Bijlage Rapport Programmabegroting Schiedam Zicht op inzicht
Tekst van het document
23
Algemeen: opbouw programma’s De programma’s kennen vrijwel een uniforme opbouw. De gemeente start ieder programma met een weergave van de totale lasten en baten, zowel in absolute zin als in percentage van het begrotingstotaal. Op dezelfde pagina staan vervolgens de doelen, prestaties en bijdrage aan de global goals. Daarmee biedt die eerste pagina van ieder programma een samenvattend inzicht. Per doel vindt daarna een nadere uitwerking plaats. De gemeente geeft een korte inleiding en beschrijft welke activiteiten worden verricht om de doelen te bereiken. De prestaties uit het samenvattende overzicht worden aan het einde voorzien van cijfers en een toelichting. Ieder programma sluit af met een overzicht van kaderstellende beleidsdocumenten.
5.3. De programma’s 5.3.1. Programma Mens en stad in beweging Dit programma is het eerste van de vier programma’s die de meerjarenbegroting kent. Actualiteit / context In de inleiding beschrijft de gemeente eerst op overkoepelend niveau waar de inzet in het programma zich op richt. Het volgende valt in de inleiding te lezen: “Met onze partners werken we aan het versterken van de sociale veerkracht van de Schiedammers. Hieronder verstaan we dat Schiedammers zijn toegerust om op eigen kracht hun leven vorm te geven en met tegenslagen om kunnen gaan. Belangrijke aspecten hierin zijn opleiding, gezondheid, een netwerk en (betaald) werk”. In deze inleiding plaatst de gemeente dit programma in de algemene context van de samenwerking met de partners. Verder verwijst de gemeente op deze plaats naar de in ontwikkeling zijnde Stadsvisie die ook kansen biedt om maatschappelijke problemen en zorgvragen verder aan te pakken
De nadere context en actualiteit is vervolgens te vinden in de volgende onderdelen van het programma. Naast de hierboven beschreven inleiding zijn dat er drie:
1. Meer eigen kracht en burgerkracht 2. Meer gezonde Schiedammers 3. Meer mogelijkheden voor sociale stijging en maatschappelijke carrière. Ook deze onderdelen kennen ieder een eigen inleiding waarna de gemeente ingaat op de specifieke onderwerpen. In deze teksten is ook context te vinden en beschrijft de gemeente actuele ontwikkelingen. Als voorbeeld zoomen we onderstaand nader in op deel 1 “Meer eigen kracht en burgerparticipatie”. In de inleiding van dit onderdeel beschrijft de gemeente onder andere dat het effect dat hier wordt nagestreefd alleen bereikt kan worden als er wordt gewerkt aan een samenhangend pakket voorwaarden. Werk, gezondheid en voldoende sociale contacten kunnen niet los van elkaar worden gezien. Voor het vergroten van burgerkracht en eigen kracht is een gecombineerde, samenhangende inzet op deze terreinen noodzakelijk. Dat is relevante context om vervolgens de diverse onderdelen in
Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam
24
het programma in perspectief te kunnen plaatsen. Actualiteit is vervolgens vooral te vinden in de beschrijving van de diverse onderwerpen in het programma. Voor “inburgering” beschrijft de gemeente bijvoorbeeld de invoering in 2020 van de nieuwe wet op de inburgering. Een belangrijke landelijke ontwikkeling waarmee de gemeente in het beleid en de uitvoering rekening moet houden. Bij het onderwerp “diversiteit” beschrijft de gemeente uitkomsten van een in juni 2019 gehouden conferentie. Op basis hiervan stelt de gemeente voor 2020 een aantal specifieke activiteiten voor. De begroting 2020 is in september 2019 vastgesteld door het college, daarmee is informatie uit juni 2019 voor het document actueel. Ook bij het onderwerp “bewegen en sport” geeft de gemeente een korte weergave van de conclusie uit de monitor Gezondheid, bewegen en sport 2018. Daarmee biedt de gemeente context voor het onderwerp waarbij ze zich baseert op actuele informatie uit 2018. Verder verwijst de gemeente onder andere naar de implementatie van de Wet verplichte GGZ, een lopend onderzoek in MVS-verband naar de inkoop van Jeugdhulp en de nieuwe aanbesteding door ROGplus voor huishoudelijke hulp en begeleiding. Daarmee krijgt de lezer de nodige context en inzicht in actuele ontwikkelingen. - Bevindingen In de inleiding op programmaniveau geeft de gemeente algemene context over noodzakelijke samenwerking.
In de diverse onderdelen van het programma beschrijft de gemeente vervolgens actualiteiten (zoals invoering van nieuwe wetgeving) en andere relevante context (zoals uitkomsten van onderzoeken). Beschrijving is in hoofdlijn kwalitatief van aard. Kaderstelling / samenhang met andere beleidsdocumenten Nadat de lezer kennis kon nemen van context en actuele ontwikkelingen, is het van belang om inzicht te krijgen in bovenliggende ambities en kaders. Ook dit draagt bij aan het kunnen plaatsen van het programma in het grotere geheel. Deze ambities en kaders zijn te vinden in algemene en meer specifiek kaderstellende documenten. - Algemene kaderstelling Voor de algemene kaderstelling zijn vooral het Collegeprogramma 2018-2022 en de Zomernota 2020 van belang. De gemeente benoemt deze documenten in de algemene inleiding van het programma. Allereerst schrijft de gemeente dat een groot aantal ambities uit het collegeprogramma inmiddels in gang is gezet “zoals langer zelfstandig wonen, de afstemming tussen onderwijs en jeugdzorg, de extra aandacht voor het krijgen van een baan en de realisering van goed onderwijs in moderne schoolgebouwen”. De tekst legt daarmee een goede relatie naar het collegeprogramma. Niet duidelijk is welke ambities uit het collegeprogramma daarmee nog niet zijn opgepakt.
Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam
25
Een apart onderdeel beschrijft vervolgens de kaderstelling zoals vastgesteld in de Zomernota 2020. Voor het programma Mens en Stad in beweging zijn in de Zomernota voor vier onderwerpen extra middelen ter beschikking gesteld, zo schrijft de gemeente. Deze onderwerpen staan beschreven, waarbij is aangegeven of deze incidenteel of structureel van aard zijn. Niet specifiek is benoemd welke bedragen hiermee gemoeid zijn. - Specifieke kaderstelling Aan het einde van ieder onderdeel binnen het programma (in dit programma dus drie onderdelen) is een kader opgenomen waarin de relevante beleidsnota’s staan voor het beschreven onderwerp. Voor het hier uitgewerkte onderdeel “meer eigen kracht en burgerkracht” zijn dat in totaal zes beleidsnota’s.
Van iedere nota is aangegeven in welk jaar die is vastgesteld. Vijf nota’s zijn ouder dan vier jaar. De beleidsnota’s zijn te ontsluiten via een hyperlink. De kadernota sociaal domein “De kunst is om los te laten zonder onze handen ervan af te trekken” is kort na de drie decentralisaties opgesteld. In belangrijke mate komen de beschreven effecten/doelen nog overeen met de uitwerking in het begrotingsprogramma. Op onderdelen is herijking gewenst. Reden ook dat de gemeente aangeeft dat in 2020 een nieuwe integrale visie op het Sociaal Domein wordt opgesteld. - Bevindingen De relatie met de bovenliggende kaders is aanwezig. Dit geldt zowel voor de algemeen kaders, zoals het Collegeprogramma en de Zomernota 2020, als voor de specifieke beleidsnota’s. De weergave van deze kaders is op hoofdlijn, voor informatie kunnen de achterliggende documenten via een hyperink ontsloten worden. De actualiteit van enkele beleidsnota’s, vastgesteld in 2012, is een punt van aandacht. De gemeente onderkent dit, zo wordt in 2020 o.a. een nieuwe integrale visie op het Sociaal Domein opgesteld. Niveau beschrijving doelbereiking Nu context, actuele ontwikkelingen en de bovenliggende kaders bekend zijn, kunnen de gewenste effecten en doelen binnen het programma bekeken worden. Deze moeten logischerwijs binnen die bovenliggende zaken passen. De doelen voor dit programma zijn: 1. Meer eigen kracht 2.
Meer gezonde Schiedammers 3. Meer mogelijkheden voor sociale stijging en maatschappelijke carrière. Vervolgens zijn bij ieder doel één of meer “prestaties” genoemd. In totaal zijn dit er voor dit programma zeven.
Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam
26
De gemeente bedoelt hier met prestaties de wijze waarop de doelbereiking gemeten wordt. Dit kan voor de lezer verwarring opleveren omdat andere gemeenten de term prestatie ook wel gebruiken om de activiteiten te beschrijven die worden verricht om doelen te realiseren. De gemeente Schiedam hanteert prestaties en activiteiten echter als twee afzonderlijke begrippen met een andere inhoud. De doelen zijn op effectniveau beschreven (“inwoners hebben meer eigen kracht”). De SMART-heid van het doel zelf is beperkt. Termen die gebruikt worden zijn algemeen (‘meer”) en niet tijdgebonden. Via de prestaties maakt de gemeente deze vervolgens concreet. Dit gebeurt in het onderdeel waarin de gemeente iedere doelstelling verder uitwerkt in activiteiten. In ieder onderdeel, in dit programma dus drie conform de beschreven doelstellingen, vindt die weergave aan het einde plaats. Voor de eerste doelstelling, “meer eigen kracht en burgerkracht”, leidt dat tot het overzicht zoals op de volgende pagina opgenomen. Beide prestaties, actieve bijdragen en sociale contacten, zijn hier in een meetbare indicator uitgewerkt. De indicator actieve bijdragen sluit daarbij aan bij het onderdeel “burgerkracht” uit de doelstelling, de indicator sociale contacten bij het onderdeel “eigen kracht”. Daarmee is deze doelstelling van goed aansluitende indicatoren voorzien.
Bij iedere prestatie geeft de gemeente aan wat de 0-meting was en welk cijfers wanneer worden nagestreefd. Hiermee vindt een SMART uitwerking plaats. De gemeente geeft een toelichting op de opgenomen indicatoren. Beschreven is dat dit een samengesteld rapportcijfer betreft dat bestaat uit diverse onderliggende gegevens en metingen. De gemeente kiest er niet voor om de gegevens historisch of in vergelijking met andere gemeenten te presenteren.
Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam
27
De gemeente kiest dus voor eigen indicatoren die goed aansluiten bij de doelen. Voor de verplichte indicatoren op grond van het BBV hanteert de gemeente Schiedam de lijn om die in het programma alleen kort te benoemen en op te nemen in een bijlage. - Bevindingen De doelen zijn op het niveau van effecten beschreven. De SMART-heid van het doel (dat veelal omschreven wordt als “meer” of “minder”) ontstaat doordat de bijbehorende prestaties van een 0meting en streefwaarde zijn voorzien. Ook is aangegeven in welk jaar die streefwaarde bereikt moet worden. De opgenomen indicatoren (prestaties) heeft de gemeente specifiek gemaakt voor de lokale ambities en voorzien van een nadere duiding en toelichting. Daarmee sluiten ze goed op de doelen aan. De verplichte indicatoren staan in een bijlage opgenomen. Een duiding van de historische trend maakt geen onderdeel van de informatie uit. Samenhang tussen de zogenoemde drie W-vragen: wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten? De eerste W-vraag (“wat willen wij bereiken”) vertaalde de gemeente Schiedam in doelen met daarbij prestaties (effectindicatoren). Daarmee is de opzet van het programma als volgt: 1. Algemeen deel a. Overzicht doelen, prestaties en financiën: in dit programma drie doelen en zeven prestaties 2. Verdieping per doel a. Inleiding en relatie naar de zomernota b.
Beschrijving van activiteiten die worden verricht om het doel te bereiken c. Nadere vertaling van de prestaties in meetbare indicatoren d. Overzicht kaderstellende documenten Per doel vindt in een apart onderdeel van het programma dus een nadere uitwerking plaats. Het eerste doel, “meer eigen kracht en burgerparticipatie”, werkt de gemeente uit in de volgende onderwerpen: • • • • • • • •
Eenzaamheid Mantelzorg Wonen Laaggeletterdheid Diversiteit Inburgering Vergroten cultuurparticipatie Samenleven
Ieder onderdeel beschrijft kort context en specifieke resultaten die de gemeente op dat onderwerp nastreeft. Zo valt bij eenzaamheid bijvoorbeeld te lezen “wij willen eenzaamheid tegengaan en verminderen” en bij inburgering “zorgen voor meer statushouders die participeren en zelfredzaam zijn”. Vervolgens beschrijft de gemeente welke activiteiten daarvoor worden verricht. Bij eenzaamheid gaat het bijvoorbeeld om het organiseren van de week van het geluk, uitvoeren nota Wijknetwerk van de toekomst en een betere signalering. Bij inburgering beschrijft de gemeente dat de aanpak met het persoonlijk plan wordt voortgezet. Daarmee zijn de activiteiten concreet beschreven. Bij een aantal andere onderdelen sluit de gemeente af met een samenvatting van “doelstellingen”. Bij vergroten cultuurparticipatie gaat het om: 1. Actualiseren subsidieregeling amateurkunstverenigingen 2. Consolideren culturele activiteiten jongeren
Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam
28
Deze beschrijving is eerder op het niveau van activiteit dan op doel. In de tekst geeft de gemeente meestal helder aan waarom de verwachting is dat een activiteit gaat bijdragen aan een doelstelling. Een voorbeeld: “cultuur is een manier om geluk te vergroten, daarom culturele interventies stimuleren”. Dit soort teksten over veronderstelde causale verbanden is op diverse plaatsen zichtbaar. - Bevindingen De activiteiten zijn concreet beschreven. Het gaat daarbij zowel om de oplevering van een product (actualiseren van een subsidieverordening) als het uitvoeren van acties (week van het geluk). Aan welke criteria / kwaliteitseisen de activiteiten moeten voldoen, is niet in de begroting uitgewerkt. De gemeente Schiedam geeft concreet aan in welk jaar een activiteit wordt uitgevoerd. Of dat nog leidt tot (aanvullende) besluitvorming in de raad is niet vermeld. De activiteiten zijn opgenomen in tekstuele passages waarin de gemeente ook context en doelen beschrijft. Deze doelen kunnen worden gezien als subdoelen van de bovenliggende programmadoelstellingen, hoewel niet op deze wijze geduid. Dit kan tot verwarring bij de lezer leiden. De laatste van de drie W-vragen is de vraag “Wat mag het kosten?”. Aan het begin van ieder programma geeft de gemeente aan wat de totale lasten en baten van het programma zijn.
Het programma “mens en stad in beweging” is dus goed voor 46% van het budget in de begroting. Daaraan is een bedrag verbonden van € 136,7 miljoen. Er vindt in het programma geen verdere financiële uitwerking naar activiteiten plaats. Daarmee is niet duidelijk welk bedrag gekoppeld is aan het bereiken van welk doel. - Bevindingen De gemeente Schiedam volgt de minimale informatie-eis uit het BBV en presenteert de financiën op het niveau van het programma. Er vindt geen nadere uitsplitsing naar prioriteit plaats. Daarmee is de relatie naar specifieke doelen niet te leggen. De gemeente beschrijft voor ieder doel (in dit programma drie) de activiteiten die daarvoor verricht gaan worden. Omdat deze activiteiten in langere beschrijvingen zijn opgenomen, is qua vormgeving/opzet de relatie niet altijd direct zichtbaar en/of duidelijk wat de gemeente nu concreet gaat doen. In de tekst geeft de gemeente meestal helder aan waarom de verwachting is dat een activiteit gaat bijdragen aan een doelstelling. Inzicht in risico’s In het programma valt niet te lezen welke risico’s worden gelopen bij het bereiken van de doelen en het uitvoeren van de activiteiten.
Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam
29
- Bevindingen De gemeente Schiedam kiest ervoor om risico’s in de daarvoor bestemde paragraaf te tonen en geen onderdeel van een programma te laten zijn. Bijdrage verbonden partijen Aan het einde van ieder onderdeel (beschrijving activiteiten die bij een doel horen) geeft de gemeente weer welke verbonden partijen bijdragen aan de realisatie van de doelen. Met het eerste doel (meer eigen kracht en burgerkracht) gaat het concreet om DOCK en De bibliotheek Schiedam. In voorliggende teksten worden echter ook nog andere partijen genoemd zoals Stroomopwaarts (bij Inburgering) en RADAR (bij diversiteit). Onduidelijk is welke uitgangspunten de gemeente in de praktijk gebruikt om een verbonden partij / partner wel of niet in de opsomming aan het einde op te nemen. - Bevindingen De Verbonden Partijen staan aan het einde van ieder onderdeel opgesomd. In de voorafgaande teksten zijn er veelal meer genoemd. Onduidelijk is hoe de vastgestelde kaders worden gebruikt om een Verbonden Partij / partner in de opsomming op te nemen.. Leesbaarheid Het taalgebruik wisselt van een actieve schrijfstijl “wij voeren hiervoor onder andere het uitvoeringsplan Veerkracht uit” tot een meer passieve manier van schrijven “in 2020 zullen er voorbereidingen worden getroffen” of ‘het college zet in op”. Daarmee zijn er verschillende stijlen zichtbaar. Over het algemeen zijn zinnen van beperkte omvang.
Het aantal afkortingen in het programma is beperkt maar niet altijd van een toelichting voorzien. Ambtelijk taalgebruik is veelal vermeden. - Bevindingen Het ambtelijk taalgebruik in het programma is beperkt. Dit geldt ook voor gebruikte afkortingen die daarbij niet altijd van een toelichting zijn voorzien. De lengte van de zinnen is over het algemeen beperkt en tussenzinnen, bijzinnen en “tangconstructies” worden vermeden. De stijl wisselt qua vorm in actief en passief. 5.3.2. Programma Ruimtelijke inrichting en samenhang Dit programma is het tweede van de vier programma’s die de meerjarenbegroting kent. Actualiteit / context Het programma start met een inleiding waarin de gemeente overkoepelend aangeeft wat de kern van het programma is en hoe de verschillende onderdelen samenhangen: “Duurzaamheid, stedelijke ontwikkeling en in samenhang daarmee de sociale ontwikkeling van de stad vormen de drie kernopgaven. In het programma Ruimtelijke inrichting in samenhang vertaalt zich dit in het bewaken van een evenwichtige en samenhangende ontwikkeling van de stad”. Vervolgens gaat de gemeente kort in op de vier doelen binnen het programma. Daarmee is in de inleiding de context van het programma voor de lezer helder.
Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam
30
In het onderdeel waarin de gemeente de doelen verder uitwerkt in daarvoor te verrichten prestaties, vindt een verdere beschrijving van de context en actualiteiten plaats. Zo verwijst de gemeente onder andere naar de nieuwe Omgevingswet en de nieuwe stadsvisie Schiedam die opgesteld zal worden. In andere onderdelen geeft de gemeente onder andere context vanuit de Regionale Energietransitie, het klimaatakkoord van Parijs en de regionale Woondeal. Daarmee plaatst de gemeente de lokale ontwikkelingen in het groter geheel van regionale, landelijke en Europese afspraken. Actuele ontwikkelingen zijn daarbij benoemd.
- Bevindingen In de toelichting bij de diverse activiteiten geeft de gemeente een beeld van actualiteiten en relevante context. Daarbij is de keuze gemaakt om deze op deze plaats vooral kwalitatief te beschrijven. Kaderstelling / samenhang met andere beleidsdocumenten In de inleiding beschrijft de gemeente de samenhang naar het bestuurs- en beleidsakkoord “Bouwen met nieuwe energie” en de Zomernota 2020. Allereerst beschrijft de gemeente dat er in het bestuurs- en beleidsakkoord drie kernopgaven zijn beschreven. Het gaat daarbij om (1) duurzaamheid, (2) stedelijke ontwikkeling en in samenhang daarmee (3) de sociale ontwikkeling van de stad. “Schiedam werkt aan de ontwikkeling van een aantrekkelijke stad waar Schiedammers graag willen wonen, werken en verblijven en een stad die aantrekkelijk is voor ondernemers en bezoekers”. Vervolgens maakt de gemeente de vertaling wat dit specifiek inhoudt voor de doelen en prestaties in het programma Ruimtelijke Inrichting in samenhang.
Vervolgens beschrijft de gemeente in een apart onderdeel de relatie naar de Zomernota 2020. Vanuit deze Zomernota krijgen drie opgaven een vertaling in dit programma, te weten Wonen, Duurzame ontwikkeling en Duurzame bereikbaarheid. De bestuurlijke keuzes die op die onderwerpen in de Zomernota 2020 zijn gemaakt, staan vervolgens uitgewerkt. Daarbij is aangegeven of deze incidenteel of structureel van aard zijn. Aan het einde van ieder onderdeel waar een doel nader is uitgewerkt, geeft de gemeente in een kader de relevante beleidsnota’s weer.
Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam
31
Voor het eerste doel (hogere kwaliteit van de ruimtelijke inrichting) zijn dat er bijvoorbeeld acht. Deze zijn via een hyperlink te ontsluiten. Bij enkele nota’s is aangegeven c.q. te herleiden in welk jaar ze zijn vastgesteld (vier van de acht). De looptijd van de nota’s is niet duidelijk. Door het ontbreken van het jaar van vaststellen, is niet direct duidelijk of de nota’s actueel zijn. Hiervoor moet de nota zelf via een hyperlink benaderd worden. Het Waterplan dateert uit 2006 en is daarmee ruim 15 jaar oud. Tot slot geeft de inleiding weer welke verbinding het programma heeft naar andere programma’s. Zo wordt een expliciete verwijzing gemaakt naar Wonen en zorg en naar het vestigingsklimaat. Beide zijn onderwerpen in andere programma’s. - Bevindingen De relatie met de bovenliggende kaders is aanwezig. Het gaat hierbij zowel om algemene kaders (zoals het bestuurs- en beleidsakkoord en de Zomernota 2020) als om specifieke beleidsnota’s. De opgenomen doelen passen binnen die kaders en/of zijn daarvan een verdere uitwerking. Doordat niet bij alle beleidsnota’s het jaar van vaststellen c.q. de looptijd is vermeld, is de actualiteit niet direct vast te stellen. Hiervoor moet via de aanwezige hyperlink de nota zelf benaderd worden. Samenhang met de andere programma’s in de begroting is geduid.
Niveau beschrijving doelbereiking De gemeente Schiedam beschrijft op de eerste pagina de doelen van het programma. Dat zijn er vier: 1. 2. 3. 4.
Hogere kwaliteit van de ruimtelijke inrichting Hogere kwaliteit woningvoorraad Beter bereikbaar Duurzamer en gezonder leefmilieu.
Vervolgens zijn ook in dit programma bij ieder doel één of meer “prestaties” benoemd, elf in totaal. De doelen zijn op effectniveau beschreven (“duurzamer en gezonder leefmilieu”). De beschrijving van de doelstelling is op het niveau van “beter”, “hoger” en “duurzamer”. Dit is consistent met de beschrijving van de doelen in het vorige programma. De SMART-heid van het doel zelf is daarmee beperkt. Concretisering vindt vervolgens via de prestaties plaats. Voor de eerste doelstelling, “hogere kwaliteit van de ruimtelijke inrichting” ziet dat er als onderstaand uit.
Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam
32
De gemeente duidt de prestatie aan de hand van een gemiddeld rapportcijfer. Hiervan wordt de 0meting uit 2017 gepresenteerd (6,4) en het streefcijfer in 2022 (6,8). Daarmee vindt een SMART – vertaling plaats. Het rapportcijfer is opgebouwd uit een aantal onderliggende componenten (waardering voor wegen, groen, verlichting en parkeren). Via de toelichting geeft de gemeente aan hoe en wanneer de meting van de beleving van de buitenruimte onder de inwoners plaatsvindt. Daarmee is de bron helder.
Een vergelijking in historisch perspectief is niet opgenomen. De gemeente kiest ook hier voor eigen indicatoren die aansluiten bij de doelen. De verplichte indicatoren op grond van het BBV zijn in een bijlage opgenomen. - Bevindingen De doelen zijn op het niveau van effecten beschreven in termen van “beter” en “meer” De gemeente brengt via de prestaties (indicatoren) concreetheid aan. Deze zijn SMART-omschreven en sluiten aan op de doelen. Een duiding van de historische trend maakt geen onderdeel van de informatie uit. Daarmee is niet duidelijk of er na de 0-meting in 2017 al stappen zijn gemaakt in het bereiken van de doelen. Samenhang tussen de zogenoemde drie W-vragen: wat willen we bereiken, wat gaan we daarvoor doen en wat mag het kosten? De eerste W-vraag (“wat willen wij bereiken”) werkt Schiedam uit in doelen en prestaties die op de eerste pagina in samenhang worden gepresenteerd. Vervolgens vindt per doel een nadere uitwerking plaats. Het eerste doel, “hogere kwaliteit van de ruimtelijke inrichting”, kent in de beschrijving die de gemeente geeft (“wat gaan we daarvoor doen en met wie?”) onder andere de volgende activiteiten: • • • •
Opstellen stadsvisie Opstellen omgevingsplan Uitvoeren project “Kansen voor de stad” Uitvoeren “Integraal Uitvoeringsplan Buitenruimte” inclusief klimaatadaptief en waterrobuust inrichten
De gemeente kiest bij dit doel voor een doorlopende beschrijving op hoofdlijn. De activiteiten zijn niet concreet uitgewerkt. Een andere wijze van uitwerken is zichtbaar bij het doel “Beter bereikbaar”. De gemeente hanteert in dit onderdeel een nadere onderverdeling in paragraafjes: • •
Bereikbaarheid in de regio Nieuwe mobiliteitsvisie Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam
33
• • • • •
Duurzame mobiliteit Openbaar vervoer Autoverkeer en verkeersveiligheid Stadsdistributie Bereikbaarheid Schiedam-Noord
Per onderdeel beschrijft de gemeente welke activiteit zal worden verricht ,bijvoorbeeld het in 2020 opstellen van een nieuwe Mobiliteitsvisie, planontwikkeling voor autodeelsystemen en ontwikkeling van een metropolitaanse fietsroute tussen Rotterdam en Naaldwijk. De mate van concreetheid van de beschrijving varieert. Veelal maakt de gemeente duidelijk met wie de activiteit wordt verricht maar wanneer is niet altijd uitgewerkt. - Bevindingen De activiteiten zijn wisselend concreet beschreven. Soms kiest de gemeente voor een algemene, abstracte beschrijving op algemeen niveau, op andere onderdelen is de activiteit meer concreet gemaakt. Meestal beschrijft de gemeente met wie de activiteit wordt uitgevoerd, het wanneer is niet altijd uitgewerkt. De activiteiten variëren van het opleveren van (beleids)nota’s tot concrete maatregelen in de buitenruimte. De indeling die de gemeente in dit programma hanteert, is wisselend. Bij drie van de vier doelen kiest de gemeente voor een uitwerking die doorlopend is, zonder een nadere onderverdeling. De activiteiten zijn dan voor de lezer minder prominent aanwezig. In het onderdeel “Beter bereikbaar” maakt de gemeente gebruik van subkopjes wat meer structuur aanbrengt en activiteiten meer helder maakt. De laatste van de drie W-vragen is de vraag “Wat mag het kosten?”.
Het begin van het programma geeft het overzicht van de totale lasten en baten van het programma, zowel in absolute als relatieve zin.
Er vindt ook in dit programma geen verdere uitwerking naar activiteiten plaats. Daarmee is niet duidelijk welk bedrag gekoppeld is aan het bereiken van welk doel. - Bevindingen De gemeente Schiedam presenteert de financiën op het niveau van het programma. De weergave is zowel in absolute als relatieve zin. Er vindt geen nadere uitsplitsing naar prioriteit plaats. Tussen de doelen en daarvoor te verrichten activiteiten is qua vormgeving/opzet de relatie niet altijd duidelijk zichtbaar. In de tekst geeft de gemeente meestal helder aan waarom de verwachting is dat een activiteit gaat bijdragen aan een doelstelling. Inzicht in risico’s In het programma valt niet te lezen welke risico’s worden gelopen bij het bereiken van de doelen en het uitvoeren van de activiteiten.
Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam
34
- Bevindingen De gemeente Schiedam kiest ervoor om risico’s in de daarvoor bestemde paragraaf te tonen en geen onderdeel van een programma te laten zijn. Bijdrage verbonden partijen De gemeente beschrijft in het onderdeel “wat gaan we hiervoor doen en met wie” welke andere partijen bij de uitvoering zijn betrokken. Voorbeelden die genoemd worden zijn de Metropoolregio Rotterdam-Den Haag, buurgemeenten en NS. In het onderdeel “Verbonden Partijen” noemt de gemeente maar één partij, te weten Irado. Op welke wijze deze partij bijdraagt aan de doelstellingen in het programma, is niet helder. - Bevindingen De Verbonden Partijen staan aan het einde van ieder onderdeel opgesomd. In dit programma staat er maar één, Irado. Niet beschreven staat op welke wijze deze partij bijdraagt aan de doelen van het programma. In de teksten benoemt de gemeente daarnaast een aantal andere partijen met wie zij activiteiten verricht. Leesbaarheid Het taalgebruik is passief en in de stijl “wordt gewerkt aan” en “zal worden gestart”. Er wordt niet geschreven vanuit het college maar vanuit de gemeente (“de gemeente blijft zich inzetten”, “Schiedam ondersteunt initiatieven”). Over het algemeen zijn zinnen van beperkte omvang. Het aantal afkortingen in het programma is beperkt en van een toelichting voorzien. Ambtelijk taalgebruik is veelal vermeden.
- Bevindingen Het ambtelijk taalgebruik in het programma is beperkt. Dit geldt ook voor gebruikte afkortingen. De lengte van de zinnen is over het algemeen beperkt en tussenzinnen, bijzinnen en “tangconstructies” worden vermeden. De stijl is met name passief.
5.4. Paragrafen
In dit onderdeel beschrijven wij onze bevindingen over twee paragrafen: (1) de paragraaf weerstandsvermogen, risicobeheersing en financiële positie en (2) de paragraaf verbonden partijen. Daarbij behandelen wij achtereenvolgens de volgende onderwerpen: • • • • • • •
Definities Actualiteit Beleid en kaderstelling Kern van het onderwerp Samenhang met de programma’s Kengetallen Leesbaarheid
5.4.1. Weerstandsvermogen, risicobeheersing en financiële positie Deze paragraaf is de zevende van de zeven verplichte paragrafen in de begroting van Schiedam. Daarnaast stelt de gemeente ook de paragraaf “verstrekken van subsidies” op. Definities De paragraaf start met een algemene inleiding. De inleiding beschrijft de inhoud van de paragraaf. De begrippen “begrotingsrisico’s”, weerstandsvermogen” en “risicoprofiel” komen hier onder andere voorbij. De gemeente kiest er niet voor om deze begrippen in de inleiding toe te lichten.
Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam
35
Op de derde pagina van de paragraaf gaat de gemeente nader in op de definitie van het begrip “weerstandsvermogen”. Schiedam beschrijft dat als “het vermogen om tegenvallers op te vangen zonder dat de continuïteit van de gemeente in gevaar komt”. Ook duidt de gemeente de definitie van “weerstandscapaciteit” in dit onderdeel: “de middelen die aanwezig zijn om niet begrote kosten financieel te dekken”. Het begrip “risico’s” wordt niet van een nadere toelichting voorzien. In het onderdeel “financiële positie” beschrijft de gemeente bij iedere verplichte BBV-indicator eerst wat deze inhoudt. Daarbij volgt de gemeente in belangrijke mate de toelichting zoals die ook in het BBV is opgenomen. Voorbeeld is de solvabiliteitsratio: “geeft inzicht in de mate waarin de gemeente in staat is aan haar financiële verplichtingen te voldoen”. - Bevindingen De gemeente kiest ervoor verschillende definities pas later in de paragraaf toe te lichten en sluit daarbij aan bij de uitleg zoals opgenomen in het BBV. Hiermee kiest Schiedam voor een meer technische insteek en dat maakt het lezen van het eerste deel van de paragraaf voor de minder ingewijde lezer lastig. Actualiteit De gemeente presenteert in een tabel de risico’s uit de jaarrekening 2018 en de begroting 2020. Deze wijken op vrijwel alle risico’s af. Dit laat zien dat de risico’s ten opzichte van de jaarrekening 2018 geactualiseerd zijn.
Veelal is duidelijk dat risico’s actueel zijn. Bij de grondexploitaties staat bijvoorbeeld vermeld dat actualisatie twee keer per jaar plaats vindt. Bij de fiscale risico’s valt te lezen dat het recht op btwaftrek voor sportactiviteiten per 1-1-2019 is vervallen en bij het risico op Cyber Security incidenten verwijst de gemeente naar het actuele dreigingsbeeld (2019) van de VNG. Op enkele plaatsen kan de gemeente daarbij nog scherpte aanbrengen. Voorbeelden van dit type teksten zijn: • •
“volgens de laatste rapportage blijven de kosten van GRGJ binnen de begroting” “In deze Berap wordt voorgesteld om de gemeentebegroting te verhogen (jeugdtaken)”
- Bevindingen Veelal is duidelijk dat risico’s actueel zijn. Bijvoorbeeld doordat een verwijzing is opgenomen naar een actuele ontwikkeling. Op enkele plaatsen kan de gemeente daarin nog meer scherpte aanbrengen. Beleid en kadertelling Direct na de inleiding beschrijft de gemeente het beleid omtrent de risicofactor. Beschreven is dat met de vaststelling van de kadernota Financieel Beleid besloten is om de risicofactor van 1,4 die gebruikt wordt voor de bepaling van het risicoprofiel, vanaf de begroting 2017 in vijf jaar wordt afgebouwd naar 1,2. Op andere onderdelen van het beleid gaat de gemeente in de paragraaf niet in. Zo is niet duidelijk welk systeem van risicoanalyse de gemeente gebruikt, welke risicobereidheid de gemeente hanteert, welk type risico’s de gemeente inventariseert et cetera. Ook het beleid rond risicobeheersing werkt de gemeente op deze plaats niet uit. Wat doet de gemeente om risico’s te voorkomen? Doordat een
Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam
36
verwijzing naar een (eventuele) nota risicomanagement ontbreekt, is niet duidelijk of er aanvullend beleid rond risicobeheersing/ risicomanagement is vastgelegd. - Bevindingen De paragraaf geeft weer welke norm voor het weerstandsvermogen de gemeente hanteert. Andere onderdelen van het beleid, bijvoorbeeld welke risicobereidheid wordt getoond en hoe risico’s worden beheerst, beschrijft de gemeente niet. Ook zijn deze niet via een achterliggend document te benaderen. Kern van het onderwerp De paragraaf geeft een tabel met vijftien risico’s weer. Van deze risico’s staan kort onderwerp en risicobedrag uit de rekening 2018 en begroting 2020 benoemd.
De risico’s staan onder elkaar opgesomd. Na de tabel vindt op ieder risico een korte toelichting plaats. De risico’s worden nader omschreven (wat is het?), er wordt een eventuele ontwikkeling geduid en een relatie gelegd naar het risicobedrag. Een risico kent altijd een oorzaak, kans van optreden en gevolg. De gemeente Schiedam beschrijft in de toelichting de risico’s niet altijd eenduidig langs deze begrippen. Met name de oorzaken en kans van optreden ontbreken veelal. Dit maakt het lastig om adequate beheersmaatregelen te benoemen. De gemeente kiest er voor om in deze paragraaf geen beheersmaatregelen te beschrijven. - Bevindingen De gemeente Schiedam benoemt de risico’s en licht deze toe. Daarbij beschrijft de gemeente niet volgens de lijn “oorzaak, kans van optreden en gevolg”. Beheersmaatregelen ontbreken. Samenhang met de begrotingsprogramma’s Volgens het BBV is het doel van de paragrafen om een dwarsdoorsnede van programma’s te geven. Een specifiek onderwerp dat in meerdere programma’s voor kan komen, wordt in een paragraaf samengebracht. In dit specifieke geval dus risico’s en risicobeheersing. De gemeente Schiedam groepeert de risico’s in de tabel naar begrotingsprogramma. Er wordt daarbij geen relatie gelegd naar doelstellingen binnen dat programma.
- Bevindingen Er is een relatie gelegd naar de begrotingsprogramma’s door te benoemen onder welk begrotingsprogramma deze vallen. De gemeente maakt niet specifiek op welke doelstelling uit het programma deze risico’s betrekking hebben. Kengetallen Het tweede deel van de paragraaf bestaat uit de verplichte financiële kengetallen. De gemeente heeft de volgende kengetallen opgenomen:
Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam
37
• • • • •
Solvabiliteitsratio Netto schuldquote Structurele exploitatieruimte Kengetal grondexploitatie Belastingcapaciteit
Hiermee zijn de volgens het BBV verplichte kengetallen aanwezig. De gemeente kiest er niet voor om deze in een tabel samen te brengen. Ieder kengetal wordt individueel geduid en toegelicht.
In deze toelichting beschrijft de gemeente wat de ratio inhoudt, wat dat concreet betekent en wat daarvoor een geldende norm is. Zo valt bij de netto schuldquote bijvoorbeeld te lezen dat landelijk een norm wordt gehanteerd van 130%. Bij de solvabiliteit wordt verwezen naar de door de VNG gehanteerde adviesnorm van 20%. De gemeente presenteert de cijfers in historisch perspectief (2018 en 2019) en geeft de cijfers voor de volledige begrotingsperiode (2020 t/m 2023). Er wordt niet aangegeven welke norm de gemeente nastreeft en er worden geen conclusies verbonden aan de huidige scores. - Bevindingen Alle verplichte kengetallen zijn aanwezig. De gemeente plaatst die in context van landelijke (VNG) normen maar verbindt daaraan in de paragraaf geen conclusies. De gemeente vult deze individuele beoordeling in de paragraaf niet aan met een overkoepelende beschouwing. In het hoofdstuk “Bestuurskader” geeft de gemeente een meer overkoepelend beeld van de financiële positie. Leesbaarheid De teksten zijn veelal in een actieve stijl geschreven. De gemeente hanteert veelal de definities uit het BBV waarmee de paragraaf een redelijk technische beschrijving kent. Een voorbeeld is “de solvabiliteitsratio geeft inzicht in de mate waarin de gemeente in staat is om aan haar financiële verplichtingen te voldoen. Deze ratio is een pure balansindicator”. Dit vergt financiële kennis om te begrijpen.
Op enkele onderdelen zorgt de gemeente er daarbij voor dat technische begrippen een nadere uitleg krijgen. Op een aantal plaatsen is jargon aanwezig “dit maakt het des te belangrijker om vanaf het ontwerp risico’s en comptabiliteit met legacy systemen mogelijk te maken”, - Bevindingen De gemeente hanteert een technisch juiste beschrijving van onder andere definities. Dit leidt tot een meer technisch taalgebruik en geeft deze paragraaf een hoog “expertise” gehalte.
Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam
38
5.4.2. Verbonden Partijen Deze paragraaf is de zesde van de zeven verplichte paragrafen uit de begroting van Schiedam. Definities De inleiding van de paragraaf beschrijft allereerst de definitie van “Verbonden Partijen”. Het gaat volgens de tekst om “een externe partij waarmee de gemeente een bestuurlijk en een financieel belang heeft”. Deze definitie sluit aan bij de definitie uit het BBV. Vervolgens geeft de gemeente aan dat in de Kadernota Financieel beleid deze omschrijving is uitgebreid: “ook als er alleen een bestuurlijk of financieel belang is, kan er sprake zijn van een verbonden partij”.
- Bevindingen De gehanteerde definities zijn toegelicht waarbij de gemeente de definitie uit het BBV volgt. Actualiteit In oktober 2016 paste de commissie BBV de richtlijnen voor Verbonden Partijen aan. Deze aanpassing bevatte het advies om een bepaalde groep derden aan de paragraaf toe te voegen. Dit terwijl ze formeel geen Verbonden Partij zijn vanwege het ontbreken van een financieel belang volgens het BBV (bijvoorbeeld aandelenkapitaal). Het ging om partijen die: -
In overwegende mate structureel worden bekostigd door de gemeente; En de gemeente daarin een bestuurlijk belang heeft..
Zoals hierboven beschreven bij “definities” heeft de gemeente het beleid omtrent Verbonden Partijen aan laten sluiten op deze aanscherping van de commissie.
Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam
39
Voor wat betreft de beleidsvoornemens en ontwikkelingen 2020 verwijst de gemeente naar de begroting en jaarstukken van de gemeenschappelijke regelingen. Voor andere rechtspersonen verwijst de gemeente naar andere documenten zoals statuten en subsidievoorwaarden. Daarbij geeft de gemeente aan dat de bijdragen die de gemeenschappelijke regelingen leveren aan de gemeentelijke doelstellingen in de verschillende programma’s van de begroting zijn terug te vinden. De financiële positie van de Verbonden Partijen wordt geduid aan de hand van gerealiseerde cijfers 2017 (vermogenspositie), 2018 (gerealiseerde bijdrage) en 2020 (geraamde bijdrage). Dit sluit aan bij de eisen uit het BBV. Qua actualiteit loopt inzicht in de vermogenspostie daarmee twee jaar achter (t-2). - Bevindingen De opgenomen cijfers komen voor de vermogenspositie uit 2018 en zijn daarmee niet actueel. Dit geldt wel voor het inzicht in de geraamde bijdrage van de gemeente (2020) en realisatie van die bijdrage in 2018 (t-1). Voor een beschrijving van de Verbonden Partijen kiest de gemeente voor een algemene beschrijving in de paragraaf, voor meer inzicht in de beleidsvoornemens et cetera verwijst de gemeente naar onderliggende documenten en de begrotingsprogramma’s. De gemeente heeft invulling gegeven aan de richtlijn van de commissie BBV uit 2016.
Beleid en kaderstelling Na de definitie beschrijft de gemeente het beleid rond de Verbonden Partijen. Hierbij wordt verwezen naar de op 30 januari 2018 door de raad vastgestelde Nota Verbonden Partijen 2018. De gemeente geeft vervolgens een korte samenvatting van de inhoud van deze nota. Zaken die daarin zijn vastgesteld, zijn onder andere: • • • •
Regels over het aangaan van nieuwe verbonden partijen Wijze van informatievoorziening Vaststellen van risicoprofielen en bijbehorend toezichtregime Beheersmaatregelen
Hiermee biedt de paragraaf een zelfstandig inzicht in het beleid. - Bevindingen Schiedam verwijst voor de visie op Verbonden Partijen naar de Nota Verbonden Partijen 2018 en geeft daarvan ook een korte samenvatting. Daarmee is de paragraaf op dat onderdeel zelfstandig leesbaar. Kern van het onderwerp Na de inleiding volgt het overzicht van Verbonden Partijen. Dit onderdeel is zoals voorgeschreven in het BBV onderverdeeld in (1) deelnemingen, (2) gemeenschappelijke regelingen, en (3) overige verbonden partijen. Volgens een vast format vindt beschrijving van de Verbonden Partijen plaats. Per Verbonden Partij beschrijft de gemeente de naam, datum instellingsbesluit, de deelnemers, aandeel van Schiedam daarin, vertegenwoordiging in het algemeen bestuur, de doelstelling, de eerder genoemde financiële gegevens en het begrotingsprogramma waar de Verbonden Partij onder valt. Er wordt in de paragraaf geen relatie gelegd naar de specifieke doelstellingen die de gemeente nastreeft. De gemeente verwijst hiervoor naar de begrotingsprogramma’s. Voor de overige Verbonden Partijen hanteert de gemeente een ander overzicht. Met name de financiële gegevens ontbreken. Bij deze partijen hoeft ook niet altijd sprake te zijn van een financieel belang.
Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam
40
In aanvulling op de tabel met de Verbonden Partijen beschrijft de gemeente hoe er verder lokaal, regionaal, landelijk en Europees wordt samengewerkt. Voorbeelden van die samenwerkingsverbanden zijn de Metropoolregio Rotterdam Den Haag (MRDH) en de G40 (stedennetwerk). Daarnaast is Schiedam voor de VNG een pilotgemeente voor de doorwerking van de Global goals in de programmabegroting. Daarvoor werkt Schiedam ook samen met Eurotowns, het netwerk van Europese middelgrote steden. - Bevindingen De informatie voldoet aan de minimale basisinformatie uit het BBV en geeft inzicht op hoofdlijn in de Verbonden Partijen, de doelstellingen en het bestuurlijk en financieel belang. Voor een verdieping per Verbonden Partij verwijst de gemeente naar onderliggende documenten en de programma’s in de begroting. Voor de vermogenspositie gebruikt de gemeente cijfers uit een eerder jaar. In aanvulling op de eisen uit het BBV beschrijft de gemeente lokale, regionale, landelijke en Europese samenwerkingsverbanden waarin ze participeert. Samenhang met de programma’s Bij de Verbonden Partijen is een verwijzing opgenomen naar het begrotingsprogramma waaraan ze een bijdrage leveren. - Bevindingen Er is een relatie aangebracht naar het programma. De gemeente doet dit op algemeen niveau, zonder specifieke verwijzing naar een bepaalde doelstelling.
Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam
41
Kengetallen De gemeente beschrijft in de paragraaf op welke wijze het risicomanagement rond Verbonden Partijen vorm is gegeven. Daarnaast kent de gemeente aan iedere Verbonden Partij een risicoprofiel toe. Voor de begroting 2020 zijn de risicoprofielen door de raad vastgesteld op 9 april 2019. Het risicoprofiel is laag, gemiddeld of hoog en is in de tabel weergegeven. - Bevindingen De gemeente geeft per Verbonden Partij het risicoprofiel weer. Leesbaarheid Over het algemeen kiest de gemeente de lijdende vorm (“is aangegeven”, “wordt opgenomen” et cetera). Het ambtelijk taakgebruik wordt grotendeels vermeden en zinnen zijn van beperkte lengte. Tangconstructies zijn zoveel als mogelijk vermeden. Gebruikte afkortingen zijn toegelicht. - Bevindingen De gemeente kiest een lijdende schrijfstijl waarbij ambtelijk taakgebruik slechts in beperkte mate aanwezig is. Door de gekozen zinsopbouw (lengte, geen tussenzinnen et cetera) is de paragraaf goed leesbaar.
Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam
42
5.5. Beelden 5.5.1. Inleiding Naast de documentenstudie haalden wij in interviews beelden en ervaringen op die er leven over de Meerjarenbegroting. Onder de raadsleden zetten wij daarvoor een vragenlijst uit. Deze is als bijlage 7 opgenomen. In onderdeel 5.5.3. lichten wij toe dat de respons op deze vragenlijst te weinig representatief was om de resultaten daarvan in dit hoofdstuk te verwerken. Welke resultaten de interviews opleverden, valt te lezen in dit onderdeel. 5.5.2. Beelden organisatie en wethouder In een drietal interviews spraken wij met medewerkers van financiën, de inhoudelijk deskundigen uit andere afdelingen en de wethouder Financiën & Cultuur. De beelden die dat opleverde, staan onderstaand kort beschreven onderverdeeld in proces en inhoud. Proces Opzet en werking van het proces Zowel de financieel als inhoudelijk medewerkers geven aan dat het proces helder van opzet en efficiënt ingericht is. De opstelde planning is duidelijk en daarover wordt ook goed gecommuniceerd. Kern van de communicatie rond de begroting vormt het wekelijks teammanagersoverleg. In dit overleg worden de acties voor de komende week doorgenomen. Aan de teammanagers vervolgens het verzoek om deze acties binnen het team uit te zetten. Ook gebruikt Financiën & Control dit overleg om terug te koppelen uit collegeretraites en besluitvorming zoals die in college / raad plaatsvond.
Voor de betrokkenen is duidelijk wie wat wanneer moet doen. Als aandachtspunt is aangegeven dat de inhoudelijke en financiële processen redelijk onafhankelijk van elkaar verlopen. Dit maakt dat het soms lastig wordt gevonden om een goede aansluiting te maken tussen de inhoudelijke teksten en de financiën. Daarnaast wordt vanuit de centrale regie aangegeven dat zeker niet alle acties altijd als “vanzelfsprekend” verlopen. Soms is er duw- en trekwerk nodig om alle informatie te verzamelen. Het proces verloopt daardoor volgens de geïnterviewden op onderdelen moeizaam en kost veel energie van het team Financiën & Control. Het beeld bestaat dat sommige acties “erbij” moeten worden gedaan en niet altijd de tijd krijgen die ze verdienen. - Bevindingen De geïnterviewden tonen betrokkenheid bij het proces en geven aan dat dat proces, zowel in werking als opzet, voor hen helder is. Ook de communicatie daarover wordt goed gevonden. Aandachtspunt is de aansluiting tussen de financiële en inhoudelijke processen. Daarnaast wordt er vanuit de centrale regie ervaren dat het nodige duw- en trekwerk nodig is om alle acties op tijd afgerond te krijgen. Het beeld bestaat dat het soms “erbij” wordt gedaan en niet de benodigde aandacht krijgt. Samenhang met andere P&C-documenten Over de samenhang met de andere P&C-documenten hebben de geïnterviewden een gevarieerd beeld.
De samenhang tussen documenten in één jaar (begroting, rapportage, jaarrekening) wordt gezien. Voor de relatie naar meerjarige documenten is het beeld meer diffuus. Volgens sommigen kan daar de samenhang sterker, bijvoorbeeld naar het Collegeprogramma. - Bevindingen Samenhang met documenten in hetzelfde kalenderjaar wordt gezien. De samenhang naar meerjarige documenten zoals het collegeprogramma kan volgens geïnterviewden sterker. Kaderstelling en tussentijdse betrokkenheid college en raad Normaal gesproken vindt de kaderstelling plaats in de Zomernota. De gemeente houdt in dat proces een aantal retraites waarin het college van B&W de afwegingen maakt. Dit doet het college mede aan de hand van “Staat van de Stad” zoals het Kenniscentrum die presenteert. Ook de raad krijgt later die presentatie aangeboden. Naast de presentatie op hoofdlijnen krijgt de raad op diverse momenten per jaar presentaties over specifieke thema’s, bijvoorbeeld Veiligheid. De raad stelt de Zomernota vast. Daarna wordt de Zomernota in de begroting uitgewerkt. Volgens de geïnterviewden worden daarmee zowel college als raad goed meegenomen in het proces.
Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam
43
In 2020 is vanwege alle onzekerheden rond Corona een ander proces doorlopen. Er is geen inhoudelijke zomernota opgesteld maar een Financieel Koersdocument met onderzoeksopdrachten en het financiële beeld. In augustus zijn daarvoor twee bijeenkomsten met de raad gehouden om over actuele ontwikkelingen bij te praten en uitkomsten van de onderzoeksopdrachten te delen. Ook in dit proces was, zo vonden de betrokkenen, inbreng van college en raad tussentijds goed geborgd. Bestuurlijk is aangegeven dat het proces in 2020 qua betrokkenheid van college en raad beter beviel dan het proces 2019. Hoewel informeren van het college in dat jaar vroeg in het proces plaatsvond, kwamen de keuzes en afwegingen volgens de geïnterviewde pas laat op de collegetafel. In 2020 is het college eerder bij de afwegingen betrokken. Ook bestaat het beeld dat de raad, onder andere door de twee gehouden bijeenkomsten in 2020, zich meer tussentijds bij het proces betrokken heeft gevoeld. Dit werkte positief. In het proces is er ook een belangrijke rol voor de auditcommissie. De begroting wordt op verschillende momenten in die commissie besproken, onder andere aan de hand van een “leeswijzer”. - Bevindingen De geïnterviewden geven aan dat betrokkenheid van college en raad goed geborgd is. Het college wordt in het opstelproces van de Zomernota 2020 op diverse momenten meegenomen.
De Zomernota vormt vervolgens een belangrijk document voor de raad waarmee ze richting geeft aan de begroting. Bestuurlijk is het proces in 2020 meer gewaardeerd dan het proces zoals doorlopen in 2019. Dit kwam onder andere doordat het college in 2020 eerder in de afwegingen werd betrokken. Keuzeruimte Het maken van keuzes wordt in het proces steeds lastiger, zo geeft een geïnterviewde aan. Maar dat heeft op zich niets met het proces en de voorbereiding te maken. De mate van beïnvloedbaarheid / wendbaarheid van de begroting is beperkt. Daarbij zorgen externe omstandigheden voor een toenemende druk op de gemeentelijke middelen. Voorbeelden daarvan zijn de tekorten op de jeugdzorg en de invoering van het abonnementstarief Wmo. Dit maakt de bestuurlijke “speelruimte” beperkt. - Bevindingen Het maken van keuzes wordt steeds lastiger. Dit ligt niet aan de informatiewaarde van de begroting maar komt doordat veel uitgaven vast liggen. Daarmee is wendbaarheid beperkt. Dat terwijl externe omstandigheden juist zorgen voor druk op de gemeentelijke financiën. Raadsbehandeling De behandeling van de Begroting 2020-2023 in de raad is volgens de geïnterviewden goed verlopen. Het beeld bestaat dat dit ook komt door de tussentijdse betrokkenheid van de raad bij het proces. De begroting is in dat jaar vrijwel unaniem aangenomen.
Daarbij geldt dat het bij de behandeling van de begroting vaak gaat om slechts een beperkt aantal onderdelen daaruit. - Bevindingen De raadsbehandeling van de begroting verloopt volgens de geïnterviewden goed met veel steun voor de begroting. Dit wordt onder andere toegerekend aan de tussentijdse betrokkenheid van de raad bij het begrotingsproces. De behandeling richt zich op een beperkt aantal onderwerpen. Inhoud Concreetheid van de doelstellingen Het Kenniscentrum spant zich volgens de geïnterviewden in om effecten en resultaten aan de hand van indicatoren meetbaar te maken. Na het opstellen van het Bestuurs- en beleidsakkoord 2018-2022 is een voorstel voor te gebruiken indicatoren aan de raad aangeboden. Nieuwe inzichten leidden daarbij tijdens de collegeperiode nog tot een aangepast voorstel aan de raad. In 2019 vonden er met ondersteuning van het Kenniscentrum sessies met de raad plaats waarin effecten, doelen en indicatoren zijn aangescherpt. Dit leidde er toe dat een aantal indicatoren is geschrapt omdat deze
Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam
44
niet of moeilijk te meten bleken. Het beeld bestaat bij de geïnterviewden dat hiermee een goede slag is gemaakt met het meetbaar maken van doelen. Opvallend is daarbij wel dat volgens de geïnterviewden een aantal raadsleden nu juist weer naar die indicatoren vraagt. De aandacht onder de raadsleden voor SMART-heid van de doelen ervaren de geïnterviewden als groot. Het beeld bestaat dat de raadsleden hierover kritischer zijn dan het college. Daarbij geven de geïnterviewden aan dat het opnemen van indicatoren op onderdelen ook (organisatie)politieke keuzes zijn. Het opnemen van een indicator kent waarde toe aan doelen/activiteiten en zorgt ervoor dat daarvoor aandacht is. - Bevindingen Doelstellingen zijn volgens de geïnterviewden concreet en redelijk meetbaar beschreven. Het beeld bestaat dat de raad deze nog meer SMART zou willen zien. Leesbaarheid teksten. De aanlevering van de teksten voor de begroting is qua schrijfstijl vormvrij. In het begrotingsproces zelf zijn daarvoor geen specifieke richtlijnen vastgelegd, zo geven geïnterviewden aan. De teksten worden na aanlevering door de afdelingen nog een aantal keren aangepast, bijvoorbeeld na overleg met de portefeuillehouder of na bespreking in het college. Over de finale versie vindt nog eindredactie plaats.
De geïnterviewden hebben het beeld dat de raad over het algemeen tevreden is over de teksten in de begroting, zowel qua inhoud als schrijfwijze. Daarbij verschillen de geïnterviewden van mening of een begroting wel op zogenaamd B1-niveau (eenvoudige taal) geschreven kan en zou moeten worden. Bestuurlijk is aangegeven dat de begroting ook een vakinhoudelijk document is dat nooit volledig voor iedereen toegankelijk kan worden gemaakt. - Bevindingen De geïnterviewden vinden teksten in de begroting over het algemeen goed leesbaar. Dit wordt deels ook toegerekend aan de eindredactie die plaatsvindt. Daarbij is aangetekend dat een begroting nu eenmaal een ingewikkeld document blijft dat moeilijk op B1 niveau te schrijven is. Toegankelijkheid begroting Vooralsnog koos Schiedam er niet voor om de begroting via een applicatie digitaal c.q. webbased aan te bieden. Vorm is nu een doorklikbare smart-pdf. - Bevindingen De begroting wordt via smart pdf aangeboden Samenvattend beeld De samenvatting (Het Bestuurskader) wordt een goed onderdeel van de begroting gevonden. Het geeft een goed overall beeld, legt de relatie naar kaderstelling in de andere documenten (zoals de Zomernota) en geeft weer welke keuzes zijn gemaakt. Het brengt ook diverse aspecten van de financiële positie met elkaar in samenhang. Ook de opgenomen Begroting In Een Oogopslag (BIEO) wordt gewaardeerd.
Daarbij geeft een geïnterviewde aan dat deze verder uitgebouwd kan worden, bijvoorbeeld in de vorm van een website of door het opnemen van hyperlinks. ‘ - Bevindingen Het Bestuurskader wordt een goed onderdeel van de begroting gevonden. Dit geldt ook voor de BIEO, waarbij de geïnterviewden daar nog wel mogelijkheid tot doorontwikkeling zien. Samenhang tussen de drie W-vragen De geïnterviewden geven aan dat het altijd lastig blijft om duidelijk te maken welke inspanning nu precies tot een bepaald effect leidde. En zeker de kwantificering is moeilijk. Dat vinden zij een blijvende uitdaging.
Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam
45
- Bevindingen Samenhang tussen de drie W-vragen kan volgens de geïnterviewden sterker. Samenhang tussen programma’s aanwezig Volgens de geïnterviewden is er samenhang tussen de programma’s aanwezig en in de programma’s ook benoemd. De geïnterviewden zien geen grote verschillen in kwaliteit tussen de verschillende programma’s. Overall beeld Acht jaar geleden was er grote ontevredenheid bij de raad over de kwaliteit van de begroting. Dat leidde tot een stevige aanpak en een volledige vernieuwing van de begroting. Met het resultaat dat er nu ligt. Dat resultaat wordt steeds verder doorontwikkeld maar met wat er nu ligt, zijn de geïnterviewden al best tevreden. Zeker omdat in de Begroting 2021-2024 weer een nieuwe slag is gemaakt. Zo is de informatiewaarde van het onderdeel incidentele baten en lasten versterkt. Ook is een analyse van de wendbaarheid van de begroting opgenomen en maakt een Begroting In Een Oogopslag onderdeel van het document uit. Inzicht in de wendbaarheid van de begroting is voor de raad volgens de geïnterviewden waardevol en leidt er toe dat de raad meer begrip heeft voor de lastige opgave om ombuigingsmaatregelen te vinden. - Bevindingen Overall zijn de geïnterviewden tevreden over de inhoud van de begroting en de stappen in de doorontwikkeling die daarbij nog steeds gemaakt worden. 5.5.3.
Beelden raadsleden Het beeld van de raadsleden over de informatiewaarde van de begroting levert belangrijke informatie op voor het onderzoek. De begroting is immers, vooral in relatie tot de kaderstellende en controlerende rol, het instrument van de raad. In afstemming met de griffie is, in deze corona-tijd, gekeken wat de meest effectieve manier was om die beelden op te halen. Keuze viel daarbij op het breed verzenden van een vragenlijst waarbij het advies was deze vooraf te bespreken met de voorzitter van de auditcommissie. Deze voorbespreking leidde tot waardevolle aanscherping van de vragenlijst. Deze vragenlijst is vervolgens verstuurd aan alle raadsleden en de raadsvolgers. De griffie is gevraagd om hiervan ook aankondiging in het weekbericht te maken. In totaal zijn 46 vragenlijsten verstuurd. Het aantal reacties viel na de eerste week tegen. In reactie hierop is een herinnering verstuurd en de griffie verzocht om via de weekbrief nogmaals aandacht voor het onderzoek te vragen. Na een laag blijvende respons en vervolgens een tweede herinnering ontvingen wij uiteindelijk 8 reacties waarvan er 6 de vragenlijst volledig hebben ingevuld. Met een percentage van 13% zijn deze reacties onvoldoende representatief om als input voor het onderzoek te kunnen dienen.
Ook als we inzoomen op het aantal leden van de auditcommissie die de vragenlijst invulden, levert dit geen representatief percentage op. Uiteraard hebben wij bekeken of de ontvangen reacties qua beeldvorming, zonder dat daarop conclusies kunnen worden gebaseerd, nog meerwaarde hadden om op te nemen. Gelet op de grote verscheidenheid van beantwoording van de vragen, is die meerwaarde echter niet aanwezig.
5.6. Conclusie en beantwoording deelvragen 5.6.1. Conclusie Programma’s De gemeente Schiedam start ieder programma met een samenvattend beeld van de doelen die zij nastreeft, de indicatoren waarmee die gemeten worden (prestaties) en de totale lasten en baten per programma. De doelen zelf zijn niet SMART-beschreven (te herleiden uit termen “groter”, “meer” et cetera). De gemeente brengt de gewenste SMART-heid aan via de aan de doelstelling gekoppelde indicatoren. De doelen zijn consistent als maatschappelijk effect omschreven. Daarnaast legt de gemeente Schiedam, als pilot gemeente, ook de relatie naar de Global Goals. Hierin onderscheid de
Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam
46
gemeente zich duidelijk van andere gemeenten. De relatie naar de Global Goals is nu vooral visueel en op hoofdlijn. Vervolgens werkt de gemeente ieder doel in een afzonderlijk deel van het programma uit. Eerst geeft de gemeente context en legt een relatie naar andere programma’s. Vervolgens vindt een beschrijving van de activiteiten plaats die de gemeente gaat verrichten om de doelen te bereiken. Deze beschrijving van activiteiten laat in de twee onderzochte programma’s een wisselend beeld zien. De structuur en wijze van beschrijven is op onderdelen anders. Daarnaast ontstaat enige verwarring doordat de gemeente het bij de activiteiten het soms over “doelstellingen” heeft. De gekozen opzet zorgt ervoor dat niet altijd duidelijk is welke activiteit in welke mate bijdraagt aan de realisatie van de doelen. Hierin kan de begroting van Schiedam nog een ontwikkeling doormaken. Voor meer gedetailleerde informatie is de lezer op onderdelen aangewezen op onderliggende documenten. Dit geldt bijvoorbeeld voor de onderliggende beleidsnota’s en nadere informatie over beleidsvoornemens van Verbonden Partijen. Voor de onderdelen “kengetallen” en “financiën” volgt de gemeente Schiedam het BBV en vult dat basisniveau aan met specifieke informatie die relevant is voor Schiedam. Dit betekent concreet de opname van de budgetten op programmaniveau (BBV).