Bijlage Rapport Programmabegroting Schiedam Zicht op inzicht

Rekenkamercommissie Schiedam-Vlaardingen

Onderzoek naar de informatiewaarde van de programmabegroting van de gemeente Schiedam

Zicht op inzicht

Rekenkamercommissie Schiedam-Vlaardingen Datum: 25 mei 2021

Inhoud Voorwoord .............................................................................................................................................. 3 1. Inleiding .............................................................................................................................................. 4 1.1. Aanleiding ......................................................................................................................................... 4 1.2. Onderzoeksdoel en -vragen ............................................................................................................. 4 1.3. Aanpak.............................................................................................................................................. 5 1.4. Leeswijzer ......................................................................................................................................... 6 2. Normen- en afwegingskader ............................................................................................................ 7 2.1. Waarde van de informatie: wettelijke kader of meer uitgebreid? ..................................................... 7 2.2. Afwegingskader ................................................................................................................................ 8 2.3.

Leesbaarheid .................................................................................................................................... 8 3. Het opstellen van de programmabegroting .................................................................................... 9 3.1. Het proces in opzet ........................................................................................................................... 9 3.2. Het proces in werking ..................................................................................................................... 12 3.3. Conclusie en beantwoording deelvragen ....................................................................................... 14 4. De minimale informatie waarde: in- en externe regelgeving ...................................................... 16 4.1. Inleiding .......................................................................................................................................... 16 4.2. Externe regelgeving: Besluit Begroting en Verantwoording ........................................................... 16 4.3. Interne regelgeving: art. 212 Verordening Schiedam 2017 ............................................................ 19 4.4. Beantwoording onderzoeksvragen ................................................................................................. 21 5.

Verdieping informatiewaarde ......................................................................................................... 22 5.1. Algemeen........................................................................................................................................ 22 5.2. Selectie, BIEO en Bestuurskader ................................................................................................... 22 5.3. De programma’s ............................................................................................................................. 24 5.3.1. Programma Mens en stad in beweging ....................................................................................... 24 5.3.2. Programma Ruimtelijke inrichting en samenhang ....................................................................... 30 5.4. Paragrafen ...................................................................................................................................... 35 5.4.1. Weerstandsvermogen, risicobeheersing en financiële positie .................................................... 35 5.4.2. Verbonden Partijen ...................................................................................................................... 39 5.5.

Beelden........................................................................................................................................... 43 5.5.1. Inleiding ....................................................................................................................................... 43 5.5.2. Beelden organisatie en wethouder .............................................................................................. 43 5.5.3. Beelden raadsleden ..................................................................................................................... 46 5.6. Conclusie en beantwoording deelvragen ....................................................................................... 46 5.6.1. Conclusie ..................................................................................................................................... 46 5.6.2. Beantwoording deelvragen .......................................................................................................... 48 6. Conclusies en aanbevelingen ........................................................................................................ 50 7. Bestuurlijke reactie ......................................................................................................................... 54 8.

Nawoord rekenkamercommissie ................................................................................................... 57 BIJLAGEN............................................................................................................................................. 58 Bijlage 1 Algemene kaders .................................................................................................................... 59 Bijlage 2: Uitwerking normenkader opzet en werking proces ............................................................... 61 Bijlage 3: Uitwerking normenkader externe en interne regelgeving ...................................................... 63 Bijlage 4: Uitwerking normenkader verdieping informatiewaarde en leesbaarheid .............................. 71 Bijlage 5: Lijst geïnterviewde personen ................................................................................................. 73 Bijlage 6: Documentenstudie ................................................................................................................. 74 Bijlage 7: Vragenlijst raadsleden ........................................................................................................... 75

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam

2

Voorwoord De meerjarenprogrammabegroting (MJB) is voor de gemeenteraad een belangrijk document. Met de vaststelling van dit document geeft de raad jaarlijks aan welke effecten hij voor inwoners, instellingen en bedrijven wenst te bereiken, welke doelen hij daarvoor wil realiseren en welke activiteiten daarvoor nodig zijn. Daarmee vormt de MJB een belangrijk inhoudelijk kader voor het beleid dat de gemeente voert. Voor de uitvoering zijn financiële middelen nodig. Ook daarin speelt de begroting een belangrijke rol. De raad geeft aan welk bedrag ingezet kan worden voor welke activiteit. Hiermee geeft de raad invulling aan het budgetrecht en is de begroting een kaderstellend document: de raad autoriseert het college van burgemeester en wethouders uitgaven te doen en verplichtingen aan te gaan. De rol die dit document voor de raad heeft, maakt dat de informatiewaarde van de begroting voor de raad belangrijk is. Waaruit die informatiewaarde bestaat en welke keuzes daarbij te maken zijn, is uitgewerkt in hoofdstuk 1. Het gaat onder andere over keuzes rond aansluiting van de begroting met andere kaders die de raad stelde, eenduidig- en meetbaarheid van doelen, inzichtelijkheid in activiteiten die daarvoor verricht worden en de samenhang daarbij.

Is duidelijk welk gemeenschapsgeld aan welke activiteit uitgegeven mag worden en tot welk gewenst effect dat moet leiden? Dit leidt niet alleen tot vragen over welke informatie opgenomen wordt maar ook hoe dat gebeurt. Is de begroting qua taalgebruik leesbaar, duidelijk van indeling en eenvoudig doorzoekbaar? Kan een raadslid daarin makkelijk zijn of haar weg vinden? Als Rekenkamercommissie Schiedam-Vlaardingen dragen wij graag bij aan de kwaliteit van het lokale bestuur. Via een onderzoek naar de informatiewaarde van de programmabegroting brengen wij in beeld welke keuzes qua informatiewaarde zijn gemaakt en wat onze bevindingen daarbij zijn. Hiervoor voerden wij onderzoek uit naar zowel de begroting 2020-2023 als de begroting 2021-2024. Onze bevindingen vertaalden wij in heldere aanbevelingen. Aanbevelingen die wij tijdig voor het begrotingsproces 2022-2025 aanbieden zodat ze nog een rol kunnen spelen in dat proces. Wij hopen daarmee dat dit onderzoek concrete handvatten biedt om de kaderstellende en controlerende rol van de raad via de informatiewaarde van de meerjarenbegroting verder te versterken. We zullen dit met interesse volgen. De Rekenkamercommissie Schiedam-Vlaardingen

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam

3

1. Inleiding 1.1. Aanleiding

De meerjarenbegroting is het belangrijkste kaderstellende en controlerende document dat de gemeenteraad in handen heeft. Juist daarom is dit document een relevant onderwerp voor onderzoek. In hoeverre biedt de begroting de raad voldoende handvatten om zijn rol goed te vervullen? In vervolg op het eerdere onderzoek van de rekenkamer “grip van de raad” ontstaat op onderdelen een nadere verdieping. Samen met de uitkomsten van de periodieke doorwerkings-onderzoeken is er op deze wijze een integraal beeld over de wijze waarop de raad in de gemeente Schiedam in staat wordt gesteld om zijn verantwoordelijkheden in te vullen.

1.2. Onderzoeksdoel en -vragen

Met dit onderzoek gingen wij allereerst na of de meerjarenbegroting van de gemeente Schiedam voldoet aan de eisen van het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) en de gemeentelijke regelgeving. Dit is het minimale niveau dat in de begroting zichtbaar moet zijn. De wetgever beoogde hiermee dat de begroting voldoende inzicht biedt aan haar “gebruikers” zoals organisatie, college van B&W, raad, inwoners en de Provincie. Naast deze meer technische beschouwing is de vraag of de programmabegroting voldoende kwaliteit heeft om de kaderstellende en controlerende rol van de raad mogelijk te maken. Dit betekent onder andere dat de begroting toegankelijk / leesbaar is en helder beschreven doelen en activiteiten bevat waarover geen onduidelijkheden bestaan. In de begroting stelt de raad duidelijke kaders waarover ook verantwoording en controle kan plaatsvinden. De aanbevelingen die wij op deze bevindingen formuleren, bieden vervolgens mogelijkheden om doorontwikkeling van de programmabegroting vorm te geven.

De bovenstaande doelstelling vertaalden wij in de onderstaande centrale onderzoeksvraag: In hoeverre voldoet de meerjarenbegroting van de gemeente Schiedam aan de externe en interne regelgeving en stelt de daarin opgenomen informatie de raad in staat om de kaderstellende en controlerende rol goed uit te voeren? De centrale onderzoeksvraag onderzochten wij aan de hand van de onderstaande deelvragen: Proces van totstandkoming van de programmabegroting: de theorie De veronderstelling bij dit onderdeel is dat een goed proces waarin alle actoren hun verantwoordelijkheden kunnen waarmaken, bijdraagt aan de kwaliteit van de informatie. Daarbij is er specifieke aandacht voor de rol van de raad. 1. Is er een duidelijk proces vastgelegd voor het opstellen van de programmabegroting? 2. Is voor iedereen duidelijk wie daarin op welk moment welke rol heeft? 3. Is duidelijk vastgelegd welke informatie noodzakelijk is voor het opstellen van de programmabegroting? 4. Heeft de raad voldoende mogelijkheden om tijdens dit proces richting te geven? 5. Is in het proces samenhang met andere P&C-documenten/ bovenliggende beleidsnota’s helder geborgd zodat samenhang en integraliteit mogelijk is? Proces van totstandkoming van de programmabegroting: de praktijk Het proces kan op papier nog zo goed geregeld zijn, uiteindelijk gaat het erom hoe dat in de praktijk uitgevoerd wordt.

In dat verband is het belangrijk om ook een “uitvoeringstoets” te doen. 6. Wordt het proces conform opzet uitgevoerd? 7. Welke knelpunten, problemen en dilemma’s ervaren de opstellers van de begroting? Hoe wordt daarmee omgegaan? 8. Gebruikt de raad de mogelijkheden van richting geven tijdens het proces?

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam

4

Inhoud: voldoet de programmabegroting aan de externe en interne regelgeving? De wetgever legde het minimale kwaliteitsniveau van de begroting in regelgeving (BBV) vast. Hiermee wordt niet alleen geborgd dat de raad de juiste informatie krijgt maar wordt ook onderlinge vergelijkbaarheid tussen gemeenten groter. Tevens stelt deze minimale informatiewaarde de provincie in staat om een effectief financieel toezicht te kunnen uitoefenen. Vanuit deze invalshoek is de toets op het voldoen aan de regelgeving een eerste belangrijke stap voor de bepaling van de kwaliteit van de inhoud. 9. In hoeverre voldoet de programmabegroting 2020-2023 aan de eisen uit het BBV? 10. In hoeverre voldoet de programmabegroting 2020-2023 aan de interne regelgeving zoals de financiële verordening (art. 212 Gemeentewet)? Inhoud: is de informatiewaarde toereikend voor de kaderstellende / controlerende rol van de raad? Vervolgens is het belangrijk om verder te kijken: is de raad met de opgenomen informatie inderdaad in staat om de kaderstellende en controlerende rol te vervullen? Dit stelt aanvullende eisen aan de informatie zoals leesbaar- en toegankelijkheid van de begroting. Verder is belangrijk dat informatie eenduidig en helder is: de verschillende lezers verstaan er hetzelfde onder.

Informatie is ook dusdanig SMART weergegeven dat helder is welke resultaten de gemeente nastreeft (kaderstelling) en daarop ook verantwoording (controle) kan plaatsvinden. 11. Is er samenhang tussen de gewenste effecten, doelen, activiteiten en daarvoor in te zetten middelen? Met andere woorden: worden de 3 W-vragen samenhangend en overzichtelijk beantwoord? 12. Zijn effecten, doelen en activiteiten meetbaar (SMART) beschreven? Worden trends inzichtelijk gemaakt? 13. Is de relatie tussen de programma’s onderling helder? 14. Is duidelijk welke risico’s zich kunnen voordoen bij het nastreven van de gewenste resultaten? 15. Is de programmabegroting leesbaar en toegankelijk? 16. Sluit de informatie in de programmabegroting aan op de informatiebehoefte van de raad? Aanbevelingen voor doorontwikkeling Het verzamelen van de bevindingen die volgen uit de bovengenoemde 16 deelvragen vormt de basis voor een doorontwikkeling van de begroting. Het biedt inzicht in verbeterpotentieel waarmee de raad in staat is om de kaderstellende en controlerende rol (nog) beter te kunnen uitvoeren. 17. Op basis van de bevindingen die uit bovenstaande deelvragen volgen: welke aanbevelingen zijn te doen voor de doorontwikkeling op zowel proces als inhoud?

1.3. Aanpak

Het onderzoek bestond uit drie onderdelen. Het eerste onderdeel richtte zich op de deelvragen 1 t/m 8 en bracht het proces van de totstandkoming van de programmabegroting in beeld. Dit onderdeel bevat een documentenstudie en een aantal (groeps-)interviews. De documentenstudie betrof vooral de toets op het “bestaan” van het proces, de (groeps-)interviews gebruikten wij met name om de werking daarvan in beeld te brengen. Wij hielden interviews met inhoudelijk betrokken medewerkers van financiën, medewerkers van beleidsafdelingen en de wethouder financiën. Het tweede onderdeel betrof de deelvragen 9 en 10. Dit is de “technische” toets op het voldoen aan de externe en interne regelgeving en daarmee het voldoen aan de minimale kwaliteitseis. Dit maakte onderdeel van onze documentenstudie uit. Het derde en laatste onderdeel was de inhoudelijke verdieping op twee begrotingsprogramma’s en twee paragrafen. Van deze programma’s en paragrafen beoordeelden wij de kwaliteit van de informatie via een documentenstudie. Met behulp van een vragenlijst onder raadsleden en via de (groeps) interviews haalden wij aanvullend beelden en ervaringen op van de diverse actoren die een rol hebben in het proces van de meerjarenbegroting.

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam

5

1.4. Leeswijzer

Na dit inleidende hoofdstuk beschrijven wij in hoofdstuk 2 allereerst de kaders die gelden voor de kwaliteit van de meerjarenbegroting. Het gaat hierbij met name om geldende externe en interne regelgeving. Deze kaders, inclusief een nadere duiding van het begrip “leesbaarheid”, werkten wij uit in een normenkader. Hoofdstuk 3 beschrijft vervolgens het proces waarin de meerjarenbegroting wordt opgesteld. We keken hier zowel naar opzet als werking. In hoofdstuk 4 beschrijven wij de uitkomsten van de “technische toets”: in hoeverre voldoet de begroting aan de eisen uit de externe en interne regelgeving. Hoofdstuk 5 vormt de verdieping waarin wij twee programma’s en twee paragrafen meer gedetailleerd bekijken. Afsluitend formuleren wij in hoofdstuk 6 onze conclusies en aanbevelingen.

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam

6

2. Normen- en afwegingskader 2.1. Waarde van de informatie: wettelijke kader of meer uitgebreid?

De wetgever onderkent het belang van een goede informatiewaarde van de meerjarenbegroting. Dit is zichtbaar in landelijke regelgeving waarin (kwaliteits)eisen zijn vastgelegd over opzet en minimale inhoud van de begroting. Met deze landelijke regelgeving zorgt de wetgever tevens voor een bepaalde mate van uniformiteit en daarmee vergelijkbaarheid van gemeentelijke begrotingen. Naast deze landelijke regelgeving zijn gemeenten op grond van artikel 12 van de Gemeentewet verplicht om zelf een aantal interne “spelregels” nader uit te werken in een financiële verordening inclusief een aantal onderliggende nota’s. Op beide onderdelen gaan we onderstaand kort in. Externe regelgeving: het Besluit Begroting Verantwoording Provincies en gemeenten. Het kader voor de opzet en systematiek van de meerjarenprogrammabegroting van de gemeenten vormt het Besluit Begroting en Verantwoording Provincies en gemeenten (BBV). De laatste grotere vernieuwing in het BBV is in 2017 ingegaan naar aanleiding van aanbevelingen van de Adviescommissie Vernieuwing van de begroting en verantwoording van gemeenten. Deze commissie wordt vaak aangeduid als de commissie Depla, naar haar voorzitter toenmalig wethouder Staf Depla van de gemeente Eindhoven.

Belangrijke adviezen van deze commissie betroffen het opnemen van taakvelden (uniforme eenheden die iedere gemeente moet hanteren om activiteiten op te verantwoorden), opname van een aantal verplichte beleidsindicatoren en opname van nadere informatie over de zogenaamde “verbonden partijen”. In het BBV is opgenomen dat er een commissie is met als taak te zorgen voor een eenduidige uitvoering en toepassing van het BBV. Dit doet de commissie onder andere door het uitbrengen van notities over relevante onderwerpen en het bijhouden van een vraag- en antwoordenrubriek (www.commissiebbv.nl). Voor zover relevant betrokken wij ook deze informatie in ons onderzoek. De eisen die het BBV redelijk gedetailleerd stelt aan de meerjarenbegroting, werkten wij uit in het normenkader zoals opgenomen als bijlage 2 bij dit rapport. Interne regelgeving: Financiële verordening art.212 gemeentewet De financiële verordening gemeente Schiedam 2017 bevat de volgende artikelen die relevant zijn voor de meerjarenbegroting: • • • • • • • • •

Artikel 2: aanbieding planning voor producten uit de P&C-cyclus; Artikel 3: vaststellen programma-indeling en op te nemen indicatoren; Artikel 4.1: aanbieden van een zomernota met een voorstel voor beleid, de prioriteiten in de programma’s en de financiële kaders voor de begroting; Artikel 4.2: raming van onderhoudsbudgetten is gebaseerd op meerjarige onderhoudsplannen; Artikel 5: weergave en wijze van autoriseren; Artikel 7: waardering & afschrijving vaste activa; Artikel 8: reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen; Artikel 13.1: opname van een paragraaf subsidieverlening; Artikel 13.2: aanvullende eisen aan een aantal paragrafen;

Deze verordening is op 31 januari 2017 vastgesteld. 2.2. Presentatie van de informatie: op hoofdlijn of in detail? De keuze die de gemeente verder maakt, is of ze de informatie meer op hoofdlijn in de begroting opneemt of dat ze voor een meer gedetailleerde insteek kiest. Indien de keuze valt op presentatie op hoofdlijn, is het belangrijk dat de begroting verwijzingen naar andere relevante documenten bevat waarin achtergronden zijn te vinden. Dit kan bijvoorbeeld gaan om achterliggende beleidsnota’s, onderzoeksrapporten et cetera. In deze vorm heeft de meerjarenbegroting de vorm van een toegangsportaal / leeswijzer dat waarde krijgt via verrijking in andere documenten. In de tweede vorm (de gedetailleerde opzet) bevat de meerjarenbegroting meer gespecificeerde beschrijvingen en bijvoorbeeld korte samenvattingen van de relevante informatie uit de onderliggende documenten. De meerjarenbegroting functioneert dan als zelfstandig leesbaar stuk.

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam

7

2.2. Afwegingskader

De beide criteria kunnen in een matrix worden gezet. Dit geeft een typering over de wijze waarop een gemeente de begroting inricht.

Maatwerk

Algemeen / hoofdlijn

Specifiek / details

Nadere informatie in onderliggende documenten, MJB moet in samenhang worden gelezen

Relevante informatie uit andere documenten is opgenomen in MJB. Zelfstandig leesbaar

1

2

3

4

Informatie voldoet aan eisen BBV en is op onderdelen aangevuld

Standaard Informatie voldoet aan minimale eisen BBV, geen nadere aanvulling

Dit kwadrant vormt geen oordeel over het goed / slecht zijn van de gekozen invalshoek. Het is een typering waarbij van belang is dat deze in voldoende mate aansluit bij de informatiebehoefte van de gemeenteraad.

2.3. Leesbaarheid

Naast het bovengenoemde kader hangt de informatiewaarde van de begroting ook samen met de toegankelijk- en leesbaarheid daarvan. Leesbaarheid is een meer subjectief begrip. Wij beoordelen de leesbaarheid aan de hand van de navolgende criteria: • • • • • •

Taalgebruik: korte zinnen, geen vakjargon en ambtelijke taal; Begrijpelijkheid van teksten: begrippen worden goed toegelicht en causale verbanden zijn helder Omvang: de kern van de informatie is helder, niet teveel details Indeling: indeling is helder en navolgbaar Vindbaarheid: er zijn heldere verwijzingen in het document waar informatie te vinden is Eenduidigheid: de opbouw binnen de verschillende onderdelen is identiek

De toegankelijkheid is daarbij ook afhankelijk van de wijze van ontsluiting. Is er een digitale omgeving waarin op de verschillende onderdelen kan worden doorgeklikt? Of is er een actieve pdf waarin de lezer via verwijzingen eenvoudig door gewenste onderdelen kan navigeren? Ook deze vragen komen in de volgende hoofdstukken aan de orde.

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam

8

3. Het opstellen van de programmabegroting 3.1. Het proces in opzet

Geen inhoud zonder een proces waarin die inhoud is vormgegeven. De doelmatig- en doeltreffendheid van het proces is daarmee van invloed op de kwaliteit van het document dat daaruit voortkomt. In dit onderdeel gaan we in op de wijze waarop het proces rond de meerjarenbegroting is vormgegeven. We bekeken dit zowel qua opzet als werking. Wij beschrijven kort wat wij via documentenstudie aantroffen en welke bevindingen wij op basis daarvan hebben. Deze bevindingen verrijken wij vervolgens met de beelden uit de interviews waarna wij in een afsluitende paragraaf de eerste acht deelvragen beantwoorden. 1. Is er een duidelijk proces vastgelegd voor het opstellen van de programmabegroting? 2. Is voor iedereen duidelijk wie daarin op welk moment welke rol heeft? 3. Is duidelijk vastgelegd welke informatie noodzakelijk is voor het opstellen van de programmabegroting? 4. Heeft de raad voldoende mogelijkheden om tijdens dit proces richting te geven? 5. Is in het proces samenhang met andere P&C-documenten / bovenliggende beleidsnota’s helder geborgd zodat samenhang en integraliteit mogelijk is? 6. Wordt het proces conform opzet uitgevoerd? 7. Welke knelpunten, problemen en dilemma’s ervaren de opstellers van de begroting? Hoe wordt daarmee omgegaan? 8.

Gebruikt de raad de mogelijkheden van richting geven tijdens het proces? Ter onderbouwing van onze bevindingen is in bijlage 2 een uitgebreide toetsing aan het normenkader opgenomen. Vastlegging rollen, verantwoordelijkheden, acties en planning Jaarlijks stelt Financiën & Control het document “Planning P&C producten” op. Voor het jaar 2019 is deze planning in november 2018 opgeleverd. Hierbij verwijst de afdeling naar artikel 2 van de Financiële Verordening waarin is bepaald dat het college jaarlijks voor aanvang van het begrotingsjaar een overzicht aanbiedt met de data voor het aanbieden en vaststellen van de P&C-producten. Het document is primair bedoeld voor het college van B&W en ambtelijk management en heeft de volgende inhoud: 1. Algemeen 1.1. P&C-cyclus in één oogopslag 2. Planning en toelichting per product 2.1. Technische aanpassingen 2.2. Jaarstukken 2018 2.3. Zomernota 2020 2.4. Bestuursrapportage 2019 2.5. Begroting 2020 Per product van de P&C-cyclus, zoals opgenomen in de inhoudsopgave, wordt een kort toelichting gegeven. Indien van toepassing is deze toelichting aangevuld met spelregels. Tot slot is ieder document voorzien van een planning op hoofdlijn. Voor dit onderzoek zijn twee onderdelen uit het document relevant, te weten onderdeel 2.3 over de Zomernota 2020 en 2.5 over de begroting 20202023.

De Zomernota 2020 vormt de start van en het kader voor het begrotingsproces 2020 – 2023. De gemeente Schiedam werkt in dit onderdeel afzonderlijk een deelplanning voor de gemeenteraad, college van B&W en de ambtelijke organisatie uit. Acties staan in hoofdlijn benoemd en richten zich met name op de bestuurlijk relevante momenten. Spelregels staan voor dit document niet benoemd.

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam

9

Onderdeel 2.5 beschrijft vervolgens het opstellen van de meerjarenbegroting. Ook hier staan voor raad, college van B&W en de ambtelijke organisatie deelplanningen uitgewerkt volgens de onderstaande planning.

De “Planning P&C-producten 2019” bevat een bijlage in Excel met een meer in detail uitgewerkte planning op ambtelijk niveau. Genoemd staan de actiehouders, afdeling, de gevraagde actie en planning. Per actie geeft de gemeente aan welk resultaat moet worden opgeleverd. Daarbij beschrijft de gemeente Schiedam niet aan welke kwaliteitscriteria de actie moet voldoen. Op basis van het document “Planning P&C-producten 2019” informeert het college van B&W met de brief van 12 december 2019 de raad over de aanbiedings- en behandeldata van de diverse P&Cdocumenten.

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam

10

-Bevindingen De “Planning P&C-producten 2019” inclusief de bijlage bevat acties, actiehouders en een planning per onderdeel. Rollen en verantwoordelijkheden zijn daarmee duidelijk. Aan escalatielijnen is geen aparte aandacht besteed. De gemeente kiest voor de acties voor een beschrijving op hoofdlijn. Een duiding van de gewenste kwaliteitscriteria is niet gegeven. De raad wordt via een separate brief geïnformeerd over de data van aanbieding en behandeling van de P&C-documenten. Communicatie over het proces Het planningsdocument geeft niet aan welk communicatiekanaal wordt gebruikt. Uit de interviews blijkt dat het Teammanagersoverleg (TMO) in de communicatie een belangrijke rol vervult. Via dit overleg worden acties uitgezet, bijeenkomsten met het college teruggekoppeld en voortgangsinformatie gedeeld. Daarnaast vindt rechtstreeks communicatie plaats naar medewerkers die acties moeten uitvoeren. Ook kiest de gemeente in de opzet voor diverse informatiebijeenkomsten. Een voorbeeld daarvan zijn de startbijeenkomsten die in de planning zijn opgenomen voor het opstellen van de programmateksten. -Bevindingen Uit de opgenomen planning en interviews blijkt dat in de planning diverse communicatiekanalen worden voorzien waarmee acties en planning onder de aandacht wordt gebracht. Een belangrijke rol is daarbij weggelegd voor het Teammanagersoverleg (TMO).

Vastlegging te gebruiken informatie De gemeente Schiedam gebruikt het document “Planning P&C-documenten 2019” niet om te hanteren bronnen vast te leggen (bijvoorbeeld voor aantallen woningen, bijstandsuitkeringen). -Bevindingen Het planningsdocument wordt niet gebruikt om vast te leggen uit welke bronnen informatie komt. Vastlegging relaties met andere P&C-documenten Het planningsdocument bevat een beschrijving van de documenten die de gemeente in het bewuste kalenderjaar opstelt. Voor het jaar 2019 gaat het concreet om de jaarstukken 2018, de Zomernota 2020 en de Begroting 2020. Daarnaast stelt de gemeente vier keer per jaar een technische aanpassing op. Het gaat hier om wijzigingen die geen meerjarig karakter hebben en niet politiekgevoelig / beleidsinhoudelijk zijn. De samenhang tussen deze documenten is in het document als volgt omschreven:

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam

11

Een verwijzing naar bovenliggende documenten zoals het Collegeprogramma 2018-2022 is niet opgenomen. -Bevindingen Het document “Planning P&C-documenten 2019” toont samenhang in de jaarlijkse P&C-documenten. De relatie naar meerjarige kaderstellende documenten zoals het Collegeprogramma 2018-2022 is niet opgenomen. Vastelling kaderstelling / sturing door gemeenteraad De planning 2020 geeft aan dat de kaderstelling voor de meerjarenbegroting door de gemeenteraad verloopt via het document “Zomernota 2020”. De aanbieding van de Zomernota 2020 staat in de planning op 4 juni 2019. Daarna is er ruimte voor raadsleden om technische vragen te stellen waarna het document achtereenvolgens besproken wordt in de Auditcommissieplus (auditcommissie waarbij alle raadsleden mogen aanschuiven), de raadscommissie en de gemeenteraad. Deze laatste bespreekt het document op 2 juli 2019 waarbij ook moties en amendementen kunnen worden ingediend. Volgens planning zijn er in het proces diverse informerende en afwegingsmomenten voor het college opgenomen. Het proces start met een presentatie in B&W (21 februari) en kent daarna nog 3 bijeenkomsten c.q. retraites, te weten op 22 maart, 2 april en 17 mei. In deze bijeenkomsten wordt het college over diverse onderwerpen bijgepraat, worden keuzes en afwegingen gemaakt en opdrachten aan de organisatie verstrekt.

Volgens planning stelt het college de Zomernota 2020 op 3 juni 2020 vast. De afweging vindt vooral in de laatste bijeenkomst door het college plaats. -Bevindingen De kaderstelling door de raad concentreert zich rond het document “Zomernota”. De meerjarenbegroting ziet de gemeente daarna als uitwerking van die in de Zomernota gestelde kaders. Informeren van en afweging door het college vindt plaats aan begin, tussentijds en aan het einde van het proces. Tussentijds zijn in 2019 daarvoor 3 bijeenkomsten c.q. retraites voorzien. De afweging vindt vooral in de laatste bijeenkomst plaats. Actualiteit Er zijn geen gewijzigde versies van de documenten aangetroffen. Daarmee kan worden aangenomen dat het proces in 2019 zonder aanpassingen is uitgevoerd. -Bevindingen De opzet van het proces is in 2019 niet beïnvloed door actualiteiten.

3.2. Het proces in werking

Via documentenstudie brachten wij in beeld hoe de opzet van het proces is vormgegeven. Ook voerden wij een documentenstudie uit naar de werking van het proces. Via interviews met de organisatie en wethouder is dit beeld verrijkt. Invulling rollen, verantwoordelijkheden, acties en planning Het proces is naar mening van de geïnterviewden duidelijk ingericht. De acties en bijbehorende planning zijn bekend. Daarbij geven de geïnterviewden als lastigheid aan dat het beleidsinhoudelijke proces qua planning/afstemming redelijk onafhankelijk verloopt van het financieel invullen van de begroting. Daardoor is het soms lastig om een goede aansluiting te maken tussen de inhoudelijke teksten en de financiën. Geïnterviewden geven aan dat het Kenniscentrum een belangrijke rol in het proces heeft. Het Kenniscentrum neemt zowel de raad, het college als de afdelingen mee in het meetbaar maken van de prestaties. Hiervoor levert het Kenniscentrum diverse gegevens aan. Er is onder de geïnterviewden unaniem tevredenheid over deze rol.

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam

12

-Bevindingen De vastgelegde rollen, verantwoordelijkheden, acties en planning worden in de praktijk helder gevonden en zijn conform planning uitgevoerd. Communicatie over het proces De terugkoppeling via het TMO verloopt volgens de geïnterviewden goed. Uit documentenstudie blijkt dat terugkoppeling uit collegeretraites via presentaties in het TMO plaatsvindt. Ook is er een duidelijke vastlegging van actiepunten en de opvolging daarvan. In aanvulling op de terugkoppeling in het TMO geven de geïnterviewden aan dat ook de rechtstreekse terugkoppeling/interactie met de betrokken medewerkers waardevol wordt gevonden. -Bevindingen De communicatie wordt goed ervaren. Terugkoppeling in het TMO vindt gestructureerd plaats, acties worden helder uitgezet en opgevolgd. In aanvulling daarop is ook de rechtstreekse terugkoppeling naar medewerkers waardevol. Samenhang met andere P&C-documenten Over de samenhang met de andere P&C-documenten hebben de geïnterviewden een gevarieerd beeld. De samenhang tussen documenten in een kalenderjaar (begroting, rapportage, jaarrekening) wordt gezien en begrepen. Voor de relatie naar meerjarige documenten is het beeld meer diffuus. Volgens sommigen kan daar de samenhang sterker, bijvoorbeeld naar het Coalitieakkoord. -Bevindingen De samenhang tussen documenten in één kalenderjaar wordt goed ervaren.

Samenhang naar bovenliggende, meerjarige documenten is niet altijd helder. Afweging en besluitvorming door college Op 16 april, 7 mei en 24 mei 2019 vonden sessies met het college plaats. Van al deze bijeenkomsten zijn agenda’s, presentaties en verslagen beschikbaar. Na iedere bijeenkomst volgde een presentatie aan het TMO waarin terugkoppeling aan de organisatie plaatsvond en acties werden uitgezet. Vervolgens heeft het college in juni 2019 de zomernota nog op 2 momenten besproken, waarna die aan de raad wordt aangeboden. Behandeling in commissie vond op 26 juni 2019 plaats. Op 1 juli 2019 stuurde het college op verzoek van de commissie een brief aan de gemeenteraad met daarbij een overzicht met alle niet gehonoreerde activiteiten. Het college geeft aan dat de raad zo het volledige beeld krijgt en eigen afwegingen kan maken. De vastgestelde zomernota werkte de gemeente vervolgens in de programmabegroting uit. Op 6 september 2019 vond in het begrotingsproces nog een laatste retraite plaats. -Bevindingen In de uitvoering van het proces wordt college zowel vooraf als tussentijds actief betrokken. Daarbij richt de eerste fase van het proces zich vooral op informeren, in het tweede deel vindt afweging plaats. Vastelling kaderstelling / sturing door gemeenteraad Kaderstelling door de gemeenteraad voor de begroting vond in 2019 plaats via de Zomernota 2020.

In dit proces kreeg de raad, in navolging van het college via de “Staat van de Stad” informatie en achtergronden aangereikt. De auditcommissie speelde hierin een belangrijke rol. Op 19 mei 2019 kreeg de auditcommissie een presentatie over de Zomernota 2020. Naast deze presentatie kreeg de auditcommissie op dat moment ook inzicht in “Staat van de Stad”, een gedetailleerde presentatie over ontwikkelingen op alle beleidsterreinen. Deze “Staat van de Stad” wordt door het Kenniscentrum opgesteld. In de processen van de Zomernota en begroting is er sprake van een auditcommissie “plus” waarbij ook de overige raadsleden kunnen aanschuiven. Ook kreeg de raad op diverse momenten per jaar presentaties over specifieke thema’s, bijvoorbeeld veiligheid. Volgens de geïnterviewden wordt deze informatievoorziening door de raad gewaardeerd.

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam

13

De Zomernota 2020 is op 2 juli 2019 in de raad behandeld. Er zijn 36 moties besproken en in stemming gebracht. Vervolgens is de zomernota vastgesteld. De vastgestelde Zomernota 2020 vormt vervolgens het kader voor de uitwerking in de meerjarenbegroting 2020-2023. In november 2019 stelde de gemeenteraad de begroting vast waarbij 14 moties en 3 amendementen zijn ingediend. De stemming was 32 voor en 2 tegen. Ook in aanloop naar de begroting wordt de auditcommissie uitgebreid betrokken. Een voorbeeld hiervan is de “leeswijzer begroting en fiscale verordeningen 2020”: een presentatie waarin de financiële context wordt geduid, wordt aangegeven hoe het college van de Zomernota naar de begroting is gekomen, wat de staat van de onderzoeksopdrachten is en welke actuele ontwikkelingen er zijn. -Bevindingen De raad stelt de kaders vast via de Zomernota 2020. Ook krijgt de raad op diverse momenten tussentijds informatie aangeboden welke de mogelijkheid tot bijsturing geeft. In 2019 ging het, naast de presentatie “Staat van de Stad”, onder andere om een volledig overzicht van door het college afgewogen en afgevallen onderwerpen. Ook wordt de auditcommissie via een “leeswijzer” uitgebreid geïnformeerd over de actuele financiële positie, uitkomst van onderzoeksopdrachten, actuele ontwikkelingen en vertaling van de Zomernota in de begroting.

In 2020 een gewijzigd proces De planningsdocumenten voor de begroting 2021-2024 zijn in opzet gelijk aan die van het voorgaande jaar. In 2020 is uiteindelijk vanwege alle onzekerheden rond Corona een ander proces doorlopen. Er is in dat jaar geen inhoudelijke Zomernota opgesteld maar een Financieel Koersdocument met onderzoeksopdrachten en het financiële beeld. In augustus zijn daarvoor 2 bijeenkomsten met de raad gehouden om over actuele ontwikkelingen bij te praten en uitkomsten van de onderzoeksopdrachten te delen. -Bevindingen De gemeente laat in het aangepaste proces in 2020 zien in te spelen op actualiteiten in de uitvoering. Evaluatie van het proces Een evaluatie van het proces is beschikbaar. Per onderdeel beschrijft die evaluatie wat behouden moet worden en wat kan verbeteren. Het is een ambtelijke evaluatie. -Bevindingen De gemeente evalueert het proces op ambtelijk niveau.

3.3. Conclusie en beantwoording deelvragen Conclusie Het proces is voor het bestuur in hoofdlijn beschreven in het document “Planning P&C documenten 2019”. Het bestuur is daarmee in staat om de belangrijke stappen in het proces in de tijd uit te voeren en te volgen. Voor de organisatie is er vervolgens een meer gedetailleerde planning beschikbaar. Communicatie over de benodigde acties vindt plaats via verschillende kanalen waarbij de terugkoppeling via het teammanagersoverleg (TMO) een belangrijke kern vormt. De geïnterviewden geven aan dat het proces daarmee in opzet helder is. In 2019 is het proces conform deze opzet uitgevoerd. Dat was anders in 2020 waar, onder invloed van Corona, een alternatieve aanpak is gevolgd. De gemeente Schiedam kiest ervoor om de kaderstelling door de gemeenteraad vorm te geven via de Zomernota. Ook tijdens dit proces krijgt de raad informatie aangeboden. Bijvoorbeeld in de vorm van een presentatie over de “Staat van de Stad” of via een overzicht met door het college gewogen en afgevallen onderwerpen.

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam

14

De betrokkenheid van het college is gedurende het proces groot. In 2019 is op vier tussentijdse momenten een bijeenkomst voor het college georganiseerd waarin informatievoorziening, afweging en besluitvorming plaatsvond. Beantwoording deelvragen Op basis van de bevindingen en de conclusies die we daaruit trokken, komen we tot de beantwoording van de volgende onderzoeksvragen. 1. Is er een duidelijk proces vastgelegd voor het opstellen van de programmabegroting? Er is een proces vastgelegd waarover helder gecommuniceerd wordt. De vastlegging is op hoofdlijn voor bestuur en voor de organisatie meer gedetailleerd uitgewerkt. 2. Is voor iedereen duidelijk wie daarin op welk moment welke rol heeft? Zowel in opzet als werking zijn rollen helder beschreven. Aangegeven is dat daarover geen onduidelijkheid bestaat. 3. Is duidelijk vastgelegd welke informatie noodzakelijk is? Dit ligt vast in hoofden van medewerkers en is niet in de planningsdocumenten opgenomen. 4. Heeft de raad voldoende mogelijkheden om tijdens dit proces richting te geven? Kaderstelling vindt plaats via het document Zomernota. Dit is ook het moment waarop de meeste moties en amendementen worden ingediend. Daarnaast zijn er verschillende momenten waarop de raad tijdens het proces informatie aangeboden krijgt. 5.

Is in het proces samenhang met andere P&C-documenten / bovenliggende beleidsnota’s helder geborgd zodat samenhang en integraliteit mogelijk is? Samenhang tussen P&C-documenten in een kalenderjaar is beschreven in het planningsdocument. Ook in de documenten zelf is de samenhang zichtbaar door expliciete verwijzingen en overname van gegevens. Samenhang naar meerjarige kaderstellende documenten is niet geduid. 6. Wordt het proces conform opzet uitgevoerd? In 2019 is het proces conform opzet uitgevoerd. In 2020 is, vanwege Corona, een aangepast proces ingericht. 7. Welke knelpunten, problemen en dilemma’s ervaren de opstellers van de begroting? Er wordt vooral een betere aansluiting gevraagd tussen het (beleids)inhoudelijke deel van de begroting en de financiën. 8. Gebruikt de raad de mogelijkheden van richting geven tijdens het proces? De raad heeft in 2019, na bespreking in de commissie, aan het college gevraagd om ook informatie te verstrekken over de onderwerpen die het college heeft laten afvallen. Daarmee heeft de raad een actieve houding aangenomen.

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam

15

4. De minimale informatie waarde: in- en externe regelgeving 4.1. Inleiding

Via het Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) heeft de wetgever het minimale informatieniveau voor de meerjarenbegroting vastgelegd. De gemeenteraad kan daaraan via de financiële verordening (volgens artikel 212 van de Gemeentewet) nog aanvullende eisen toevoegen. Dit onderdeel beschrijft in hoeverre de meerjarenbegroting van de gemeente Schiedam voldoet aan die minimale eisen. Daarmee beantwoorden wij in dit hoofdstuk de volgende twee deelvragen: 9. In hoeverre voldoet de programmabegroting 2020-2023 aan de eisen uit het BBV? 10. In hoeverre voldoet de programmabegroting 2020-2023 aan de interne regelgeving zoals de financiële verordening (art. 212 Gemeentewet)?

4.2. Externe regelgeving: Besluit Begroting en Verantwoording

In bijlage 3 is een uitgebreide toets aan het normenkader opgenomen. Per deelvraag geeft die bijlage weer welk artikel uit het BBV daar als norm fungeert en wat de bijbehorende bevindingen zijn. Onderstaand staat de hoofdlijn daarvan. Stelsel en waarderingsgrondslagen Het BBV schrijft voor dat het stelsel van lasten en baten wordt gevolgd. Daarvan is in de meerjarenbegroting van de gemeente Schiedam sprake. Dit blijkt onder andere uit de tabel op pagina 117 in het financiële deel met de titel “overzicht van baten en lasten begroting 2020”. Het verschil in het saldo van dit overzicht en het zogenaamde EMU-saldo (dat op kasbasis wordt berekend, zie pagina 119) bevestigt de gehanteerde systematiek van baten en lasten. De gemeente Schiedam neemt de volgens het BBV verplichte uitgaven (zoals rente, post onvoorzien en vennootschapsbelasting) op. -Bevindingen Het voorgeschreven stelsel wordt gevolgd en de verplichte uitgaven zijn opgenomen. Indeling De begroting bestaat uit een beleidsbegroting en financiële begroting, zo legt het BBV vast. De beleidsbegroting moet daarbij bestaan uit het programmaplan en de paragrafen.

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam

16

Hoewel de gemeente qua indeling de genoemde benaming van de hoofdonderdelen (zoals “beleidsbegroting”) niet exact laat terugkomen, is deze duidelijk zichtbaar aanwezig. Er kan worden doorgeklikt op de programma’s en paragrafen (de beleidsbegroting) en de financiële begroting. -Bevindingen De voorgeschreven indeling is aanwezig waarbij de benaming van het BBV niet exact terugkomt. Het programmaplan Het programmaplan moet volgens het BBV bestaan uit de te realiseren programma’s, een overzicht van de algemene dekkingsmiddelen, een overzicht van de kosten voor overhead en de kosten voor onvoorzien en vennootschapsbelasting. De gemeente Schiedam benoemt in het programmaplan vier programma’s: 1. 2. 3. 4.

Mens en stad in beweging Ruimtelijke inrichting en samenhang Economie in ontwikkeling Overheid in balans

Daarnaast zijn de volgens het BBV verplichte algemene dekkingsmiddelen opgenomen. In dit onderdeel besteedt de gemeente apart aandacht aan overhead, treasury, ozb en overige belastingen, overige baten en lasten (waaronder de post onvoorzien), vennootschapsbelasting en de mutaties in de reserves. De raming voor de post onvoorzien bedraagt € 0,5 miljoen. Het bedrag aan te betalen vennootschapsbelasting is op nihil gesteld. Het bedrag aan overhead bedraagt in 2020 netto € 27 miljoen. Tekstueel is toegelicht welke kosten onderdeel uitmaken van de overhead. Qua bedragen vindt geen verdere detaillering plaats. De indeling in de begroting 2020-2023 is gelijk aan de indeling van de begroting 2019-2022. -Bevindingen Het programmaplan bevat de verplichte onderdelen en de indeling is gelijk aan die van de begroting 2019-2022. Het overzicht van de kosten van overhead wordt door de gemeente in kwalitatieve vorm gegeven. Het totaalbedrag aan overhead is benoemd, er vindt geen verdere detaillering naar de verschillende onderdelen plaats. De programma’s De programma’s moeten de doelstelling, in het bijzonder de beoogde maatschappelijke effecten, beschrijven. Daarnaast schrijft het BBV voor dat de verplichte indicatoren zijn opgenomen om het bereiken van die effecten en doelen te duiden.

Ook moet het programma inzicht geven in de wijze waarop de doelen bereikt worden en de betrokkenheid daarbij van de verbonden partijen. Tot slot geeft ieder programma inzicht in de raming van baten en lasten.

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam

17

De gemeente Schiedam start ieder programma met een financiële samenvatting, de doelen die worden nagestreefd, de prestaties en de bijdrage aan de global goals. De gemeente werkt vervolgens per programma ieder doel nader uit. Na een korte inleiding beschrijft de gemeente de activiteiten die daarvoor verricht worden, neemt indicatoren op en geeft weer welke Verbonden Partijen betrokken zijn bij de uitvoering. Ook is een overzicht opgenomen van de kaderstellende beleidsnota’s inclusief jaar van vaststelling. Qua indicatoren kiest de gemeente veelal voor eigen indicatoren. In de programma’s is benoemd welke verplichte indicatoren het BBV voor het bewuste onderdeel voorschrijft. De cijfermatige weergave daarvan vindt plaats in bijlage 2 van de begroting. -Bevindingen Het programmaplan bevat in opzet de voorgeschreven inhoud. Een kwalitatief oordeel daarover geven wij in het verdiepende hoofdstuk 5. De verplichte paragrafen Er zijn 7 paragrafen voorgeschreven, te weten: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7.

Lokale heffingen Weerstandsvermogen en risicobeheersing Onderhoud kapitaalgoederen Financiering Bedrijfsvoering Verbonden Partijen Grondbeleid

Per paragraaf geeft het BBV vervolgens aan welke informatie moet zijn opgenomen. De begroting van Schiedam kent de volgende paragrafen:

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam

18

Daarmee zijn alle verplichte paragrafen aanwezig en voegt de gemeente daaraan een extra paragraaf toe, “verstrekte subsidies”. In bijlage 3 zijn per paragraaf onze bevindingen qua inhoud opgenomen. Voor het merendeel voldoet de inhoud aan de eisen van het BBV, in enkele paragrafen ontbreekt het aan een verplichte toelichting en/of zijn cijfers niet conform het juiste basisjaar opgenomen. -Bevindingen De zeven verplichte paragrafen zijn aanwezig. Inhoudelijk voldoen die in belangrijke mate aan de eisen die het BBV daaraan stelt. Een verdieping vindt plaats in hoofdstuk 5. De gemeente neemt daarnaast een extra paragraaf “verstrekte subsidies” op. De financiële begroting in opzet De financiële begroting moet bestaan uit het overzicht van baten en lasten met toelichting, uiteenzetting financiële positie en de toelichting en een bijlage met baten en lasten per taakveld. Het overzicht van baten en lasten bevat vervolgens per programma de raming van baten en lasten en het saldo. Ook moet het overzicht van geraamde algemene dekkingsmiddelen zijn opgenomen, de mutaties in de reserves en het verwachte resultaat. In de meerjarenbegroting van de gemeente Schiedam zijn deze verplichte onderdelen in opzet opgenomen. De gevraagde toelichtingen zijn daarbij niet volledig. -Bevindingen De verplichte onderdelen zijn in opzet aanwezig waarbij de gevraagde toelichtingen niet altijd gegeven zijn.

Toelichting op de financiële begroting Het BBV beschrijft gedetailleerd waar de toelichting op het overzicht van baten en lasten uit moet bestaan. Naast de gronden waarop de ramingen zijn gebaseerd en inzicht in de incidentele baten en lasten, gaat dat specifiek om aanmerkelijke verschillen met de bedragen van de realisatie van het voorvorige begrotingsjaar en het vorige begrotingsjaar. De gemeente Schiedam heeft deze cijfermatige vergelijking met voorgaande jaren opgenomen maar niet toegelicht. Onder andere grondslagen voor formatie, indexering en tarieven zijn op deze plaats ook niet gegeven. Het overzicht van incidentele baten en lasten is opgenomen. -Bevindingen In de toelichting op het overzicht van baten en lasten ontbreekt de toelichting op de aanmerkelijke verschillen met cijfers van voorgaande jaren. De cijfers neemt de gemeente wel op. Ook kiest de gemeente ervoor om op deze plaats de gehanteerde grondslagen niet te benoemen. De uiteenzetting van de financiële positie moet volgens het BBV o.a. bestaan uit de geprognosticeerde balans, investeringen, reserves, voorzieningen en het EMU-saldo. Uitgezonderd het onderdeel “investeringen” zijn deze onderwerpen in de begroting van Schiedam opgenomen. -Bevindingen Behoudens het onderdeel “investeringen” is de uiteenzetting van de financiële positie volledig opgenomen.

4.3. Interne regelgeving: art. 212 Verordening Schiedam 2017

Zoals beschreven in hoofdstuk 2 bevat de financiële verordening de volgende artikelen die relevant zijn voor de meerjarenbegroting: • • • •

Artikel 2: aanbieding planning voor producten uit de P&C-cyclus; Artikel 3: vaststellen programma-indeling en op te nemen indicatoren; Artikel 4.1: aanbieden van een zomernota met een voorstel voor beleid, de prioriteiten in de programma’s en de financiële kaders voor de begroting. Artikel 4.2: raming van onderhoudsbudgetten is gebaseerd op meerjarige onderhoudsplannen

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam

19

• • • • •

Artikel 5: weergave en wijze van autoriseren; Artikel 7: waardering & afschrijving vaste activa; Artikel 8: reserves, voorzieningen en weerstandsvermogen; Artikel 13.1: Opname van een paragraaf subsidieverlening; Artikel 13.2: Aanvullende eisen aan een aantal paragrafen;

In deze artikelen zijn enkele dwingende aanvullende eisen neergelegd ten opzichte van het BBV. Op deze artikelen gaan wij onderstaand nader in. Artikel 4.1 Inhoud van de Zomernota 2020 De Zomernota 2020 is op 26 juni 2019 in de raadscommissie besproken. De inhoud van deze zomernota is als volgt: 1. 2. 3. 4. 5.

Bestuurlijke uitgangspunten Staat van de stad 2019, analyse data op buurtniveau Opgaven Financiën inclusief beleidsinzet 2020-2023 Bijlage financiële ruimte.

De zomernota voldoet aan de eisen uit artikel 4.1. -Bevindingen De Zomernota voldoet aan de eisen uit de Financiële verordening. Artikel 4.2 Raming van onderhoudsbudgetten De tabel op pagina 88, onderdeel van de paragraaf onderhoud kapitaalgoederen, laat zien welke onderhoudsplannen er zijn en of die financieel vertaald zijn in de Meerjarenbegroting 2020-2023. Hiervan is bij het onderhoudsplan voor gebouwen geen sprake -Bevindingen Aan deze aanvullende eis wordt grotendeels voldaan. Een volledig inzicht wordt geboden, het onderhoudsplan gebouwen is niet volledig financieel vertaald in de Meerjarenbegroting 2020-2023. Artikel 13.1 Opname van een paragraaf subsidieverlening Deze paragraaf is aanwezig. De paragraaf geeft per programma weer welke subsidies zijn verstrekt. -Bevindingen De extra paragraaf “subsidieverlening” is aanwezig.

Artikel 13.2 Aanvullende eisen aan een aantal paragrafen Dit artikel bepaalt voor de volgende paragrafen aanvullende informatie: • Onderhoud kapitaalgoederen: voortgang van het geplande onderhoud en de omvang van het achterstallig onderhoud; • Financiering: liquiditeitenplanning, financieringsbehoefte en de rentevisie voor het komende jaar • Bedrijfsvoering: stand van zaken ten aanzien van en de belangrijkste ontwikkelingen binnen de verschillende aandachtsvelden van de bedrijfsvoering • Grondbeleid: actieve exploitaties, de verwerving van gronden, de te ontwikkelen en in ontwikkeling genomen gronden. Deze aanvullende informatie is in de meeste paragrafen zichtbaar. In de paragraaf grondbeleid is dat het minst expliciet.

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam

20

In de inleiding van de paragraaf verwijst de gemeente naar de informatieverplichtingen uit het BBV. De aanvullende kaders uit de art. 212 Verordening zijn niet benoemd. -Bevindingen De extra informatie is grotendeels aanwezig. In de paragraaf Grondbeleid is dat het minst expliciet. Voor kaderstelling verwijst die pararaaf naar het BBV, de aanvullende kaders uit de 212. Verordening staan niet benoemd.

4.4. Beantwoording onderzoeksvragen

In deze afrondende paragraaf komen we tot beantwoording van de onderzoeksvragen 9 en 10: 9. In hoeverre voldoet de Programmabegroting 2020-2023 aan de eisen uit het BBV? De Meerjarenbegroting 2020-2023 voldoet in opzet in belangrijke mate aan de eisen uit het BBV. Op een enkel onderdeel ontbreekt een verplichte toelichting of een verplichte vergelijking met cijfers uit voorgaande jaren. Een kwalitatief oordeel volgt in hoofdstuk 5. 10.

In hoeverre voldoet de Programmabegroting 2020-2023 aan de interne regelgeving zoals de financiële verordening (art. 212 Gemeentewet)? De meerjarenbegroting 2020-2023 voldoet in belangrijke mate aan de aanvullende eisen uit de financiële verordening. Afwijkingen zijn zichtbaar in de paragraaf grondbeleid en voor het onderhoud gebouwen.

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam

21

5. Verdieping informatiewaarde 5.1. Algemeen Inleiding In het voorgaande onderdeel beschreven wij of de programmabegroting voldoet aan de “technische” eisen uit interne wet- en regelgeving. De conclusie is dat de begroting daaraan in belangrijke mate voldoet. Dit vormt een belangrijk fundament voor de informatiewaarde. Vervolgens is de vraag welke aanvullende keuzes de gemeente maakte op het gebied van extra informatie, mate van gedetailleerdheid, samenhang en leesbaarheid. Dit heeft effect op de uiteindelijke sturingswaarde van de begroting als zelfstandig leesbaar document. Wij onderzochten dit door een verdiepend onderzoek uit te voeren naar een tweetal programma’s en twee paragrafen. Ook vroegen wij in interviews aan ambtenaren en bestuurders meer in het algemeen naar hun beelden over de sturingswaarde van de begroting. Onder de raadsleden zetten wij daarvoor een enquête uit. De bevindingen die uit deze acties volgden, leest u ook in dit verdiepende hoofdstuk. Aan het einde van het hoofdstuk vindt beantwoording van de onderstaande deelvragen plaats: 11. Is er samenhang tussen de gewenste effecten, doelen, activiteiten en daarvoor in te zetten middelen? Met andere woorden: worden de 3 W-vragen samenhangend en overzichtelijk beantwoord? 12. Zijn effecten, doelen en activiteiten meetbaar (SMART) beschreven? Worden trends inzichtelijk gemaakt? 13.

Is de relatie tussen de programma’s onderling helder? 14. Is duidelijk welke risico’s zich kunnen voordoen bij het nastreven van de gewenste resultaten? 15. Is de Programmabegroting leesbaar en toegankelijk? 16. Sluit de informatie in de Programmabegroting aan op de informatiebehoefte van de raad? Opzet verdiepende beoordeling We beschrijven voor ieder programma en paragraaf in het kort wat wij op een aantal onderwerpen aantroffen. Dit vormt de onderbouwing voor de constatering die wij daarna doen. Deze bevindingen namen wij in een blauw kader op. Dit vormt input voor de beantwoording van de onderzoeksvragen die aan het einde van het hoofdstuk is opgenomen. In die beantwoording betrokken wij ook de beelden uit de interviews en vragenlijsten.

5.2. Selectie, BIEO en Bestuurskader

De onderzochte programma’s zijn “Mens en stad in beweging” en “Ruimtelijke inrichting en samenhang”. Op de volgende onderdelen presenteren wij onze bevindingen: • • • • • •

Actualiteit en inzicht in context Kaderstelling / samenhang met andere beleidsdocumenten Concreetheid van de opgenomen effecten en doelen Samenhang tussen de drie W-vragen Inzicht in risico’s Leesbaarheid

Voor de kaderstelling onderzochten wij of er een relatie is naar algemene kaderstellende documenten zoals het Collegeprogramma. Een korte inhoudelijke beschrijving van dit document namen wij op in bijlage 1. Ook onderzochten wij relaties naar specifieke kaderstellende beleidsdocumenten.

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam

22

Begroting in één oogopslag Voordat we overgingen tot de verdieping op de programma’s en paragrafen, keken we ook naar de inleiding van de begroting. Hierin is allereerst een handzame “begroting 2020 in één oogopslag” opgenomen.

Deze BIEO geeft een samenvattend inzicht op de inkomsten en uitgaven per programma, verdeeld naar de diverse programma’s en activiteiten daarbinnen. Ook is kort vermeld wat de burger in 2020 gaat betalen voor de belangrijkste belastingen en heffingen. Bestuurskader Na deze BIEO volgt het Bestuurskader. Dit start met de beschrijving dat het Collegeprogramma 20182022, dat ook via een link te ontsluiten is, volledig is verwerkt in de Meerjarenbegroting 2020-2023. Dit leidde tot volledige aanpassing van de prestatiedoelstellingen in alle programma’s. Daarna beschrijft dit hoofdstuk de belangrijkste ambities per programma en plaatst deze in context. Ook wordt een relatie gelegd naar de Global Goals en de wijze waarop de gemeente Schiedam daaraan verder invulling geeft. Aan de uitkomsten uit de zomernota is een apart onderdeel besteed. De raad gaf het college van B&W bij het vaststellen van de zomernota een aantal onderzoeksopdrachten mee, bijvoorbeeld het vinden van “nieuw voor oud”. Hoe die onderzoeksopdrachten concreet in de begroting zijn verwerkt, is in dit onderdeel nader uitgewerkt. Dit leidt vervolgens tot een nieuw financieel beeld 2020 – 2023. De gemeente geeft hierop een toelichting en beschrijft de financiële positie. Een aantal conclusies die daarbij worden gedaan, zijn: • • •

Het risicoprofiel is stijgende, de weerstandscapaciteit is gedaald naar 1,3. De toekomstige financiële positie wordt in belangrijke mate beïnvloed door de wijze waarop landelijk met budgetten jeugdhulp wordt omgegaan. De solvabiliteitsratio en nettoschuldquote worden in perspectief van de VNG-normen geplaatst: de solvabiliteit ligt met 10 tot 15% onder deze norm van 20% (dus zou moeten verbeteren), de netto schuldquote zit ongeveer op de norm van 130%.

- Bevindingen Het samenvattende Bestuurskader legt een heldere verbinding tussen de Zomernota en de Begroting. Ook geeft het een goed beeld van de financiële positie.

Onderzoek informatiewaarde programmabegroting gemeente Schiedam