie van de afdeling om dit eind 2025 op te pakken.

Het onderdeel Finance & Control heeft de beweging gemaakt van een ad-hoc-niveau (situatie van de hosting) naar een meer gestandaardiseerd niveau (huidige positie). Met de beschikbare middelen is dit een realistische ambitie en voldoet de afdeling aan het uitgangspunt ‘sober en doelmatig’. ICT Het ICT-onderdeel (bestaande uit de eerder genoemde subonderdelen) is overgekomen vanuit de hosting en heeft een grote ontwikkelslag gemaakt. De startpositie van dit ICT-onderdeel was op ad-hoc-niveau, sommige modules werkten goed, maar het ontbrak aan samenhang en integratie. Afgelopen jaren is fors geïnvesteerd in de infrastructuur en is er een nieuw werkplekconcept ontwikkeld en uitgerold. Tevens is er een traject gestart om medewerkers meer digitaal vaardig te maken en heeft de ICT-regierol vorm gekregen in een betere sturing van externe leveranciers. ICT-integratievraagstukken en eigenaarschap van datakwaliteit zijn belegd bij de afdeling ICT. Er is een changeproces met een change advisory board (CAB) ingericht, waarbij de focus op technisch beheer gericht is. Tevens wordt er nagedacht en geëxperimenteerd over de mogelijkheden van kunstmatige intelligentie, hoewel dat nog in de kinderschoenen staat. De toekomstige bijdrage vanuit het ICT-domein voor Stroomopwaarts heeft een enorme potentie, maar de middelen om hierop in te spelen zijn beperkt.

Met de huidige middelen kan de basis grotendeels op orde worden gehouden. Echter, we constateren dat hier zaken nog niet op orde zijn. We noemen bijvoorbeeld de netwerkomgeving (zie ook paragraaf 4.1) en daarnaast is de stabiliteit van de systemen een issue. Vanuit de gesprekken wordt aangegeven dat er elke week sprake is van storingen. Tevens zien we dat de koppeling tussen systemen nog niet altijd automatisch is ingeregeld en dat deze koppelingen soms handmatig moeten worden aangebracht en onderhouden. Om de basis verder op orde te brengen en om te kunnen anticiperen op toekomstige ontwikkelingen zullen op basis van een businesscase en prioritering vanuit het management expliciete keuzes gemaakt moeten worden. Tevens zien we dat op dit onderdeel het strategisch vermogen kan worden versterkt. Er wordt aangegeven dat de huidige capaciteit vooral toereikend is om het geheel operationeel draaiende te houden.

| 17 | Evaluatie Bedrijfsvoeringsfuncties Stroomopwaarts

Op dit onderdeel zijn in het volwassenheidsmodel de stappen gezet van een ad-hoc-startsituatie (situatie van de hosting) naar een niveau van beheersing (huidige positie). Inkoop Het onderdeel inkoop is in de hosting overgekomen naar Stroomopwaarts. De startpositie is op het niveau van ad hoc geweest. De contracten waren niet volledig in beeld, inkoopbeleid was wel geformuleerd, maar hoe dit moest worden toegepast was onduidelijk. Door onderzoek te doen naar dubbeling qua contracten en het opzeggen van contracten wordt een efficiencyslag gemaakt en wordt het contractenregister op orde gemaakt. De samenwerking intern is gezocht met het team Financiën, waar de inkoopfunctie nu ook is ondergebracht. Met behulp van spend-analyses17 wordt informatie verzameld voor de inrichting van de inkoopfunctie, bepaling van de strategie en ontstaat er input voor een planmatige inkoopkalender. Het eigenaarschap ten aanzien van contracten wordt explicieter bij budgethouders gelegd. Zij geven echter ook aan dat ze niet altijd voldoende betrokken worden bij aanbestedings- en inkooptrajecten en de selectie van leveranciers. We zien dat er een behoefte aanwezig is om dit meer te coördineren en te stroomlijnen vanuit inkoop (centralere rol in de organisatie).

De afdeling Inkoop beweegt ten aanzien van het volwassenheidsniveau van een ad-hoc-positie (situatie van de hosting) naar een beheerst niveau (huidige positie). Personeel (HRM) Stroomopwaarts heeft bij de start een strategisch HR-plan 2022-202518 gemaakt. In dit plan zijn zeven doelstellingen opgenomen op het gebied van: ●​ Werving & Selectie; ●​ Opleiding & Ontwikkeling; ●​ Hybride werken; ●​ Gezondheid & Welzijn; ●​ Leiderschapsontwikkeling; ●​ Running the Business; ●​ Strategische Personeelsplanning (SPP). Aangegeven is dat 80% van dit meerjarenplan is gerealiseerd. De HR-instrumenten zijn goed vormgegeven en systemen als het leerportaal en de app op de telefoon, alsmede de aansluiting op intranet met achtergrondinformatie, zijn op orde gebracht. Ook de ontvlechting van de personeels- en salarisadministratie is afgelopen jaren uitgevoerd. Op het gebied van Het doel van de spend-analyse is inzicht te krijgen in wie, wat, waar inkoopt en aangeven waar er mogelijke besparingen zijn te realiseren: ●​ Wie - Betreft de informatie van de spend over de organisatie die inkoopt. Dit is een gelaagde structuur die loopt van het laagste detail, de kostenplaats, via afdelingen, managers naar sectie of unit. Hiermee wordt inzicht verkregen in dubbelingen en het is de opmaat voor standaardisering. ●​ Wat - Betreft de producten en diensten die worden ingekocht.

Om een duidelijk overzicht te krijgen van de ingekochte producten en diensten, wordt vaak gebruikgemaakt van zogenaamde ‘inkooppakketten' of 'inkoopcategorieën'. Door deze uniforme indeling per categorie kan er op een gestructureerde wijze naar de spend gekeken worden en kunnen er zinvolle conclusies worden getrokken over het bundelen en het realiseren van synergie. ●​ Betreft de leveranciers. Als alle verschijningsvormen van een leverancier in de gegevens correct zijn geconsolideerd, ontstaat inzicht ten aanzien van het aantal diensten en/of producten dat per leverancier is afgenomen. 18 Stroomopwaarts, 2022, Strategisch HR plan 2022 - 2025, september 2022, p. 1-11. 17

| 18 | Evaluatie Bedrijfsvoeringsfuncties Stroomopwaarts

verzuim zat Stroomopwaarts met de ambtelijke doelgroep boven een landelijk gemiddelde. Hier is extra inspanning geleverd vanuit zowel het team HR als de leidinggevenden, met als resultaat dat Stroomopwaarts weer op de benchmark zit. De ambitie is om verder in te zetten op workflowmanagement en datagedreven werken, waarbij HR zich doorontwikkelt van een HR-afdeling naar een team dat proactief meedenkt over de toekomstige capaciteitsbehoefte. Het onderdeel SPP uit het meerjarenplan is nog niet gerealiseerd, maar kan hier een krachtige bijdrage aan leveren. De afdeling HR ontwikkelt zich van het niveau beheerst (situatie van de hosting) naar het niveau gestandaardiseerd (huidige positie). Communicatie Ten aanzien van Communicatie constateren we dat de facilitering van de rest van de organisatie nog niet op orde is. Er liggen plannen om de stap voorwaarts te maken in de facilitering van de organisatie. Door de huidige capaciteit is men niet in staat om deze plannen volledig uit te rollen, hierdoor worden keuzes gemaakt ten aanzien van de ondersteuning van de organisatie door Communicatie. Ook hier geldt dat de ondersteuning vooral operationeel is en dat niet wordt toegekomen aan strategische advisering. Op dit onderdeel zijn in het volwassenheidsmodel de stappen gezet van een ad-hoc-startsituatie (situatie van de hosting) naar een niveau van beheersing (huidige positie).

Innovatie, portfoliomanagement en projecten Vanuit de unit Strategie wordt ingezet om collega’s te helpen meer cliënten naar werk (of andere hoogst haalbare vormen van participatie) te begeleiden, door strategisch richting en duiding te geven aan de organisatie. Dit betekent dat de organisatie goed op de hoogte is van ontwikkelingen op het gebied van beleid en wet- en regelgeving en weet wie waartoe aan zet is. Een van de doelen in het jaarplan 202519 is te komen tot een goed functionerend portfolioboard, waardoor projecten bestuurbaar en beheersbaar worden en er scherpe keuzes gemaakt worden over de inzet van (schaarse) middelen en capaciteit. Daarnaast wil men frequenter gaan evalueren, zowel tussentijds als aan het einde van projecten, zodat tijdig kan worden bijgestuurd. Beleid implementeren en borgen vormt een ontwikkelpunt voor de organisatie. De unit Strategie gaat een actievere rol innemen als het gaat om regievoering op dat punt. Het doel daarvan is het goed laten landen van vastgesteld beleid in de organisatie. Daarbij wordt het MT meer in positie gebracht om te sturen op implementatie en borging binnen de eigen units, waarbij eigenaarschap voor implementatie en borging ook in de units wordt belegd. Het strategische doel is om de gap tussen besluitvorming en uitvoering te dichten.

In het Jaarplan 2025 (OGSM) zijn veel nieuwe KPI’s geformuleerd en op veel punten is hiervoor inzet van ICT nodig. Projectleiders op het gebied van digitalisering gelden nu als bottleneck in de organisatie. Op het gebied van innovatie, portfoliomanagement en projecten zien we de stap van een meer ad-hoc-werkwijze (situatie van de hosting) zich ontwikkelen naar een beheerst niveau (huidige situatie). Om echt door te kunnen stappen naar hogere volwassenheidsniveau’s en invulling te geven aan het portfolioboard, is het nodig dat van 19

OGSM Jaarplannen 2025, onderdeel Unit Strategie.

| 19 | Evaluatie Bedrijfsvoeringsfuncties Stroomopwaarts

toekomstige projecten zowel de structurele als incidentele kosten en besparingen scherper in beeld worden gebracht, zodat de prioriteitstelling afgewogen kan plaatsvinden en er voldoende (project)capaciteit en structurele middelen beschikbaar zijn. Op het onderdeel innovatie, portfoliomanagement en projecten zijn in het volwassenheidsmodel de stappen gezet van een ad-hoc-startsituatie (situatie van de hosting) naar een niveau van beheersing (huidige positie).

3.5 (OGSM) Jaarplan 2025 Nu de (eigen) basis grotendeels op orde is ten aanzien van de bedrijfsvoeringsfuncties van Stroomopwaarts, ontstaat er ruimte voor groei naar proces- en organisatiegericht samenwerken. In de vorige paragraaf is ingegaan op het huidige volwassenheidsniveau van de verschillende ondersteunende bedrijfsprocessen. Uit het model blijkt welke doorgroei mogelijk is. In het jaarplan 2025 van Stroomopwaarts20 staan verschillende doelen en ambities weergegeven, ook op het gebied van de bedrijfsvoeringsfuncties. In het proces van totstandkoming van het jaarplan heeft in de vorm van een marktplaats eerste expliciete onderlinge afstemming plaatsgevonden. De gehanteerde werkwijze van een marktplaats staat symbool voor het vroegtijdig met elkaar afstemmen van de voorgenomen ambities, alsmede invulling geven aan de gezamenlijke integrale opgave, waarbij door middel van marktplaats een goede stap wordt gezet op gezamenlijk eigenaarschap. Zoals ook bij de bespreking van het projectportfolio is aangegeven, zal deze afstemming in een steeds veranderende omgeving frequent moeten plaatsvinden. Het geformuleerde doel voor 2025 van het MT luidt: ‘Meer mensen ontwikkelen naar werk door een effectieve en integrale samenwerking’. Naast de doelen voor de cliënten van Stroomopwaarts gaat het hier nadrukkelijk ook om het verder verbeteren van de onderlinge samenwerking.

Op meerdere plaatsen in het jaarplan wordt hiertoe de term RASCI21 benoemd. De RASCI-methodiek zorgt ervoor dat iedereen de eigen rol en verantwoordelijkheid in het (nieuwe) proces kent en dat deze rollen gecommuniceerd zijn binnen de organisatie. Dit helpt bij de implementatie en borging van verbeteringen en zorgt voor eigenaarschap en onderling samenspel. Het verder invulling geven van het RASCI-model binnen Stroomopwaarts is een ontwikkelpunt. Doordat de bedrijfsvoeringsfuncties nu allemaal dichterbij georganiseerd zijn, de basis in deze functies op orde gekomen is en de personele bemensing weer op orde komt, ontstaat een ideale kans om integraal en samenhangend met elkaar te werken aan de doelen van Stroomopwaarts. Het OGSM Jaarplan legt hier een goede basis voor, waarbij het ook hier van 20 21

OGSM Jaarplannen 2025 RASCI staat voor: ●​ Responsible (verantwoordelijke); ●​ Accountable (eindverantwoordelijk; ●​ Supportive (ondersteunend); ●​ Consulted (iemand die geraadpleegd moet worden); ●​ Informed (iemand die geïnformeerd moet worden).

| 20 | Evaluatie Bedrijfsvoeringsfuncties Stroomopwaarts

belang is de voortgang aantoonbaar regelmatig te evalueren en waar nodig expliciet bij te sturen.

3.6 Conclusies Het gedeelde beeld bij alle stakeholders is dat het tot uitvoering brengen van het besluit van de deelnemende gemeenten om de bedrijfsvoeringsfuncties (hosting) over te dragen naar Stroomopwaarts de juiste is geweest; niemand wil meer terug naar de oude situatie. Op het gebied van kwaliteit en kansen zijn stappen vooruit gezet en de risico’s op het gebied van de kwetsbaarheid worden hiermee meer dan goed gemaakt. De volwassenheid van de bedrijfsvoeringsfuncties is toegenomen, er wordt voldaan aan de ambitie ‘sober en doelmatig’. De ambitie (wens en noodzaak) vanuit Stroomopwaarts en de gemeenten ten aanzien van de dienstverlening door de afdeling Bedrijfsvoering ligt echter hoger. Het beschikbaar gestelde geld is geënt op het ambitieniveau 'sober en doelmatig'. In hoofdstuk 4 kijken we verder naar de mogelijke ambities van Stroomopwaarts en wat hierbij nodig is. Hierbij agenderen we ook dat het niet verder investeren in de ontwikkeling van de bedrijfsvoeringsfuncties op termijn leidt tot achteruitgang in dienstverlening en toename van risico’s.

| 21 | Evaluatie Bedrijfsvoeringsfuncties Stroomopwaarts

H4 | Ruimte voor groei Zoals blijkt uit hoofdstuk 3 is de bedrijfsvoering van Stroomopwaarts grotendeels op orde, passend bij het niveau ‘sober en doelmatig’. In dit hoofdstuk staan we stil bij een aantal restpunten die verder op orde gebracht moeten worden, alvorens in te gaan op de vraag naar ruimte en voorwaarden voor verdere groei en ontwikkeling. We ronden dit hoofdstuk af met de beschrijving van enkele risico’s en een conclusie.

4.1 Restpunten ten aanzien van de hosting en monitoring Het in eigen beheer nemen van de hosting was een forse opgave die voortvarend is opgepakt. De ontvlechting van de processen uit de verschillende gemeenten en de integratie ervan binnen Stroomopwaarts is grotendeels voltooid. Het is behulpzaam om een volledig overzicht van de restpunten die nog moeten worden opgepakt in beeld te hebben en deze van een concrete planningshorizon te voorzien. Dit brengt duidelijkheid over de stand van zaken en wat er nog moet gebeuren. In ons onderzoek zijn wij de volgende restpunten tegengekomen, waarbij mogelijk meerdere items financiële risico’s met zich meedragen: ●​ afronden besluitvorming over de huisvesting van Stroomopwaarts; ●​ afronden van het op orde brengen van de basis bij ICT (inclusief de ontvlechting van de netwerkverbindingen) en facilitaire dienstverlening; ●​ afronden overzicht van alle inkoopcontracten in een contractenregister; ●​ afronden demarcatie facilitaire zaken, waaronder toegangspassen alsmede onderhoud en (kostenverdeling van) vervangingsinvesteringen van inventaris en inrichting; ●​ afronden van het op orde brengen van het archief. Hierbij merken we op dat er grote onderwerpen spelen, maar ook kleine zaken die soms tot dagelijkse ergernissen leiden.