Bijlage Bestemmingsplan Sportplaza Harga - Uitspraak Raad van State 2019

Het college licht verder toe dat de notitie het Zuid-Hollandse detailhandelsbeleid en de voorgeschiedenis van het nationale en provinciale detailhandelsbeleid beschrijft en een overzicht geeft van diverse beleidsstukken, onderzoeken en data over het detailhandelsbeleid. De notitie illustreert, mede aan de hand van een aantal cases, de noodzaak en effectiviteit van perifere beperkingen in relatie tot zijn beleidsdoelen. Hoewel de meeste van die cases geen betrekking hebben op Zuid-Hollandse situaties, bieden zij inzicht in onder andere vestigingsmotieven en het gedrag van marktpartijen in verschillende situaties, zodat de conclusies die uit die cases kunnen worden afgeleid volgens het college ook relevant zijn voor het Zuid-Hollandse beleid. In de notitie van DTNP wordt geconcludeerd dat de overheid in Nederland sinds 1973 ruimtelijk detailhandelsbeleid voert dat gericht is op het clusteren van detailhandel in winkelconcentraties en het beperken van detailhandel buiten winkelconcentraties (PDVbeleid). In 2004 decentraliseerde het Rijk haar beleid, waarbij alle provincies, waaronder ZuidHolland, deze beleidslijn in grote lijnen hebben voortgezet. Ook bij de verschillende beleidsactualisaties in de jaren erna heeft de provincie Zuid-Holland deze lijn, na actueel onderzoek en analyse van nieuwe ontwikkelingen, steeds voortgezet.

De provincie beoogt hiermee bij te dragen aan vitale, functioneel gemengde stads- en

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

18

dorpsgebieden met krachtige en kwalitatief onderscheidende centra, waarin de door de consument gewenste voorzieningen beschikbaar en goed bereikbaar zijn en met ruimte voor dynamiek. In de notitie wordt voorts geconcludeerd dat uit de vele onderzoeken en praktijkvoorbeelden blijkt dat het clusteren van detailhandel in winkelconcentraties en het beperken van detailhandel buiten winkelconcentraties aantoonbaar bijdraagt aan de door de provincie beoogde beleidsdoelen (te weten: bijdragen aan vitale, functioneel gemengde stads- en dorpsgebieden met krachtige en kwalitatief onderscheidende centra, waarin de door de consument gewenste voorzieningen beschikbaar en goed bereikbaar zijn en met ruimte voor dynamiek). De in deze notitie aangehaalde onderzoeken en cases vormen volgens DTNP slechts een verduidelijking en illustratie van een veel ruimere hoeveelheid databronnen, onderzoeken, analyses en praktijkvoorbeelden. Het college licht toe dat de notitie in het bijzonder staaft dat het beperken van nieuwe winkelontwikkelingen in de periferie en concentratie van winkels in de centra een substantiële bijdrage levert aan beperking van de groei van het autogebruik, waarmee tevens de leefbaarheid van de woonomgeving wordt bevorderd.

Verder wijst het college erop dat in de notitie aan de hand van onderzoeken is onderbouwd dat detailhandel van substantieel belang is voor het functioneren en de aantrekkelijkheid van de centra. De notitie toont volgens het college duidelijk aan dat detailhandel het belangrijkste bezoekdoel in de centra is, meerwaarde heeft voor andere centrumfuncties (functiesynergie) en dat aansprekende winkelformules (grootschalige sport- en elektronicaformules en supermarkten) van belang zijn als publiekstrekker in de diverse centra. De notitie laat volgens het college verder aan de hand van een aantal cases zien dat het streven om de binnenstad te versterken fors gefrustreerd wordt als tegelijk ruimte wordt geboden in de periferie en partijen hun investeringen op die locaties gaan richten. In de beschreven situaties is de wens om een vestiging in de periferie te realiseren voor een groot deel afkomstig van juist die formules die als publiekstrekkers een belangrijke rol in de verschillende centra vervullen. Ook laat de notitie aan de hand van een casus zien dat de aanname dat meer winkels uit het centrum zullen vertrekken als eenmaal ergens een nieuwe perifere locatie is ontwikkeld, niet zonder grond is.

Verder komt volgens het college duidelijk naar voren dat het beperken van detailhandel buiten de centra positief bijdraagt aan het behoud van de winkelstructuur van wijk- en buurtcentra en aan vitale en attractieve stads- en dorpscentra. 20.9. De Afdeling stelt vast dat het college in voornoemde nadere memorie dieper is ingegaan op onderzoek naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid. In dit kader heeft het college onder meer verwezen naar de publicaties "Winkelen in Megaland" en "‘Detailhandel en beleid' een continue wisselwerking" van het Planbureau voor de Leefomgeving uit 2005 en 2011, Monitoronderzoek 30 middelgrote centra in Nederland van DTNP in samenwerking met Radboud Universiteit van 2014-2018, "Beleving en diversiteit: de sleutel tot succes?" van M. Lucassen uit 2018, en casestudy’s naar de centra van Deventer, Sittard, Utrecht, Coevorden, Zoetermeer, Assen, Arnhem en Sint Niklaas. De Afdeling concludeert dat het college door de overgelegde gegevens over de effectiviteit van branchering als onderdeel van ruimtelijk detailhandelsbeleid, een analyse gebaseerd op gegevens heeft gegeven, op basis waarvan hij in redelijkheid de conclusie heeft getrokken dat de brancheringsregeling zoals opgenomen in de Verordening ruimte 2014-II en III in het algemeen effectief is.

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

19

Het college is in zijn nadere memorie dieper ingegaan op onderzoek naar de effectiviteit van branchering op de schaal van de provincie Zuid-Holland. In dit kader heeft het college onder meer verwezen naar provinciale koopstromenonderzoeken uit de jaren 1978, 1988, 1994, 1999, 2004, 2011, 2016 en 2018, en de publicaties "Provincie Zuid-Holland; ontwikkelingsmogelijkheden detailhandel" van Bureau Stedelijke Planning van 2012, "Randstad Koopstromenonderzoek (KSO)" van l&O Research/DTNP uit 2016 en "Detailhandel Zuid-Holland" van DTNP uit 2017. Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college op grond van deze onderzoeken inzichtelijk gemaakt dat de conclusie dat een brancheringsregeling zoals opgenomen in de Verordening ruimte 2014-II en III in het algemeen effectief is en daarnaast ook van toepassing is op de specifieke situatie in de provincie Zuid-Holland. Aldus is sprake van een analyse van de geschiktheid van de gekozen maatregel op basis van specifieke gegevens. 20.10.

Voor zover het college van burgemeester en wethouders en de raad van Schiedam, het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere betogen dat de komst van twee vestigingen van Decathlon niet daadwerkelijk leidt tot negatieve effecten voor de bestaande winkelcentra in Den Haag en Schiedam, zoals onaanvaardbare leegstand, en dat daarom de regeling van de Verordening ruimte 2014 niet geschikt is − en verder gaat dan nodig is − om onaanvaardbare leegstand te voorkomen en leefbaarheid te behouden, overweegt de Afdeling als volgt. 20.11. In het kader van de exceptieve toetsing wordt het object van het geschil gevormd door de regeling van de Verordening ruimte 2014 en niet specifiek door de beperkingen ter plaatse van de gronden die [appellante sub 4] en [appellante sub 5] willen ontwikkelen. Dit neemt niet weg dat uit de Verordening ruimte 2014-II en III ook beperkingen voor deze gronden voortvloeien. Voor zover het college van burgemeester en wethouders en de raad van Schiedam, het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere zich op het standpunt stellen dat deze beperkingen niet geschikt zijn om de met de Verordening ruimte 2014-II en III nagestreefde doelen te bereiken, overweegt de Afdeling als volgt.

Het is vaste rechtspraak van het Hof dat een maatregel al voor de evenredigheidstoets slaagt indien hij kan bijdragen aan de verwezenlijking van de nagestreefde doelstelling en dat deze niet noodzakelijkerwijs zelfstandig deze doelstelling hoeft te kunnen verwezenlijken. De Afdeling verwijst naar het arrest van het Hof van 13 juni 2018, Deutscher Naturschutzring, ECLI:EU:C:2018:433, punt 49. Het college van burgemeester en wethouders en de raad van Schiedam, het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere gaan er dan ook ten onrechte van uit dat het college door middel van een analyse met specifieke gegevens aannemelijk moet maken dat de specifieke beperkingen voor de betrokken percelen op zichzelf leiden tot een gunstig leefklimaat in het centrum en tot het voorkomen van leegstand in het centrum, en omgekeerd dat het loslaten van deze specifieke beperkingen op zichzelf leidt tot een ongunstig leefklimaat in het centrum en tot leegstand in het centrum. Zoals volgt uit de uitspraken van de Afdeling van 19 december 2018, Maastricht, ECLI:NL:RVS:2018:4195, en Schijndel, ECLI:NL:RVS:2018:4196, hoeft het college niet voor elke specifieke beperking die uit de regeling volgt aannemelijk te maken dat deze er op zichzelf toe leidt dat de nagestreefde doelen worden bereikt en dat het achterwege laten

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

20

daarvan er op zichzelf toe leidt dat de nagestreefde doelen niet worden bereikt. De analyse met specifieke gegevens mag zich voor de specifieke beperkingen richten op de bijdrage die de beperking levert aan het bereiken van de doelen die worden nagestreefd met de regeling. Daarbij is het niet voldoende dat de specifieke beperking aan de doelen kàn bijdragen. Aannemelijk moet worden dat de specifieke beperking een zinvolle bijdrage levert aan het bereiken van de met de regeling nagestreefde doelen. Voor de analyse of de specifieke beperking een zinvolle bijdrage levert aan het bereiken van de met de regeling nagestreefde doelen gelden minder hoge eisen dan voor de analyse van de effectiviteit van de hele regeling. De bijdrage van een specifieke beperking leent zich naar haar aard immers minder voor een analyse dan de effecten van de hele regeling. 20.12. De Verordening ruimte 2014-II en III bevat uitsluitend de algemene ontheffingsmogelijkheid van artikel 3.2, eerste lid. Op grond van deze bepaling kan het college op verzoek van het college van burgemeester en wethouders ontheffing verlenen van de regels van deze verordening voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen.

De grondslag voor de opname van deze ontheffingsmogelijkheid in de verordening wordt gevormd door artikel 4.1a van de Wro. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in haar uitspraak van 6 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1424, onder 18.5, moeten, gelet op de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4.1a van de Wro (Kamerstukken II, 2011/12, 32 821, nr. 9, blz. 2-3, nr. 13, blz. 20 en 22) de bijzondere omstandigheden als bedoeld in het eerste lid van artikel 4.1a zijn gelegen in de ruimtelijke kwaliteit van de ontwikkeling waarvoor de ontheffing is aangevraagd. Zoals de Afdeling verder heeft overwogen in onder meer haar uitspraak van 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2651, onder 4.8 is in de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro benadrukt dat met grote terughoudendheid dient te worden omgegaan met de mogelijkheid om ontheffing te verlenen van de krachtens provinciale verordening gestelde regels. In de parlementaire geschiedenis is vermeld dat de ontheffingsmogelijkheid is bedoeld voor bijzondere, uitzonderlijke situaties die zich incidenteel voordoen, waarbij kan worden gedacht aan een innovatief project waarbij zwaarwegende maatschappelijke belangen een rol spelen.

Uitgangspunt is blijkens de parlementaire geschiedenis dat in de provinciale regels zelf dient te worden geconcretiseerd in welke gevallen de regeling niet van toepassing is om zo vooraf duidelijkheid te geven over de regels die door andere bestuursorganen in acht moeten worden genomen (Kamerstukken II, 2011/12, 32 821, nr. 8, blz. 4 en nr. 9, blz. 2 en 3). 20.13. De Afdeling constateert dat de Verordening ruimte 2014-II en III aldus geen expliciete bepaling bevat waarmee, in het geval dat een specifieke beperking van het dienstenverkeer geen zinvolle bijdrage levert aan het bereiken van de met de regeling nagestreefde doelen, een uitzondering kan worden gemaakt op artikel 2.1.4, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014-II en III. 20.14. Het is vaste rechtspraak van het Hof (zie het arrest van 24 januari 2012, Dominguez, ECLI:EU:C:201 2:33, punten 24, 25 en 27) dat de nationale rechter het nationale recht zoveel mogelijk moet uitleggen in het licht van de bewoordingen en het doel van de betrokken richtlijn teneinde het daarmee beoogde resultaat te bereiken en aldus aan artikel 288, derde alinea, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie te voldoen. Deze verplichting tot richtlijnconforme uitleg wordt begrensd door de algemene rechtsbeginselen en kan niet dienen als grondslag voor een uitleg contra legem.

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

21

20.15. Artikel 3.2, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014-II en III bevat, als gezegd, een algemene ontheffingsbevoegdheid. Een dergelijke ontheffingsmogelijkheid is bedoeld voor bijzondere situaties. Daarbij past, zoals in 20.12 aangehaald, in het algemeen grote terughoudendheid. De Afdeling overweegt dat een richtlijnconforme interpretatie van deze ontheffingsbevoegdheid echter het volgende met zich brengt. Het college dient bij de afweging omtrent een ontheffing te betrekken of toepassing van de brancheringsregeling neergelegd in artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014-II en III − in een concreet geval ertoe zou leiden dat het met de Dienstenrichtlijn beoogde resultaat niet wordt bereikt. Dat resultaat wordt niet bereikt als het weigeren van de ontheffing voor dit concrete geval geen zinvolle bijdrage levert aan het bereiken van de met de brancheringsregeling nagestreefde doelen (te weten: voorkoming van leegstand en behoud van de leefbaarheid van de stadscentra). Dan zou het oordeel moeten luiden dat sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in artikel 3.2, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014-II en III en artikel 4.1a, eerste lid, van de Wro.

Onverkorte toepassing van de brancheringsregeling zou immers onder die omstandigheden de verwezenlijking van het in bestemmingsplannen vervatte gemeentelijke ruimtelijk beleid − om grootschalige sportdetailhandel zoals de onderhavige buiten de centra toe te staan − onevenredig belemmeren, in verhouding tot de met die brancheringsregeling te dienen provinciale belangen. Het vorenstaande brengt mee dat artikel 3.2, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014-II en III in het licht van de Dienstenrichtlijn aldus moet worden uitgelegd dat op grond daarvan een ontheffing van artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014-II en III moet worden verleend, indien toepassing van de brancheringsregeling van artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014-II en III in een concreet geval ertoe zou leiden dat het met de Dienstenrichtlijn beoogde resultaat niet wordt bereikt, meer in het bijzonder indien een specifieke beperking van het dienstenverkeer geen zinvolle bijdrage levert aan het bereiken van de met de brancheringsregeling nagestreefde doelen. Zoals is overwogen onder 20.11, volgt echter uit de rechtspraak van het Hof dat een maatregel niet noodzakelijkerwijs zelfstandig de nagestreefde doelstelling hoeft te kunnen verwezenlijken.

Dit betekent dat de richtlijnconform geïnterpreteerde ontheffingsmogelijkheid niet zo ver gaat dat zij al kan worden toegepast wanneer de specifieke beperking niet zelfstandig de nagestreefde doelen (te weten: voorkoming van leegstand en behoud van de leefbaarheid van de stadscentra) verwezenlijkt. De specifieke beperking kan immers een onderdeel zijn van een pakket aan maatregelen, en dat is in het kader van de Verordening ruimte 2014-II en III ook het geval. 20.16. Met inachtneming van vorenstaande richtlijnconforme interpretatie heeft het college redelijkerwijs kunnen concluderen dat de brancheringsregeling in de Verordening ruimte 2014II en III geschikt is om het daarmee beoogde doel te bereiken. 20.17. Hierna (onder 21.) komt, als laatste onderdeel van de toetsing aan de Dienstenrichtlijn, aan de orde in hoeverre de brancheringsregeling niet verder gaat dan nodig is. Vervolgens zal de Afdeling enkele nationaalrechtelijke punten bespreken die de houdbaarheid van de brancheringsregeling raken (23.-25.). Daarna komen de weigeringen ontheffing (27.) en de reactieve aanwijzingen (28.) aan de orde. Niet verder dan nodig; geen andere, minder beperkende maatregelen 21.

Het college van burgemeester en wethouders en de raad van Schiedam, het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere betogen dat de brancheringsregeling verder gaat dan nodig en andere, minder beperkende maatregelen beschikbaar zijn.

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

22

21.1. Het college van burgemeester en wethouders van Den Haag betoogt dat artikel 3.1.6 van het Bro al borgt dat ruimtelijke besluiten niet leiden tot onaanvaardbare aantasting van het woon-, leef- en ondernemersklimaat. 21.2. Het college van burgemeester en wethouders en de raad van Schiedam betogen dat voor de realisatie van de doelstelling de − door de raad naar behoren uitgevoerde − toets aan artikel 3.1.6 van het Bro voldoende is. Artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014 voegt hieraan niets toe. 21.3. [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere betogen dat ten onrechte niet is beschouwd of het nagestreefde doel niet met een minder beperkende maatregel kan worden bereikt. 21.4. Het college stelt dat de brancheringsregeling niet kan worden gemist om ervoor te zorgen dat de nagestreefde doelen worden bereikt. Een minder vergaande maatregel, zoals het aanwijzen van een aantal locaties buiten de centra waar wel reguliere detailhandel mogelijk is, leidt tot versnippering, doet afbreuk aan de voordelen van concentratie en komt minder tegemoet aan de eisen van bereikbaarheid voor alle consumenten. Flankerend beleid, zoals stimuleringsmaatregelen, kan wel bijdragen aan het aantrekkelijk houden of maken van de centra, maar is weinig zinvol als tegelijkertijd winkels uit een centrum wegtrekken doordat ruimte buiten de centra wordt geboden.

Verder stelt het college dat van een absoluut verbod geen sprake is en de verordening een ontheffingsmogelijkheid bevat. 21.5. Met artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro is blijkens de geschiedenis van totstandkoming van deze bepaling (nota van toelichting, blz. 34 en 49; Stb. 2012, 388) beoogd zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren; beoogd wordt vanuit een oogpunt van ruimtelijke ordening ongewenste leegstand te vermijden en zorgvuldig ruimtegebruik te stimuleren (uitspraak van 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724). Met de brancheringsregeling in de Verordening ruimte 2014-II en III wordt, zoals hiervoor al vermeld, beoogd leegstand in de stadscentra te voorkomen en de leefbaarheid van de stadscentra te behouden. Hoewel het doel van de brancheringsregeling in de Verordening ruimte 2014 deels overlapt met dat van artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro, betekent dit niet dat redelijkerwijs kan worden geoordeeld dat de brancheringsregeling in de Verordening Ruimte 2014-II en III verder gaat dan nodig is om de daarmee nagestreefde doelen te bereiken. De brancheringsregeling keert zich tegen andere mogelijke oorzaken van leegstand dan artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro. De brancheringsregeling keert zich tegen leegstand of afname van de leefbaarheid van de stadscentra die optreedt doordat het detailhandelsaanbod daar aantrekkingskracht voor de consument verliest.

Artikel 3.1.6, tweede lid, van het Bro keert zich tegen leegstand of onzorgvuldig ruimtegebruik, optredend doordat een nieuwe stedelijke ontwikkeling wordt toegestaan waaraan geen behoefte bestaat of waarin kon worden voorzien binnen bestaand stedelijk gebied, terwijl het plan die ontwikkeling buiten dat gebied mogelijk maakt. Voor zover appellanten menen dat de regeling verder gaat dan nodig, omdat de specifieke beperkingen voor hun percelen volgens hen geen zinvolle bijdrage leveren aan het bereiken van de met de regeling nagestreefde doelen, overweegt de Afdeling dat deze kwestie aan de orde kan komen in het kader van de toepassing van de richtlijnconform te interpreteren ontheffingsmogelijkheid van artikel 3.2, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014-II en III. Hetgeen het college van burgemeester en wethouders en de raad van Schiedam, het college

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

23

van burgemeester en wethouders van Den Haag, [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere hebben aangevoerd, geeft dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat het college niet redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de brancheringsregeling niet verder gaat dan nodig en dat er geen andere, minder beperkende maatregelen zijn. Conclusie exceptieve toetsing Verordening ruimte 2014 aan de Dienstenrichtlijn 22. Hetgeen het college van burgemeester en wethouders en de raad van Schiedam, het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere hebben aangevoerd, geeft aanleiding voor het oordeel dat het gehele artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014-I wegens strijd met artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn buiten toepassing dient te blijven. Hetgeen het college van burgemeester en wethouders en de raad van Schiedam, het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere hebben aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de artikelen 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014-II en III buiten toepassing moeten worden gelaten wegens strijd met artikel 14, aanhef en onder 5, of artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn.

Wet ruimtelijke ordening, Besluit ruimtelijke ordening en rechtszekerheid Provinciale ruimtelijke belangen (artikel 4.1, eerste lid, van de Wro) 23. Het college van burgemeester en wethouders en de raad van Schiedam, het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere voeren aan dat de brancheringsregeling is gesteld zonder dat − zoals artikel 4.1, eerste lid, van de Wro vereist − provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken. Het college van burgemeester en wethouders en de raad van Schiedam voeren aan dat de brancheringsregeling geen provinciaal belang dient, omdat de gedetailleerdheid van de branche-, assortiments- en omvangbeperkingen veeleer ingrijpen op lokaal of gemeentelijk niveau in plaats van op provinciaal niveau. Volgens hen is normstelling op provinciaal niveau alleen aangewezen als een onderwerp niet op een doelmatige of doeltreffende wijze op een lager decentraal niveau kan worden geregeld. Volgens het college van burgemeester en wethouders en de raad van Schiedam, het college van burgemeester en wethouders van Den Haag en [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere wil de provincie met de brancheringsregeling duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau voorkomen.

Volgens hen is dit echter geen provinciale ruimtelijke doelstelling, maar een economische, omdat de getroffen grootschalige sportdetailhandel niet is aan te merken als detailhandel in eerste levensbehoeften. 23.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 16 februari 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BP4732) is voor het antwoord op de vraag of sprake is van een provinciaal belang, bepalend of het belang zich leent voor behartiging op provinciaal niveau vanwege de daaraan klevende bovengemeentelijke aspecten. Provinciale staten hebben het noodzakelijk kunnen achten om ter bescherming van provinciale belangen algemene regels in de Verordening ruimte 2014-II en III op te nemen over het provinciale detailhandelsbeleid dat als doelstelling heeft leegstand in de stadscentra te voorkomen en de leefbaarheid van de stadscentra te behouden (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 7 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2847).

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

24

Zoals de Afdeling verder, onder andere in de uitspraak van 18 september 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1192, heeft overwogen is voor de beoordeling van de vraag of gevreesd moet worden voor een duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau doorslaggevend te achten of inwoners van een bepaald gebied niet langer op een aanvaardbare afstand van hun woning kunnen voorzien in hun eerste levensbehoefte. Deze jurisprudentie laat echter onverlet dat door middel van een brancheringsregeling die (mede) betrekking heeft op detailhandel die niet voorziet in eerste levensbehoeften, het voorkomen van leegstand en het behoud van leefbaarheid in stadscentra in de provincie kan worden nagestreefd. Hetgeen het college van burgemeester en wethouders en de raad van Schiedam, het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere hebben aangevoerd, leidt dan ook niet tot de conclusie dat provinciale staten zijn getreden buiten de hun in artikel 4.1 van de Wro gegeven regelgevende bevoegdheid. Regels met betrekking tot branches (artikel 3.1.2, tweede lid, van het Bro) 24.

Het college van burgemeester en wethouders van Den Haag voert aan dat de in artikel 2.1.4, derde lid, aanhef en onder a, van de Verordening ruimte 2014-I opgenomen lijst van producten in strijd is met artikel 3.1.2, tweede lid, onder b, van het Bro, dat slechts toestaat dat in een bestemmingsplan branches worden genoemd en geen specifieke producten. Het gemeentebestuur wordt volgens het college van burgemeester en wethouders van Den Haag derhalve door de Verordening ruimte 2014-I gedwongen om bestemmingsplannen vast te stellen die in strijd zijn met deze bepaling. Het college van burgemeester en wethouders verwijst in dat verband naar de uitspraak van de Afdeling van 19 februari 2014, ECLI:NL:RVS:2013:2048. 24.1. Artikel 3.1.2, tweede lid, van het Bro luidt: "Ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening kan een bestemmingsplan regels bevatten: a.(…); b. met betrekking tot branches van detailhandel en horeca. […]." 24.2. In haar uitspraak van 19 februari 2014 heeft de Afdeling overwogen dat een bestemmingsplan weliswaar regels kan bevatten met betrekking tot branches van detailhandel, maar daaronder valt niet tevens het gedetailleerd vaststellen van het toegestane assortiment.

De Afdeling kwam tot deze uitleg omdat uit het oogpunt van een goede ruimtelijke ordening als zodanig niet van belang is welke specifieke goederen verkocht worden wanneer deze binnen de toegestane branche vallen. Artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014-I bevat een zodanige detaillering, dat deze niet meer ruimtelijk relevant is, omdat deze bepaling een limitatieve opsomming van - onder meer - specifieke producten, zoals piano’s en surfplanken, bevat. Hierdoor noopt artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014-I het gemeentebestuur tot het vaststellen van een plan dat in strijd is met artikel 3.1.2, tweede lid, van het Bro en derhalve in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014-I dient daarom - naast de hiervoor geconstateerde strijd met de Dienstenrichtlijn - tevens wegens strijd met artikel 4.1, eerste lid, van de Wro in samenhang met artikel 3.1.2, tweede lid, van het Bro buiten toepassing te worden gelaten. Voor de artikelen 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014-II en III is deze strijd er echter niet,

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

25

aangezien de opsommingen in deze bepalingen niet limitatief zijn. De Afdeling ziet dan ook geen aanleiding voor het oordeel dat de artikelen 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014-II en III het gemeentebestuur zouden nopen tot het vaststellen van een met artikel 3.1.2, tweede lid, van het Bro en de goede ruimtelijke ordening strijdig plan. Rechtszekerheid 25. Het college van burgemeester en wethouders van Den Haag wijst erop dat voor de invulling van het begrip "bestaande winkelconcentratie" in artikel 2.1.4, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014-I in de toelichting op deze bepaling aansluiting wordt gezocht bij het begrip "bestaande functie" in artikel 1.2, derde lid, van de Verordening ruimte 2014. Volgens het college van burgemeester en wethouders van Den Haag is de formulering van artikel 1.2, derde lid, van de Verordening ruimte 2014-I rechtsonzeker en willekeurig, omdat deze bepaling meebrengt dat de toevallige situatie die bestond ten tijde van de inwerkingtreding van de Verordening ruimte 2014-I bepalend is voor de vraag of een pand al dan niet tot de bestaande winkelconcentratie behoort. 25.1. Het college van burgemeester en wethouders van Den Haag heeft niet bestreden dat het voornemen van Decathlon betrekking heeft op de realisatie van nieuwe detailhandel buiten een bestaande winkelconcentratie.

Ten aanzien van de in geding zijnde RWS-kavel aan de Rhône op het bedrijventerrein Forepark te Den Haag verkeert het college van burgemeester en wethouders van Den Haag derhalve niet in rechtsonzekerheid over de invulling van de begrippen "bestaande winkelconcentratie" en "bestaande functie". Gelet hierop is dit punt niet relevant voor de uitkomst van het beroep, zodat dit geen bespreking behoeft. Conclusie exceptieve toetsing Verordening ruimte 2014 aan Wro, Bro en rechtszekerheid 26. Hetgeen het college van burgemeester en wethouders van Den Haag heeft aangevoerd, geeft aanleiding voor het oordeel dat artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014-I buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met artikel 4.1 van de Wro in samenhang met artikel 3.1.2 van het Bro. Hetgeen de colleges van burgemeester en wethouders van Den Haag en Schiedam, de raad van de gemeente Schiedam en [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere hebben aangevoerd, geeft geen aanleiding voor het oordeel dat de artikelen 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014-II en III buiten toepassing moeten worden gelaten wegens strijd met artikel 4.1 van de Wro, artikel 3.1.2 van het Bro of het rechtszekerheidsbeginsel. De bestreden besluiten Weigeringen ontheffing 27.

Het college van burgemeester en wethouders van Schiedam, het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere betogen dat de weigeringsbesluiten op een onzorgvuldige belangenafweging berusten. Zij voeren in dat kader aan dat het eerder genoemde, aan de weigeringsbesluiten ten grondslag gelegde, onderzoeksrapport "Ruimtelijke effecten grote sportwinkels Provincie Zuid-Holland" van Droogh Trommelen en Partners van 15 oktober 2014 (het DTNP-rapport 2014) gebrekkig is en dat er verschillende redenen zijn, zoals het niet optreden van onaanvaardbare leegstand en het onderscheidend vermogen van Decathlon, die volgens hen tot de conclusie leiden dat de beoogde Decathlon-vestigingen op de betrokken locaties niet leiden tot de door het college ongewenste ruimtelijke effecten. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijzen zij naar het eerder genoemde onderzoek "Ruimtelijke Effectstudie

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

26

vestigingsplan Decathlon in Zuid-Holland" van BRO van 24 juni 2014 (het BRO-rapport), het rapport "Sportplaza Harga grootschalige detailhandel in sport" van Rho adviseurs voor leefruimte van 12 januari 2016 (hierna: het Rho-rapport van 12 januari 2016), het rapport "Den Haag 100% Energie grootschalige detailhandel in sport" van Rho adviseurs van 16 juni 2016 (hierna: het Rho-rapport van 16 juni 2016) en het eerder genoemde advies van Kolen Retail Consultancy en BRO van 18 september 2018. Verder stellen zij dat zowel het Regionaal Economisch Overleg van Den Haag als die van Rotterdam positief hebben geadviseerd over de beoogde vestigingen van Decathlon. 27.1. De besluiten tot het weigeren van een ontheffing, genomen op 9 december 2014, zijn gebaseerd op de Verordening ruimte 2014-I. Zoals hiervoor, onder 19.6, is overwogen dient artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014-I buiten toepassing te blijven. Dit brengt mee dat het in dit artikel neergelegde verbod niet gold. In artikel 3.2, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014-I (alsmede II en III) is bepaald dat het college ontheffing kan verlenen van de regels van deze verordening. Nu het verbod van artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014-I niet gold, waren er geen ontheffingen nodig en was er in zoverre geen grondslag voor het verlenen van ontheffingen.

De besluiten tot weigering van een ontheffing verdragen zich daarom niet met artikel 3.2, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014-I. Het college had de verzoeken om ontheffing buiten behandeling moeten laten. Reactieve aanwijzingen 28. De raad van de gemeente Schiedam, het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere betogen dat het college in de aanwijzingsbesluiten ten onrechte heeft geconcludeerd dat de beoogde grootschalige sportdetailhandel van Decathlon zich uit oogpunt van ruimtelijke ordening onderscheidt van de in artikel 2.1.4, derde lid, aanhef en onder a, van de Verordening ruimte 2014-II genoemde vormen van detailhandel. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijzen zij naar de Rho-rapporten van 12 januari 2016 en 16 juni 2016. Volgens het college van burgemeester en wethouders van Den Haag is bovendien uit onderzoek gebleken dat voor de vestiging van de beoogde grootschalige sportdetailhandel binnen de onderzochte locaties in de regio Den Haag, zoals de locatie Megastores, geen plaats is. De raad van de gemeente Schiedam, het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere betogen daarnaast dat de aanwijzingsbesluiten op een onzorgvuldige belangenafweging berusten.

Voor de argumentatie wordt verwezen naar hetgeen hierboven onder 27. is vermeld. 28.1. Het college stelt dat de beoogde grootschalige sportdetailhandel zich vanuit ruimtelijk oogpunt onderscheidt van de in artikel 2.1.4, derde lid, onder a, van de Verordening ruimte 2014-II uitgezonderde categorieën. De planregels maken geen onderscheid tussen volumineuze en niet-volumineuze sportartikelen, zodat het volgens het college niet alleen gaat om detailhandel in goederen die op grond van hun volumineus karakter niet in een centrum zouden kunnen worden ingepast. Het mogelijke ruimtebeslag voor try & buy is volgens het college geen reden om te concluderen dat sprake is van detailhandel die niet in een centrum zou kunnen worden ingepast. Op grond van de planregels dient weliswaar try & buy plaats te vinden, maar de planregels schrijven niet voor om try & buy alleen buiten de gebouwen te realiseren, aldus het college. Het kunnen aanbieden van artikelen voor alle sporten, het organiseren van evenementen, het integraal kunnen combineren met andere functies binnen het concept 100% energie en de goede bereikbaarheid vanwege de regionale aantrekkingskracht zijn volgens het college onvoldoende zwaarwegende argumenten.

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

27

28.2. In dit onderdeel van de uitspraak zijn de reactieve aanwijzingen aan de orde. Uit artikel 3.8, zesde lid, gelezen in samenhang met artikel 4.2, eerste lid, van de Wro volgt dat het college bevoegd is een reactieve aanwijzing te geven, indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken. De besluiten tot het geven van reactieve aanwijzingen van 1 maart 2016 en 19 april 2016 strekken tot handhaving van artikel 2.1.4, derde lid, onder a, van de Verordening ruimte 2014II. Daarin is een opsomming gegeven van branches die, kort gezegd, bij uitzondering buiten centra gevestigd mogen worden. Aan die opsomming is de open formulering toegevoegd dat detailhandel die zich uit oogpunt van goede ruimtelijke ordening niet onderscheidt van de genoemde vormen van detailhandel, eveneens buiten centra gevestigd mag worden. Het college heeft zich naar het oordeel van de Afdeling op goede gronden op het standpunt gesteld dat de beoogde grootschalige sportdetailhandel niet past in de open geformuleerde uitzondering. Grootschalige sportdetailhandel onderscheidt zich vanuit ruimtelijk oogpunt van de uitdrukkelijk opgenomen - door provinciale staten aan de hand van het "inpasbaarheidscriterium" geselecteerde - uitgezonderde vormen van detailhandel.

Het inpasbaarheidscriterium ziet, zoals hiervoor onder 19.7 besproken, op de vraag of het gaat om detailhandel in goederen die qua aard of omvang niet of niet goed inpasbaar is in de centra. Naar het oordeel van de Afdeling onderscheidt grootschalige sportdetailhandel zich van detailhandel in goederen die qua aard of omvang niet of niet goed inpasbaar is in de centra, omdat het assortiment van een grootschalige sportdetailhandelszaak vooral uit kleinere, hanteerbare goederen bestaat, zoals kleding, schoenen, sportattributen (zoals ballen en rackets) en dergelijke. Dit betekent, anders gezegd, dat grootschalige sportdetailhandel op grond van deze bepaling in beginsel inpasbaar is in de centra. De conclusie is dat de beoogde grootschalige sportdetailhandel niet van het verbod van artikel 2.1.4, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014-II is uitgezonderd. De reactieve aanwijzingen zijn gegeven met het oogmerk van handhaving van algemene regels uit de Verordening ruimte 2014-II, die ingevolge artikel 4.1, tweede lid, van de Wro, bij de vaststelling van een bestemmingsplan in acht moeten worden genomen. In dit verband is van belang dat provinciale staten met het oog op een goede ruimtelijke ordening het opnemen van artikel 2.1.4 in de Verordening ruimte 2014-II noodzakelijk hebben geacht ter voorkoming van leegstand en tot behoud van de leefbaarheid van de stadscentra.

De Afdeling ziet in hetgeen de raad van de gemeente Schiedam, het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere hebben aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het college zich niet in redelijkheid de handhaving van artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014-II als provinciaal belang heeft kunnen aantrekken. Of dit provinciale belang het geven van een reactieve aanwijzing met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maakt, behelst een bevoegdheid met beleidsruimte, waarbij het college een zorgvuldige afweging dient te maken van de betrokken belangen. Tot die zorgvuldige afweging van belangen behoort het betrekken bij en het meewegen van de concrete omstandigheden van het geval. Het gewicht daarvan moet worden afgewogen tegenover het belang van handhaving van de brancheringsregeling in de Verordening ruimte 2014-II. Uit de besluiten tot het geven van reactieve aanwijzingen blijkt naar het oordeel van de Afdeling onvoldoende van een dergelijke afweging. Het college heeft zich ook in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat aan de reactieve aanwijzingen ten grondslag is gelegd dat de bestemmingsplannen strijdig zijn met, kort gezegd, de brancheringsregeling in

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

28

de Verordening ruimte. In concreto zien de reactieve aanwijzingen op bestemmingsplannen die beogen een op maat gesneden formule mogelijk te maken ten behoeve van Decathlon als beoogd gebruiker. Naar het oordeel van de Afdeling had het college in de afweging over de reactieve aanwijzingen moeten betrekken of (alsnog) ontheffing verleend had kunnen worden. Zoals hiervoor, onder 20.12, naar voren kwam, bevat artikel 3.2, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014-II een algemene ontheffingsbevoegdheid. Een dergelijke ontheffingsmogelijkheid is bedoeld voor bijzondere situaties. Zoals in 20.15 aan de orde kwam, leidt een richtlijnconforme interpretatie van deze ontheffingsbevoegdheid ertoe dat het college bij de afweging omtrent een ontheffing dient te betrekken of toepassing van de brancheringsregeling in het concrete geval er echter toe zou leiden dat het met de Dienstenrichtlijn beoogde resultaat niet wordt bereikt. Dat resultaat wordt niet bereikt als het weigeren van de ontheffing voor dit concrete geval geen zinvolle bijdrage levert aan het bereiken van de met de brancheringsregeling nagestreefde doelen.

Het door een reactieve aanwijzing handhaven van de brancheringsregeling in het concrete geval, zonder de mogelijkheid van een ontheffing daarin te betrekken op de wijze zoals hiervoor in deze overweging is weergegeven, kan een beperking opleveren die geen zinvolle bijdrage levert aan het bereiken van de met die brancheringsregeling nagestreefde doelen. Daarom diende deze mogelijkheid van ontheffing uit een oogpunt van zorgvuldige afweging van belangen te worden betrokken bij de besluitvorming over de reactieve aanwijzingen. In de besluiten waarbij de reactieve aanwijzingen zijn gegeven, is dit niet gebeurd. Deze besluiten zijn gelet op het vorenstaande, in strijd met artikel 3:46 van de Awb, niet deugdelijk gemotiveerd. Conclusie 29. Gelet op het vorenstaande zijn de besluiten van 9 december 2014 strijdig met artikel 3.2, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014-I. De besluiten van 1 maart 2016 en 19 april 2016 zijn strijdig met artikel 3:46 van de Awb. De beroepen zijn gegrond. De besluiten van 9 december 2014, 1 maart 2016 en 19 april 2016 dienen te worden vernietigd. Hetgeen het college van burgemeester en wethouders en de raad van Schiedam, het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere overigens hebben aangevoerd, behoeft gelet hierop geen bespreking. 30.

Onder 27.1 is overwogen dat het verbod van artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014I niet gold, zodat er destijds geen ontheffingen nodig waren. Het college had de verzoeken om ontheffing onder de werking van de Verordening ruimte 2014-I buiten behandeling moeten laten. Ten tijde van deze uitspraak geldt echter de Verordening ruimte 2014-III, zoals laatstelijk gewijzigd op 15 januari 2019. Uit hetgeen is overwogen onder 28.2 volgt dat de beoogde grootschalige sportdetailhandel onder de werking van de Verordening ruimte 2014III niet van het verbod van artikel 2.1.4, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014-III is uitgezonderd. Dit betekent dat het college opnieuw op de verzoeken om ontheffing dient te beslissen. De Afdeling zal het college daarom opdragen om, met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 20.15 en 28.2, op grond van artikel 3.2, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014-III, zoals dit conform de Dienstenrichtlijn moet worden uitgelegd, nieuwe besluiten te nemen omtrent ontheffing van het verbod van artikel 2.1.4, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014-III, zoals laatstelijk gewijzigd op 15 januari 2019. Daartoe zal de Afdeling een termijn stellen. Zoals hierboven is overwogen, dienen de besluiten waarbij de reactieve aanwijzingen zijn

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

29

gegeven te worden vernietigd. Normaal gesproken dient het gemeentebestuur na de vernietiging van een besluit waarbij een reactieve aanwijzing is gegeven, het besluit tot vaststelling van de delen van het bestemmingsplan die waren getroffen door de reactieve aanwijzing onverwijld bekend te maken, waarna daartegen beroep bij de Afdeling openstaat. Omdat er nieuwe besluiten omtrent ontheffing moeten worden genomen, is het in dit geval echter niet wenselijk dat de plandelen die waren getroffen door een reactieve aanwijzing, al in werking treden. In dat geval zouden immers omgevingsvergunningen voor bouwen kunnen worden verleend, terwijl niet zeker is of het bestemmingsplan de ontwikkeling toelaat. De Afdeling ziet daarom aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb de na te melden voorlopige voorziening te treffen, om onomkeerbare gevolgen te voorkomen. Deze strekt ertoe dat de rechtsgevolgen van de reactieve aanwijzingen in stand blijven tot 6 weken nadat nieuwe besluiten omtrent ontheffing in werking zijn getreden, tenzij gedurende die termijn bij de bevoegde rechter beroep is ingesteld tegen die besluiten, in welk geval de voorlopige voorziening vervalt wanneer op het beroep is beslist. Daarbij wijst de Afdeling partijen erop dat zij hangende dat beroep zo nodig om een nadere voorziening kunnen vragen voor de situatie nadat op dat beroep is beslist. 31.

De Afdeling overweegt dat uit artikel 3.8, zesde lid, van de Wro gelezen in samenhang met artikel 1.2.1, derde lid, van het Bro volgt dat niet het college, maar de gemeentebesturen zijn gehouden de gevolgen van de vernietiging van de reactieve aanwijzingen op zodanige wijze beschikbaar te stellen dat deze langs elektronische weg voor een ieder kenbaar zijn. Gelet hierop is het aan de gemeentebesturen van Schiedam en Den Haag ervoor zorg te dragen dat de vernietiging van de reactieve aanwijzingen op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl, wordt verwerkt. Aangezien, zoals hiervoor vermeld, een voorlopige voorziening wordt getroffen met betrekking tot de besluiten waarbij reactieve aanwijzingen zijn gegeven, zal de Afdeling aan deze gemeentebesturen eveneens opdragen om deze voorlopige voorziening te verwerken op www.ruimtelijkeplannen.nl. Proceskosten 32. Het college dient op na te melden wijze tot vergoeding van de proceskosten te worden veroordeeld. Gelet op het bepaalde in artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht dient de Afdeling, wat betreft de vergoeding van kosten voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand, de beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Schiedam en de raad van de gemeente Schiedam te beschouwen als samenhangende zaken in de zin van die bepaling.

Hierbij betrekt de Afdeling dat de beroepen van het college van burgemeester en wethouders van Schiedam en de raad van de gemeente Schiedam gelijktijdig zijn behandeld ter zitting en dat de rechtsbijstand daarin is verleend door dezelfde persoon van wie de werkzaamheden voor deze twee beroepen voorafgaand en tijdens die zitting nagenoeg identiek konden zijn. De Afdeling heeft een wegingsfactor van 2 gehanteerd vanwege het gewicht van de zaken. Ook de vier beroepen van [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere dienen om redenen als voornoemd te worden beschouwd als samenhangende zaken in de zin van artikel 3, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De Afdeling heeft een wegingsfactor van 1,5 gehanteerd omdat het gaat om vier samenhangende zaken, alsmede een wegingsfactor van 2 vanwege het gewicht van de zaken. Ten aanzien van het beroep van het college van burgemeester en wethouders van Den Haag is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

30

Beslissing De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State: I. verklaart de beroepen van [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere, voor zover deze beroepen mede zijn ingesteld door Decathlon S.A., Decathlon Netherlands B.V. en Weddell S.A., niet-ontvankelijk; II. verklaart de beroepen voor het overige gegrond; III. vernietigt de besluiten van het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland van 9 december 2014 tot weigering van ontheffingen van artikel 2.1.4, derde lid, van de Verordening ruimte 2014 en de besluiten van het college van gedeputeerde staten van ZuidHolland van 1 maart 2016 en 19 april 2016 om de raden van de gemeenten Schiedam en Den Haag aanwijzingen te geven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wro; IV. draagt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland op om binnen 16 weken na verzending van deze uitspraak met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen nieuwe besluiten te nemen op de verzoeken van de colleges van burgemeester wethouders van Schiedam en Den Haag om ontheffing van de Verordening ruimte 2014 en deze op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken; V.

treft de voorlopige voorziening dat de rechtsgevolgen van de besluiten van 1 maart 2016 en 19 april 2016 in stand blijven tot 6 weken nadat nieuwe besluiten omtrent ontheffing in werking zijn getreden, tenzij gedurende die termijn bij de bevoegde rechter beroep is ingesteld tegen die nieuwe besluiten omtrent ontheffing, in welk geval de voorlopige voorziening vervalt wanneer op het beroep is beslist; VI. draagt de raad van de gemeente Schiedam op om binnen vier weken na de verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de hiervoor vermelde onderdelen III. en V., voor zover deze betrekking hebben op Schiedam, worden verwerkt op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl; VII. draagt de raad van de gemeente Den Haag op om binnen vier weken na de verzending van deze uitspraak ervoor zorg te dragen dat de hiervoor vermelde onderdelen III. en V., voor zover deze betrekking hebben op Den Haag, worden verwerkt op de landelijke voorziening, www.ruimtelijkeplannen.nl; VIII.

veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland tot vergoeding van bij de hierna te noemen appellanten in verband met de behandeling van de beroepen opgekomen proceskosten: - het college van burgemeester en wethouders van Schiedam en de raad van de gemeente Schiedam tot een bedrag van € 2.560,00 (zegge: tweeduizendvijfhonderdenzestig euro), met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; - [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere tot een bedrag van € 3.840,00 (zegge: drieduizendachthonderdenveertig euro), met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; IX. gelast dat het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan de hierna vermelde appellanten het door hen voor de behandeling van de beroepen betaalde griffierecht vergoedt

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

31

ten bedrage van: - € 331,00 (zegge: driehonderdeenendertig euro) voor het college van burgemeester en wethouders van Schiedam; - € 334,00 (zegge: driehonderdvierendertig euro) voor de raad van de gemeente Schiedam; - € 665,00 (zegge: zeshonderdvijfenzestig euro) voor het college van burgemeester en wethouders van Den Haag; - € 665,00 (zegge: zeshonderdvijfenzestig euro) voor [appellante sub 4] en andere; met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan; - € 665,00 (zegge: zeshonderdvijfenzestig euro) voor [appellante sub 5] en andere, met dien verstande dat bij betaling van genoemd bedrag aan één van hen het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland aan zijn betalingsverplichting heeft voldaan. Aldus vastgesteld door mr. B.J. van Ettekoven, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. E.J. Daalder, leden, in tegenwoordigheid van mr. A.J. Kuipers, griffier. w.g. Van Ettekoven w.g. Kuipers Voorzitter griffier Uitgesproken in het openbaar op 27 maart 2019 271-817.

Bijlage Dienstenrichtlijn Artikel 14, aanhef en onder 5, van de Dienstenrichtlijn luidt: "De lidstaten stellen de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit op hun grondgebied niet afhankelijk van de volgende eisen: […] 5) de toepassing per geval van economische criteria, waarbij de verlening van de vergunning afhankelijk wordt gesteld van het bewijs dat er een economische behoefte of marktvraag bestaat, van een beoordeling van de mogelijke of actuele economische gevolgen van de activiteit of van een beoordeling van de geschiktheid van de activiteit in relatie tot de door de bevoegde instantie vastgestelde doelen van economische planning; dit verbod heeft geen betrekking op planningseisen waarmee geen economische doelen worden nagestreefd, maar die voortkomen uit dwingende redenen van algemeen belang." Artikel 15 luidt: "1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen. 2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

32

a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters; [...]. 3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen: a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel; b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang; c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt. […]." Wet ruimtelijke ordening Artikel 3.8, zesde lid, van de Wro luidt: "Indien aan de in het vierde lid bedoelde voorwaarden is voldaan kunnen gedeputeerde staten onderscheidenlijk Onze Minister, onverminderd andere aan hen toekomende bevoegdheden, binnen de in dat lid genoemde termijn met betrekking tot het desbetreffende onderdeel van het vastgestelde bestemmingsplan aan de gemeenteraad een aanwijzing als bedoeld in artikel 4.2, eerste lid, onderscheidenlijk artikel 4.4, eerste lid, onder a, geven, ertoe strekkende dat dat onderdeel geen deel blijft uitmaken van het bestemmingsplan zoals het is vastgesteld.

Artikel 4.2, tweede tot en met vierde lid, onderscheidenlijk artikel 4.4, tweede tot en met vierde lid, zijn op deze aanwijzing niet van toepassing. De kennisgeving van het besluit tot aanwijzing geschiedt tevens langs elektronische weg. Gedeputeerde staten onderscheidenlijk Onze Minister vermelden in de redengeving de aan het besluit ten grondslag liggende feiten, omstandigheden en overwegingen die de provincie onderscheidenlijk het Rijk beletten het betrokken provinciaal onderscheidenlijk nationaal belang met inzet van andere aan hen toekomende bevoegdheden te beschermen. Het besluit tot vaststelling van het bestemmingsplan wordt alsdan met uitsluiting van dat onderdeel, samen met het aanwijzingsbesluit en op gelijke wijze door burgemeester en wethouders bekendgemaakt. De in het vierde lid genoemde termijn wordt hiertoe met een week verlengd. De termijn voor indiening van een beroepschrift tegen het aanwijzingsbesluit vangt aan met ingang van de dag na die waarop dit besluit ter inzage is gelegd.

Zodra het aanwijzingsbesluit onherroepelijk is geworden vervalt het vaststellingsbesluit voor dat onderdeel." Artikel 4.1, eerste lid, luidt: "Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen bij of krachtens provinciale verordening regels worden gesteld omtrent de inhoud van bestemmingsplannen, van omgevingsvergunningen waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2° of 3°, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht van het bestemmingsplan of de beheersverordening wordt afgeweken, omtrent de daarbij behorende toelichting of onderbouwing, alsmede omtrent de inhoud van beheersverordeningen. Daarbij kan worden bepaald dat een regel slechts geldt voor een

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

33

daarbij aangegeven gedeelte van het grondgebied van de provincie. De kennisgeving van een besluit tot vaststelling van de verordening geschiedt tevens langs elektronische weg." Het tweede lid luidt: "Tenzij bij de verordening een andere termijn wordt gesteld, stelt de gemeenteraad binnen een jaar na inwerkingtreding van de verordening een bestemmingsplan of een beheersverordening vast met inachtneming van de verordening." Artikel 4.1a, eerste lid, luidt: "Bij de verordening, bedoeld in artikel 4.1, eerste lid, kan worden bepaald dat gedeputeerde staten op aanvraag van burgemeester en wethouders ontheffing kunnen verlenen van krachtens dat lid vast te stellen regels, voor zover de verwezenlijking van het gemeentelijk ruimtelijk beleid wegens bijzondere omstandigheden onevenredig wordt belemmerd in verhouding tot de met die regels te dienen provinciale belangen.

Aan de ontheffing kunnen voorschriften worden verbonden indien de betrokken provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken." Artikel 4.2, eerste lid, luidt: "Indien provinciale belangen dat met het oog op een goede ruimtelijke ordening noodzakelijk maken, kunnen gedeputeerde staten aan de gemeenteraad een aanwijzing geven om binnen een daarbij te bepalen termijn een bestemmingsplan vast te stellen overeenkomstig daarbij gegeven voorschriften omtrent de inhoud van dat bestemmingsplan." Besluit ruimtelijke ordening Artikel 3.1.2, tweede lid, van het Bro luidt: "Ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening kan een bestemmingsplan regels bevatten: a. […]; b. met betrekking tot branches van detailhandel en horeca. […]." Artikel 3.1.6, tweede lid, zoals dit gold ten tijde van belang, luidt: "De toelichting bij een bestemmingsplan dat een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, voldoet aan de volgende voorwaarden: a. er wordt beschreven dat de voorgenomen stedelijke ontwikkeling voorziet in een actuele regionale behoefte; b.

indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel a, blijkt dat sprake is van een actuele regionale behoefte, wordt beschreven in hoeverre in die behoefte binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan worden voorzien door benutting van beschikbare gronden door herstructurering, transformatie of anderszins, en; c. indien uit de beschrijving, bedoeld in onderdeel b, blijkt dat de stedelijke ontwikkeling niet binnen het bestaand stedelijk gebied van de betreffende regio kan plaatsvinden, wordt beschreven in hoeverre wordt voorzien in die behoefte op locaties die, gebruikmakend van verschillende middelen van vervoer, passend ontsloten zijn of als zodanig worden ontwikkeld."

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

34

Verordening ruimte 2014 Artikel 1.2, derde lid, van de Verordening ruimte 2014-I en II luidt: "Bestaande bebouwing en bestaand gebruik Onder bestaande bebouwing, bestaand gebruik of bestaande ruimtelijke ontwikkeling, wordt verstaan hetgeen: a. ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening geldende bestemmingsplan rechtmatig aanwezig is; b. waarvoor op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening bij een omgevingsvergunning is afgeweken van het bestemmingsplan of een aanvraag hiertoe is ingediend die kan worden verleend; c. in overeenstemming met deze verordening tot stand is gekomen of waarvoor ontheffing van deze verordening is verleend of waarover het gemeentebestuur een besluit heeft genomen als direct gevolg van een onherroepelijke uitspraak van een bestuursrechter." Artikel 1.2, derde lid, van de Verordening ruimte 2014-III luidt: "Bestaande bebouwing en bestaand gebruik Onder bestaande bebouwing, bestaand gebruik of bestaande ruimtelijke ontwikkeling, wordt verstaan hetgeen: a. ingevolge het op het tijdstip van inwerkingtreding van deze verordening geldende bestemmingsplan rechtmatig aanwezig is; b.