Bijlage Bestemmingsplan Sportplaza Harga - Uitspraak Raad van State 2019

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

ECLI

ECLI:NL:RVS:2019:965

Datum uitspraak

27 maart 2019

Inhoudsindicatie

Bij besluit van 9 december 2014, kenmerk PZH-2014-498323915, heeft het college geweigerd het college van burgemeester en wethouders van Schiedam met toepassing van artikel 3.2 van de Verordening ruimte 2014 van de provincie Zuid-Holland ontheffing te verlenen van het bepaalde in artikel 2.1.4 van die verordening.

Volledige tekst 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3. Datum uitspraak: 27 maart 2019 AFDELING BESTUURSRECHTSPRAAK Uitspraak in het geding tussen: 1. het college van burgemeester en wethouders van Schiedam, 2. de raad van de gemeente Schiedam, 3. het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, 4. [appellante sub 4], gevestigd te [plaats], en andere, 5. [appellante sub 5], gevestigd te [plaats], waarvan de vennoten zijn [vennoot A] en [vennoot B], en andere (hierna: [appellante sub 5] en andere), en het college van gedeputeerde staten van Zuid-Holland (hierna: het college), verweerder. Procesverloop

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

1

Zaak nr. 201500432/1/R3 Bij besluit van 9 december 2014, kenmerk PZH-2014-498323915, heeft het college geweigerd het college van burgemeester en wethouders van Schiedam met toepassing van artikel 3.2 van de Verordening ruimte 2014 van de provincie Zuid-Holland ontheffing te verlenen van het bepaalde in artikel 2.1.4 van die verordening. Tegen dit besluit hebben het college van burgemeester en wethouders van Schiedam en [appellante sub 4] en andere beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. [belanghebbende] en andere hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Het college van burgemeester en wethouders van Schiedam, [appellante sub 4] en andere en het college hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft partijen bij brief van 15 oktober 2015 bericht dat de zitting in deze procedure wordt aangehouden omdat in een andere procedure het voornemen bestaat om aan het Hof van Justitie (hierna: het Hof) prejudiciële vragen te stellen die verband houden met de Dienstenrichtlijn. Bij verwijzingsuitspraak van 13 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:75, heeft de Afdeling het Hof verzocht bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op een aantal vragen over de Dienstenrichtlijn. Bij arrest van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, ECLI:EU:C:2018:44, heeft het Hof deze vragen beantwoord.

De Afdeling heeft partijen in de gelegenheid gesteld hun zienswijze over het arrest naar voren te brengen. Het college van burgemeester en wethouders van Schiedam, [appellante sub 4] en andere, [belanghebbende] en andere en het college hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt. Het college, het college van burgemeester en wethouders van Schiedam en [appellante sub 4] en andere hebben nadere stukken ingediend. Zaak nr. 201500589/1/R3 Bij besluit van 9 december 2014, kenmerk PZH-2014-497852570, heeft het college geweigerd het college van burgemeester en wethouders van Den Haag met toepassing van artikel 3.2 van de Verordening ruimte 2014 ontheffing te verlenen van het bepaalde in artikel 2.1.4 van die verordening. Tegen dit besluit hebben het college van burgemeester en wethouders van Den Haag en [appellante sub 5] en andere beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Sport 2000 Voorburg B.V. en andere hebben een schriftelijke uiteenzetting gegeven. Het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, [appellante sub 5] en andere en het college hebben nadere stukken ingediend. De Afdeling heeft partijen bij brief van 15 oktober 2015 bericht dat de zitting in deze procedure wordt aangehouden omdat in een andere procedure het voornemen bestaat om aan het Hof prejudiciële vragen te stellen die verband houden met de Dienstenrichtlijn.

Bij verwijzingsuitspraak van 13 januari 2016 heeft de Afdeling het Hof verzocht bij wijze van

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

2

prejudiciële beslissing uitspraak te doen op een aantal vragen over de Dienstenrichtlijn. Bij arrest van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, heeft het Hof deze vragen beantwoord. De Afdeling heeft partijen in de gelegenheid gesteld hun zienswijze over het arrest naar voren te brengen. Het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, [appellante sub 5] en andere, Sport 2000 en andere en het college hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt. Het college, het college van burgemeester en wethouders van Den Haag en [appellante sub 5] en andere hebben nadere stukken ingediend. Zaak nr. 201602379/1/R3 Bij besluit van 1 maart 2016, kenmerk PZH-2016-544488059, heeft het college de raad van de gemeente Schiedam een aanwijzing gegeven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro), ertoe strekkende dat de volgende onderdelen geen deel blijven uitmaken van het bestemmingsplan "Sportplaza Harga", zoals door de raad bij besluit van 26 januari 2016 is vastgesteld: - artikel 1, lid 1.24 van de planregels; - artikel 1, lid 1.35 van de planregels; - artikel 3, lid 3.1, onder b, van de planregels; - artikel 3, lid 3.2.1, onder b, van de planregels; - artikel 3, lid 3.3, onder a, van de planregels. Tegen dit besluit hebben de raad van de gemeente Schiedam en [appellante sub 4] en andere beroep ingesteld.

De raad van de gemeente Schiedam, [appellante sub 4] en andere en het college hebben nadere stukken ingediend. Bij verwijzingsuitspraak van 13 januari 2016 heeft de Afdeling het Hof verzocht bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op een aantal vragen over de Dienstenrichtlijn. Bij arrest van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, heeft het Hof deze vragen beantwoord. De Afdeling heeft partijen in de gelegenheid gesteld hun zienswijze over het arrest naar voren te brengen. De raad van de gemeente Schiedam, [appellante sub 4] en andere en het college hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt. Het college, de raad van de gemeente Schiedam en [appellante sub 4] en andere hebben nadere stukken ingediend. Zaak nr. 201604429/1/R3 Bij besluit van 19 april 2016, kenmerk PZH-2016-550162099, heeft het college de raad van de gemeente Den Haag een aanwijzing gegeven als bedoeld in artikel 3.8, zesde lid, van de Wro, ertoe strekkende dat de in het besluit aangeduide planonderdelen geen blijven uitmaken van het bestemmingsplan "Forepark-Rhône", zoals door de raad van de gemeente Den Haag bij besluit van 24 maart 2016 is vastgesteld: - Artikel 1, lid 1.32, van de planregels; - Artikel 1, lid 1.62, van de planregels;

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

3

- Artikel 3, lid 3.1, onder b, van de planregels; - Artikel 3, lid 3.4, onder c tot en met g, van de planregels. Tegen dit besluit hebben het college van burgemeester en wethouders van Den Haag en [appellante sub 5] en andere beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend. Het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, [appellante sub 5] en andere en het college hebben nadere stukken ingediend. Bij verwijzingsuitspraak van 13 januari 2016 heeft de Afdeling het Hof verzocht bij wijze van prejudiciële beslissing uitspraak te doen op een aantal vragen over de Dienstenrichtlijn. Bij arrest van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, heeft het Hof deze vragen beantwoord. De Afdeling heeft partijen in de gelegenheid gesteld hun zienswijze over het arrest naar voren te brengen. Het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, [appellante sub 5] en andere en het college hebben van deze gelegenheid gebruik gemaakt. Het college, het college van burgemeester en wethouders van Den Haag en [appellante sub 5] en andere hebben nadere stukken ingediend. Zaken 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3, 201604429/1/R3 De Afdeling heeft de zaken tegelijkertijd ter zitting behandeld op 4 oktober 2018, waar het college van burgemeester en wethouders van Schiedam en de raad van de gemeente Schiedam, vertegenwoordigd door mr. G.H.J.

Heutink, advocaat te Amsterdam, het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, vertegenwoordigd door mr. J.H. Potter en drs. H.J.P. Zijderveld, [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere, vertegenwoordigd door mr. A.R. Klijn en mr. E. van Ravenswaaij, beiden advocaat te Amsterdam, en het college, vertegenwoordigd door mr. R.J.G. Bäcker en mr. G.J. van Midden, beiden advocaat te Den Haag, [gemachtigden], zijn verschenen. Voorts zijn [belanghebbende] en andere en Sport 2000 Voorburg B.V. en andere, vertegenwoordigd door mr. D. Korsse, advocaat te Den Haag, als partij gehoord. Overwegingen Inleiding 1. [appellante sub 4] en [appellante sub 5] hebben overeenkomsten gesloten met de gemeenten Schiedam en Den Haag om te komen tot de ontwikkeling en realisering van de plangebieden van de bestemmingsplannen "Sportplaza Harga" te Schiedam en "ForeparkRhône" te Den Haag. Het doel is om in beide plangebieden realisering mogelijk te maken van een winkel volgens de Decathlonformule. Decathlon is een grootschalige sportdetailhandelaar, die de wens heeft om - in het kader van het concept "Schiedam in beweging" en het Haagse sport-leisure concept "100% Energie" − winkels te vestigen in deze plangebieden.

Deze winkels worden gebaseerd op het principe dat klanten producten voor alle sporten in een Decathlon conceptstore kunnen vinden en zoveel als mogelijk producten kunnen uitproberen, testen en ‘beleven’. Decathlon biedt in deze winkelformule de ruimte om sporten uit te proberen door een groot deel van de ruimte - in en rondom de winkels -- in te richten als ‘try & buy’-zone, bijvoorbeeld een basketbalterrein of een klimmuur. Ook worden er activiteiten ontwikkeld om mensen actief in contact te brengen met sport en spel. In het kader van een zogeheten "2 + 2-concept" wil Decathlon deze winkels vestigen in

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

4

combinatie met haar reguliere winkels in de centra van Rotterdam en Den Haag. 2. De colleges van burgemeester en wethouders van Schiedam en Den Haag willen deze grootschalige sportdetailhandel mogelijk maken op Sportplaza Harga te Schiedam, gelegen aan de Hargalaan in de zuidoostelijke oksel van het knooppunt Kethelplein, en de zogeheten Rijkswaterstaatkavel (hierna: RWS-kavel) aan de Rhône op het bedrijventerrein Forepark te Den Haag. De colleges van burgemeester en wethouders van Schiedam en Den Haag stellen dat dit winkelconcept zoveel ruimte vergt dat vestiging in de binnensteden niet mogelijk is. 3. De colleges van burgemeester en wethouders van Schiedam en Den Haag hebben het college daarom in 2014 gevraagd om een ontheffing van de brancheringsregeling van artikel 2.1.4, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014, zoals deze destijds luidde (hierna: Verordening ruimte 2014-I). Dit artikellid bepaalt dat nieuwe detailhandel primair gevestigd moet worden binnen of direct aansluitend aan de bestaande winkelgebieden en de centra van steden, dorpen en wijken. 4. Het college heeft geweigerd de gevraagde ontheffingen te verlenen.

Hieraan heeft het college ten grondslag gelegd dat de beoogde grootschalige sportdetailhandel niet voldoet aan de criteria voor detailhandel in de Verordening ruimte 2014-I, die erop zijn gericht om detailhandel zoveel mogelijk te concentreren in te versterken centra, in te optimaliseren centra en overige aankoopplaatsen. Volgens het college zijn er geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan voor deze sportdetailhandel een uitzondering op deze criteria zou moeten worden gemaakt. 5. De Kroon heeft bij besluit van 21 november 2015 (hierna: het Kroonbesluit) het besluit van Provinciale Staten van 9 juli 2014 tot vaststelling van de Verordening ruimte 2014-I, voor zover het artikel 2.1.4, derde lid, onderdeel a, betreft, geschorst tot 1 april 2016. Verder heeft de Kroon in dat besluit voor de duur van de schorsing een voorziening getroffen, inhoudende dat artikel 2.1.4, derde lid, aanhef en onder a, van Verordening ruimte 2014-I gedurende de schorsing als volgt komt te luiden (de door de Kroon toegevoegde tekst is hieronder in vet aangeduid): "Lid 3 Uitzonderingen buiten de centra Het eerste lid is niet van toepassing op een bestemmingsplan dat voorziet in de volgende nieuwe detailhandel: a.

detailhandel in auto’s, boten, caravans, motoren, scooters, zwembaden, buitenspeelapparatuur, fitnessapparatuur, piano’s, surfplanken, tenten, grove bouwmaterialen, landbouwwerktuigen, brand- en explosiegevaarlijke goederen en detailhandel die zich uit oogpunt van ruimtelijke ordening niet onderscheidt van de hiervoor genoemde detailhandel." Deze versie wordt in deze uitspraak verder aangeduid als Verordening ruimte 2014-II. De Kroon heeft hieraan ten grondslag gelegd dat op basis van een eerste onderzoek voorshands aannemelijk is geworden dat de limitatieve lijst van nieuwe detailhandel die zich volgens de Verordening ruimte 2014-I buiten de centra mag vestigen, zich niet verdraagt met een goede ruimtelijke ordening. Bovendien stelt de Kroon dat er gerede twijfel is of de vestigingsbeperkingen voortvloeiend uit de Verordening ruimte 2014-I in het licht van Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (PB 2006, L 376/36; hierna: de Dienstenrichtlijn) kunnen worden gerechtvaardigd door dwingende redenen van algemeen belang en als dat zo is of de

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

5

beperkingen in concrete gevallen geschikt, evenredig en noodzakelijk zijn. 6. Bij besluit van 26 januari 2016 heeft de raad van de gemeente Schiedam het bestemmingsplan "Sportplaza Harga" vastgesteld. Bij besluit van 24 maart 2016 heeft de raad van de gemeente Den Haag het bestemmingsplan "Forepark-Rhône" vastgesteld. Beide plannen voorzien in de vestiging van grootschalige detailhandel in sportartikelen met bijbehorende ‘try & buy’ (in elk plan maximaal één detailhandelsbedrijf). De raden van de gemeenten Schiedam en Den Haag hebben zich in deze besluiten, naar aanleiding van de getroffen voorziening in het Kroonbesluit, op het standpunt gesteld dat de grootschalige sportdetailhandel zich uit oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet onderscheidt van de in artikel 2.1.4, derde lid, onder a, van de Verordening ruimte 2014-II genoemde detailhandel. 7. Het college heeft met betrekking tot beide bestemmingsplannen een reactieve aanwijzing gegeven, omdat volgens het college de grootschalige sportdetailhandel die in beide bestemmingsplannen is voorzien, in strijd is met artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014II. 8.

Het college van burgemeester en wethouders en de raad van Schiedam, het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere kunnen zich niet met de desbetreffende besluiten verenigen en stellen primair dat artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014-I en Verordening ruimte 2014-II onverbindend moeten worden geacht vanwege strijd met de Dienstenrichtlijn. Subsidiair betogen zij dat de beoogde grootschalige sportdetailhandel zich vanuit ruimtelijk oogpunt niet onderscheidt van de vormen van detailhandel die in artikel 2.1.4, derde lid, van de Verordening ruimte 2014-I en de Verordening ruimte 2014-II zijn opgenomen, dat de beoogde grootschalige sportdetailhandel derhalve van het verbod van artikel 2.1.4, eerste lid, van de Verordening ruimte 2014-II is uitgezonderd, alsmede dat er geen deugdelijke belangenafweging heeft plaatsgevonden. 9. Bij brief van 6 juni 2016 heeft de minister van Infrastructuur en Milieu aan het college bericht dat het onderzoek naar de vernietigingsgronden vanwege strijd met Europees Recht niet wordt voortgezet en dat het Koninklijk Besluit van kracht blijft totdat Provinciale Staten de verordening overeenkomstig hetgeen hiervoor is weergegeven hebben aangepast.

Op 14 december 2016 is de verordening aangepast, welke aanpassing op 12 januari 2017 in werking is getreden (hierna: de Verordening ruimte 2014-III). Dat betekent dat inmiddels het Koninklijk Besluit niet meer geldt. In de Verordening ruimte 2014-III is in artikel 2.1.4, derde lid, onder a, het zogeheten inpasbaarheidscriterium opgenomen. Ten tijde van deze uitspraak geldt de Verordening ruimte 2014-III, zoals laatstelijk gewijzigd op 15 januari 2019, in werking getreden op 31 januari 2019. Wettelijk kader en planregelingen 10. De relevante bepalingen van de Dienstenrichtlijn, de Wro, het Besluit ruimtelijke ordening en de Verordening ruimte 2014, alsmede de relevante planregelingen, zijn opgenomen in een bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak. Enkele andere bepalingen zijn voor de leesbaarheid hieronder weergegeven. Ontvankelijkheid Belang van niet-aanvrager bij ontheffingsbesluiten 11. Het college stelt zich op het standpunt dat de beroepen van [appellante sub 4] en andere

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

6

en [appellante sub 5] en andere tegen de besluiten tot weigering van de ontheffingen nietontvankelijk zijn. Hiertoe voert hij aan dat uitsluitend de aanvrager van de ontheffing − in dit geval de colleges van burgemeester en wethouders van Schiedam en Den Haag - is te kwalificeren als belanghebbende bij een besluit tot weigering van die ontheffing. 11.1. Artikel 1:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) luidt: "Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken." Artikel 8:1 van de Awb luidt: "Een belanghebbende kan tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter." 11.2. Noch uit de Awb, noch uit de Wro, volgt dat het recht beroep in te stellen tegen een besluit tot weigering van een ontheffing met het oog op het vaststellen van een bestemmingsplan, zoals hier aan de orde, beperkt is tot de aanvrager van de ontheffing, in dit geval de colleges van burgemeester en wethouders van Schiedam en Den Haag. In de rechtspraak van de Afdeling is dan ook aanvaard dat niet alleen de aanvrager, maar ook andere belanghebbenden beroep kunnen instellen tegen een besluit omtrent ontheffing van een provinciale Verordening ruimte. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 13 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2999. 11.3.

Gelet hierop ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat de beroepen van [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere om deze reden niet-ontvankelijk dienen te worden verklaard. Direct, actueel en rechtstreeks belang 12. Het college stelt dat het beroep van [appellante sub 4] en andere, voor zover ingesteld door [appellante sub 4], Orange Estate B.V., Weddell S.A., Decathlon Netherlands B.V. en Decathlon S.A., niet-ontvankelijk is. Hiertoe voert het college aan dat de gemeente Schiedam nog eigenaar is van de desbetreffende gronden. [appellante sub 4] is volgens het college geen economisch eigenaar van de gronden en evenmin is volgens het college gebleken dat zij risico’s draagt. Voorts hebben Orange Estate B.V. en Decathlon Netherlands B.V. volgens het college weliswaar de wens uitgesproken om in de toekomst gronden af te nemen van de ontwikkelaar [appellante sub 4], maar omdat de gronden thans nog in eigendom van de gemeente Schiedam zijn, is hun belang volgens het college te ver verwijderd om te kunnen kwalificeren als actueel belang. Tot slot stelt het college dat Decathlon S.A., als enig aandeelhouder van Decathlon Netherlands B.V., en Weddell S.A., als enig aandeelhouder van Orange Estate B.V., geen eigen, maar een afgeleid belang hebben.

Het college stelt zich verder op het standpunt dat het beroep van [appellante sub 5] en andere, voor zover ingesteld door [appellante sub 5], Weddell S.A., Decathlon Netherlands B.V. en Decathlon S.A. niet-ontvankelijk is. Volgens het college is ook [appellante sub 5] geen economisch eigenaar van de gronden, waardoor ook zij geen risico’s draagt. Voor de overige appellanten geldt volgens het college hetzelfde. 12.1. Vast staat dat [appellante sub 4] en [appellante sub 5] overeenkomsten met de gemeenten Schiedam en Den Haag hebben gesloten om te komen tot de ontwikkeling en de realisering van de plangebieden van de bestemmingsplannen "Sportplaza Harga" en "ForeparkRhône". Verder heeft Orange Estate B.V. op 14 juli 2014, derhalve vóór de vaststelling van de bestreden besluiten, een koop-/aannemingsovereenkomst gesloten met [appellante sub 4] voor de ontwikkeling van een winkel volgens de Decathlonformule, die zij na de realisatie van het winkelpand geleverd zal krijgen. De Afdeling gaat daarom uit van een concreet en

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

7

economisch belang bij de genoemde besluiten. De Afdeling is gelet op deze omstandigheden van oordeel dat [appellante sub 4], Orange Estate B.V. en [appellante sub 5] een rechtstreeks en actueel belang hebben als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb en zij belanghebbende zijn bij de desbetreffende bestreden besluiten, nu er een reële kans bestaat dat zij door deze besluiten in hun belangen kunnen worden geschaad. Wat betreft het belang van Weddell S.A., Decathlon Netherlands B.V. en Decathlon S.A., stelt de Afdeling, mede op basis van het door hen overgelegde organogram, vast dat Decathlon S.A. enig aandeelhouder en bestuurder is van Decathlon Netherlands B.V. en van Weddell S.A. Weddell S.A. is enig aandeelhouder en bestuurder van Orange Estate B.V. Zij hebben gelet hierop niet een rechtstreeks maar een afgeleid belang bij de bestreden besluiten. De omstandigheid dat Decathlon Netherlands B.V. als beoogd huurder in de toekomst het aan Orange Estate B.V. geleverde winkelpand wil gaan exploiteren vormt naar het oordeel van de Afdeling evenmin een actueel en concreet belang. Derhalve is de Afdeling van oordeel dat Weddell S.A., Decathlon Netherlands B.V. en Decathlon S.A., geen belanghebbenden zijn als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.

Uit het voorgaande volgt dat de beroepen van [appellante sub 4] en andere en Nieuw Rhône en andere, voor zover ingesteld door Decathlon S.A., Decathlon Netherlands B.V. en Weddell S.A., niet-ontvankelijk zijn. Artikel 4:20b van de Awb 13. Het college van burgemeester en wethouders van Schiedam, [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere voeren aan dat de gevraagde ontheffingen op grond van artikel 4:20b van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 10:31, vierde lid, van de Awb, van rechtswege zijn verleend en in werking zijn getreden omdat niet tijdig op de aanvragen is beslist. De besluiten tot weigering van de ontheffingen zijn daarom volgens hen onbevoegd genomen. 13.1. Artikel 4:20a, van de Awb luidt: "1. Deze paragraaf is van toepassing indien dit bij wettelijk voorschrift is bepaald; […]." Artikel 4:20b luidt: "1. Indien niet tijdig op de aanvraag tot het geven van een beschikking is beslist, is de gevraagde beschikking van rechtswege gegeven. 2. De verlening van rechtswege geldt als een beschikking. 3. In afwijking van artikel 3:40 treedt de beschikking in werking op de derde dag na afloop van de beslistermijn." Artikel 10:25 luidt: "In deze wet wordt verstaan onder goedkeuring: de voor de inwerkingtreding van een besluit van een bestuursorgaan vereiste toestemming van een ander bestuursorgaan." Artikel 10:31 luidt: "1.

Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, wordt het besluit omtrent goedkeuring binnen dertien werken na de verzending ter goedkeuring bekend gemaakt aan het bestuursorgaan dat het aan goedkeuring onderworpen besluit heeft genomen.

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

8

[…]. 4. Tenzij bij wettelijk voorschrift anders is bepaald, is paragraaf 4.1.3.3 van overeenkomstige toepassing." Artikel 10:32, eerste lid, luidt: "Deze afdeling is van overeenkomstige toepassing indien voor het nemen van een besluit door een bestuursorgaan de toestemming van een ander bestuursorgaan is vereist." 13.2. In de parlementaire geschiedenis is - in het kader van de wijziging van de Wro ten behoeve van het voorzien in een wettelijke grondslag voor de mogelijkheid tot afwijking van algemene regels - over de toepasselijkheid van afdeling 10.2.1 van de Awb op de verlening van ontheffing van provinciale regels het volgende opgemerkt (Kamerstukken II 2010/11, 32 821, nr. 4, p. 12 en 13): "Voorts is de uitdrukkelijke uitsluiting van toepasselijkheid van afdeling 10.2.1 van de Algemene wet bestuursrecht die was opgenomen in het aan de afdeling voorgelegde ontwerp bij nader inzien niet nodig en daarom geschrapt. Het betreft hier immers niet een toestemmingsvereiste dat gekoppeld is aan het vaststellen van een bestemmingsplan (betreffende bepaalde bestemmingen), maar om beschikkingen aangaande de inhoudelijke modaliteiten, in uitzonderlijke situaties die zich slechts (zeer) incidenteel kunnen voordoen." 13.3.

De mogelijkheid van de verlening van ontheffing als hier aan de orde is niet aan te merken als goedkeuring als bedoeld in afdeling 10.2.1 van de Awb of een vorm van toestemming als bedoeld in artikel 10:32 van de Awb (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 6 juli 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW7636). Artikel 10:31, eerste lid, van de Awb is daarom niet van toepassing op het besluit op een aanvraag om ontheffing van de verordening. Reeds daarom bestaat geen grond voor het oordeel dat ingevolge artikel 4:20b van de Awb, in samenhang gelezen met artikel 10:31, vierde lid, de gevraagde ontheffingen van rechtswege zijn verleend. Bovendien is er met betrekking tot de provinciale ontheffing geen wettelijk voorschrift als bedoeld in artikel 4:20a, eerste lid, van de Awb dat bepaalt dat de paragraaf over de positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen van toepassing is. Het betoog faalt. Verordening ruimte 2014 14.

Het college van burgemeester en wethouders en de raad van Schiedam, het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere betogen dat de brancheringsregeling in de respectievelijke versies van artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014 onverbindend moet worden geacht of buiten toepassing moet worden gelaten wegens strijd met de Dienstenrichtlijn, alsmede wegens strijd met artikel 4.1 van de Wro, artikel 3.1.2 van het Bro en het rechtszekerheidsbeginsel. 14.1. De beroepen nopen in zoverre tot exceptieve toetsing van de respectievelijke versies van artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014. De exceptieve toetsing houdt onder meer in dat de rechter een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift buiten toepassing dient te laten, indien dit voorschrift in strijd is met een hogere regeling. Dienstenrichtlijn 15. Het college van burgemeester en wethouders en de raad van Schiedam, het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere betogen dat de brancheringsregeling een territoriale beperking is in de zin van artikel 15, tweede lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn. Deze beperking is volgens hen in

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

9

strijd met artikel 14, aanhef en onder 5, alsmede artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn. 15.1. De Dienstenrichtlijn is een hogere regeling zoals hiervoor bedoeld. Artikel 15 van die richtlijn is niet omgezet in nationaal recht. Zoals het Hof onder punt 130 van het arrest van 30 januari 2018, Visser Vastgoed, heeft geoordeeld, heeft artikel 15 echter rechtstreekse werking voor zover het de lidstaten in het eerste lid, tweede volzin, een onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige verplichting oplegt, hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan te passen om ze in overeenstemming te brengen met de in het derde lid ervan bedoelde voorwaarden. Dat betekent dat in dit geval rechtstreeks aan die voorwaarden kan worden getoetst, voor zover dat nodig is in het licht van wat in beroep is aangevoerd. 15.2. Tussen partijen is niet langer in geschil dat detailhandel is aan te merken als dienst in de zin van de Dienstenrichtlijn en dat Hoofdstuk III van deze richtlijn van toepassing is op zuiver interne situaties. 15.3. Uit het arrest Visser Vastgoed van het Hof volgt dat een brancheringsregeling in een bestemmingsplan een "eis" is die gericht is tot dienstverrichters. In dit geval is de brancheringsregeling neergelegd in de Verordening ruimte 2014. Daarbij gaat het om regels die gemeenteraden bij de vaststelling van een bestemmingsplan in acht moeten nemen.

Hoewel de Verordening ruimte 2014 in zoverre geen regels bevat die zich richten tot de dienstverrichters, resulteert de − in voorkomende gevallen door middel van een reactieve aanwijzing afgedwongen − naleving ervan door de raad in een planregeling waarin bepaalde vormen van detailhandel niet mogelijk worden gemaakt. Omdat artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014 op deze wijze doorwerkt in de planregeling, zijn hierop naar het oordeel van de Afdeling de bepalingen over "eisen" in de Dienstenrichtlijn van toepassing. 15.4. Tussen partijen is niet in geschil dat artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014 niet is strijd is met het discriminatieverbod van artikel 15, derde lid, onder a, van de Dienstenrichtlijn, omdat het artikel geen onderscheid maakt naar nationaliteit. Economische doelen (artikel 14, onder 5, van de Dienstenrichtlijn) 16. Het college van burgemeester en wethouders en de raad van Schiedam, het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere betogen dat met de brancheringsregeling economische doelen worden nagestreefd. 16.1.

Het college van burgemeester en wethouders van Den Haag betoogt dat sprake is van economische overwegingen, voor zover het college stelt dat (negatieve) omzeteffecten zijn te verwachten van de komst van een perifere Decathlon-vestiging, er onvoldoende marktruimte is om perifere conceptstores te accommoderen, de aanwezigheid van sportveldjes niet cruciaal is voor het functioneren van Decathlon, het assortiment vergelijkbaar is met dat van andere sportwarenhuizen en het college het aanbod van kleinere centra zoveel mogelijk wil beschermen. Verder betoogt het college van burgemeester en wethouders van Den Haag dat de branchering in dit geval niet op ruimtelijke gronden berust, maar op economische gronden, omdat de Decathlon-vestiging niet leidt tot onaanvaardbare leegstand of aantasting van het woon- en leefklimaat. 16.2. Het college van burgemeester en wethouders en de raad van Schiedam betogen dat het college ten onrechte wil treden in de micro-economische overwegingen van de ondernemer die hebben geleid tot diens formule. De kennelijk beoogde bescherming van bestaande winkelcentra is volgens hen te beschouwen als een ontoelaatbare vorm van

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

10

economische ordening. 16.3. [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere voeren aan dat hoewel in de provinciale regelgeving geen directe economische criteria zijn opgenomen, de provinciale regelgeving een economische afweging centraal stelt en is gericht op marktordening. Daartoe wijzen zij erop dat blijkens de toelichting op de verordening de regeling van de verordening is gemotiveerd met de volgende belangen: het zoveel mogelijk versterken van de detailhandelsstructuur, het garanderen van de beschikbaarheid en bereikbaarheid van detailhandelsvoorzieningen en het bevorderen van dynamiek in de detailhandel. Verder betogen zij dat vestiging van Decathlon impliciet afhankelijk wordt gesteld van berekende marktruimte in een distributieplanologisch onderzoek. Volgens [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere concludeert Droogh Trommelen en Partners in haar rapport "Ruimtelijke effecten grote sportwinkels Provincie Zuid-Holland" van 15 oktober 2014 (hierna: het DTNP-rapport 2014) ten onrechte dat enkel vanwege het feit dat geen sprake is van 100% marktruimte de ontwikkeling niet kan worden toegelaten. 16.4. In de toelichting op de verordening is vermeld: "Het artikel over detailhandel is een aanvulling op artikel 2.1.1. over de ladder voor duurzame verstedelijking.

Het provinciale detailhandelsbeleid is er enerzijds op gericht om de detailhandelsstructuur zoveel als mogelijk te versterken en de beschikbaarheid en bereikbaarheid van detailhandelsvoorzieningen te garanderen. Anderzijds wordt de dynamiek in de detailhandel bevorderd vanwege het grote economische belang van deze sector." Verder blijkt uit de toelichting dat uitzonderingen voor vestiging van detailhandel buiten de centra zijn opgenomen voor branches (ook wel ‘perifere detailhandel’ genoemd) die vanwege aard of omvang van de producten niet of niet goed inpasbaar zijn in de winkelcentra en niet essentieel zijn voor de kwaliteit van deze centra. De toelaatbaarheid van dergelijke grootschalige ontwikkelingen is afhankelijk van de ruimtelijke effecten die een dergelijke ontwikkeling met zich brengt. Met het oog hierop moet worden aangetoond dat het woon- en leefklimaat en de ruimtelijke kwaliteit niet onevenredig worden aangetast, aldus de toelichting. Het gaat daarbij onder meer om het voorkomen van onaanvaardbare leegstand en het voorkomen van duurzame ontwrichting van het voorzieningenniveau waar het gaat om de eerste levensbehoeften.

Als met het oog op toepassing van de regeling in de verordening voor grootschalige detailhandelsontwikkelingen een distributieplanologisch onderzoek (DPO) wordt opgesteld, gebeurt dat volgens de toelichting alleen met het oog op de ruimtelijke effecten die een grootschalige ontwikkeling met zich brengt. 16.5. Het college licht in zijn nadere memorie van 20 april 2018 toe dat het provinciebestuur streeft naar krachtige, vitale en aantrekkelijke stads- en dorpscentra. Detailhandel is volgens het college een belangrijke drager van die vitaliteit. Het provinciale detailhandelsbeleid is er volgens het college daarom op gericht de ruimtelijke detailhandelsstructuur te behouden en te versterken. Volgens het college is daarbij het uitgangspunt dat nieuwe detailhandel wordt gevestigd binnen de centra van steden, dorpen en wijken. Bundeling en verdichting van winkels en overige voorzieningen op centrumlocaties die tevens goed voor openbaar vervoer en fiets ontsloten zijn, bevordert de leefbaarheid van de woonomgeving en draagt bij aan het terugdringen van onnodig autoverkeer. Concentratie van winkels vergroot daarbij de aantrekkingskracht van een winkelgebied voor de consument. Verspreid liggend winkelaanbod in de periferie draagt hier volgens het college niet aan bij en leidt volgens het college tot leegstand en afname van de ruimtelijke kwaliteit in de centra.

Volgens het college kan buiten de centra daarom alleen ruimte worden geboden aan specifieke branches, die qua aard en omvang van de aangeboden goederen niet of niet goed inpasbaar zijn in de centra.

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

11

16.6. In het licht van de toelichting bij artikel 2.1.4. van de Verordening ruimte en de aanvullende toelichting in de nadere memorie van het college is de Afdeling van oordeel dat de doelen van deze brancheringsregeling geen economische doelen zijn. De met de provinciale regeling nagestreefde doelen zijn gelegen in het voorkomen van leegstand en behoud van leefbaarheid en daarmee ruimtelijk relevant. De door appellanten genoemde aspecten, zoals marktruimte, economische effecten en de winkelformule, vormen binnen het kader van de regeling geen zelfstandige criteria. Zij zijn alleen indirect van belang, in die zin dat met de regeling wordt beoogd geen ontwikkelingen toe te staan waardoor onaanvaardbare leegstand dan wel aantasting van de leefbaarheid optreedt. De uitoefening van de dienstactiviteit is voorts niet afhankelijk gesteld van een economische behoefte of marktvraag. Dat de regeling volgens appellanten geen bijdrage levert aan het voorkomen van leegstand of het behoud van de leefbaarheid in de centra van Schiedam en Den Haag, wil nog niet zeggen dat "dus" economische doelen worden nagestreefd. Of de regeling zo’n bijdrage levert, komt hierna aan de orde bij de bespreking van de geschiktheid als onderdeel van de evenredigheid.

De Afdeling concludeert dat geen aanleiding bestaat voor het oordeel dat de regeling planningseisen bevat waarmee economische doelen worden nagestreefd. Voor de bespreking van de eis dat de planningseisen voortkomen uit dwingende redenen van algemeen belang, verwijst de Afdeling naar hetgeen hierna, onder 17.6, wordt overwogen. De betogen falen. Noodzakelijkheid: dwingende reden van algemeen belang (artikel 15, derde lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn) 17. Het college van burgemeester en wethouders en de raad van Schiedam, het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere betogen dat de brancheringsregeling niet is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang. 17.1. Het college van burgemeester en wethouders van Den Haag betwist niet dat het stellen van regels om onaanvaardbare leegstand te voorkomen in algemene zin een ruimtelijk belang is. In zijn nadere memorie van 21 september 2018 voert dit college echter aan dat − in de jaren na de bestreden besluiten − de leegstand in Haaglanden is afgenomen en zich concentreert op 4 locaties. Gecorrigeerd voor die locaties komt de leegstand in de hoofdwinkelstructuur onder de gewenste frictieleegstand. De oorzaak van een groot deel van de Haagse leegstand ligt in de fysieke situatie van een project en niet in de detailhandelsmarkt.

De bestedingskracht neemt juist toe. Verder leidt volgens dit college de Decathlon-vestiging niet tot onaanvaardbare leegstand of aantasting van het woon- en leefklimaat. 17.2. Het college van burgemeester en wethouders en de raad van Schiedam bestrijden niet dat de voorkoming van onaanvaardbare leegstand en aantasting van woon- en leefklimaat zijn te beschouwen als dwingende redenen van algemeen belang die vestigingsbeperkingen kunnen rechtvaardigen. Zij betogen dat een aanvaardbare motivering uit hoofde van noodzakelijke ruimtelijke belangen echter ontbreekt. Het college onderbouwt volgens hen niet dat sprake is van structurele autonome leegstand van een zodanig onaanvaardbaar niveau dat die in de weg zou moeten staan aan het toelaten van de nieuwe ontwikkeling.

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

12

17.3. [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere bestrijden de noodzaak van de in artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014 neergelegde brancheringsregeling, omdat er volgens hen als gevolg van het voornemen van Decathlon geen onaanvaardbare gevolgen voor ruimtelijke ordening, milieubescherming of het consumentenbelang zijn. [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere wijzen erop dat vestiging van de gewenste formule tegemoetkomt aan het consumentenbelang en dat behoefte bestaat aan de voorzieningen. 17.4. Het college stelt dat de beperking is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang, namelijk het bieden van een goed voorzieningenniveau in aantrekkelijke en vitale centra. Bij het ontbreken van zo’n beperking kan ook reguliere detailhandel zich buiten een centrum vestigen, waardoor de voordelen van bundeling en concentratie afnemen, de leegstand kan toenemen, de beschikbaarheid van een gevarieerd en geconcentreerd winkelaanbod vermindert en de aantrekkelijkheid en vitaliteit van het centrum afneemt. 17.5.

Het Hof heeft in het arrest Visser Vastgoed overwogen: "134 Niettemin volgt aangaande meer in het bijzonder de voorwaarde inzake noodzakelijkheid zoals gedefinieerd in artikel 15, lid 3, onder b), van richtlijn 2006/123 uit de verwijzingsbeslissing, dat het verbod in het hoofdgeding strekt tot het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum van de gemeente Appingedam en tot het voorkomen van leegstand in binnenstedelijk gebied, in het belang van een goede ruimtelijke ordening. 135 Zoals de advocaat-generaal in punt 147 van zijn conclusie heeft opgemerkt, kan een dergelijk doel van bescherming van het stedelijk milieu overeenkomstig artikel 4, punt 8, van richtlijn 2006/123, gelezen in samenhang met overweging 40 van deze laatste, een dwingende reden van algemeen belang vormen die een territoriale beperking als die in het hoofdgeding rechtvaardigt." 17.6. Bij de noodzakelijkheidstoets gaat het om de vraag of het doel dat ter rechtvaardiging van de brancheringsregeling wordt ingeroepen een dwingende reden van algemeen belang vormt overeenkomstig artikel 4, punt 8, van de Dienstenrichtlijn. In het provinciale beleid is, voor de gehele provincie Zuid-Holland, het streven verankerd naar het behoud van de leefbaarheid van de centra van steden, dorpen en wijken. In de situatie die thans aan de orde is, gaat het specifiek om de gevolgen voor stadscentra en binnenstedelijk gebied.

Het college heeft zich naar het oordeel van de Afdeling op goede gronden op het standpunt gesteld dat het streven naar het behoud van de leefbaarheid van het stadscentrum en het voorkomen van leegstand in het binnenstedelijk gebied noodzakelijk is voor de bescherming van het stedelijk milieu, zeker wanneer − zoals geldt in Schiedam en Den Haag - het risico op toename van leegstand niet is geweken. Gelet hierop heeft het college zich op goede gronden op het standpunt gesteld dat de doelen waarmee de brancheringsregeling zijn gerechtvaardigd, een dwingende reden van algemeen belang vormen. Of die doelen met de regeling daadwerkelijk worden gediend, wat appellanten bestrijden, gaat niet over de vraag naar de noodzakelijkheid, maar over de geschiktheid van de regeling. De betogen falen. Evenredigheid (artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn) Geschiktheid 18. Het college van burgemeester en wethouders en de raad van Schiedam, het college van

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

13

burgemeester en wethouders van Den Haag, [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere betogen dat de brancheringsregeling niet geschikt is om de nagestreefde doelen te bereiken. Zij betogen dat niet is voldaan aan het vereiste van coherente en systematische maatregelen. Verder betogen zij dat niet is voldaan aan de analyse- en stavingsverplichting, die ertoe strekt om de effectiviteit van regelingen te onderbouwen aan de hand een analyse met specifieke gegevens. Daarnaast heeft, zoals eerder vermeld, de bestreden brancheringsregeling volgens hen geen ruimtelijk relevant effect. Coherent en systematisch 19. Het college van burgemeester en wethouders en de raad van Schiedam, het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere betogen dat door middel van de brancheringsregeling de daarmee beoogde doelen niet coherent en systematisch worden nagestreefd. 19.1. Het college van burgemeester en wethouders van Den Haag betoogt dat in artikel 2.1.4, derde lid, van de Verordening ruimte 2014-I ten onrechte slechts de verkoop van bepaalde limitatief opgesomde goederen buiten de bestaande winkelconcentraties is toegestaan.

Volgens hem zijn er - qua aard en omvang vergelijkbare − goederen die niet genoemd worden in dat lid, maar evenmin leiden tot een aantasting van het woon- en leefklimaat of tot onaanvaardbare leegstand. Voor het concept "100% Energie" is dit volgens hem het geval, aangezien uit het onderzoek "Ruimtelijke Effectstudie vestigingsplan Decathlon in Zuid-Holland" van BRO van 24 juni 2014 (het BRO-rapport) blijkt dat deze ontwikkeling, specifiek de Decathlon-vestiging, niet leidt tot onaanvaardbare leegstand. Voor zover het college stelt dat sportdetailhandel niet vergelijkbaar is met de uitgezonderde vormen van detailhandel en wel inpasbaar is in bestaande winkelgebieden, voert het college van burgemeester en wethouders van Den Haag aan dat dit voor pure sportdetailhandel zonder voorzieningen als ‘try & buy’ en evenemententerrein misschien niet onjuist is, maar dat dit evenzeer geldt voor een deel van de branches en assortimentscategorieën die op grond van artikel 2.1.4, derde lid, van de Verordening ruimte 2014-I wel buiten de centra mogen worden gevestigd. Verder is vestiging van een conceptstore van 9.250 m2 bvo met ‘try & buy’-voorzieningen volgens het college van burgemeester en wethouders van Den Haag niet mogelijk in de bestaande winkelconcentraties.

De zaken waarmee het college een vergelijking maakt om te laten zien dat Decathlon wel inpasbaar is (Primark, Marks en Spencer, Saturn), zijn volgens het college van burgemeester en wethouders van Den Haag niet vergelijkbaar omdat dit reguliere detailhandelsvestigingen zijn zonder mogelijkheden van ‘try & buy’, zonder volumineuze goederen (afgezien van Saturn), zonder evenemententerrein en zonder combinatie met andere functies. Decathlon voert een significant aandeel perifere en volumineuze goederen, zoals kano’s, kajaks, tafeltennistafels, basketbalpalen, zeilen voor surfplanken en kites, aldus het college van burgemeester en wethouders van Den Haag. 19.2. Het college van burgemeester en wethouders en de raad van Schiedam betogen dat het college niet inzichtelijk heeft gemaakt waarom sportdetailhandel in ruimtelijke zin verschilt van de branches en assortimentscategorieën van grootschalige detailhandel die in artikel 2.1.4, derde lid, van de Verordening ruimte 2014-I zijn uitgezonderd van het verbod in het eerste lid van dat artikel. Bovendien strookt het hierbij gehanteerde "inpasbaarheidscriterium" niet met de nagestreefde doelen, aldus de raad en het college van burgemeester en wethouders van Schiedam. 19.3.

[appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere betogen dat het college niet heeft onderbouwd wat het ruimtelijke onderscheid is tussen de in artikel 2.1.4, derde lid,

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

14

van de Verordening ruimte 2014-I toegestane ontwikkelingen en de door hen verlangde grootschalige sportdetailhandel. Niet onderbouwd is waarom slechts detailhandel in volumineuze goederen zoals auto's, boten, caravans, motoren, scooters, tenten, surfplanken, piano's, winkels voor woninginrichting, bouwmarkten en tuincentra buiten de stedelijke centra zijn toegestaan en andere branches niet. Niet is gemotiveerd waarom de toegestane branches niet essentieel zijn voor de kwaliteit van de bestaande winkelgebieden, maar de vestiging van winkels in de branche van Decathlon wel. Verder betogen [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere dat de door haar beoogde ontwikkeling een uniek concept behelst waarvoor geen passende ruimte kan worden gevonden binnen de bestaande structuren. 19.4. Het college stelt dat in de verordening uitzonderingen zijn opgenomen voor enkele branches, ook wel perifere detailhandel genoemd, die vanwege hun aard of omvang van de producten niet of niet goed inpasbaar zijn in de winkelcentra en niet essentieel zijn voor de kwaliteit van deze centra. Grootschalige sportdetailhandel, met uitzondering van fitnessapparatuur, auto’s, boten en motoren, is volgens het college inpasbaar in bestaande winkelconcentraties en daarom niet in de limitatieve lijst van de Verordening Ruimte 2014-I opgenomen.

Het college stelt dat grootschalige sportdetailhandel zich uit een oogpunt van goede ruimtelijke ordening onderscheidt van de in artikel 2.1.4, derde lid, van de Verordening ruimte 2014-I genoemde vormen van detailhandel. Het voor de selectie van de uitgezonderde categorieën gehanteerde inpasbaarheidscriterium is volgens het college ruimtelijk relevant. Bij de niet-inpasbare branches gaat het volgens het college om branches, zoals bouwmarkten en tuincentra, die overwegend bestaan uit volumineuze goederen. 19.5. Zoals volgt uit de rechtspraak van het Hof (bijvoorbeeld het arrest van 10 maart 2009, Hartlauer Handelsgesellschaft mbH, ECLI:EU:C:2009:141, en het arrest van 12 januari 2010, Domnica Petersen, ECLI:EU:C:2010:4) is voor het oordeel dat een eis geschikt is om het nagestreefde doel te bereiken onder meer vereist dat het doel coherent en systematisch wordt nagestreefd. 19.6. De limitatieve opsomming van branches en goederen die in artikel 2.1.4, derde lid, van de Verordening ruimte 2014-I worden toegestaan, impliceert dat het provinciebestuur van de vestiging van deze als uitzondering opgesomde vormen van detailhandel in perifeer gebied geen aantasting van de leefbaarheid en geen leegstand in de centra verwacht, maar van de overige vormen van detailhandel wel.

Naar het oordeel van de Afdeling heeft het college niet inzichtelijk gemaakt waarom in 2.1.4, derde lid, van de Verordening ruimte 2014-I uitsluitend detailhandel in de daar genoemde branches en goederen is uitgezonderd van het verbod tot vestiging van detailhandel buiten de bestaande centra, maar detailhandel in alle overige branches en goederen niet. Aangenomen mag immers worden dat de verkoop van goederen die in aard en omvang vergelijkbaar zijn met de opgesomde goederen geen wezenlijk andere effecten zal hebben op de stadscentra dan de verkoop van de opgesomde goederen. Zo staat het derde lid de verkoop van bijvoorbeeld surfplanken en piano’s in de periferie toe, terwijl kajaks en orgels in bestaande centra moeten worden aangeboden, zonder dat inzichtelijk is dat de verkoop van laatstgenoemde goederen een wezenlijk ander effect op de stadscentra zal hebben dan de verkoop van de eerstgenoemde goederen. Omdat artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014-I een integraal systeem vormt, dient het gehele artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014-I gelet op het vorenstaande wegens strijd met artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn buiten toepassing te blijven. 19.7. In artikel 2.1.4, derde lid, van de Verordening ruimte 2014-II is de opsomming niet langer limitatief, maar aangevuld met "detailhandel die zich uit oogpunt van ruimtelijke

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

15

ordening niet onderscheidt van de hiervoor genoemde detailhandel". Ook in artikel 2.1.4, derde lid, van de Verordening ruimte 2014-III is de opsomming niet langer limitatief. Hier is de opsomming aangevuld met "detailhandel in goederen die qua aard of omvang van de aangeboden goederen niet of niet goed inpasbaar is in de centra", het zogeheten inpasbaarheidscriterium. Het college heeft toegelicht dat de uitdrukkelijk opgesomde vormen van detailhandel in de Verordening ruimte 2014-I, II en III al aan de hand van dit inpasbaarheidscriterium zijn geselecteerd. Het criterium "detailhandel die zich uit oogpunt van ruimtelijke ordening niet onderscheidt van de hiervoor genoemde detailhandel" in artikel 2.1.4, derde lid, van de Verordening ruimte 2014-II, ziet daarmee eveneens op niet-inpasbare detailhandel. Verder heeft artikel 2.1.4, derde lid, van de Verordening ruimte 2014-III daarom materieel dezelfde betekenis als artikel 2.1.4, derde lid, van de Verordening ruimte 2014-II. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat deze criteria in de Verordening ruimte 2014-II en III niet ruimtelijk relevant zijn en niet dienstbaar zijn aan de nagestreefde doelen. De hiervoor geconstateerde strijd met artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn doet zich daarom in artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014-II en III niet meer voor.

Voor zover het gaat om artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014-II en III, zal de Afdeling daarom verder ingaan op de effectiviteit van de regeling om de daarmee nagestreefde doelen te bereiken. Effectiviteit regeling om nagestreefde doelen te bereiken 20. Het college van burgemeester en wethouders en de raad van Schiedam, het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere betogen dat ten onrechte geen analyse, gestaafd met nauwkeurige gegevens, is uitgevoerd naar de effectiviteit van de beperkingen in artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014. Daarnaast heeft, zoals eerder vermeld, de bestreden regeling volgens hen geen ruimtelijk relevant effect. 20.1. Het college van burgemeester en wethouders van Den Haag betoogt dat de vestiging van Decathlon niet leidt tot onaanvaardbare leegstand. Hiertoe verwijst het college naar het BRO-rapport. Eventuele leegstandsontwikkeling is grotendeels het gevolg van autonome ontwikkelingen en niet van de komst van Decathlon. De conclusie van het college dat leegstandseffecten zijn te verwachten is niet in het DTNP-rapport 2014 terug te vinden en is daarom niet deugdelijk gemotiveerd. In het DTNP-rapport 2014 wordt alleen naar omzeteffecten gekeken en wordt geen vertaling gemaakt naar onaanvaardbare leegstand.

Het DTNP-rapport 2014 schiet volgens het college van burgemeester en wethouders van Den Haag in vele opzichten tekort. De vrees voor precedentwerking is volgens het college van burgemeester en wethouders van Den Haag ongegrond, omdat de kans dat zich een vergelijkbaar detailhandelsconcept voordoet nihil is. 20.2. Het college van burgemeester en wethouders en de raad van Schiedam betogen dat er geen enkele onderbouwing is van de effecten van een Decathlon-vestiging op de leegstand en het woon- en leefklimaat. De enkele constatering van het college omtrent marktruimte gebaseerd op bevindingen in het DTNP-rapport 2014, dat de marktruimte beperkt is tot 5.200 m2 - valt niet aan te merken als een onderzoek ten aanzien van leegstandseffecten dat voldoet aan de eisen die het Hof stelt. De conclusie van het college dat negatieve effecten van de door appellanten verlangde ontwikkeling voor de bestaande winkelcentra

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

16

onontkoombaar zijn, is volgens hen niet in het DTNP-rapport 2014 terug te vinden. Aan DTNP is niet opgedragen de effecten van een Decathlon-vestiging op de leegstand en het woon- en leefklimaat te onderzoeken. Volgens het DTNP-rapport 2014 is het vertalen van omzeteffecten in leegstand onmogelijk zonder stelling te nemen over de vele aannames. Het college baseert zich dan ook op niet geverifieerde veronderstellingen. Verder zijn ten onrechte de effecten van de twee vestigingen in de binnensteden in het onderzoek betrokken. Voor zover het college rekening houdt met precedentwerking, is dat volgens het college van burgemeester en wethouders en de raad van Schiedam vanuit Unierechtelijk oogpunt onjuist. 20.3. Volgens [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere kan clustering, thematisering en complementariteit van perifere winkelgebieden ten opzichte van binnensteden op zichzelf bijdragen aan een goede ruimtelijke ordening. [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere betogen dat het college echter ten onrechte niet met behulp van een analyse met specifieke gegevens heeft aangetoond dat de komst van grootschalige sportdetailhandel daadwerkelijk leidt tot negatieve effecten voor de bestaande winkelcentra, zoals onaanvaardbare leegstand, verpaupering of gevaar voor de openbare orde of veiligheid.

Uit het BRO-rapport blijkt volgens hen dat dit niet het geval zal zijn. De conclusies die hierover in het DTNP-rapport 2014 worden getrokken, zijn volgens hen onjuist. Bij nadere memorie van 20 september 2018 hebben [appellante sub 4] en andere en [appellante sub 5] en andere het advies van Kolen Retail Consultancy en BRO van 18 september 2018 overgelegd, waarin wordt geconcludeerd dat toevoeging van grootschalige sportwinkels, zoals Decathlon, zelden de directe oorzaak is van het uitvallen van kleinere speciaalzaken. Uit hernieuwde berekeningen ten opzichte van het jaar 2014 blijkt dat in het jaar 2020 een indicatieve uitbreidingsruimte aanwezig is van ongeveer 8.000 m2 wvo. Na vestiging van beide Decathlon-winkels ontstaat in 2020 een zeer klein en daarom aanvaardbaar overschot aan winkelmeters. Voor negatieve omzeteffecten, toenemende leegstand en aantasting van de detailhandelsstructuur hoeft daarom (nog steeds) niet te worden gevreesd. Uit onderzoeken van BRO is gebleken dat er geen signalen zijn die er op wijzen dat elders in Nederland gerealiseerde vestigingen van Decathlon leiden tot een structurele verhoging van de leegstand en aantasting van de detailhandelsstructuur. Ook is in de periode van 2014 tot en met 2018 de winkelleegstand in Zuid-Holland sterk gedaald en het sterkst in Den Haag en Rotterdam. 20.4.

In zijn reactie van 20 april 2018 stelt het college dat met de brancheringsregeling van artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014 wordt voorkomen dat buiten de centra een ontwikkeling op gang komt die leidt tot versnippering van het aanbod en uitholling van de verzorgingsstructuur van de bestaande centra. Het college verwijst daarbij naar de conclusie van Advocaat-Generaal Szpunar van 18 mei 2017, Visser Vastgoed, ECLI:EU:C:2017:397, waarin wordt gesteld dat de aanwezigheid van winkels buiten het centrum ertoe leidt dat steeds meer winkels uit de centra geneigd zullen zijn zich op de nieuwe locatie te vestigen, waarmee het verzorgingsniveau in de bestaande centra afneemt en de leefbaarheid daar verder in het gedrang komt. De opgenomen beperking vergroot de kans dat een winkel in het centrum blijft. De regeling is volgens het college daarom geschikt om het beoogde doel te bereiken. 20.5. In haar tussenuitspraak van 20 juni 2018, Visser Vastgoed, ECLI:NL:RVS:2018:2062, heeft de Afdeling met verwijzing naar de rechtspraak van het Hof beslist dat het onderzoek in het kader van artikel 15, derde lid, onder c, van de Dienstenrichtlijn moet geschieden aan de hand van een analyse met specifieke gegevens. De Afdeling baseert zich daarbij met name op de arresten van het Hof van 24 maart 2011, Commissie/Spanje, ECLI:EU:C:2011:172, en

Uitspraak 201500432/1/R3, 201500589/1/R3, 201602379/1/R3 en 201604429/1/R3

17

van 19 oktober 2016, Deutsche Parkinson Vereinigung eV, ECLI:EU:C:2016:776. Er moet sprake zijn van een analyse van de geschiktheid van de door - in dat geval - de raad genomen maatregel en van specifieke gegevens ter onderbouwing van zijn betoog over de geschiktheid van de getroffen maatregel. Het is niet voldoende dat de raad zich ter onderbouwing van een brancheringsregeling alleen op algemene ervaringsregels beroept, zonder daarnaast onderzoeksgegevens of andere gegevens over te leggen waarmee de gestelde gevolgen van vestigingsmogelijkheden in het perifere gebied op de samenstelling van het winkelaanbod en de leegstand in het centrum aannemelijk worden gemaakt. Daarbij kan de raad onderzoek naar de effectiviteit van ruimtelijk detailhandelsbeleid op landelijk, provinciaal of lokaal niveau, of gegevens ontleend aan koopstromenonderzoek, voor zover deze onderzoeken toepasbaar zijn op de specifieke situatie in de betrokken gemeente, in ogenschouw nemen.

Verder heeft de Afdeling in de aangehaalde tussenuitspraak met verwijzing naar de rechtspraak van het Hof, met name het hiervoor genoemde arrest van 19 oktober 2016, beslist dat, als de raad van de gemeente Appingedam alsnog ter voldoening aan de tussenuitspraak een analyse met specifieke gegevens verstrekt, in de einduitspraak ter beoordeling staat of de raad redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat de brancheringsregeling geschikt is om het beoogde doel te bereiken. 20.6. In het hierna volgende zal uiteen worden gezet welke analyse het college heeft gemaakt om de effectiviteit van de brancheringsregeling te onderbouwen. 20.7. De Afdeling stelt voorop dat het DTNP-rapport 2014 niet kan dienen als analyse met specifieke gegevens, waarmee de effectiviteit van de brancheringsregeling van artikel 2.1.4 van de Verordening ruimte 2014 wordt onderbouwd. Dit rapport gaat niet over de effecten van de brancheringsregeling op de leegstand en de leefbaarheid, maar over effecten van Decathlon-vestigingen. 20.8. Bij nadere memorie van 20 september 2018 heeft het college de notitie "Waarom ruimtelijk detailhandelsbeleid?" van DTNP van 13 september 2018 overgelegd. Het college licht toe dat het aan DTNP opdracht heeft gegeven op basis van bestaande data en onderzoeken nader in te gaan op de noodzaak en effectiviteit van het Zuid-Hollandse detailhandelsbeleid.