211130 - Eindrapportage NVRR (Wob) DEF

Een van de geïnterviewde respondenten was in dit verband ook kritisch: 74 Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:774, en de uitspraak van 4 augustus 2021,

ECLI:NL:RVS:2021:1743. 75 Ze halen dan de standaardoverweging aan dat de Wob geen verplichting bevat om gegevens te vervaardigen die niet in bestaande documenten zijn neergelegd, ongeacht de mate van inspanning. Zie bijvoorbeeld de uitspraak van ABRvS 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:466.

43

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Gesprekspartner zou het logisch vinden dat een ambtenaar een lijst maakt van alle documenten die vallen onder het bereik van het Wob-verzoek en welke informatie om welke reden wel of niet wordt verstrekt. In zijn ervaring gebeurt dit echter meestal niet, behalve bij de rijksoverheid die zulke inventarisatielijsten wel bij het besluit voegt. Besluiten zijn volgens deze advocaat doorgaans niet helder en laten de aanvrager in het ongewis welke informatie onder de reikwijdte van het verzoek valt en welke informatie precies om welke reden niet wordt verstrekt. Gesprekspartner vertelt dat er in de openbaar gemaakte documenten ook vaak wordt verwezen naar andere bijlagen die niet bij de openbaar gemaakte stukken zitten. De inventarisatie is volgens hem vaak onvolledig.

Dit zien we ook terug in een aantal dossiers: niet altijd staat in het besluit of in een bijlage een overzicht van de aanwezige (en eventueel niet (meer) aanwezige) documenten waarop het Wob-verzoek volgens het bestuursorgaan betrekking had, met daarbij aangegeven welke documenten wel en niet openbaar worden gemaakt en waarom (niet). Soms staat in het besluit alleen dat er X documenten zijn gevonden, waarvan er Y (minder) openbaar gemaakt worden, zonder verdere uitleg. Zie verder paragraaf 4.6 over uitzonderingsgronden en beperkingen. VRAGENLIJST INHOUD: BEKIJKT U BIJ DE AFHANDELING VAN EEN WOB-VERZOEK OOK OF ER RELEVANTE WHATSAPPSMS- OF ANDERE BERICHTEN ZIJN WAAR HET VERZOEK MISSCHIEN BETREKKING OP HEEFT? (N=…)

Altijd Meestal Soms Zelden Nooit Weet ik niet

Aantal 24 23 17 6 11 10 91

% 26,37% 25,27% 18,68% 6,59% 12,09% 10,99%

In de dossierstudie zijn we één keer tegengekomen dat WhatsApp-berichten zijn gevonden (en verstrekt). In een van de interviews geeft een ambtenaar aan bij een Wob-verzoek niet haar WhatsApp-geschiedenis te hebben doorzocht; hierbij speelde onder meer tijd een rol en dat verzoeker hier niet om had gevraagd. Veel vaker zien we e-mails tussen de openbaar gemaakte stukken. De advocaat die we hebben gesproken vertelt echter dat in zijn ervaring emails standaard niet openbaar gemaakt worden, terwijl hij zich niet kan voorstellen dat er over een bestuurlijke aangelegenheid geen e-mailberichten zijn. Rechtbank Noord-Holland, ECLI:NL:RBNHO:2021:4585 “Niet in geschil is dat een sms- of WhatsApp-bericht ander materiaal is dat gegevens bevat en als ‘document’ in de zin van artikel 1, onder a, van de Wob moet worden aangemerkt (ABRvS 21 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:899). <…> De rechtbank volgt verweerder niet in zijn standpunt dat eiser eerder bezwaar had dienen te maken tegen het ontbreken van dit soort gegevensdragers. Eiser had immers gevraagd om alle documenten en gegevensdragers en het is vervolgens aan verweerder om na te gaan in welke documenten / gegevensdragers de gevraagde informatie zich bevindt. Dat pas na het Wob-verzoek en de primaire besluiten op de voornoemde uitspraak is gewezen maakt niet dat verweerder niet alsnog in bezwaar deze zoekslag had kunnen en dienen te maken.

Ter zitting heeft verweerder ook verklaard dat als nu (de rechtbank begrijpt: na de voornoemde uitspraak) een Wobverzoek wordt ingediend wel gezocht wordt naar informatie in sms- en WhatsApp-berichten. Deze beroepsgrond slaagt dan ook. Verweerder zal dus alsnog in sms- en WhatsApp-berichten moeten zoeken naar de door eiser gevraagde informatie.”

44

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

4.5.10

Vorm van verstrekking van informatie Artikel 7 van de Wob over de vorm waarin de informatie moet worden verstrekt door het bestuursorgaan luidt als volgt. Artikel 7 Wob 1. Het bestuursorgaan verstrekt de informatie met betrekking tot de documenten die de verlangde informatie bevatten door: a. kopie ervan te geven of de letterlijke inhoud ervan in andere vorm te verstrekken, b. kennisneming van de inhoud toe te staan, c. een uittreksel of een samenvatting van de inhoud te geven, of d. inlichtingen daaruit te verschaffen. 2. Het bestuursorgaan verstrekt de informatie in de door de verzoeker verzochte vorm, tenzij: a. het verstrekken van de informatie in die vorm redelijkerwijs niet gevergd kan worden; b. de informatie reeds in een andere, voor de verzoeker gemakkelijk toegankelijke vorm voor het publiek beschikbaar is. 3. Indien het verzoek betrekking heeft op milieu-informatie als bedoeld in artikel 19.1a, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer, verstrekt het bestuursorgaan, zo nodig, en indien deze informatie voorhanden is, tevens informatie over de methoden die zijn gebruikt bij het samenstellen van eerstbedoelde informatie.

73% van de bekeken webpagina’s bevat hier geen of nauwelijks informatie over, en nog eens 18% onvolledige informatie. Geen enkele website geeft onjuiste informatie over artikel 7 Wob. De helft van de betrokken overheden (n=92) vraagt Wob-verzoekers soms in welke vorm ze de gevraagde informatie willen ontvangen; 20% doet dit altijd of meestal, 29% zelden of nooit. Overigens geven verzoekers in de meeste bestudeerde dossiers in het verzoek zelf al aan hoe ze de informatie willen ontvangen. In 69% van de dossiers is informatie verstrekt. Het overgrote deel van de informatie (87%) wordt in vorm a verstrekt (kopie of letterlijke inhoud). In 97% van de gevallen is voldaan aan artikel 7, tweede lid, Wob (verstrekking in de verzochte vorm, tenzij uitzondering a of b aan de orde is). In sommige dossiers zien we dat informatie al openbaar is en dat verzoeker daarnaar wordt verwezen, inclusief links. Artikel 7, derde lid, Wob (een specifiek type milieu-informatie) was in 98% van de gevallen niet aan de orde. In de andere gevallen is aan dit artikel voldaan. 4.5.11

Betrekken verzoeker en derde-belanghebbende(n) Zienswijze Wob-verzoeker 36%van de betrokken overheden vraagt vóór een definitief besluit op een Wob-verzoek te nemen, nooit hoe de verzoeker tegen het voorgenomen besluit aankijkt. Dertien overheden (14%) doen dit alleen als het wettelijk verplicht is, bijvoorbeeld wanneer het voorgenomen besluit afwijkt van de door verzoeker verstrekte gegevens.76

76 Artikel 4:7 Awb.

45

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

VRAGENLIJST INHOUD: MAAKT UW ORGANISATIE BIJ WOB-VERZOEKEN GEBRUIK VAN EEN CONCEPT-BESCHIKKING/VOORLOPIGE BEOORDELING EN DE MOGELIJKHEID TOT HET GEVEN VAN EEN ZIENSWIJZE DOOR DE VERZOEKER? (N=93)

Aantal 2 7 19 18 34 13 3

Altijd Meestal Zelden Soms Nooit Alleen als het wettelijk verplicht is Weet ik niet

% 2% 8% 20% 19% 37% 14% 3%

Derde-belanghebbenden Bij het onderzoeken van de bestuurlijke aangelegenheid en de daarbij behorende documenten moet het bestuursorgaan oog hebben voor belanghebbenden. Zij die betrokken zijn bij de aangelegenheid (en van wie de documenten zijn of met wie buiten de overheid is gecommuniceerd) moeten in de gelegenheid worden gesteld om de eigen belangen naar voren te brengen in de vorm van een zienswijze.77 De daarbij gegeven tijd voor het formuleren van de zienswijze – veelal twee weken in de praktijk – schort de beslistermijn op. Dat is anders als sprake is van milieu-informatie, zodat de uiterste termijn bij deze informatie slechts zes weken is. 78 De verplichting tot het vragen om een zienswijze geldt overigens louter voor primaire besluiten en niet voor (nieuwe) beslissingen op bezwaar. Wel ligt het in de rede dat de belanghebbende wordt geïnformeerd over een mogelijk andere aanpak en wijziging in de besluitvorming.79 Uitgestelde verstrekking Leidt de afhandelingsprocedure uiteindelijk tot een besluit, maar bestaat de kans dat derden bezwaar hebben tegen (gedeeltelijke) openbaarmaking, dan wordt de informatie niet direct openbaar gemaakt met het besluit. Zodoende hebben deze derden de gelegenheid bezwaar te maken. Zij moeten dan ook direct een voorlopige voorziening procedure doorlopen om de werking van het besluit (en dus de openbaarmaking) (tijdelijk) te schorsen.80

Volgens de vragenlijst inhoud controleert 71% van de betrokken overheden (n=91) altijd of er derden zijn die waarschijnlijk bedenkingen hebben tegen openbaarmaking van de informatie. 18% doet dit meestal; vijf overheden soms (5%), één overheid (1%) nooit, drie (3%) weten het niet. 88% van de overheden (n=87) geeft derden altijd (43%) of meestal (45%) de gelegenheid hun zienswijze te geven. Maar heel weinig overheden verstrekken hierbij het originele verzoek om informatie en de ongelakte openbaar te maken documenten; zie de tabel hieronder.

77 Artikel 6, derde lid, Wob. 78 Artikel 6, zesde lid en onder c, Wob. Zie ook ABRvS 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:37. 79 ABRvS 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:37. 80 Artikel 6, vijfde lid, Wob.

46

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

VRAGENLIJST INHOUD: WAT VERSTREKT U DERDEN BIJ DE MOGELIJKHEID HUN ZIENSWIJZE TE GEVEN? (N=62)

Het verzoek om informatie Een omschrijving van het verzoek om informatie Een omschrijving van het verzoek om informatie en de ongelakte documenten (indien van toepassing) Een omschrijving van het verzoek om informatie en de ongelakte documenten (indien van toepassing), waarbij – na een beoordeling door de organisatie – is aangegeven welke informatie niet openbaar zal worden gemaakt (bijvoorbeeld door te markeren wat zal worden weggelakt) Een omschrijving van het verzoek om informatie en de – na een beoordeling door de organisatie – gelakte documenten (indien van toepassing) Overige Weet ik niet

Aantal 5 8 4

% 8% 13% 6%

0

0%

31

50%

14 1

22% 2%

In 30% van de bestudeerde dossiers waren er (mogelijk) derde-belanghebbenden. In 65% van die dossiers heeft het bestuursorgaan dit gecheckt. In 62% van die dossiers hebben zij de gelegenheid gekregen hun rechten uit te oefenen volgens artikel 4:8 Awb, artikel 5, lid 3, Wob en/of artikel 6, lid 5 en 6, Wob. In de vragenlijst cijfers geven overheden (n=33) aan in 20182020 bij 5% van de Wob-verzoeken de zgn. uitgestelde verstrekking te hebben toegepast. Dit klopt met de dossierstudie; in 95% van de dossiers is geen uitgestelde verstrekking toegepast. In de vragenlijst inhoud hebben we overheden gevraagd hoe zij bij de besluitvorming in bezwaar tegen een Wob-besluit rekening houden met betrokken derden. Bij de helft van de overheden (53%, n=93) krijgen derden het besluit en daarmee de mogelijkheid om het openbaar maken tegen te gaan met een bezwaar en een verzoek om voorlopige voorziening. Nog eens 12% geeft aan dat derden het besluit en de openbaar gemaakte stukken ontvangen. Vijf overheden (5%) geven expliciet aan dat de rol van derden na een zienswijze is ‘uitgespeeld’. Met enige regelmaat zien we dossiers waarin een derde-belanghebbende een negatieve zienswijze heeft ingediend, de informatie wel openbaar gemaakt wordt maar er geen uitgestelde verstrekking toegepast wordt (waardoor de derde geen maatregelen kan nemen om openbaarmaking alsnog te voorkomen).

Alle Wob-webpagina’s die we hebben bekeken bevatten geen of nauwelijks informatie over de omgang met derde-belanghebbenden. 4.5.12

Vorm beslissing: schriftelijk/mondeling Het bestuursorgaan kan zowel mondeling als schriftelijk beslissen op een aanvraag. Een (gedeeltelijke) afwijzing moet schriftelijk gebeuren zodat de beslissing voldoet aan het besluitbegrip van de Awb en het indienden van bezwaar en beroep dus mogelijk is. Artikel 5 Wob 1. De beslissing op een verzoek om informatie wordt mondeling of schriftelijk genomen. 2. Een gehele of gedeeltelijke afwijzing van een schriftelijk verzoek om informatie vindt schriftelijk plaats. In geval van een mondeling verzoek vindt een afwijzing schriftelijk plaats, indien de verzoeker daarom vraagt. De verzoeker wordt op deze mogelijkheid gewezen. 3. De beslissing wordt eveneens schriftelijk genomen indien het verzoek om informatie een derde betreft en deze daarom heeft verzocht. In dat geval wordt tevens aan de derde de op hem betrekking hebbende informatie toegezonden.

47

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Uit de dossierstudie blijkt dat in slechts een dossier mondeling is besloten In vier dossiers is geen schriftelijke beslissing genomen, terwijl dat wel zou moeten volgens artikel 5 Wob. Bijna de helft van de websites (43%) bevat geen of nauwelijks informatie over dit artikel; bijna een kwart bevat juiste informatie (23%), het laatste kwart onvolledige informatie. 4.5.13

Afwijken van beleid en/of procedure In 12% van de bestudeerde dossiers zijn er aanwijzingen dat ten onrechte is afgeweken van het eigen beleid en/of de eigen procedure zoals die uit handleidingen/procesbeschrijvingen en/of de vragenlijsten en/of de website blijkt. In de meeste gevallen gaat het dan om het beslissen binnen de wettelijke beslistermijn (zie daarover verder paragraaf 4.7).

4.5.14

Awb en algemene beginselen van behoorlijk bestuur In de meeste dossiers heeft het bestuursorgaan zich goed (75%) of voldoende (22%) gehouden aan de Awb en algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Als hieraan niet voldaan is, gaat het ook hier bijna altijd om de beslistermijn en de communicatie daarover. Een voorbeeld hiervan is een bestuursorgaan dat eerst de beslistermijn verdaagde en vervolgens aan verzoeker liet weten dat een groot deel van het verzoek niet onder de Wob viel; dat had eerder gesignaleerd kunnen worden.

4.5.15

Analyse In overeenstemming met de wet eisen overheden niet dat verzoekers een bijzonder belang stellen bij een verzoek. Bijna alle overheden verzoeken om precisering van een verzoek wanneer dat nodig is. De helft van de overheden voert concretiseringsgesprekken. Volgens het vragenlijstonderzoek cijfers is ongeveer de helft van de in 2018-2020 ingediende Wob-verzoeken helemaal ingewilligd, bijna 15% is helemaal afgewezen, bijna een kwart is voor een deel afgewezen (n=31).81 5% van de verzoeken zijn volgens de betrokken organisaties buiten behandeling gesteld. In bijna 90% van de bekeken dossiers wordt voldoende tot goed gemotiveerd dat een document waarom is verzocht niet bestaat. Uit de dossiers blijkt echter niet hoe naar de documenten is gezocht. Uit het onderzoek blijkt verder dat de betrokken overheden zich maar beperkt bewust zijn van de bijzondere (strengere) regels voor verzoeken om milieu-informatie, en de extra eisen die artikel 10 EVRM stelt bij verzoeken om overheidsinformatie van public watchdogs (belangengroepen, journalisten en ngo’s). De meeste overheden gaan na of er derden zijn die mogelijk bedenkingen kunnen hebben bij verstrekking van een documenten waarom is verzocht. Als dat het geval is worden zij ook meestal om een zienswijze gevraagd op het openbaarheidsverzoek. De beslissing op een Wob-verzoek is bijna nooit mondeling, maar vrijwel altijd schriftelijk.

Over veel belangrijke thema’s uit de Wob bevatten de internetsites van de overheden geen informatie; bijvoorbeeld over het stellen van een belang, over het betrekken van derde-belanghebbenden bij het verzoek of over de wijze van verstrekking van de gevraagde informatie.

81 Het aantal overheden dat een bruikbaar antwoord heeft gegeven, is bij de vragenlijst cijfers per vraag verschillend.

48

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

4.6

Uitzonderingsgronden en beperkingen De Wob kent twee soorten weigeringsgronden voor het verstrekken van informatie. 1. Absolute weigeringsgronden, bijvoorbeeld bijzondere persoonsgegevens (o.a. gezondheidsgegevens). Als zo’n grond aan de orde is, blijft de verstrekking van die informatie altijd achterwege;82 2. Relatieve weigeringsgronden, bijvoorbeeld onevenredige bevoordeling of benadeling van personen of organisaties. Zijn deze gronden aan de orde, dan moet het bestuursorgaan een belangenafweging maken of het genoemde belang opweegt tegen de openbaarheid van informatie.83 Verder zijn er nog speciale regels voor milieu-informatie84 en regels voor informatie in documenten bedoeld voor intern beraad (zoals agenda’s voor interne overleggen) die persoonlijke beleidsopvattingen van bijvoorbeeld ambtenaren of bestuurders bevat. Artikel 10 Wob 1. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit: a. de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen; b. de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden; c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld; d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in de artikelen 9, 10 en 87 van de Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt. 2.

Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties; b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen; c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten; d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen; e. de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer; f. het belang, dat de geadresseerde erbij heeft als eerste kennis te kunnen nemen van de informatie; g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden. 3. Het tweede lid, aanhef en onder e, is niet van toepassing voorzover de betrokken persoon heeft ingestemd met openbaarmaking. 4. Het eerste lid, aanhef en onder c en d, het tweede lid, aanhef en onder e, en het zevende lid, aanhef en onder a, zijn niet van toepassing voorzover het milieu-informatie betreft die betrekking heeft op emissies in het milieu. Voorts blijft in afwijking van het eerste lid, aanhef en onder c, het verstrekken van milieu-informatie uitsluitend achterwege voorzover het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen het daar genoemde belang. 5.

Het tweede lid, aanhef en onder b, is van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie voor zover deze handelingen betreft met een vertrouwelijk karakter. 6. Het tweede lid, aanhef en onder g, is niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie. 7. Het verstrekken van milieu-informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voorzover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: a. de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft; 82 Artikel 10, eerste lid, Wob. 83 Artikel 10, tweede lid, Wob. 84 Artikel 10, lid 4 t/m 8, Wob.

49

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

8.

b. de beveiliging van bedrijven en het voorkomen van sabotage. Voorzover het vierde lid, eerste volzin, niet van toepassing is, wordt bij het toepassen van het eerste, tweede en zevende lid op milieu-informatie in aanmerking genomen of deze informatie betrekking heeft op emissies in het milieu.

Artikel 11 Wob 1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. 2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt. 3. Met betrekking tot adviezen van een ambtelijke of gemengd samengestelde adviescommissie kan het verstrekken van informatie over de daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen plaatsvinden, indien het voornemen daartoe door het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat aan de leden van de adviescommissie voor de aanvang van hun werkzaamheden kenbaar is gemaakt. 4. In afwijking van het eerste lid wordt bij milieu-informatie het belang van de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen afgewogen tegen het belang van openbaarmaking. Informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Het tweede lid, tweede volzin, is van overeenkomstige toepassing.

4.6.1

Algemeen Grofweg de helft van de bestudeerde websites bevat geen of nauwelijks informatie over deze weigeringsgronden; een kwart bevat hier juiste informatie over; nog een keer een kwart onvolledige informatie. Uit de inhoudelijke vragenlijst blijkt dat de meeste overheden vrij nauwgezet (op regelniveau of op passageniveau) beoordelen welke informatie niet openbaar wordt gemaakt vanwege een weigeringsgrond. Vragenlijst inhoud: Als een Wob-verzoek (ook) betrekking heeft op informatie waarop (een) uitzonderingsgrond(en) of beperking(en) van toepassing is/zijn (artikel 10 en 11 Wob), op welk niveau beoordeelt u dan welke informatie niet verstrekt wordt? (n=91) Aantal % Op documentniveau 6 7% Op paginaniveau 2 2% Op passageniveau 31 34% Op regelniveau 41 45% Dit hangt af van de hoeveelheid informatie 7 8% Weet ik niet 4 4%

In 48% van de bestudeerde dossiers zijn geen weigeringsgronden toegepast. In de andere dossiers waarbij we dit konden beoordelen, werden deze in 81% van de gevallen op regelniveau beoordeeld, in 29% van de dossiers op documentniveau en bij 14% op passageniveau. De som van deze percentages is hoger dan 100%, omdat in een aanzienlijk aantal dossiers de weigeringsgronden op meerdere niveaus zijn beoordeeld. Een uitspraak van de rechtbank Amsterdam uit het jurisprudentieonderzoek ging hierover. De rechtbank oordeelde dat het college de gevraagde documenten niet helemaal had mogen weigeren, maar delen ervan wél openbaar had moeten maken. Het college heeft niet duidelijk

50

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

gemaakt op welke concrete passages de weigeringsgronden betrekking hebben; dat had wel gemoeten. Rechtbank Amsterdam, ECLI:NL:RBAMS:2021:1123 “Gezien de omvang van de documenten waar het in deze procedure om gaat heeft de rechtbank ervoor gekozen om die steekproefsgewijs te beoordelen. De rechtbank constateert dat verweerder het verzoek om openbaarmaking van de documenten met het bestreden besluit alsmede de aanvullende beslissing op bezwaar, in hoofdzaak integraal heeft geweigerd. Per vertrekregeling is op de eerste pagina rechtsboven vermeld welke weigeringsgrond daarop is toegepast. Niet duidelijk is echter op welke concrete passages de weigeringsgronden al dan niet betrekking hebben. (…) Ook constateert de rechtbank dat alle vertrekregelingen waarvan zij kennis heeft genomen passages bevatten die naar het oordeel van de rechtbank zo algemeen van aard zijn dat zij openbaar kunnen worden gemaakt zonder dat de betrokken ex-ambtenaar in zijn of haar persoonlijke levenssfeer wordt geschaad. Deze passages zijn ook niet zo nauw met de overige informatie in het document verweven dat aan de zin of het zinsdeel alleen betekenis toekomt in samenhang met de overige inhoud van het betreffende document, zodat de openbaarmaking daarvan naar het oordeel van de rechtbank niet integraal mocht worden geweigerd. Het beroep op dit punt slaagt.”

4.6.2

Toepassing van de verschillende uitzonderingsgronden en beperkingen In veel gevallen is het niet mogelijk om de toepassing van de uitzonderingsgronden te beoordelen. Wij hebben namelijk geen beschikking over de documenten die – vanwege de toepasselijkheid van een uitzonderingsgrond – niet zijn verstrekt aan de verzoeker. Ook de ongelakte versies van documenten kunnen wij niet inzien. Uit de dossiers waarin deze beoordeling wel mogelijk was, blijkt dat de toepassing van uitzonderingsgronden in bijna alle gevallen juist is. Bij de toepassing van de weigeringsgronden valt verder op dat de in het besluit genoemde weigeringsgronden niet altijd stroken met de in de documenten (bij het weglakken) gebruikte gronden. Ook staat in het besluit soms alleen artikel 10, lid 1 of 2, zonder verwijzing naar de specifieke weigeringsgrond. Regelmatig gaat in de dossiers het weglakken niet goed, zodat de informatie toch zichtbaar is; bijvoorbeeld door een bijna lege viltstift of makkelijk te verwijderen digitale zwarte blokjes. Verder zien we soms dat informatie wordt witgelakt in plaats van zwart, waardoor soms niet te zien is of iets een witregel is, of dat informatie is weggehaald. Volgens jurisprudentie mag dit niet.85 Absolute weigeringsgronden Artikel 10, eerste lid, Wob Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft achterwege voor zover dit: a.

de eenheid van de Kroon in gevaar zou kunnen brengen; b. de veiligheid van de Staat zou kunnen schaden; c. bedrijfs- en fabricagegegevens betreft, die door natuurlijke personen of rechtspersonen vertrouwelijk aan de overheid zijn meegedeeld; d. persoonsgegevens betreft als bedoeld in de artikelen 9, 10 en 87 van de Algemene verordening gegevensbescherming, tenzij de verstrekking kennelijk geen inbreuk op de persoonlijke levenssfeer maakt.

Weigeringsgrond 10-1-a (eenheid van de Kroon) wordt bijna nooit toegepast door de betrokken overheden, blijkt uit het vragenlijst- en dossieronderzoek; dat geldt ook voor 10-1-b 85 Dit volgt uit de jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State dat van een bestuursorgaan mag

worden verwacht dat het inzichtelijk maakt waar informatie is weggelakt en waarom de informatie is geweigerd (zie bijvoorbeeld ABRvS 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1000). Rb. Den Haag 29 juli 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:7125 gaat bijvoorbeeld specifiek over wit lakken.

51

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

(Staatsveiligheid). 10-1-c (bedrijfs- en fabricagegegevens) wordt in 9% van de bestudeerde dossiers toegepast; in 4% van de dossiers wordt 10-1-d (bijzondere persoonsgegevens, zoals gezondheidsgegevens) toegepast. Volgens de vragenlijst worden 10-1-c en 10-1-d ongeveer even vaak toegepast (circa de helft van de respondenten geeft aan deze bepalingen regelmatig of zelfs in elk besluit toe te passen, de andere 40-50% zelden). In sommige dossiers zien we dat 10-1-d (bijzondere persoonsgegevens) ten onrechte wordt toegepast op gewone persoonsgegevens; daarop is 10-2-e van toepassing en daarbij moet dus een belangenafweging worden gemaakt. Relatieve weigeringsgronden In de Wob zijn op relatieve weigeringsgronden opgenomen; het verstrekken van informatie blijft dan achterwege als het belang daarvan niet opweegt tegen een van de genoemde weigeringsgronden. Artikel 10, tweede lid, Wob Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen: a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties; b. de economische of financiële belangen van de Staat, de andere publiekrechtelijke lichamen of de in artikel 1a, onder c en d, bedoelde bestuursorganen; c. de opsporing en vervolging van strafbare feiten; d. inspectie, controle en toezicht door bestuursorganen; e.

de eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer; f. het belang, dat de geadresseerde erbij heeft als eerste kennis te kunnen nemen van de informatie; g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

Bij relatieve weigeringsgronden moet een belangenafweging worden gemaakt tussen het belang van openbaarmaking van de informatie en het in artikel 10, lid 2 onder a-g, genoemde belang. In het vragenlijstonderzoek (n=92) valt op dat bij deze weigeringsgronden ongeveer 10-15% van de overheden zegt standaard de informatie weg te lakken als er sprake is van deze belangen. De helft tot 70% geeft aan wel een belangenafweging te maken. Grond 10-2-a (internationale betrekkingen) is niet toegepast in de beoordeelde dossiers. Grond 10-2-e (persoonsgegevens) en 10-2-g (voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling) zijn het vaakst gebruikt – in het geval van g vaker volgens de vragenlijst dan in de dossiers. Combinaties van weigeringsgronden komen ook regelmatig voor. 10-2-e (gewone persoonsgegevens) is de absolute koploper. In de dossiers waarin weigeringsgronden zijn toegepast (ongeveer de helft van het totale aantal dossiers), gaat het in 94% van de gevallen (mede) om toepassing van 10-2-e.Hierbij ontbreekt meestal de motivering/belangenafweging. Vaker wordt volstaan met een verwijzing naar de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG).

Dat blijkt ook wel uit de vragenlijst, waarin 96% aangeeft altijd of meestal te controleren of informatie die openbaar gemaakt wordt op grond van de Wob persoonsgegevens bevat, en dat 99% die vervolgens anonimiseert.86 Volgens jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State mag weigeringsgrond 10-2-e niet worden toegepast als de persoon vanwege zijn/haar functie in de openbaarheid treedt (en 86 Dat geldt dus (waarschijnlijk) ook voor informatie die actief openbaar gemaakt wordt; hieruit blijkt wel privacybewustzijn.

52

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

andersom: de privacy verzet zich in principe tegen het openbaar maken van namen van personen zonder openbare functie); dit wordt wisselend toegepast in de dossiers.87 Vaak worden namen van bijvoorbeeld collegeleden en burgemeesters inderdaad niet weggelakt, maar bijvoorbeeld handtekeningen wel. In een recente uitspraak heeft de Afdeling bepaald dat handtekeningen geen bestuurlijke aangelegenheid zijn en dus niet openbaar gemaakt hoeven te worden.88 Ook andere relatieve weigeringsgronden worden in de onderzochte dossiers met enige regelmaat alleen gemotiveerd met de zin uit de Wob die bij die weigeringsgrond hoort, zonder de uitleg op het geval toe te spitsen. Extra weigeringsgronden voor milieu-informatie89 Volgens de vragenlijst inhoud (n=92) worden de twee extra weigeringsgronden voor milieuinformatie zelden of nooit toegepast. Persoonlijke beleidsopvattingen90 Als het Wob-verzoek (ook) gaat over documenten met persoonlijke beleidsopvattingen, bekijken de meeste overheden per beleidsopvatting of die openbaar wordt gemaakt of niet (46%) of maken de documenten openbaar zonder de persoonlijke beleidsopvattingen (32%). In 11% van de dossiers is informatie niet verstrekt omdat het zou gaan om persoonlijke beleidsopvattingen.

Deze weigeringsgrond is net als de andere meestal juist toegepast of dit is niet uit het dossier te halen; en goed (49%), voldoende (31%) of zeer goed (9%) gemotiveerd. Geheimhouding op grond van de Gemeentewet De Gemeentewet is een wet met bijzondere regels over openbaarheid van bestuur naast de Wob.91 Een Wob-verzoek dat betrekking heeft op stukken waarop geheimhouding rust, moet door het bestuursorgaan dus ook omgezet worden naar een verzoek tot opheffing van geheimhouding. Het Wob-besluit moet dan inzicht geven in hoe dat proces is verlopen (besluit van de gemeenteraad tot afwijzen of opheffen). We hebben voorbeelden gezien waarin werd vermeld dat ‘de raad is gevraagd en heeft besloten niet op te heffen’ en voorbeelden waarin hierover niets is opgenomen. Een formeel raadsbesluit hierover zien we zelden in de dossiers. 4.6.3

Analyse In ongeveer de helft van de bestudeerde dossiers zijn weigeringsgronden uit de artikelen 10 en 11 Wob toegepast. Voor zover het mogelijk was dat te beoordelen, stellen we vast dat deze meestal correct toegepast en gemotiveerd zijn. Het valt op dat de motivering regelmatig een standaardkarakter draagt, waarbij de toespitsing op het concrete geval mist. Een aandachtspunt is het weglakken van informatie; in een aantal dossiers bleek deze informatie toch nog te lezen als gevolg van de gekozen manier van weglakken. Tot slot valt op dat geheimhouding op grond van de Gemeentewet regelmatig in de weg staat aan openbaarmaking van informatie. Ook hier is motivering een aandachtspunt, net als bij bijvoorbeeld het doen van onderzoek naar de aanwezigheid van documenten. 87 Zie bijvoorbeeld ABRvS 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1231 88 ABRvS 17 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:556 89 Artikel 10, lid 7, Wob. 90 Artikel 11 Wob. 91 Artikel 2 Wob, ‘onverminderd het elders bij wet bepaalde…’.

53

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

4.7

Afhandel- en beslistermijnen (incl. rechtsbescherming) Het bestuursorgaan moet in principe binnen vier weken beslissen op een ingediend verzoek. Deze termijn mag één keer met vier weken verlengd worden. Als er gevraagd wordt om zogenoemde milieu-informatie geldt dat de termijnen korter zijn; tweemaal twee weken. Artikel 6 Wob 1. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek om informatie zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken gerekend vanaf de dag na die waarop het verzoek is ontvangen. 2. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste vier weken verdagen. Van de verdaging wordt voor de afloop van de eerste termijn schriftelijk gemotiveerd mededeling gedaan aan de verzoeker. 3. Onverminderd artikel 4:15 van de Algemene wet bestuursrecht [opschorting vanwege onvolledige aanvraag] wordt de termijn voor het geven van een beschikking opgeschort gerekend vanaf de dag na die waarop het bestuursorgaan de verzoeker meedeelt dat toepassing is gegeven aan artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht, tot de dag waarop door de belanghebbende of belanghebbenden een zienswijze naar voren is gebracht of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken. 4.

Indien de opschorting, bedoeld in het derde lid, eindigt, doet het bestuursorgaan daarvan zo spoedig mogelijk mededeling aan de verzoeker, onder vermelding van de termijn binnen welke de beschikking alsnog moet worden gegeven. 5. Indien het bestuursorgaan heeft besloten informatie te verstrekken, wordt de informatie verstrekt tegelijk met de bekendmaking van het besluit, tenzij naar verwachting een belanghebbende bezwaar daar tegen heeft, in welk geval de informatie niet eerder wordt verstrekt dan twee weken nadat de beslissing is bekendgemaakt. 6. Voor zover het verzoek betrekking heeft op het verstrekken van milieu-informatie: a. bedraagt de uiterste beslistermijn in afwijking van het eerste lid twee weken indien het bestuursorgaan voornemens is de milieu-informatie te verstrekken terwijl naar verwachting een belanghebbende daar bezwaar tegen heeft; b. kan de beslissing slechts worden verdaagd op grond van het tweede lid, indien de omvang of de gecompliceerdheid van de milieu-informatie een verlenging rechtvaardigt; c. zijn het derde en vierde lid niet van toepassing.

4.7.1

Algemene indrukken 43 van de 78 websites waarbij we dit konden beoordelen bevatten juiste informatie over de beslistermijnen uit de Wob. Op 25 pagina’s staat hier geen of nauwelijks informatie over. Wat meteen opvalt in de dossierstudie is dat de beslissing standaard wordt verdaagd, soms al bij de ontvangstbevestiging en zonder op het verzoek toegespitste motivering. Bij 80% van de overheden (n=93) is de verdagingstermijn volgens de vragenlijst inhoud altijd vier weken (34 van de 93 letten daarbij wel op milieu-informatie). Ook uit de gesprekken met ambtenaren en de vragenlijst inhoud blijkt dat de beslistermijnen als kort worden ervaren en de capaciteit voor de afhandeling van Wob-verzoeken krap is. De twee geïnterviewde verzoekers (een journalist en een advocaat die beiden regelmatig Wobverzoeken doen) vertellen dat er vaak te laat op hun verzoeken wordt beslist, zonder voor hen duidelijke reden. Gesprekspartner vertelt dat hij een parttime medewerker heeft met een dagtaak aan het bijhouden van de termijnen en het indienen van ingebrekestellingen en begeleiden van verzoeken. Hij gaat altijd meteen in beroep tegen niet tijdig beslissen als er twee weken na de ingebrekestelling nog geen besluit op het Wob-verzoek is genomen. Dit is volgens hem nodig om de beslistermijnen zo kort mogelijk

54

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

te houden. Gesprekspartner vertelt dat hij niet vindt dat de Wob-termijnen te kort zijn, maar dat er niet genoeg mensen aan de Wob werken en dat de informatiesystemen bij de overheid niet op orde zijn. De overheid heeft immers gewoon de wet uit te voeren.

4.7.2

Vragenlijstonderzoek en dossierstudie Volgens de vragenlijst cijfers hebben de betrokken overheden (n=38) bij 45% van de in 20182020 ingediende Wob-verzoeken binnen vier weken beslist. Bij 34% van de Wob-verzoeken (n=35) geven ze aan niet op tijd te hebben beslist (na eventuele geldige verdaging en/of opschorting). De gemiddelde overschrijding van de wettelijke beslistermijn (ná verdaging/opschorting) was volgens achttien overheden gemiddeld achttien dagen. De gemiddelde doorlooptijd van indiening van het Wob-verzoek tot besluit was volgens de 27 overheden die deze vraag bruikbaar hebben beantwoord 5,6 weken. Bij de ene provincie die is meegenomen in deze analyse was dit flink langer; gemiddeld 55 dagen overschrijding van de beslistermijn en vijftien weken doorlooptijd van verzoek tot besluit. In 70% van de bestudeerde dossiers is tijdig beslist; in 23% van de dossiers niet. Met tijdig bedoelen we volgens de regels van artikel 6 Wob, dus in principe binnen vier (of twee) weken of binnen een langere termijn met geldige opschorting of verlenging.92 De gemiddelde doorlooptijd van verzoek tot besluit was zeven weken (49 dagen). Preciseren verzoek en concretiseringsgesprekken 21% van de overheden schort volgens de vragenlijst inhoud bij een concretiseringsgesprek de beslistermijn op; 60% doet dit soms, contextafhankelijk.

In de dossierstudie zien we dat de gemiddelde doorlooptijd in dossiers waarin het verzoek volgens het bestuursorgaan te algemeen geformuleerd was (14% van het totaal), de doorlooptijd van verzoek tot besluit gemiddeld bijna negen weken (61 dagen) is. In dossiers waarin een concretiseringsgesprek is gevoerd, is de gemiddelde doorlooptijd ook negen weken (65 dagen). Derde-belanghebbenden en uitgestelde verstrekking93 In situaties waarin gekozen wordt voor de uitgestelde verstrekking als een derde-belanghebbende mogelijk tegen openbaarmaking is (artikel 6, vijfde lid, Wob), wordt door 62% (n=91) van de overheden een termijn van twee weken gegeven voor het indienen van een bezwaarschrift en verzoek om voorlopige voorziening door de derde. Slechts één overheid geeft in de vragenlijst inhoud aan dat er een langere periode geboden wordt; bij vier overheden is dit afhankelijk van overleg met de indiener van het Wob-verzoek. Zoals eerder opgemerkt is in 95% van de dossiers geen uitgestelde verstrekking toegepast. Bij de 5% waarin dit wel is toegepast, verstreken er gemiddeld vijf weken (36 dagen) tussen het besluit en de openbaarmaking van de informatie; volgens de Wob moeten dit minimaal twee weken zijn. De doorlooptijd van verzoek tot openbaarmaking van de informatie was dan ruim dertien weken (94 dagen); de doorlooptijd van verzoek tot besluit negen weken (62 dagen).

4.7.3

Analyse Volgens dossierstudie en vragenlijstonderzoek is in 2018-2020 op een kwart tot een derde van de Wob-verzoeken bij de betrokken overheden niet op tijd beslist – ook niet ná eventueel geldig verdagen en/of opschorten. De vierwekentermijn van de Wob wordt meestal niet gehaald. Bij dossiers met volgens het bestuursorgaan te algemeen geformuleerde verzoeken, 92 Opschorten kan bijvoorbeeld als het verzoek niet volledig is; dan wordt de beslistermijn langer, namelijk het aantal dagen dat

het duurt om de ontbrekende gegevens aan te vullen (artikel 4:15 Awb). 93 Artikel 6, vijfde lid, Wob.

55

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

dossiers met concretiseringsgesprekken en uitgestelde verstrekking van de informatie in verband met derde-belanghebbenden is de doorlooptijd van verzoek tot besluit gemiddeld twee weken langer.

4.8

Leges/kosten De Wob geeft de centrale overheid een grondslag voor het in rekening brengen van een vergoeding voor het afhandelen van een Wob-verzoek.94 Artikel 12 Wob Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur kunnen voor de centrale overheid regels worden gesteld met betrekking tot in rekening te brengen vergoedingen voor het ingevolge een verzoek om informatie vervaardigen van kopieën van documenten en uittreksels of samenvattingen van de inhoud daarvan.

De Hoge Raad heeft geoordeeld dat er voor andere bestuursorganen geen basis bestaat voor het in rekening brengen van kosten voor het afhandelen van een verzoek. Wel kunnen redelijke kosten in rekening worden gebracht voor het kopiëren e.d. Als de verzoeker vooraf duidelijk maakt overleg te willen hebben als kosten in rekening worden gebracht, dan is het zaak dat overleg ook te hebben alvorens kosten in rekening te brengen. 4.8.1

Bevindingen Volgens de vragenlijst inhoud rekent 49% van de overheden (n=91) kosten voor verstrekkingen op grond van de Wob op basis van de legesverordening; 47% doet dit niet. Op 46% van de bekeken websites staat geen informatie over heffing van leges/kosten voor Wob-verstrekkingen; volgens 31% van de websites worden er soms leges geheven, volgens 2% van de websites helemaal niet.

4.8.2

Analyse De helft van de betrokken overheden rekent via de eigen legesverordening (of via een regeling of anders, 3%) kosten voor verstrekkingen. Hoewel de oplegging van leges een bevoegdheid van de heffingsambtenaar is, bleek in de dossierstudie dat de hoogte van de leges veelal in de Wob-beschikking wordt vastgesteld.

4.9

Openbaar maken van aan verzoeker verstrekte informatie In deze paragraaf wordt gerapporteerd over de wijze waarop de bij een Wob-verzoek verstrekte informatie daadwerkelijk openbaar (toegankelijk) wordt gemaakt.

4.9.1

Bevindingen De meeste overheden rapporteren niet openbaar over besluiten op Wob-verzoeken.

94 Artikel 12 Wob.

56

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Vragenlijst inhoud: Rapporteert uw organisatie openbaar (bijvoorbeeld op de website) over besluiten op Wob-verzoeken? (n=92) Ja, altijd Dat hangt van het verzoek/het besluit af Nooit Weet ik niet Overige

12 2 67 4 7

13% 2% 73% 4% 8%

Behalve aan de overheden die ‘Nooit’ of ‘Weet ik niet’ antwoordden, hebben we overheden de vervolgvraag gesteld op welke manier zij openbaar rapporteren over besluiten op Wobverzoeken (n=21). Acht overheden publiceren dan het besluit en alle achterliggende documenten. Eén overheid publiceert geanonimiseerd het besluit en de openbaar gemaakte documenten (wat hetzelfde lijkt, maar net iets anders is; hier zitten bijvoorbeeld brieven over de Wobprocedure waarschijnlijk niet bij). Eén overheid stuurt kwartaalrapportages aan het college over de afhandeling van verzoeken. Enkele overheden hebben publicatie op de website nog in de planning staan; een tweetal overheden rapporteert alleen op verzoek over besluiten op Wob-verzoeken. Eén overheid geeft in de vragenlijst inhoud aan de volgende stukken op de website rondom afgehandelde Wob-verzoeken te publiceren: — Wob-rapportage aan de raad; — raadsbrief; — besluit (anoniem), verzoek (anoniem) en verstrekte stukken als die er zijn. Ook in drie gesprekken met ambtenaren geven zij aan dat deze informatie (nog) niet uit eigen beweging openbaar gemaakt wordt; bij drie van de geïnterviewde overheden gebeurt dit juist wel uitgebreid via de website. Minder dan 25% van de overheden maken ingediende Wob-verzoeken en/of besluiten daarop en/of de openbaar gemaakte informatie algemeen bekend.

Op zestien websites is deze informatie zeer goed (vijf) tot voldoende (drie) vindbaar, op evenveel websites alleen via meerdere pagina’s onlogisch doorklikken. Het grootste deel van deze informatie is redelijk volledig en bij het openbaar maken van de stukken is correct omgegaan met uitzonderingsgronden en beperkingen. Vragenlijst inhoud: Treft uw decentrale overheid al voorbereidingen op de Wet open overheid? (n=91) Ja Nee Weet ik niet

83 6 2

91% 7% 2%

91% van de betrokken overheden is al bezig met voorbereidingen op de Woo; dat is logisch, omdat 1 mei 2022 snel dichterbij komt. Wel hebben we in bijna alle interviews met ambtenaren en de VNG gehoord dat decentrale overheden hun informatiehuishouding nog niet op orde hebben; niet voldoende voor een goede uitvoering van de Wob en al helemaal niet voor de Woo. Dat terwijl openbaarheid van bestuur valt of staat met goed informatiebeheer.

57

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

4.9.2

4.10

Analyse De onderzochte overheden houden zich slechts beperkt aan het uitgangspunt van de Wob ‘eens openbaar, altijd openbaar (voor iedereen)’. Minder dan 25% van de overheden maakt (besluiten op) Wob-verzoeken en/of achterliggende documenten bekend.

Conclusies De verhouding tussen belanghebbenden bij een Wob-verzoek – vaak individuele burgers – en het bestuursorgaan is per definitie onevenwichtig. Dit is inherent aan de relatie tussen burger en overheid in het algemeen; zie bijvoorbeeld recent de toeslagenaffaire en de discussie over maatwerk en de menselijke maat bij de uitvoering van de Participatiewet. Het bestuursorgaan heeft namelijk veel meer overzicht, kennis, bevoegdheden, mensen en middelen tot zijn beschikking. Bij Wob-verzoeken heeft het bestuursorgaan het overzicht (of zou dat moeten hebben) over welke informatie er wel en niet is en welke personen, organisaties en belangen er allemaal betrokken zijn. Het is belangrijk dat overheden zich bewust zijn van deze disbalans en hun sterke (informatie)positie zorgvuldig en volgens de wet gebruiken. Bijvoorbeeld bij de inventarisatie en afweging welke documenten er zijn en wat wel en niet wordt verstrekt (en vooral: waarom). Of bij de beoordeling of er derde-belanghebbenden zijn en op welke manier zij in de besluitvorming op een Wob-verzoek worden betrokken. Verzoekers en anderen weten immers niet wat zij niet weten; een derde-belanghebbende die niet weet dat er een Wobverzoek is, kan ook geen zienswijze geven of bezwaar maken.

Informatie in documenten en het zoeken daarnaar Een belangrijk punt in dit verband is dat veel Wob-verzoeken worden afgewezen omdat de gevraagde informatie niet in een bestaand document staat. Dit doen overheden dan met een standaardverwijzing naar jurisprudentie dat zij niet verplicht zijn nieuwe documenten te maken. Het is belangrijk om in Wob-besluiten goed te motiveren hoe onderzoek is gedaan (dit gebeurt volgens de dossierstudie nauwelijks), welke documenten dat onderzoek heeft opgeleverd en welke informatie uit die documenten om welke reden(en) wel en niet wordt verstrekt. ‘Eens openbaar, altijd openbaar’ Over het algemeen zien we dat de afhandeling van Wob-verzoeken door de betrokken overheden rechtmatig gebeurt. Wel is er een aantal aandachts- en verbeterpunten. Zo kan de beoordeling of een verzoek om informatie wel of geen Wob-verzoek is, scherper. Het wel of niet behandelen als Wob-verzoek kan namelijk grote gevolgen hebben voor de verzoeker en andere belanghebbenden, als die er zijn. Verband hiermee houdt de conclusie dat de meeste overheden een van de kernuitgangspunten van de Wob – ‘eenmaal openbaar is altijd openbaar (voor iedereen)’ – niet in de praktijk brengen. Met een Wob-verzoek opgevraagde informatie wordt alleen verstrekt aan de verzoeker (en eventuele derde-belanghebbenden), en niet of alleen op verzoek openbaar gemaakt voor anderen.

Informatie over (besluiten op) Wob-verzoeken wordt door de meeste overheden niet uit eigen beweging openbaar gemaakt op bijvoorbeeld de website. Onder de Woo wordt dit verplicht; dat vraagt dus nog een bewustwordingsslag. Belangrijk is dat de voor iedereen openbaar te maken stukken zijn getoetst op uitzonderingsgronden en beperkingen, zodat geen gevoelige informatie ‘op straat’ komt te liggen.

58

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Een good practice uit de dossierstudie zijn dossiers waarin de documenten met daarin de gevraagde informatie al openbaar toegankelijk zijn en verzoeker daarnaar wordt verwezen, inclusief links naar de vindplaats. Vereisten aan de indiening van een verzoek Ook de toegankelijkheid – het gemak waarmee een Wob-verzoek kan worden ingediend – kan bij een aantal betrokken overheden nog beter. In ieder geval is het in strijd met de Wob om indiening per post als enige weg open te stellen; de Wob zegt immers dat een Wob-verzoek vormvrij is en ook mondeling mag. In de praktijk worden nauwelijks mondelinge verzoeken ingediend. Met het oog op de digitalisering van de samenleving verbaast het ook dat Wobverzoeken per mail bij maar weinig overheden een optie zijn; een mail sturen is voor (mogelijke) verzoekers toch een van de simpelste manieren. De overheden die deze weg expliciet afsluiten maken op zijn minst de indruk openbaarmaking van informatie niet te willen aanmoedigen. Informatie op websites Een rode draad in het websiteonderzoek is dat overheden over veel onderdelen van de Wob nauwelijks informatie op hun website hebben staan. Voorlichting op de website is ook geen wettelijke plicht, maar met het oog op dienstverlening en het ‘dichten van de kloof’ met burgers is volledig informeren op een gemakkelijk vindbare website in begrijpelijke taal wel aan te raden.

Betrekken van derden Veel betrokken overheden beseffen dat er bij Wob-verzoeken ook belangen van anderen dan de verzoeker in het geding (kunnen) zijn. Hier geldt wel hetzelfde als bij de beoordeling welke documenten relevant zijn; kan een bestuursorgaan altijd goed beoordelen of een belanghebbende bedenkingen zal hebben of niet? Het verschilt in welke mate en hoe overheden derdebelanghebbenden bij de procedure betrekken. Zo geven overheden verschillende antwoorden op de vraag wat zij derden verstrekken bij het geven van een zienswijzemogelijkheid bij een voorgenomen Wob-besluit (de ‘gelakte’ of ‘ongelakte’ stukken, of alleen (een omschrijving van) het Wob-verzoek?). Dit kan ook voor dilemma’s zorgen; er kunnen ook voor de derdebelanghebbende nieuwe stukken bij zitten (terwijl er nog geen Wob beslissing is). Het risico bestaat dat de belanghebbende al iets met de stukken doet, net als het risico dat het uiteindelijke besluit (onder andere wat wel en niet wordt weggelakt) afwijkt van het voornemen, terwijl al wel stukken zijn gedeeld. Dat pleit voor zorgvuldigheid vanuit de overheid. Toetsing aan uitzonderingsgronden en beperkingen In het grootste deel van de dossiers worden de uitzonderingsgronden en beperkingen van artikelen 10 en 11 Wob juist toegepast en gemotiveerd. Wel volstaan veel overheden met een standaardmotivering.

Ook zijn hier nog verbeterslagen te maken, bijvoorbeeld dat de uitzonderingsgrond over persoonsgegevens nu ‘gedachteloos’ wordt toegepast zonder expliciete belangenafweging. Termijnen In een kwart tot een derde van de onderzochte gevallen wordt niet op tijd op een Wob-verzoek beslist. De gemiddelde doorlooptijd van verzoek tot besluit is bijna zes weken volgens het vragenlijstonderzoek en zeven weken volgens de dossierstudie. De termijn van vier weken uit de Wob wordt vaak niet gehaald; sterker nog, vaak verdaagt het bestuursorgaan de beslissing meteen na ontvangst van het Wob-verzoek met een standaardtoelichting. Dit is een

59

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

aandachtspunt, want een snel besluit op een verzoek of aanvraag is belangrijk voor vertrouwen in de overheid en het gaat om wettelijke termijnen, die met de Woo nog korter worden. Het verschil tussen hoe lang het daadwerkelijk duurt en hoe lang het volgens de Wob zou moeten duren lijkt mee te vallen, maar veel overheden registreren de beslistermijnen op Wobverzoeken niet (op de door ons gevraagde manier), en we kunnen alleen uitspraken doen over de dossiers die ons zijn opgestuurd. Extra aandachtspunten op weg naar de Woo zijn dat het vragen om preciseren van een verzoek straks binnen twee weken na ontvangst moet. Daarnaast kan straks volgens artikel 4.4, tweede lid, Woo alleen nog maar verdaagd worden vanwege de complexiteit of omvang van de informatie. Dat veronderstelt dus een toets, die er nu vaak niet is (er wordt veel standaard verdaagd).

60

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

5 Rechtsbescherming

5.1

Inleiding In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de rechtsbescherming rondom het afhandelen van verzoeken om informatie. We maken inzichtelijk hoe de processen rondom bezwaar zijn ingericht en beantwoorden de vraag of de beoordelaars van bezwaar- en beroepschriften inzage hebben in de volledige documentatie. Leeswijzer In de volgende paragraaf wordt het thema bezwaar behandeld. De rechtsbescherming rondom (hoger) beroep en verzoeken om voorlopige voorziening wordt behandeld in paragraaf 5.3. De analyse en conclusies zijn opgenomen in de vierde en laatste paragraaf van dit hoofdstuk.

5.2

Bezwaar Op de vraag hoeveel bezwaarschriften per jaar worden ingediend tegen Wob-beslissingen moesten een aantal overheden het antwoord schuldig blijven; 57 van de 93 overheden hebben hierover cijfers verstrekt. Opvallend daarbij is dat enkele gemeenten niet over de gevraagde cijfers beschikten. Op jaarbasis worden er gemiddeld drie à vier bezwaarschriften per jaar ingediend bij de gemeenten (vragenlijst cijfers, n=49). Bij de provincies gaat het jaarlijks om vier tot zes stuks (vragenlijst cijfers, n=6). In de periode 2018 tot en met 2020 is zowel in het gemeentelijk beeld als in het provinciale beeld een lichte stijging waarneembaar.

Aantal ingediende bezwaarschriften 2018-2020

4,2 2,2

5 2,5

2018

2019 Gemeenten

61

6 2,8

2020 Provincies

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Veruit de meeste overheden, bijna 70% (vragenlijst inhoud, n=93) maakt bij de behandeling van het merendeel van hun bezwaarschriften, waaronder die tegen Wob-beschikkingen gebruik van een externe adviescommissie. Iets meer dan 10% (vragenlijst inhoud, n=93) van de overheden maakt gebruik van een interne adviescommissie en bij 15% (vragenlijst inhoud, n=93) van de overheden wordt ambtelijk gehoord. In de jaarverslagen van externe commissies die in het kader van de documentenstudie bekeken zijn wordt vrijwel geen tekst gewijd aan de procedure rondom Wob-beschikkingen en -bezwaren. In een incidenteel geval is een opmerking gemaakt over de gebrekkige kwaliteit van de motivering van de bestreden Wob-beschikkingen. Hoorzitting In de meeste gevallen worden belanghebbenden (verzoeker, bestuursorgaan en eventuele derde belanghebbenden) uitgenodigd voor een hoorzitting (ruim 80%, vragenlijst inhoud, n=93). Vijf overheden organiseren een hoorzitting voor verzoeker en bestuursorgaan maar horen eventuele derde-belanghebbenden apart (5%, vragenlijst inhoud, n=93). Bij één overheid worden de drie partijen apart van elkaar gehoord.

Toegang tot informatie Op slechts één van de 93 in het onderzoek betrokken websites wordt vermeld dat de (externe) commissie of beoordelaar van een ingediend bezwaarschrift toegang heeft tot de volledige, dus ongelakte, informatie waarop het primaire Wob-verzoek betrekking had. Volgens respondenten heeft bij 57 van de 93 overheden de (externe) commissie of beoordelaar toegang tot deze stukken. Bij dertien overheden wordt de inhoud van weggelakte passages niet standaard maar wel op verzoek wel verstrekt. Acht overheden geven aan dat de (externe) commissie of beoordelaar geen toegang heeft tot het volledige dossiers en/of de weggelakte passages. Vragenlijst inhoud: Heeft deze commissie/het orgaan/de persoon die het bezwaarschrift beoordeelt of daarover adviseert toegang tot de volledige informatie waarover het Wob-verzoek gaat? (n=78) Aantal % Ja 57 73% Ja, maar niet inclusief de inhoud van weggelakte passages – die ver- 7 9% strekken we nooit Ja, maar niet inclusief de inhoud van weggelakte passages – die ver- 13 17% strekken we alleen op verzoek Nee 1 1% Rechtbank Noord-Holland, ECLI:NL:RBNHO:2020:6557 “Verweerder stelt zich op het standpunt dat het bestreden besluit op rechtsgeldige wijze tot stand is gekomen. De gecensureerde versie van de Wob-stukken is per ongeluk niet aan de bezwaaradviescommissie verstrekt, waardoor zij geen inhoudelijk advies heeft kunnen geven.

Dat doet echter niet af aan de bevoegdheid van verweerder om op het bezwaar van eiseres te beslissen. (…) Vaststaat dat de bezwaaradviescommissie geen inhoudelijk advies heeft gegeven. Dit is in strijd met artikel 7:13 van de Awb, de Verordening en het zorgvuldigheidsbeginsel. De rechtbank is, anders dan verweerder, van oordeel dat dit gebrek niet gepasseerd kan worden op grond van artikel 6:22 van de Awb. Niet gezegd kan worden dat het aannemelijk is dat eiseres door het feit dat de bezwaaradviescommissie geen inhoudelijk advies heeft gegeven, geen nadeel heeft ondervonden. Een inhoudelijk advies van de bezwaaradviescommissie biedt een extra waarborg voor de algehele heroverweging, die in bezwaar plaats moet vinden. Juist in een zaak als deze, waarin verweerder met een beroep op de vertrouwelijkheid weigert bepaalde stukken (geheel of gedeeltelijk) te openbaren, heeft eiseres daarbij

62

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

een groot belang. Eiseres had bovendien mogelijk aan de hand van een inhoudelijk advies van de bezwaaradviescommissie haar beroep nader kunnen substantiëren. De beroepsgrond slaagt.”

De wijze waarop de op het bezwaarschrift betrekking hebbende stukken ter inzage worden gelegd95 is wisselend. In onderstaande tabel wordt dit zichtbaar gemaakt. VRAGENLIJST INHOUD: OP WELKE WIJZE WORDEN IN BEZWAAR BIJ WOB-ZAKEN PROCESSTUKKEN TER INZAGE GELEGD? (ARTIKEL 7:4 AWB) (N=93)

Niet Altijd alle documenten Altijd alle processtukken, met uitzondering van de Wob-documenten Altijd alle processtukken, met uitzondering van de Wob-documenten en processtukken waaruit de inhoud van de Wob-documenten kan blijken (zoals zienswijzen van belanghebbenden) Op verzoek alle documenten Op verzoek alle processtukken, met uitzondering van de Wob-documenten Op verzoek alle processtukken, met uitzondering van de Wob-documenten en processtukken waaruit de inhoud van de Wob-documenten kan blijken (zoals zienswijzen van belanghebbenden) Weet ik niet Overige

Aantal 6 13 5

Percentage 7% 14% 5%

21

23%

3 1

3% 1%

8

9%

12 23

13% 25%

Heroverweging Indien sprake is van een commissie of persoon die advies uitbrengt over bezwaarschriften, heeft deze adviseur in 1% van de uitgebrachte adviezen in de jaren 2018, 2019 en 2020 geadviseerd het bestreden besluit (deels) te herroepen en de informatie alsnog openbaar te maken (vragenlijst cijfers, n=44). Alle respondenten (vragenlijst cijfers, n=50) geven aan dat het niet voorgekomen is dat een advies niet opgevolgd is. Deze uitkomst komt overeen met de antwoorden op de vraag in hoeveel gevallen het bestreden besluit is herroepen en er alsnog informatie is bekend gemaakt (1% vragenlijst cijfers, n=48). Slechts incidenteel is een beschikking herroepen zonder dat dat tot gevolg had dat er extra informatie geopenbaard moest worden (0% vragenlijst cijfers, n=50). In 113 (13%) van de 902 bekeken dossiers is bezwaar aangetekend tegen de beslissing op een Wob-verzoek.96 In 36 dossiers heeft dit bezwaarschrift geleid tot een aanpassing in de bestreden beschikking, waarbij in 33 gevallen het aangepaste besluit op bezwaar ervoor gezorgd heeft dat de informatie alsnog openbaar gemaakt is. In de gehele onderzoeksperiode is het slechts in 1% (vragenlijst cijfers, n=51) voorgekomen dat een bezwaarschrift is ingetrokken nadat, naar aanleiding van het bezwaarschrift, alsnog informatie openbaar is gemaakt.

Ook intrekking van een bezwaarschrift zonder dat alsnog informatie openbaar wordt gemaakt, komt zelden voor (2% vragenlijst cijfers, n=50).

95 Artikel 7:4 Awb. 96 Bezwaarzaken zijn, door de wijze waarop de dossiers zijn geselecteerd, mogelijk oververtegenwoordigd in het dossieronder-

zoek; onderzoekers zijn ervan uitgegaan dat in een dossier geen bezwaar is gemaakt als er geen bezwaarstukken zijn aangeleverd en er door de overheid ook niet is aangegeven dat er bezwaar is gemaakt. Overigens zijn er ook overheden die in de vragenlijst aangaven bezwaarschiften ontvangen te hebben maar geen bezwaardossier hebben ingediend in de dossierstudie.