211130 - Eindrapportage NVRR (Wob) DEF

53 Nationale ombudsman 2019.

21

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Artikel 3 Wob 1.

2.

Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf. De verzoeker vermeldt bij zijn verzoek de bestuurlijke aangelegenheid of het daarop betrekking hebbend document, waarover hij informatie wenst te ontvangen.

Artikel 5 Wob 1. (…) 2. (…) In geval van een mondeling verzoek vindt een afwijzing schriftelijk plaats, indien de verzoeker daarom vraagt. (…)

Op basis van de werkinstructies scoren negen overheden goed op dit onderdeel. Negen overheden halen een ‘zeer goed’ (een Wob-verzoek kan digitaal, schriftelijk en mondeling op meerdere manieren worden ingediend en er worden geen andere eisen aan het verzoek gesteld); tien een goed, tien een voldoende, één scoort op dit punt matig (Een Wob-verzoek kan enkel via een specifiek digitaal formulier worden ingediend en/of er worden ook andere eisen aan het verzoek gesteld) en vier scoren een onvoldoende (een Wob-verzoek kan enkel per post worden ingediend en/of er worden een aantal andere eisen aan het verzoek gesteld). Belang De Wob bepaalt dat het niet nodig is om bij een verzoek aan te geven welk (eigen) belang de verzoeker daarbij heeft. Artikel 3, derde lid, Wob De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.

In geen van de beoordeelde werkinstructies staat dat de verzoeker geen belang hoeft te stellen bij het Wob-verzoek. Preciseren verzoek Als een te algemeen geformuleerd Wob-verzoek wordt ingediend moet het ontvangende bestuursorgaan een helpende hand reiken bij het verduidelijken (‘preciseren’) hiervan. Artikel 3, vierde lid, Wob Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam.

In de meeste van de beoordeelde werkinstructies (44 van de 58) is dit vastgelegd; bij de andere overheden is dit niet uit de werkinstructies te halen. Inwilliging tenzij uitzonderingsgrond of beperking Het bestuursorgaan moet een Wob-verzoek inwilligen, tenzij minimaal een van de expliciet in de Wob benoemde weigeringsgronden aan de orde is. Artikel 3, vijfde lid, Wob Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.

22

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

In de meeste werkinstructies (van 39 overheden) komt dit punt naar voren, letterlijk of ‘tussen de regels door’. Doorverwijzing en doorzending Als een Wob-verzoeker mondeling vraagt om informatie uit documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan moet hij worden verwezen naar dat bestuursorgaan. Een schriftelijk verzoek moet door de ontvanger worden doorgezonden. Artikel 4 Wob Indien het verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, wordt de verzoeker zo nodig naar dat orgaan verwezen. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het doorgezonden onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker.

In 36 van de 58 beoordeelde werkinstructies staat vermeld dat doorzending of doorverwijzing volgens dit artikel plaatsvindt. Vorm beslissing: schriftelijk/mondeling In tegenstelling tot de meeste beslissingen kan een beslissing op een Wob-verzoek soms ook mondeling worden genomen. De Wob regelt in welke gevallen dat wel, en niet mogelijk is. Artikel 5 Wob 1. De beslissing op een verzoek om informatie wordt mondeling of schriftelijk genomen. 2. Een gehele of gedeeltelijke afwijzing van een schriftelijk verzoek om informatie vindt schriftelijk plaats. In geval van een mondeling verzoek vindt een afwijzing schriftelijk plaats, indien de verzoeker daarom vraagt. De verzoeker wordt op deze mogelijkheid gewezen. 3. De beslissing wordt eveneens schriftelijk genomen indien het verzoek om informatie een derde betreft en deze daarom heeft verzocht. In dat geval wordt tevens aan de derde de op hem betrekking hebbende informatie toegezonden.

In de meeste van de beoordeelde werkinstructies (42 van de 58) komt dit onderwerp in de werkinstructies terug. Afhandel- en beslistermijnen Een Wob-verzoek moet in principe binnen vier weken worden afgehandeld. Een bestuursorgaan kan deze termijn één keer met vier weken verlengen. Als gevraagd is om milieu-informatie zijn de termijnen korter; twee keer twee weken. Artikel 6 Wob 1. Het bestuursorgaan beslist op het verzoek om informatie zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk binnen vier weken gerekend vanaf de dag na die waarop het verzoek is ontvangen. 2. Het bestuursorgaan kan de beslissing voor ten hoogste vier weken verdagen. Van de verdaging wordt voor de afloop van de eerste termijn schriftelijk gemotiveerd mededeling gedaan aan de verzoeker. 3. Onverminderd artikel 4:15 van de Algemene wet bestuursrecht [opschorting vanwege onvolledige aanvraag] wordt de termijn voor het geven van een beschikking opgeschort gerekend vanaf de dag na die waarop het bestuursorgaan de verzoeker meedeelt dat toepassing is gegeven aan artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht, tot de dag waarop door de belanghebbende of belanghebbenden een zienswijze naar voren is gebracht of de daarvoor gestelde termijn ongebruikt is verstreken.

23

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

4.

5.

6.

Indien de opschorting, bedoeld in het derde lid, eindigt, doet het bestuursorgaan daarvan zo spoedig mogelijk mededeling aan de verzoeker, onder vermelding van de termijn binnen welke de beschikking alsnog moet worden gegeven. Indien het bestuursorgaan heeft besloten informatie te verstrekken, wordt de informatie verstrekt tegelijk met de bekendmaking van het besluit, tenzij naar verwachting een belanghebbende bezwaar daar tegen heeft, in welk geval de informatie niet eerder wordt verstrekt dan twee weken nadat de beslissing is bekendgemaakt. Voor zover het verzoek betrekking heeft op het verstrekken van milieu-informatie: a. bedraagt de uiterste beslistermijn in afwijking van het eerste lid twee weken indien het bestuursorgaan voornemens is de milieu-informatie te verstrekken terwijl naar verwachting een belanghebbende daar bezwaar tegen heeft; b. kan de beslissing slechts worden verdaagd op grond van het tweede lid, indien de omvang of de gecompliceerdheid van de milieu-informatie een verlenging rechtvaardigt; c. zijn het derde en vierde lid niet van toepassing.

In het overgrote deel van de werkinstructies (van 50 van de 58 overheden die werkinstructies hebben toegestuurd) zijn deze termijnen leidend. Zoeken naar documenten Iedereen kan een bestuursorgaan verzoeken om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid.54 Een document is een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat.55 De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft als vaste jurisprudentielijn dat het in principe aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat een document toch onder het bestuursorgaan berust, als een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en zo’n mededeling niet ongeloofwaardig voorkomt. 56 Bij de beoordeling van het criterium ‘niet ongeloofwaardig’ is de manier waarop het bestuursorgaan onderzoek heeft gedaan of dat wat blijkt uit andere informatie of een wettelijk voorschrift van belang.

Bij de documentenstudie en bij de dossierstudie (zie daarover paragraaf 4.3) hebben we daarom gekeken of overheden aandacht besteden aan deze inspanningsverplichting om te zoeken naar de gevraagde informatie en de motivering van hoe dat onderzoek is gedaan. Bij veertien van de 29 overheden waarbij we dit hebben onderzocht, is dit onderwerp in de toegestuurde documenten niet expliciet behandeld.57 Elf overheden hebben hier wel op een juridisch juiste manier aandacht besteedt; vier overheden deden dat op een ‘verzoekersvriendelijke’ manier. Vorm van verstrekking De Wob bepaalt op welke wijze het de bestuursorganen is toegestaan om informatie te verstrekken.

54 Artikel 3 Wob. 55 Artikel 1, onder a, Wob. 56 Zie bijvoorbeeld ABRvS 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:774 en ABRvS 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1743. 57 Dit criterium was eerst niet in onze checklists opgenomen. Omdat het ons op een gegeven moment bij de dossierstudie en in

het jurisprudentieonderzoek opviel dat veel verzoeken (voor een deel) worden afgewezen omdat er geen documenten met de gevraagde informatie zouden zijn, hebben we dit punt vanaf dat moment alsnog meegenomen in de documentenstudie (voor 29 overheden) en dossierstudie (voor alle 93 overheden).

24

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Artikel 7 Wob 1. Het bestuursorgaan verstrekt de informatie met betrekking tot de documenten die de verlangde informatie bevatten door: a. kopie ervan te geven of de letterlijke inhoud ervan in andere vorm te verstrekken, b. kennisneming van de inhoud toe te staan, c. een uittreksel of een samenvatting van de inhoud te geven, of d. inlichtingen daaruit te verschaffen. 2. Het bestuursorgaan verstrekt de informatie in de door de verzoeker verzochte vorm, tenzij: a. het verstrekken van de informatie in die vorm redelijkerwijs niet gevergd kan worden; b. de informatie reeds in een andere, voor de verzoeker gemakkelijk toegankelijke vorm voor het publiek beschikbaar is. 3. Indien het verzoek betrekking heeft op milieu-informatie als bedoeld in artikel 19.1a, eerste lid, onder b, van de Wet milieubeheer, verstrekt het bestuursorgaan, zo nodig, en indien deze informatie voorhanden is, tevens informatie over de methoden die zijn gebruikt bij het samenstellen van eerstbedoelde informatie.

In de meeste werkinstructies (van 33 overheden) is iets vastgelegd over de vorm waarin informatie verstrekt wordt. Geen van de bestudeerde documenten is in strijd met dit artikel. 3.2.5

Leges Volgens de documentenstudie kan een minderheid (21) van de overheden leges voor verstrekkingen op basis van de Wob heffen. Het gaat dan om een kleine vergoeding voor bijvoorbeeld het maken van kopieën vanaf een bepaald aantal (bijvoorbeeld vijftig) pagina’s.

3.2.6

Analyse Met uitzondering van zeven overheden die ons een inhoudelijk beleidsdocument hebben toegezonden, hebben de meeste betrokken overheden geen beleid voor de uitvoering van de Wob vastgesteld. Wel zijn er bij de meeste overheden werkinstructies, procesbeschrijvingen en andere interne documenten voorhanden. Die geven vooral een interne vertaling van de wet gericht op het goede verloop van de uitvoering. In een enkele werkinstructie worden met de Wob strijdige uitspraken gedaan, zoals dat Wob-verzoeken alleen schriftelijk kunnen worden ingediend; enkele respondenten in het vragenlijstonderzoek reageerden op diezelfde manier. Dat is in strijd met de wet die expliciet de mogelijkheid opent voor het mondeling doen van een verzoek. Wob-verzoeken worden bij de meeste (59%) overheden behandeld door een combinatie van Wob-functionarissen, juristen en de vakafdeling(en) waar de informatie zich bevindt. Ruim de helft van de respondenten in het vragenlijstonderzoek is tevreden over de capaciteit die hiervoor beschikbaar is; de tevredenheid is het grootst over de kennis en vaardigheden die de eigen organisatie in huis heeft voor deze taken (ruim 80%); bijna driekwart van de respondenten is tevreden over de interne taakverdeling en samenwerking.

3.3

Informatie uit eigen beweging Deze paragraaf gaat over de actieve informatieplicht.58

58 Artikelen 8 en 9 Wob.

25

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

3.3.1

Beleid Uit de vragenlijst inhoud volgt dat negen overheden inhoudelijk beleid hebben over openbaarmaking van informatie uit eigen beweging (volgens de hiervoor in paragraaf 2.3.1 genoemde definitie met uitzondering van mandaat- en delegatiebesluiten). Dat beleid kent dan de vorm verordening, beleidsregel of regeling (bijvoorbeeld ‘Regeling actieve openbaarheid’). Bij ‘Anders, namelijk’ worden door overheden veelal werkinstructies genoemd: — ‘Een besluit van gedeputeerde staten (GS) over een pilot actieve openbaarmaking, daar hoort ook een mandaatbesluit bij, namelijk een mandaat aan de Wob-coördinator’; — ‘Als journalisten collegevoorstellen en de bijbehorende bijlagen opvragen en er is geen geheimhouding opgelegd worden deze rechtstreeks naar de journalist gemaild. Om deze reden werken wij met "de handleiding anonimiseren van collegevoorstellen en geheime bijlage".

Degene die het collegevoorstel opstelt moet vooraf bedenken of er geheimhouding nodig is en/of documenten geanonimiseerd moeten worden.’ (Dit is geen beleid over actieve openbaarmaking, want stukken worden pas openbaar gemaakt als ze worden opgevraagd.); — Diverse voorbeelden, waaronder raadsbrieven waarin het college aan de hand van het collegeprogramma aangeeft wat er de komende jaren actief openbaar wordt gemaakt; — Toezegging van het college; — Protocol (dit is volgens ons geen beleid, want intern; niet bekendgemaakt volgens artikel 3:42 Awb en niet publiek toegankelijk). Vier overheden hebben ons beleid over actieve openbaarmaking toegestuurd. Dit beleid is duidelijk, transparant, voldoet aan de Wob, de Awb en algemene beginselen van behoorlijk bestuur, en komt overeen met de eigen procesbeschrijvingen (voor zover aanwezig) en informatie op de website (voor zover aanwezig).

3.3.2

Interne werkdocumenten In de inhoudelijke vragenlijst geven elf overheden (21%, n=92), waarvan één provincie, aan werkinstructies/procesbeschrijvingen/afspraken/overige interne werkdocumenten te hebben over actieve openbaarheid/openbaarmaking van informatie uit eigen beweging. 56 overheden (61%), waarvan drie provincies, geven aan van niet, vijftien overheden (22%), waarvan drie provincies, weten het niet. Vijf overheden, allemaal gemeenten, hebben ons werkinstructies/procesbeschrijvingen over actieve openbaarheid toegestuurd. Bij één van deze overheden was de informatie over actieve openbaarmaking in het toegestuurde document zo summier dat we de vragen van onze checklist niet konden beantwoorden. De duidelijkheid en richtinggevendheid van de andere documenten beoordelen we met een voldoende (één overheid) tot goed (drie overheden). Ook voldoen de documenten van deze vier overheden aan de Wob. Actieve openbaarmaking van informatie waar belangen van derden spelen is een Awb-besluit, waartegen bezwaar en beroep openstaat. De in de Wob genoemde weigeringsgronden moeten in acht genomen worden. Eventuele derde-belanghebbenden moeten om een zienswijze worden gevraagd. Uit de bestudeerde documenten blijkt niet dat de betrokken overheden zich hier bewust van zijn.

26

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

3.3.3

Interne organisatie In de vragenlijst inhoud hebben we overheden gevraagd of de verantwoordelijkheid voor actieve openbaarheid in hun organisatie bij bepaalde personen/functies of afdelingen/teams is belegd. VRAGENLIJST INHOUD: IS DE VERANTWOORDELIJKHEID VOOR ACTIEVE OPENBAARHEID IN UW ORGANISATIE BIJ BEPAALDE PERSONEN/FUNCTIES OF AFDELINGEN/TEAMS IS BELEGD (N=90)

Ja Nee Weet ik niet

Aantal 26 43 21

% 29% 43% 23%

Vier van de acht provincies hebben ‘weet ik niet’ geantwoord. Vaak is deze verantwoordelijkheid belegd bij communicatie, bij juridische zaken, bij het bestuurssecretariaat/bestuursondersteuning en/of bij de griffie. Bij enkele overheden zijn de vakafdelingen/teams die de informatie (zoals vergunningen en ontwerpbesluiten) hebben, zelf verantwoordelijk. Eén overheid geeft aan dat de vakteams vastgesteld beleid aanleveren bij juridische zaken; er wordt geen andere informatie actief openbaar gemaakt. Bij 49 overheden (54%, n=90) zijn volgens de vragenlijst inhoud geen personen aangewezen die controle uitoefenen op de actieve openbaarmaking van informatie; bij tien overheden (12%) is dat wel zo. De overige respondenten geven aan dit niet te weten. Bij overheden die zo’n controlefunctie hebben is het verschillend wie daar mee belast is. In de vragenlijst inhoud wordt daarover onder andere gezegd: — de Wob-coördinator wordt veelal betrokken (‘controle is een groot woord’); — dit ligt bij de beleidsmedewerker communicatie; — de communicatieadviseur van het college; — bij een informatiecommissaris. Soms is de controlefunctie neergelegd bij een combinatie van functies zoals juristen en medewerkers van documentatie en informatievoorziening (DIV), de griffie en het bestuurssecretariaat.

Ook wordt genoemd dat de controle geborgd is in ongeschreven werkafspraken of dat de overheid nog bezig is de verantwoordelijkheid hiervoor vast te leggen. Tot slot is geantwoord dat deze controle onderdeel is van de controle-organisatie volgens het three lines model (eerste lijn: control op de afdeling zelf, tweede lijn: kwaliteitstoets en business controllers, derde lijn: interne controle zoals audits). In de ontvangen werkinstructies is bij vier van de vijf overheden de taak- en verantwoordelijkheidsverdeling en samenwerking goed geborgd; één overheid scoort voldoende (een van de twee geborgd). Controle op het actief openbaarmaken is bij één overheid niet geborgd; één scoort voldoende, één goed en bij één overheid blijkt dit niet uit de interne documenten. 3.3.4

Analyse Op het vlak van actieve openbaarmaking hebben overheden net als voor de behandeling van Wob-verzoeken niet of nauwelijks beleid vastgesteld. Anders dan bij openbaarheidsverzoeken zijn er veelal ook geen werkinstructies of interne afspraken over actieve openbaarmaking. Bij actieve openbaarmaking zijn de uitzonderingsgronden van de Wob ook van toepassing, maar het onderzoek geeft geen aanwijzingen dat daarop binnen de overheidsorganisatie controle wordt uitgeoefend.

27

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

3.4

Conclusies Volgens het vragenlijstonderzoek zijn de respondenten in grote meerderheid tevreden over de kennis en vaardigheden die voorhanden zijn voor de uitvoering van de wet. Ook is men tevreden over de interne taakverdeling en samenwerking. De respons op het punt van capaciteit baart meer zorgen. Ruim 57% is daarover tevreden, maar zo’n 42% beoordeelt de beschikbare capaciteit als matig of onvoldoende (1% weet het niet). In het volgende hoofdstuk blijkt dat de behandeling van Wob-verzoeken (veel) langer duurt dan volgens de Wob zou moeten. Het is niet onaannemelijk dat de kennelijk (te) beperkte capaciteit die termijnoverschrijding kan verklaren. Slechts een handvol van de onderzochte overheden heeft beleid vastgesteld voor de toepassing van de bevoegdheden uit de Wob. Wel zijn er bij veel overheden interne werkinstructies opgesteld voor met name de afdoening van Wob-verzoeken. Voor de toepassing van actieve openbaarheid is dat niet het geval. Dat strookt ook met de vaststelling dat aan de actieve openbaarheid slechts beperkt invulling wordt gegeven. Met de komst van de Wet open overheid moet dat veranderen. Die wet geeft bevoegdheden aan bestuursorganen die ze nader moeten invullen en dat roept om het opstellen van beleid.

Ook geeft de Woo meer actieve openbaarheidsplichten die het noodzakelijk maken dat overheden op dat deel van de informatieverstrekking meer accent leggen.59

59 Artikel 3.3 Woo.

28

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

4 De behandeling van Wob-verzoeken

4.1

Inleiding Dit hoofdstuk gaat over de praktijk van de afhandeling van Wob-verzoeken bij de 93 onderzochte overheden. In het vorige hoofdstuk hebben we geschetst hoe dit op papier (in beleid, werkinstructies en andere documenten) is geregeld; hierna beschrijven we hoe Wob-verzoeken daadwerkelijk worden afgehandeld. Dit doen we vooral op basis van de meer dan 900 bestudeerde dossiers van Wob-verzoeken, de twee vragenlijsten, het onderzoek naar informatievoorziening op de website en de gevoerde gesprekken. Leeswijzer In paragraaf 4.2 zetten we eerst een aantal cijfers en kenmerken van de in de onderzoeksperiode 2018-2020 ingediende Wob-verzoeken op een rij. Paragraaf 4.3 gaat algemeen in op de toegankelijkheid van de betrokken overheden voor Wob-verzoekers; paragraaf 4.4 gaat over het indienen van Wob-verzoeken. In paragraaf 4.5 bespreken we de verdere afhandeling van verzoeken. Vervolgens lichten we er een paar onderwerpen specifiek uit: uitzonderingsgronden en beperkingen (paragraaf 4.6), afhandel- en beslistermijnen (4.7), leges/kosten voor de afhandeling van Wob-verzoeken (4.8) en het daadwerkelijk openbaar maken van Wob-verzoeken, Wob-besluiten en op verzoek openbaar gemaakte informatie (4.9). Elke paragraaf eindigt met een korte analyse, waarna we in paragraaf 4.10 conclusies trekken.

29

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

4.2

Algemeen - aantallen en kenmerken Wob-verzoeken In de volgende tabel is te zien hoeveel Wob-verzoeken volgens de vragenlijst cijfers in 20182020 bij de betrokken overheden zijn ingediend. VRAGENLIJST CIJFERS: GEMIDDELD AANTAL WOB-VERZOEKEN

2018 2019 2020 Gemiddeld aan tal ontvangen verzoeken over de periode 2018-202061

Gemeenten (n=70) Gemiddeld aantal verzoeken 38 40 54 133

Provincies (n=8) Gemiddeld aantal zoeken 63 65 62 190

ver-

Alle overheden (n=80)60 Gemiddeld aantal verzoeken 40 42 54 137

Het gemiddelde aantal ingediende verzoeken over alle overheden lag in 2018 een stuk lager dan in 2019 en 2020. Bij gemeenten is in 2020 een duidelijke stijging te zien ten opzichte van 2019. De stijging doet zich voor bij grote en kleine gemeenten. Als we de spreiding over de overheden wat beter bekijken, levert dat het volgende beeld op. De meeste overheden (45 van de tachtig) hebben in de periode 2018-2020 in totaal tussen de twintig en honderd Wob-verzoeken gekregen; 22 tussen de twintig en vijftig en 23 tussen de vijftig en honderd. Zeventien overheden kregen tussen de honderd en tweehonderd Wobverzoeken. Het hoogste totaal aantal ontvangen Wob-verzoeken in 2018-2020 is 1.687; dit betreft een gemeente met meer dan 250.000 inwoners. Zie onderstaande tabel: VRAGENLIJST CIJFERS: VERDELING TOTAAL AANTAL WOB-VERZOEKEN 2018-2020 OVER DE OVERHEDEN (N=80)

Totaal aantal verzoeken 2018-2020 0-10 10-20 20-50 50-100 100-200 200-500 500-2000

Alle overheden 2 6 22 23 17 7 3 79

Gemeenten 2 5 22 22 12 4 3 69

Provincies 5 3 8

De drie overheden met tussen de vijfhonderd en 2.000 Wob-verzoeken horen alle drie bij de gemeenten met meer dan 250.000 inwoners (de zogenoemde G4). Bij de acht provincies zijn over de hele periode tussen de 111 en 280 Wob-verzoeken ingediend.

60 Naast de verzoeken gericht aan gemeenten en provincies zijn in deze kolom ook de verzoeken gericht aan de deelnemende

waterschappen meegenomen. 61 Twee gemeenten hebben het aantal verzoeken niet per jaar doorgegeven, maar voor de periode 2018-2020 in het geheel. Deze zijn niet opgeteld bij het gemiddelde van de jaren 2018, 2019 en 2020. Het gemiddelde aantal verzoeken die in de periode 20182020 bij gemeenten zijn ingediend is daarom iets groter dan de som van het gemiddelde van 2018, 2019 en 2020

30

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

4.2.1

Achtergrond indieners VRAGENLIJST CIJFERS: WAT IS DE ACHTERGROND VAN DE INDIENERS VAN DE IN 2018-2020 INGEDIENDE WOB-VERZOEKEN (UITGEDRUKT IN PERCENTAGES VAN HET TOTAAL AANTAL INGEDIENDE VERZOEKEN PER JAAR)? (N=91)

2018 2019 2020 Gemiddelde percentage 2018-202062

Journalist

Burger

11% 9% 9% 8%

69% 66% 68% 63%

Niet-gouvernementele organisatie (NGO) 3% 9% 6% 5%

Onderzoeker

4% 4% 3% 3%

Raads-, staten- of ABlid 1% 2% 1% 1%

Anders

19% 18% 21% 12%

Overheden hebben geen toelichting gegeven bij ‘Anders, namelijk’, behalve twee, die aangeven dat het om een gemeenschappelijke regeling ging. Op basis van de bestudeerde dossiers ziet het beeld er als volgt uit. DOSSIERSTUDIE: ACHTERGROND INDIENERS WOB-VERZOEKEN

Soort indiener Journalist Onderzoeker NGO Burger Lid volksvertegenwoordiging Repeat-players Anders Onbekend

% 10% 3% 3% 49% 1% 1% 24% 9%

‘Andere’ indieners zijn vooral bedrijven, stichtingen en andere rechtspersonen. Het valt op dat minimaal 5% van de door gemeenten toegestuurde dossiers gaat over een Wob-verzoek van een bepaald consultancybureau over de Wet onroerende zaakbelasting (Woz). 1% van de Wob-verzoeken in de bestudeerde dossiers is ingediend door zogenoemde ‘repeat-players’; personen of organisaties die steeds opnieuw een groot aantal Wob-verzoeken indienen bij veel verschillende overheden.

62 Niet alle overheden hebben het aantal verzoeken per jaar doorgegeven. Zij maakten melding van het totaalaantal ontvangen

Wob-verzoeken over de periode 2018-2020. Deze zijn wel meegerekend in de totaalpercentages van de periode in 2018-2020, maar niet in de percentages van de jaren 2018, 2019 en 2020. Daarom is het totaalpercentage voor verschillende categorieën niet gelijk aan de som van de percentages van 2018, 2019 en 2020.

31

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

4.2.2

Verdeling over de bestuursorganen VRAGENLIJST CIJFERS: HOE WAS DE VERDELING OVER DE BESTUURSORGANEN OVER DE IN 2018-2020 INGEDIENDE WOB-VERZOEKEN? (UITGEDRUKT IN PERCENTAGES VAN HET TOTAAL AANTAL INGEDIENDE VERZOEKEN PER JAAR) (N=91)

2018 2019 2020 Gemiddeld percentage 2018202063

College/dagelijks bestuur

Volksvertegenwoordiging

92% 92% 92% 87%

2% 3% 2% 2%

Burgemeester/ CvdK/ voorzitter 2% 2% 2% 2%

Rekenkamer(commissie)

Bezwaarcommissie

Invorderingsambtenaar

Heffingsambtenaar

Anders

0% 0% 0% 0%

0% 0% 0% 0%

0% 1% 0% 0%

3% 2% 2% 2%

1% 1% 1% 1%

Het overgrote deel van de Wob-verzoeken wordt bij het college/dagelijks bestuur ingediend. Hetzelfde beeld komt uit de dossierstudie: 92% van de bestudeerde verzoeken is ingediend bij het college/DB, 3% bij de burgemeester/CvdK/voorzitter. De overige Wob-verzoeken werden ingediend bij de volksvertegenwoordiging (gemeenteraad en provinciale staten), bij heffingsambtenaren en bij andere bestuursorganen. In enkele gevallen was dit niet uit het dossier te halen. 4.2.3

Onderwerpen Wob-verzoeken De verdeling van de in 2018-2020 ingediende Wob-verzoeken ziet er volgens het vragenlijstonderzoek uit als volgt. VRAGENLIJST CIJFERS: HOE WAS DE VERDELING VAN DE IN 2018-2020 INGEDIENDE WOB-VERZOEKEN OVER DE VOLGENDE ONDERWERPEN? (UITGEDRUKT IN PERCENTAGES VAN HET TOTAAL AANTAL INGEDIENDE VERZOEKEN PER JAAR) (N=91)

2018 2019 2020 Totaal 2018202064

Sociaal domein 6% 8% 7% 7%

Fysiek domein 65% 56% 63% 57%

Politiek-bestuurlijk 17% 22% 19% 16%

Anders, namelijk 19% 18% 17% 16%

Bij de dossierstudie kwamen we met voortschrijdend inzicht meer categorieën bestuurlijke aangelegenheden tegen: 63 Niet alle overheden hebben het aantal verzoeken per jaar doorgegeven. Zij maakten melding van het totaalaantal ontvangen

Wob-verzoeken over de periode 2018-2020. Deze zijn wel meegerekend in het gemiddelde percentage van de periode in 20182020, maar niet in de percentages van de jaren 2018, 2019 en 2020. Daarom is het totaalpercentage voor verschillende categorieën niet gelijk aan het gemiddelde van de percentages van 2018, 2019 en 2020. 64 Niet alle overheden hebben het aantal verzoeken per jaar doorgegeven. Zij maakten melding van het totaalaantal ontvangen Wob-verzoeken over de periode 2018-2020. Deze zijn wel meegerekend in het gemiddelde percentage van de periode in 20182020, maar niet in de percentages van de jaren 2018, 2019 en 2020. Daarom is het totaalpercentage voor verschillende categorieën niet gelijk aan het gemiddelde van de percentages van 2018, 2019 en 2020.

32

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

DOSSIERSTUDIE: SOORT BESTUURLIJKE AANGELEGENHEID

Soort bestuurlijke aangelegenheid Fysiek domein Sociaal domein Politiek-bestuurlijk Openbare orde en veiligheid Verkeer en vervoer Anders Onbekend

% 60% 7% 12% 5% 4% 12% 1%

Bij ‘Anders’ gaat het vooral over verzoeken om informatie over de door de heffingsambtenaar te heffen onroerendezaakbelasting (Woz). Over het fysieke domein (omgevingsrecht) worden in de bestudeerde dossiers verreweg de meeste Wob-verzoeken ingediend. 4.2.4

Analyse Het gemiddelde aantal Wob-verzoeken bij alle betrokken overheden was 40 in 2018, 42 in 2019 en 54 in 2020. Bij sommige overheden (de grotere gemeenten met grotere inwonersaantallen) liggen de aantallen een stuk hoger, met uitschieters van enkele honderden per jaar tot, in één geval, boven de duizend in 2020. Uit enkele interviews met ambtenaren blijkt dat zij ervaren dat Wob-verzoeken de laatste jaren groter en complexer worden. Ook geven sommige ambtenaren aan dat zij de Wob als lastig ervaren, omdat zij Wob-verzoeken naast hun andere werkzaamheden moeten afhandelen, de termijnen kort zijn en zij het Wob-regime als juridisch en ingewikkeld ervaren. Het ‘waarom’ achter de Wob, het belang van openbaarheid van informatie, sneeuwt daardoor mogelijk wat onder. De meeste Wob-verzoeken worden ingediend door burgers. Bijna alle Wob-verzoeken worden ingediend bij het college en het dagelijks bestuur. De meeste Wob-verzoeken gaan over het fysieke domein, dat dan ook een breed terrein aan onderwerpen beslaat en raakt aan (veranderingen in) de leefomgeving van mensen.

4.3 4.3.1

Algemeen – toegankelijkheid Websiteonderzoek Zoals we eerder opmerkten hebben we van veertien overheden geen informatie over de Wob/Wob-verzoeken op de website kunnen vinden. Bij acht van de 79 andere overheden is zo’n webpagina zeer goed vindbaar (via de hoofdpagina); 36 overheden scoren goed (één of twee keer (logisch) doorklikken vanaf de hoofdpagina); negentien scoren voldoende (enkele keren (logisch) doorklikken vanaf de hoofdpagina); veertien matig (enkele onlogische pagina’s doorklikken), en twee onvoldoende (veel (onlogische) pagina’s doorklikken/niet vindbaar via de zoekbalk). Op 57 van de 79 websites die we inhoudelijk hebben kunnen beoordelen staan volledige en leesbare teksten waaruit behulpzaamheid naar de burger blijkt. Een groot deel van die pagina’s (26) bevat uitgebreide informatie; op tien webpagina’s is de informatie zelfs zeer uitgebreid en helder. Aan de andere kant zijn er dertien webpagina’s met korte teksten waaruit geen vorm van behulpzaamheid blijkt. In zes gevallen beoordelen we de informatie op de

33

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

webpagina’s met een onvoldoende op het onderdeel laagdrempeligheid/toegankelijkheid: dat betekent dat de burger wordt ontmoedigd om een Wob-verzoek in te dienen. 4.3.2

Dossierstudie Uit de dossierstudie blijkt dat geen onnodige drempels voor de Wob-verzoeker zijn opgeworpen.

4.3.3

Taalgebruik; begrijpelijkheid en leesbaarheid Op ongeveer 81% van de bekeken websites scoort het taalgebruik een voldoende (17%), goed (48%) of zeer goed (15%). De informatie wordt gebracht in volledige zinnen en vaktaal wordt vermeden. De meeste begrippen en afkortingen worden uitgelegd. In het overgrote deel van de bestudeerde dossiers (96%) zijn de brieven en besluiten goed te begrijpen en goed leesbaar.

4.3.4

4.4 4.4.1

Analyse De toegankelijkheid van informatie over de Wob op websites is groot; de begrijpelijkheid en leesbaarheid van de teksten op de website is bij ongeveer 80% van de overheden (ruim) voldoende. Ook de bestudeerde dossiers zijn goed te begrijpen en goed leesbaar.

Indiening verzoek Hoe kan een Wob-verzoek worden ingediend? De Wob staat het verzoekers toe om een verzoek schriftelijk of mondeling in te dienen. De Awb geeft de bestuursorganen de ruimte om de elektronische weg open te stellen (bijvoorbeeld voor verzoeken via e-mail). VRAGENLIJST INHOUD: HOE KAN BIJ UW ORGANISATIE EEN WOB-VERZOEK WORDEN INGEDIEND? (MEERDERE ANTWOORDEN MOGELIJK) (N=93)

Manier van indienen verplicht? Mondeling Per brief Per mail Via een specifiek papieren formulier Via een specifiek online formulier Via het gewone contactformulier op de website van uw organisatie Anders, namelijk… Weet ik niet

46 93 37 2

49% 100% 40% 2%

44 2 0

32 21

34% 23%

10 1

2 0

2% 0%

Bepaald emailadres voorgeschreven?

Andere adressen ook behandeld?

12

12

Bij ‘Anders’ noemt één overheid DigiD; de andere heeft niets ingevuld. De post is veruit het populairst bij overheden en bij de helft ook verplicht; daarna volgen mondelinge indiening, de mail, een online formulier en het algemene contactformulier. Negen van de tien overheden die een bepaald e-mailadres voorschrijven, nemen geen Wob-verzoeken in behandeling die op een ander adres binnenkomen. Uit de dossier- en documentenstudie blijkt nog sterker dat

34

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

de meeste overheden liever geen Wob-verzoeken per mail ontvangen of deze weg helemaal hebben afgesloten. Zoals eerder opgemerkt is het in strijd met de Wob om alleen per post ingediende Wob-verzoeken in behandeling te nemen; in ieder geval mondelinge verzoeken moeten ook mogelijk zijn. Een van de respondenten die we gesproken hebben gaf aan zijn Wob-verzoeken altijd per aangetekende post in te dienen om zeker te zijn dat het verzoek goed bij het bestuursorgaan aankomt, en zodat er geen discussie ontstaat over het moment van ontvangst. Tien overheden zeggen volgens de vragenlijst inhoud naast de eisen uit de Awb en de Wob nog aanvullend eisen te stellen aan Wob-verzoeken. Dan gaat het bijvoorbeeld om de ondertekening van het verzoek als indieningsvereiste. Eén overheid noemt ook ‘volledigheid en duidelijkheid’. Eén overheid zegt: ‘Aangeven welke bestuurlijke aangelegenheid het betreft, voldoende gespecificeerd aangeven welke informatie wordt opgevraagd.

Dit zodat we het verzoek in behandeling kunnen nemen.’ Websiteonderzoek Volgens het websiteonderzoek is het indienen van een Wob-verzoek: — bij 27% van de overheden overwegend makkelijk (twee mogelijke manieren, adresgegevens zijn gegeven óf meerdere mogelijke manieren, adresgegevens staan niet op de site; weinig andere eisen); — bij 22% van de overheden makkelijk (meerdere mogelijkheden, bijvoorbeeld post, telefonisch en mail; geen of weinig andere eisen; adres bekend); — bij 12% van de overheden heel makkelijk (meerdere mogelijkheden – online (met een simpel online formulier), mail én telefonisch; geen andere eisen; adres bekend). Bij 20% van de overheden is het indienen van een Wob-verzoek moeilijk (enkel via post, adresgegevens zijn wel bekend; twee mogelijkheden, adresgegevens zijn niet bekend; en/of er worden ook andere eisen aan het verzoek gesteld) tot heel moeilijk (3%; er blijkt niet uit de informatie op de website hoe een verzoek kan worden ingediend óf het kan enkel via de post, adresgegevens zijn niet gegeven en/of er worden een aantal andere eisen aan het verzoek gesteld).65 Veertien overheden (16%) heeft zoals gezegd geen webpagina met Wob-informatie. 4.4.2

Wel of geen Wob-verzoek? Bij 41% van de overheden beoordelen Wob-functionarissen, de afdeling DIV (documentaire informatievoorziening), juristen, communicatie en/of de vakafdeling samen of een binnengekomen verzoek om informatie een Wob-verzoek is, volgens de vragenlijst inhoud; zie de tabel hierna.

65 Bij de andere 16% (vijftien overheden) konden we dit punt niet toetsen, omdat we van veertien geen webpagina over Wob-

verzoeken hebben gevonden en bij één alleen afgehandelde Wob-verzoeken op de site staan.

35

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

VRAGENLIJST INHOUD: WIE BEOORDEELT BIJ UW ORGANISATIE OF EEN BINNENGEKOMEN VERZOEK OM INFORMATIE EEN WOB-VERZOEK IS? (N=93)

Wob-functionaris(sen) (bijvoorbeeld Wob-coördinator(en)) Jurist(en) De afdeling DIV (Documentaire Informatievoorziening)/de postkamer etc. De afdeling communicatie De vakafdeling(en) waar de informatie zich bevindt Een combinatie van bovenstaande Anders, namelijk…

Aantal 22 16 11 1 1 38 4

% 24% 17% 12% 1% 1% 41% 4%

Bij ‘Anders, namelijk’ noemen overheden: — primair de vakafdeling, die bij twijfel juristen raadpleegt; — eerst DIV op hoofdlijnen, dan de centrale Wob-coördinator in samenspraak met Wobjurist voor fijnafstemming; — de verzoeken komen vaak binnen bij Juridische Zaken, die de verzoeken doorzet naar de vakafdelingen; — DIV in samenwerking met de concernjuristen. VRAGENLIJST INHOUD: WAT IS OP UW ORGANISATIE VAN TOEPASSING? (MEERDERE ANTWOORDEN MOGELIJK) (N=93)

Als het verzoek niet gaat over een bestuurlijke aangelegenheid, beschouwen we het niet als Wob-verzoek. Als het verzoek gaat om informatieverstrekking aan alleen de verzoeker zelf, beschouwen we het niet als Wob-verzoek. Als het verzoek alleen gaat om inzage in het eigen dossier/eigen persoonsgegevens, beschouwen we het niet als Wob-verzoek. Als het verzoek alleen gaat om informatieve vragen (over een procedure waarin verzoeker belanghebbende is), beschouwen we het niet als Wob-verzoek.

Aantal 68

% 73%

28

30%

72

77%

78

84%

Het valt op dat toch nog een kwart van de overheden een verzoek dat niet gaat over een bestuurlijke aangelegenheid, wel (mogelijk) beschouwt als Wob-verzoek, terwijl expliciet in de Wob staat dat het moet gaan om een bestuurlijke aangelegenheid. Bijna een derde sluit informatieverstrekking aan alleen de verzoeker zelf niet per definitie uit van de Wob. Van een verzoek inzage in de eigen gegevens vinden meer overheden dat dit geen Wob-verzoek is, net als van informatieve vragen; maar nog steeds niet allemaal. Volgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State is een verzoek om informatie waarbij iemand zich op de Wob beroept in principe een Wob-verzoek, maar kunnen de in deze alinea beschreven drie situaties uitzonderingen zijn, als het bestuursorgaan dat goed motiveert.66 Dit sluit aan bij de bredere bevinding in dit onderzoek (uit de interviews, de vragenlijsten, de documentenstudie en het websiteonderzoek) dat bij lang niet alle betrokken overheden algemeen bekend is dat openbaarmaking bij een Wob-verzoek openbaarmaking van de informatie voor iedereen betekent. Veel overheden geven dan ook aan de informatie alleen aan de verzoeker (en andere belanghebbenden) te verstrekken of de informatie in elk geval niet actief te publiceren; zie verder paragraaf 4.9. Goed onderscheid maken tussen Wob-verzoeken en 66 ABRvS 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1268.

36

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

andere informatieverzoeken is wel belangrijk, juist ook vanwege het Wob-uitgangspunt ‘eenmaal openbaar is altijd openbaar (voor iedereen)’. Als een verzoek om bijvoorbeeld inzage in het eigen Wmo- of bijstandsdossier als Wob-verzoek wordt behandeld, bestaat het risico dat gevoelige en persoonlijke informatie daaruit ‘op straat belandt’, terwijl dat niet de bedoeling was van verzoeker (en anderen die misschien betrokken zijn). In dit verband valt ook op dat maar een derde van de betrokken overheden altijd (11%) of meestal (23%) bij de verzoeker controleert of de conclusie om wat voor verzoek het gaat, klopt. VRAGENLIJST INHOUD: GAAT UW ORGANISATIE BIJ DE VERZOEKER NA OF UW CONCLUSIE DAT HET VERZOEK WEL/GEEN WOB-VERZOEK IS, KLOPT? (N=93)

Aantal 10 21 43 13 2 4

Altijd Meestal Soms Zelden Nooit Weet ik niet

% 11% 23% 46% 14% 2% 4%

In de dossierstudie hebben we ook meerdere verzoeken gezien waarin het niet zozeer gaat om de aanlevering van documenten, maar waarin veel vragen gesteld worden. Deze hoeven vanuit de Wob niet beantwoord te worden maar dit gebeurt vaak wel. Soms wordt het verzoek, zoals dat zou moeten, door de overheid dan omgezet in een ‘informatieverzoek’ in plaats van een Wob-verzoek. Wel is het belangrijk voor de uitzonderingsgronden en beperkingen (artikel 10 en 11 Wob, waarmee wezenlijke belangen worden beschermd) en het waarborgen van de rechten van andere belanghebbenden dan de verzoeker, dat verzoeken niet ten onrechte niet als Wob-verzoek worden gezien. 4.4.3

Analyse De meeste overheden sturen verzoekers in de richting van de indiening van verzoeken per post. De helft van de overheden stelt deze weg zelfs verplicht. Omdat de Wob ook de mondelinge weg openstelt is dat laatste in strijd met de wet. Bijna 50% van de overheden staat ook open voor Wob-verzoeken per e-mail, maar sommige overheden hebben deze weg expliciet (bijvoorbeeld met een collegebesluit) afgesloten. Een aandachtspunt is de beoordeling of een verzoek om informatie een Wob-verzoek of een ander soort verzoek is; bijna 78% van de overheden plaatst informatieve vragen, bijvoorbeeld over een procedure waar de verzoeker bij betrokken is, en verzoeken om inzage in het eigen dossier, niet per definitie buiten de Wob. Meer dan 30% kwalificeert verzoeken om informatieverstrekking aan alleen de verzoeker zelf soms toch als Wob-verzoek.

4.5 4.5.1

Afhandeling verzoek Algemeen De onderzochte gemeenten, provincies en waterschappen gaan verschillend om met Wobverzoeken, ook als het verzoek en de achterliggende stukken vergelijkbaar zijn. Niet alleen onderling; we zien ook verschillen tussen ambtenaren binnen dezelfde overheid. Ook zien we in de dossierstudie verschillen in de (kwaliteit van) motivering van de besluiten. Hierna lichten

37

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

we deze algemene bevinding waar nodig verder toe met voorbeelden bij specifieke onderdelen van de afhandeling van Wob-verzoeken. 4.5.2

Belang Artikel 3, derde lid, Wob De verzoeker behoeft bij zijn verzoek geen belang te stellen.

Op een website staat dat een verzoeker een bijzonder belang moet stellen, de meeste websites zeggen hier niets over en dat is gelet op artikel 3, lid 3, Wob ook niet nodig. Ook uit de dossierstudie blijkt dat dit in de praktijk goed gaat: slechts in 2% van de bestudeerde dossiers is gevraagd naar het belang van de verzoeker. 4.5.3

Preciseren van het verzoek Artikel 3, vierde lid, Wob Indien een verzoek te algemeen geformuleerd is, verzoekt het bestuursorgaan de verzoeker zo spoedig mogelijk om zijn verzoek te preciseren en is het hem daarbij behulpzaam.

Een groot deel (73%) van de websites bevat niet of nauwelijks informatie of onjuiste of onvolledige informatie over dit toch belangrijke onderdeel van de Wob. Dat neemt niet weg dat de overheden vaak een vraag stellen ter precisering van het verzoek, zoals blijkt uit het vragenlijstonderzoek. Vragenlijst inhoud: Hoe behandelt uw organisatie over het algemeen Wob-verzoeken waarin de verzoeker de opgevraagde informatie niet precies omschrijft? (meerdere antwoorden mogelijk) (n=93) Aantal % Het verzoek zo goed mogelijk inwilligen. 21 23% Een bericht sturen waarin de verzoeker wordt verzocht om het verzoek nader 88 95% te preciseren. Het verzoek onbeantwoord laten. 0 0% Het verzoek afwijzen. 0 0% Het verzoek buiten behandeling stellen. 7 8% Een zogenaamd ‘concretiseringsgesprek’ (gesprek om een Wob-verzoek te 52 56% preciseren/erachter te komen wat de verzoeker vraagt/nodig heeft). Weet ik niet 2 2% Overige 3 3%

Meer dan de helft van de overheden voert ‘concretiseringsgesprekken’ om een verzoek te verduidelijken. Geen enkele overheid zegt een verzoek af te wijzen of niet te beantwoorden als de informatie niet precies is omschreven. Wel stellen zeven overheden het verzoek dan buiten behandeling. In de periode 2018-2020 hebben overheden volgens de vragenlijst cijfers in 12% van de gevallen schriftelijk gevraagd een verzoek te preciseren (n=31). De twee provincies die deze vraag hebben beantwoord, doen dit iets vaker (bij 19% van de Wob-verzoeken).

38

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

In 86% van de bestudeerde dossiers is het verzoek niet te algemeen geformuleerd of is dit niet uit het dossier te halen. In dossiers waarbij dat wel zo is (dus 14% van het totaal), denkt het bestuursorgaan in 72% van de gevallen goed mee en draagt mogelijke oplossingen aan. Concretiseringsgesprekken Het voeren van een persoonlijk gesprek met verzoeker om een te algemeen verzoek verder te duiden is een manier om de verplichte behulpzaamheid van een bestuursorgaan in te vullen. Het gesprek richt zich dan op de vraag welke informatie de verzoeker geopenbaard zou willen zien. Uit de vragenlijst inhoud wordt duidelijk dat elf overheden nooit concretiseringsgesprekken voeren. Meer dan de helft van de overheden doet dit bij politiek-bestuurlijk gevoelige verzoeken. Volgens de vragenlijst cijfers (n=23) hebben de betrokken overheden in 2018-2020 bij 6% van de Wob-verzoeken een concretiseringsgesprek gevoerd. Opnieuw doen twee provincies dit iets vaker (11%). Uit de dossierstudie blijkt dat in 86% van de onderzochte verzoeken een concretiseringsgesprek niet aan de orde is geweest, omdat het verzoek duidelijk genoeg was. Als het verzoek onduidelijk was, is in de helft van de gevallen een concretiseringsgesprek gevoerd.

Opvallend is dat elf van de 93 overheden (volgens de vragenlijst inhoud) een concretiseringsgesprek voeren bij een Wob-verzoek met een onduidelijk geformuleerd belang terwijl verzoekers geen belang hoeven te stellen.67 4.5.4

Inwilliging tenzij uitzonderingsgrond of beperking Alleen de expliciet in de Wob opgenomen weigeringsgronden mogen betrokken worden bij de beoordeling van de op het verzoek betrekking hebbende documenten. Andere overwegingen kunnen het niet openbaar maken van informatie niet rechtvaardigen. Artikel 3, vijfde lid, Wob Een verzoek om informatie wordt ingewilligd met inachtneming van het bepaalde in de artikelen 10 en 11.

Ongeveer 60% van de websites van de overheden bevat geen, nauwelijks of onvolledige informatie over dit verplichte beoordelingskader. 23% bevat hier juiste informatie over. Op een enkele website kwamen we teksten tegen als ‘we bekijken eerst de haalbaarheid van uw verzoek’, terwijl haalbaarheid (wat dat ook mag betekenen) geen weigeringsgrond is uit de artikelen 10 of 11 Wob. In 93% van de dossiers is onze overall-beoordeling op dit punt goed (uitzonderingsgronden en beperkingen komen in paragraaf 4.6 uitgebreider aan de orde). Dat betekent dat het verzoek wordt ingewilligd tenzij zich een uitzonderingsgrond of beperking voordoet en dit goed is gemotiveerd. Uit de dossiers blijkt dat openbaarheid het uitgangspunt is bij de behandeling van het verzoek. 4.5.5

Doorverwijzing en doorzending Als de gevraagde gegevens zijn opgenomen in een document dat in bezit is van een ander bestuursorgaan moet de verzoeker worden doorverwezen naar dat andere bestuursorgaan. Deze plicht geldt ook als het bestuursorgaan waarbij het verzoek is ingediend zelf over documenten beschikt waarop dat verzoek ziet en dus zelf een besluit op het verzoek moet nemen, maar weet dat bij een ander bestuursorgaan andere documenten berusten die ook onder de 67 Artikel 3, derde lid, Wob.

39

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

reikwijdte van het verzoek vallen. Op bestuursorganen rust een inspanningsverplichting om te achterhalen onder welk bestuursorgaan nog documenten berusten. De mededeling dat wordt doorgezonden is (zelfstandig) voor bezwaar en beroep vatbaar. Artikel 4 Wob Indien het verzoek betrekking heeft op gegevens in documenten die berusten bij een ander bestuursorgaan dan dat waarbij het verzoek is ingediend, wordt de verzoeker zo nodig naar dat orgaan verwezen. Is het verzoek schriftelijk gedaan, dan wordt het doorgezonden onder mededeling van de doorzending aan de verzoeker.

De betrokken overheden hebben niet of nauwelijks informatie over doorverwijzing en doorzending op de website staan. VRAGENLIJST INHOUD: HOE BEHANDELT U OVER HET ALGEMEEN WOB-VERZOEKEN DIE GEGEVENS BETREFFEN IN DOCUMENTEN DIE OOK BERUSTEN BIJ EEN ANDER BESTUURSORGAAN DAN DAT WAARBIJ HET VERZOEK IS INGEDIEND? (MEERDERE ANTWOORDEN MOGELIJK) (N=93)

Het verzoek doorsturen en het ook verder behandelen voor het bestuursorgaan waaraan het verzoek is gericht, zonder het andere bestuursorgaan om een zienswijze te vragen over openbaarmaking van de gegevens Het verzoek doorsturen en het niet verder behandelen voor het bestuursorgaan waaraan het verzoek is gericht Het verzoek behandelen voor het bestuursorgaan waaraan het is gericht en het andere bestuursorgaan om een zienswijze vragen over openbaarmaking van de gegevens Het verzoek doorsturen, het verzoek ook verder behandelen voor het bestuursorgaan waaraan het verzoek is gericht en het andere bestuursorgaan om een zienswijze vragen over openbaarmaking van de gegevens Het verzoek behandelen voor het bestuursorgaan waaraan het is gericht, zonder het andere bestuursorgaan daarvan in kennis te stellen en/of om een reactie te vragen Weet ik niet Overige

Aantal 8

9%

21

23%

34

37%

27

29%

5

5%

5 13

5% 14%

Naar verhouding de meeste overheden behandelen zo’n verzoek zelf en vragen het andere bestuursorgaan om een zienswijze. Doorverwijzing: dossierstudie In 97% van de dossiers waarbij we dit konden toetsen was doorverwijzing niet aan de orde. In de dossier waarbij doorverwijzing wel aan de orde was, werd de verzoeker in een derde van de gevallen juist doorverwezen, in een derde van de gevallen niet en in het overige deel kon dit niet worden beoordeeld. Doorzending: dossierstudie In 91% van de dossiers was doorzenden niet van toepassing (geen documenten bij een ander bestuursorgaan en/of het verzoek was niet schriftelijk gedaan). In 72% van de dossiers waarin doorzending wel van toepassing was, is het verzoek op de juiste wijze doorgestuurd; in 8% van de gevallen niet. In de overige 20% kon de wijze van doorzending niet worden beoordeeld.

40

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

4.5.6

Milieu-informatie Voor verzoeken om/openbaarmaking van milieu-informatie gelden als gevolg van het Verdrag van Aarhus en Europese richtlijnen bijzondere regels. Zo zijn er bijvoorbeeld minder gronden waarop een bestuursorgaan milieu-informatie mag weigeren (en juist twee extra) en is de beslistermijn twee in plaats van vier weken als anderen dan verzoeker naar verwachting bezwaar hebben tegen openbaarmaking van de informatie. Voor informatie over emissies in het milieu (uitstoot van bijvoorbeeld stikstof) gelden nog extra eisen. Volgens de vragenlijst cijfers (n=41) ging maar een klein deel van alle Wob-verzoeken in 20182020 om milieu-informatie (3%). Bij provincies is dit iets meer (8%). In de vragenlijst inhoud geeft 65% van de overheden aan altijd of meestal te bekijken of een verzoek over milieu-informatie gaat. 12% zegt dat dit nooit voorkomt, 11% weet het niet. Behalve aan de overheden die ‘nooit’ of ‘weet ik niet’ hebben geantwoord, hebben we overheden de vervolgvraag gesteld of ze bij de check op milieu-informatie ook kijken of het gaat om emissie-informatie. 39% (26 overheden) weet niet of dit gebeurt. Provincies hebben veel taken op milieugebied, wat terug te zien is in hun antwoorden op deze vragen; zeven van de acht geven aan altijd (vijf) of meestal (twee) te checken op milieu-informatie. Eén provincie geeft daarentegen aan dit nooit te doen.

Dit beeld zien we terug in de dossierstudie; in 92% van de dossiers gaat het duidelijk niet om milieu-informatie. Waar dit wel zo is, heeft het bestuursorgaan dit in 30% van de gevallen gecheckt, in 33% van de gevallen niet. In de overige 6% is niet te beoordelen of een check heeft plaatsgevonden. De geïnterviewde advocaat vertelde ook dat overheden in zijn ervaring niet goed op de hoogte zijn van de speciale regels over milieu-informatie. Rechtbank Overijssel, ECLI:NL:RBOVE:2019:856 “Nu deze documenten milieu-informatie bevatten, was verweerder gelet op het bepaalde in artikel 10, zesde lid, van de Wob niet bevoegd openbaarmaking van deze documenten te weigeren op grond van het bepaalde in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. Deze weigeringsgrond is ingevolge artikel 10, zesde lid, van de Wob niet van toepassing op het verstrekken van milieu-informatie.

(…) Voor zover verweerder de afwijzing van openbaarmaking heeft gebaseerd op de stelling dat sprake is van documenten die zijn opgesteld ten behoeve van intern beraad en persoonlijke beleidsopvattingen bevatten zoals bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob (de documenten 27, 28, 33, 34, 35, 36, 37, 42 en 44), stelt de rechtbank vast dat niet is gebleken dat verweerder daarbij het belang van de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen heeft afgewogen tegen het belang van openbaarmaking, zoals artikel 11, vierde lid, van de Wob vergt nu het milieu-informatie betreft. Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State eerder heeft overwogen (uitspraak van 17 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1298), volgt uit (de eerste volzin van) artikel 11, vierde lid, van de Wob dat, in het geval van milieu-informatie, het belang van de bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen van geval tot geval dient te worden afgewogen tegen het door artikel 2, eerste lid, van de Wob vooropgestelde belang van openbaarheid. Dit betekent dat in geval van milieu-informatie het belang van openbaarheid in beginsel vooropstaat, maar dat dit belang moet worden afgewogen tegen alle legitieme belangen die zich tegen openbaarmaking verzetten.

Mogelijkheden om belangen die zich in beginsel verzetten tegen openbaarmaking van de betrokken documenten op een andere wijze te beschermen dan door de documenten in het geheel niet openbaar te maken, dienen zoveel mogelijk te worden benut. Hierbij is relevant dat de tweede en derde volzin van artikel 11, vierde lid, van de Wob bepalen dat informatie over persoonlijke beleidsopvattingen kan worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm en dat het in niet tot personen herleidbare vorm verstrekken achterwege kan blijven als de betrokken personen daarmee hebben ingestemd. De rechtbank is, na de geheime stukken gelezen te hebben, van oordeel dat verweerder in zijn besluitvorming een te ruime invulling heeft gegeven aan hetgeen onder persoonlijke beleidsopvattingen moet worden verstaan.

41

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Ook ziet de rechtbank niet in waarom de eigen inbreng van x (als derde partij) niet openbaar gemaakt kan worden.”

4.5.7

Artikel 10 Europees Verdrag over de Rechten van de Mens (EVRM) Artikel 10, eerste lid, EVRM over de vrijheid van meningsuiting beschermt onder meer het recht op vrije nieuwsgaring. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft onder in het Magyar-arrest van 8 november 201668 bepaald dat artikel 10, lid 1, EVRM een recht op informatie van de overheid geeft aan journalisten, ngo’s en belangengroepen (public interest groups), als ook aan de andere criteria uit deze uitspraak is voldaan, bijvoorbeeld dat de gevraagde informatie ready and available is en het doel van het informatieverzoek is om een bijdrage te leveren aan het publieke debat. Als art. 10, lid 1, EVRM van toepassing is, kan het zijn dat de uitzonderingsgronden en beperkingen uit de Wob niet zonder meer opwegen tegen het recht op overheidsinformatie van deze bijzondere groepen. De bewijslast hiervoor ligt wel bij de verzoeker. 69

In geen van de bestudeerde dossiers is zichtbaar gecheckt of artikel 10 EVRM van toepassing is, terwijl dit bij in elk geval 8% van de dossiers wel aan de orde was omdat de verzoeker een journalist, ngo of belangengroep was. In geen van de dossiers heeft de verzoeker expliciet een beroep gedaan op artikel 10 EVRM. 4.5.8

Cijfers over besluiten op Wob-verzoeken Volgens de vragenlijst cijfers hebben de betrokken overheden (n=43) ongeveer de helft van de in 2018-2020 ingediende Wob-verzoeken helemaal ingewilligd. Gemiddeld 13% van de verzoeken is helemaal afgewezen (n=37). 24% van de Wob-verzoeken is voor een deel afgewezen (n=31).70 5% van de verzoeken zijn volgens de betrokken organisaties buiten behandeling gesteld. De betrokken overheden hebben in 2018-2020 geen enkel Wob-verzoek afgewezen of buiten behandeling gesteld vanwege misbruik van recht. Dat heeft er waarschijnlijk mee te maken dat bestuursorganen sinds 1 oktober 2016 geen dwangsom meer schuldig zijn bij te laat beslissen op Wob-verzoeken, waardoor er minder ‘beroeps-Wobbers’ actief zijn die grote Wob-verzoeken indienen in de hoop op een dwangsom. Ook is er volgens de jurisprudentie niet snel sprake van misbruik van recht.71 De interviews met ambtenaren bevestigen dit beeld; het overgrote deel van de Wob-verzoeken is volgens geïnterviewden serieus en inhoudelijk.

4.5.9

Zoeken naar documenten Iedereen kan een bestuursorgaan verzoeken om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid.72 Een document is een bij een bestuursorgaan berustend schriftelijk stuk of ander materiaal dat gegevens bevat.73 De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft als vaste jurisprudentielijn dat het in principe aan degene die om informatie verzoekt om aannemelijk te maken dat een document toch onder het bestuursorgaan berust, als een bestuursorgaan stelt dat na onderzoek is gebleken dat een bepaald document niet of niet meer onder hem berust en zo’n mededeling niet ongeloofwaardig

68 EHRM 18 november 2016, ECLI:CE:ECHR:2016:1108JUD001803011 (Magyar). 69 ABRvS 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2883. 70 Het aantal overheden dat een bruikbaar antwoord heeft gegeven, is bij de vragenlijst cijfers per vraag verschillend. 71 Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1198. Hierin oordeelde de Afdeling dat de

Belastingdienst te snel misbruik van recht door een Wob-verzoeker had aangenomen. 72 Artikel 3 Wob. 73 Artikel 1, onder a, Wob.

42

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

voorkomt. 74 Bij de beoordeling van het criterium ‘niet ongeloofwaardig’ is de manier waarop het bestuursorgaan onderzoek heeft gedaan of dat wat blijkt uit andere informatie of een wettelijk voorschrift van belang.

Uit 92% van de bestudeerde dossiers blijkt niet hoe er is gezocht naar de gevraagde documenten en informatie. In 26% van de gevallen is informatie niet openbaar gemaakt omdat die niet in bestaande documenten staat. Deze beslissing is in 86% van de gevallen goed (40%) of voldoende (46%) gemotiveerd in het besluit. Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, ECLI:NL:RVS:2021:98 “De rechtbank heeft terecht de mededeling van het college dat er niet meer documenten zijn die onder het verzoek vallen van [appellant] niet ongeloofwaardig geacht. De rechtbank heeft de toelichting van het college terecht in aanmerking genomen dat een bouwstopverzoek een bijzonder type verzoek om handhaving is. Een dergelijk verzoek wordt ook als handhavingsverzoek geregistreerd, maar het college heeft aangegeven dat binnen het zaaksysteem met trefwoorden is gezocht naar alle situaties in de periode waarop het Wob-verzoek ziet waarin werd verzocht om een bouw stil te leggen. Er is onder meer gezocht op ‘stillegging’, ‘staken’ en ‘5.17 Wabo’. Het college heeft toegelicht dat het label dat aan een zaak hangt, bijvoorbeeld ‘handhavingsverzoek’, geen rol speelt bij welke documenten er naar boven komen bij het zoeken in het zaaksysteem. Bij het zoeken is alleen het verzoek van [partner] om een bouwstop gevonden.

Ter zitting bij de Afdeling heeft het college verklaard dat een bouwstop niet vaak voorkomt. De rechtbank heeft terecht overwogen dat [appellant] met de enkele stelling dat er binnen de desbetreffende periode meerdere soortgelijke verzoeken moeten zijn binnengekomen niet aannemelijk heeft gemaakt dat er meer documenten onder het college berusten.”

Vaak volstaan overheden met een standaarduitleg dat ze niet verplicht zijn zelf documenten te maken met de gevraagde informatie; daarbij verwijzen ze naar jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.75 Rechtbank Midden-Nederland, ECLI:NL:RBMNE:2020:5760 “De rechtbank overweegt als volgt. Eisers betogen dat er meer documenten moeten zijn die zien op de correspondentie over de afkoopsom die de gemeente x en y zijn overeengekomen. Verweerder heeft dat erkend, maar stelt dat de stukken niet meer te achterhalen zijn. Van een bestuursorgaan mag worden verwacht dat het al het redelijkerwijs mogelijke doet om documenten alsnog te achterhalen als om openbaarmaking wordt verzocht van documenten die bij het bestuursorgaan hadden behoren te berusten. Verder moet het bestuursorgaan inzichtelijk maken op welke wijze het naar deze documenten heeft gezocht. De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet inzichtelijk heeft gemaakt op welke wijze hij naar de gevraagde documenten heeft verzocht. Daarom is ook niet duidelijk dat verweerder al het mogelijke heeft gedaan om alsnog documenten te achterhalen.

De enkele stelling van verweerder ter zitting dat documenten door personeelswisselingen niet in het formele postsysteem terecht zijn gekomen en daarom niet meer te achterhalen zijn, is gelet op de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State onvoldoende. Daarmee is het bestreden besluit ook op dit punt onvoldoende zorgvuldig voorbereid. Verweerder moet alsnog een inzichtelijke zoekslag maken en daarbij ook kijken of de gevraagde documenten nog te achterhalen zijn, bijvoorbeeld op de servers. Omdat de uitkomst van deze nadere zoekslag ongewis is, moet verweerder na de zoekslag op dit punt een nieuwe beslissing op bezwaar nemen.”