211130 - Eindrapportage NVRR (Wob) DEF

63

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Er wordt vrijwel geen bezwaar ingediend tegen het besluit een Wob-verzoek door te zenden naar een ander bestuursorgaan (gemiddeld 0,2 keer in 2018 t/m 2020, vragenlijst cijfers, n=53). Een gelijke constatering kan gedaan worden waar het bezwaar tegen het niet tijdig beslissing op een ingediend verzoek betreft (0,1 keer vragenlijst cijfers, n=51). Beslistermijnen Bij de gemeenten is de doorlooptijd tussen beschikking en beslissing op bezwaar 14,1 weken (vragenlijst cijfers, n=27). De overige gemeenten, waterschappen en provincies hebben hierover geen data doorgegeven.

5.3

(Hoger) beroep en verzoeken om voorlopige voorziening In de jaren 2018, 2019, 2020 is er bij de betrokken overheden ongeveer een beroepschrift per jaar ingediend (vragenlijst cijfers, n=53). Van hoger beroep is in die jaren nauwelijks sprake geweest (0%, vragenlijst cijfers, n=58). Een gelijke constatering kan gedaan worden waar het (hoger) beroep tegen het niet tijdig beslissing op een ingediend verzoek betreft (0,1 keer, vragenlijst cijfers, n=57 resp. 0 keer, n=60). In de dossierstudie zijn niet meer dan 29 beroepschriften (3%) en vier hoger beroepschriften97 aangetroffen (zowel tegen een beslissing op bezwaar als wegens niet-tijdig beslissen). Tweemaal heeft een ingediend beroep geleid tot het alsnog openbaar (moeten) maken van informatie.98 In het jurisprudentieonderzoek zijn 32 uitspraken gevonden die betrekking hadden op een in het onderzoek betrokken overheid en een in de onderzoeksperiode ingediend Wob-verzoek. Het betrof 24 beroepszaken (waarvan zeven rondom niet-tijdig beslissen en één gecombineerde behandeling), zes hoger beroepszaken en twee verzoeken om voorlopige voorziening. Twee uitspraken uit de dossierstudie leidden tot het openbaar moeten maken van meer informatie dan bij het bestreden besluit verstrekt was. Ook de op rechtspraak.nl gepubliceerde uitspraken over de overheden luiden veelal ongegrond.

In de jaren 2018-2019-2020 hebben de overheden nauwelijks te maken gehad met verzoeken om voorlopige voorziening (0,1%, n=55). De (voorzieningen)rechter ontvangt niet in alle gevallen bij aanvang van de procedure de volledige processtukken, inclusief de inhoud van de weggelakte – maar dus nog leesbare – passages. Eén overheid (vragenlijst inhoud, n=91) geeft aan dat de rechter geen toegang heeft tot een volledig dossier. Twee overheden geven aan de inhoud van weggelakte passages nooit te verstrekken (2%, vragenlijst inhoud, n=91). Meer dan de helft van de overheden (vragenlijst inhoud, 62%, n=91) geeft aan dat de (voorzieningen)rechter toegang heeft tot het volledige dossier. Een kwart van de overheden (24%, vragenlijst inhoud, n=91) geeft aan dat de inhoud van de weggelakte passages op verzoek wel aan de (voorzieningen)rechter worden verstrekt.

97 In vier dossiers was het ingediende beroep nog niet behandeld en is er dus nog een mogelijkheid tot het indienen van een hoger

beroepschrift. 98 Niet op alle ingediende beroepschriften was ten tijde van dit onderzoek een uitspraak gedaan.

64

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

5.4

Analyse en conclusies In de onderzoeksperiode is het gemiddeld aantal bezwaarschriften per overheid volgens de vragenlijst cijfers licht gestegen. In het – beperkte – aantal (hoger) beroepszaken en verzoeken om voorlopige voorziening is geen stijging (of daling) zichtbaar. Daarbij moet wel aangetekend worden dat meer dan 60% van de overheden hierover geen cijfers heeft verstrekt. Het herroepen van een bestreden besluit komt in de bezwaarfase nauwelijks voor. Deze constatering kan in verband gebracht worden met het veelal goed toepassen van de weigeringsgronden. Immers, de gebreken die op dat punt gevonden zijn betreffen met name de motivering van de belangenafweging; een gebrek dat met een beroep op artikel 6:22 Awb in bezwaar hersteld kan worden zonder de bestreden beschikking aan te passen. De personen, adviescommissies en rechters die over de juistheid van een genomen Wob-beslissing moeten adviseren of beslissen krijgen niet altijd als vanzelfsprekend inzage in de volledige (ongelakte) documenten terwijl zij deze stukken wel nodig hebben om tot een beoordeling te kunnen komen. Voor de beoordeling of een tekst of document terecht is geweigerd met een beroep op een van de (absolute of relatieve) weigeringsgronden is het immers noodzakelijk kennis te nemen van de niet openbaar gemaakte informatie. In de meeste gevallen worden deze stukken op verzoek wel alsnog verstrekt.

In bezwaar krijgt uiteindelijk zo’n 10% van de beoordelaars geen toegang tot de stukken, in beroep ligt dat percentage lager, rond de 3%.

65

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

6 Verantwoording aan de volksvertegenwoordiging

6.1

Inleiding In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de verantwoording op het gebied van beleid en uitvoering aan de volksvertegenwoordiging. Ook de eigen rol van de volksvertegenwoordiging komt aan de orde. Leeswijzer De verantwoording(sinformatie) komt aan de orde in paragraaf 6.2. Paragraaf 6.3 belicht kort de rol van de volksvertegenwoordiging. In de vierde en laatste paragraaf zijn de analyse en conclusies opgenomen.

6.2

Verantwoording Uit de vragenlijst inhoud komt naar voren dat bij minimaal 73% (n=91) van de overheden geen afspraken zijn gemaakt met de volksvertegenwoordiging over de informatievoorziening rondom de afhandeling van Wob-verzoeken (bijvoorbeeld over vorm, frequentie en moment). Bij in ieder geval veertien overheden (15%, vragenlijst inhoud, n=91) zijn wel dergelijke afspraken gemaakt. Over de vraag of deze afspraken vervolgens ook worden nagekomen is geen eenduidig antwoord te geven (vragenlijst inhoud, n=12). De manier waarop de volksvertegenwoordiging geïnformeerd wordt over de afhandeling van Wob-verzoeken in het algemeen is wisselend.99 Bij een aantal overheden (37%, vragenlijst inhoud, n=92) gebeurt dit alleen op verzoek van de volksvertegenwoordiging. Zeventien overheden (18%, vragenlijst inhoud, n=92) geeft aan dat deze informatie in het geheel niet aan de volksvertegenwoordiging wordt verstrekt. In de documentenstudie zijn een handvol voorbeelden van afspraken met de volksvertegenwoordiging over informatievoorziening aangetroffen.

99 De vraag of en hoe de volksvertegenwoordiging geïnformeerd wordt over de afhandeling van een bij hunzelf ingediend Wob-

verzoek als zij het college/dagelijks bestuur daarvoor gemandateerd heeft, is niet gesteld in het kader van dit onderzoek.

66

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Vragenlijst inhoud: Op welke wijze vindt informatievoorziening over de afhandeling van Wob-verzoeken plaats aan het desbetreffende volksvertegenwoordigende orgaan? (n=92) Alleen in de jaarstukken/bestuursrapportages In een specifieke (periodieke) Wob-rapportage Deze informatie wordt alleen op verzoek aan het volksvertegenwoordigende orgaan verstrekt Deze informatie wordt niet aan het volksvertegenwoordigende orgaan verstrekt Weet ik niet Overige

16 4

17% 4%

35

38%

21

23%

7 9

8% 10%

Onder ‘overig’ worden uiteenlopende vormen van informatievoorziening genoemd, zoals: — ‘In gevoelige zaken/zaken die naar GS gaan wordt PS standaard per brief geïnformeerd’; — ‘Wob-rapportage, beantwoording mondelinge en schriftelijke vragen van raad’; — ‘In een bundel met de jaarverslagen Klachten, mediation, dienstverlening, bezwaar & beroep, en dus Wob’; — ‘Hangt af van het Wob-verzoek; soms raadsinformatiebrief’; — ‘Bij elk Wob-besluit ontvangen Provinciale Staten een Statenbrief waarin zij hierover geïnformeerd worden’; — ‘In het burgerjaarverslag’; — ‘Wekelijks overzicht’; — ‘Bij gevoelige zaken wordt geïnformeerd. Over de periode 2018-2020 vond geen rapportage over de Wob plaats.’

6.3

Rol volksvertegenwoordiging De volksvertegenwoordiging lijkt óf zoekend naar hoe zij haar (kaderstellende en controlerende) rol kan vormgeven waar het de Wob/Woo betreft óf is zich niet bewust van haar eigen rol hierin. Opvallend is dat de volksvertegenwoordigers tijdens de diverse focusgroepen in mindere mate over de Wob praatten vanuit het perspectief en belang van hun inwoners maar over het belang van de Wob voor hun rol als volksvertegenwoordiger. Zij waren ook niet of nauwelijks bekend met klachten of andere opvattingen van inwoners of organisaties over de afhandeling van Wob-verzoeken. De Wob wordt door de volksvertegenwoordigers ook ingezet om informatie te verkrijgen die door hun eigen dagelijks bestuur niet op hun verzoek verstrekt is of wordt. Volksvertegenwoordigers geven aan zich tot gebruik van de Wob gedwongen te voelen om over de juiste informatie voor hun eigen besluitvorming te beschikken en hun inwoners te laten zien dat zij de openbaarheid van informatie belangrijk vinden. Ook in de dossierstudie zijn Wob-verzoeken van volksvertegenwoordigers aangetroffen; in totaal negen stuks.

6.4

Analyse en conclusies Hoewel de Gemeentewet, Provinciewet en Waterschapswet de volksvertegenwoordiging een verderstrekkende informatiemogelijkheid geven, lijkt de Wob voor de volksvertegen-

67

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

woordigers een voorliggend, meer tastbaar instrument te zijn om informatie te vergaren waar bovendien ook nog eens een politieke werking vanuit gaat. De volksvertegenwoordigingen lijken blijk te geven van onvoldoende besef en urgentie bij het bestaan en belang van de eigen informatiehuishouding. Veelal is er zelfs geen verantwoordingsinformatie beschikbaar. Richting de Woo, waarin geregeld is dat de minister het zgn. meerjarenplan aanvult met de nodige maatregelen tot de digitale overheidsinformatie voldoende duurzaam toegankelijk is,100 is dat een zorgelijk punt.

100 Artikel 6.2, vierde lid, Woo.

68

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

7 Conclusies en slotbeschouwing

7.1

Inleiding De voorgaande hoofdstukken brengen – overeenkomstig de centrale onderzoeksvraag – in beeld hoe door de decentrale overheden vorm is gegeven aan de afhandeling van Wob-verzoeken, in hoeverre dat rechtmatig gebeurt en hoe daarover verantwoording wordt afgelegd. Leeswijzer In de eerste paragraaf van dit hoofdstuk wordt een korte beantwoording gegeven op de onderliggende onderzoeksvragen. In de tweede paragraaf van dit hoofdstuk is een slotbeschouwing opgenomen waarin gereflecteerd wordt op de uitkomsten van het onderzoek en de betekenis daarvan op weg naar de Woo.

7.2

Beantwoording onderzoeksvragen 1. Hoe hebben de decentrale overheden de afhandeling van Wob-verzoeken beleidsmatig en organisatorisch vormgegeven? Er is vrijwel geen inhoudelijk beleid vastgesteld door de overheden voor de uitvoering van de Wob. Wel zijn er bij de meeste overheden werkinstructies, procesbeschrijvingen en andere interne documenten voorhanden. Die geven vooral een interne vertaling van de wet, gericht op het goede verloop van de uitvoering. Bijna de helft van de overheden geeft aan niet tevreden te zijn over de beschikbare capaciteit voor het uitvoeren van de Wob. 2. Tot welke resultaten heeft dit geleid? De uitvoering van de Wob is bij afwezigheid van beleid met name een kwestie van uitvoering door de ambtelijke organisaties. De passieve openbaarmaking krijgt hierbij aanmerkelijk meer aandacht dan de actieve openbaarmaking. 3. In hoeverre gebeurt afhandeling van Wob-verzoeken rechtmatig? We hebben gesignaleerd dat, hoewel in strijd met de Wob, indiening per post als enige weg om een Wob-verzoek in te dienen in de praktijk wel voorkomt. Met het oog op de digitalisering van de samenleving verbaast het ook dat Wob-verzoeken per mail bij maar weinig overheden een optie zijn; een mail sturen is voor (mogelijke) verzoekers toch een van de simpelste manieren. In het grootste deel van de dossiers worden de uitzonderingsgronden en beperkingen

69

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

van artikelen 10 en 11 Wob juist toegepast. Wel volstaan veel overheden met een standaardmotivering en is daarmee de motivering een aandachtspunt. Het betreft dan niet alleen de motivering rondom te toepassing van de weigeringsgronden maar zeker ook de motivering van de wijze waarop naar documenten is gezocht en het onderbouwen van de stelling dat er niet meer documenten aanwezig (zouden) zijn. Een ander aandachtspunt is het feitelijk weglakken van informatie; regelmatig is deze informatie toch nog te lezen of te achterhalen waardoor onbedoeld niet-openbare informatie voor anderen toegankelijk wordt. In een kwart tot een derde van de onderzochte gevallen wordt niet op tijd op een Wob-verzoek beslist. De gemiddelde doorlooptijd ‘van verzoek tot besluit’ is bijna zes weken volgens het vragenlijstonderzoek en zeven weken volgens de dossierstudie. De termijn van vier weken uit de Wob wordt dus vaak niet gehaald; sterker nog, vaak verdaagt het bestuursorgaan de beslissing meteen na ontvangst van het Wob-verzoek met een standaardtoelichting. 4. Hoe wordt informatie openbaar gemaakt over de uitkomsten van besluiten op afzonderlijke Wob-verzoeken? Na het nemen van een besluit tot openbaarmaking van informatie in documenten, volstaan vrijwel alle overheden met het toezenden van die informatie aan de verzoeker.

Slechts in een enkel geval wordt de informatie ook daadwerkelijk voor eenieder toegankelijk gemaakt, bijvoorbeeld door plaatsing van de documenten op de eigen website. 5. Hoe worden volksvertegenwoordigers geïnformeerd over Wob-verzoeken? Het dagelijks bestuur voorziet de volksvertegenwoordiging slechts in beperkte mate van informatie over de toepassing van de wet. Veelal gebeurt dat alleen op verzoek. De volksvertegenwoordigers controleren de uitvoering van de Wob niet of nauwelijks, waardoor het opvragen van informatie over de uitvoeringspraktijk ook achterwege blijft. Opvallend is dat volksvertegenwoordigers de Wob soms wel gebruiken ten behoeve van het verbeteren van hun eigen informatiepositie, wat gelet op de bepalingen daarover in de Provinciewet, de Gemeentewet en de Waterschapswet niet nodig zou moeten zijn. 6. Hoe is actieve openbaarmaking van informatie beleidsmatig en organisatorisch vormgegeven? Voor de toepassing van actieve openbaarheid hebben overheden geen beleid en ook geen interne werkinstructies en procesbeschrijvingen opgesteld. Dat strookt ook met de vaststelling dat aan de actieve openbaarheid slechts beperkt invulling wordt gegeven. De verantwoordelijkheid voor actieve openbaarheid is bij bijna de helft van de overheden volgens het vragenlijstonderzoek niet belegd.

Duidelijk is geworden dat op de actieve openbaarmaking niet de nadruk ligt bij de overheden. Tegelijkertijd blijkt uit het onderzoek dat veel overheden inmiddels wel bezig zijn met het treffen van voorbereidingen op de komst van de Wet open overheid per 1 mei 2022. Omdat bij een aantal overheden de informatiehuishouding op dit moment waarschijnlijk nog niet op orde is, is het nodig dat daarnaar de nodige aandacht uitgaat. 7. Hoe verhouden de antwoorden op vraag 1 t/m 6 zich tot de eisen die de Wet open overheid straks gaat stellen? De actieve informatieplicht wordt in de Woo geformuleerd als inspanningsverplichting. Bestuursorganen moeten bij de uitvoering van hun taken informatie (neergelegd in documenten)

70

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

voor eenieder uit eigen beweging openbaar maken. Deze informatie betreft in ieder geval informatie over het beleid, inclusief de voorbereiding, uitvoering, naleving, handhaving en evaluatie.101 Uit dit onderzoek is duidelijk geworden dat op het punt van het verstrekken van informatie uit eigen beweging nog grote stappen te zetten zijn, met name op het gebied van de organisatorische inbedding.102 De actieve openbaarheidsplicht van de Woo geldt per 1 mei 2022 alleen voor nieuwe documenten en ziet niet op documenten van voor de inwerkingtreding van de verplichtingen uit artikel 3.3.103 Op dit moment is nog niet bekend wanneer de verplichting in volle omvang in werking gaat treden. Gelet op de uitspraken van minister Ollongren tijdens de behandeling van de Woo in Eerste Kamer op 28 september 2021 zal dat niet eerder zijn dan over enkele jaren. Op het gebied van de passieve openbaarmaking, het beslissen op verzoeken om het openbaar maken van informatie, verandert er op hoofdlijnen met de komst van de Woo niet zoveel. Ook onder de Woo moeten documenten worden opgezocht en beoordeeld aan de hand van wettelijke weigeringsgronden. Nu de toepassing van deze weigeringsgronden onder de Wob – op motiveringsgebreken na – weinig aanleiding tot zorgen geeft is de verwachting dat dat onder de Woo, na een opstartperiode, niet veel anders zal zijn.

Het verlengen van de beslistermijn op een Woo-verzoek kan met maximaal twee weken. Onder de Wob is dat nog vier weken. Gelet op de constatering dat de huidige beslistermijn overschreden wordt is dit wel een aandachtspunt. Dat geldt ook voor het mogen verdagen van een beslistermijn met twee weken; dat is onder de Woo alleen mogelijk als de omvang of de gecompliceerdheid van de informatie een verlenging rechtvaardigt.104 Eindconclusie De behandeling van Wob-verzoeken is voor decentrale overheden geen gemakkelijke opgave. De termijnen van behandeling worden regelmatig overschreden en veel overheden rapporteren capaciteitsproblemen. Dat neemt niet weg dat veel ook goed gaat. De informatie op de websites is over het algemeen toegankelijk en leesbaar en dat geldt ook voor de beslissingen op verzoeken, zij het dat die informatie vaak redelijk summier is. De uitzonderingsgronden van de Wob worden veelal goed toegepast, ook al is de motivering van de besluiten veelal wel wat algemeen. Wat beter moet is aandacht voor de actieve openbaarheid, die met de komende Wet open overheid ook meer accent krijgt. Dat noopt overheden te investeren in hun informatiehuishouding. Tot slot: het zou goed zijn dat staten, raden en algemene besturen meer aandacht geven aan de uitvoeringspraktijk van de openbaarheid van overheidsinformatie.

Openbaarheid is immers een belangrijk uitgangspunt van onze democratie; het is een belangrijke taak van de volksvertegenwoordiging om te controleren of daarvan voldoende sprake is en daarvoor de nodige kaders te stellen.

101 Artikel 3.1, eerste lid, Woo. 102 Kanttekening bij deze constatering is dat het onderhavige onderzoek zich niet gericht heeft op de daadwerkelijke uitvoering

van deze informatieplicht. 103 Artikel 10.2a Woo. 104 Artikel 4.4 Woo.

71

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

7.3

Slotbeschouwing De Wet openbaarheid van bestuur geeft invulling aan een belangrijk – Grondwettelijk – beginsel in onze rechtsstaat dat de transparantie van het overheidsbestuur betreft. De wet doet dat in een politiek-bestuurlijke omgeving waardoor sprake is van een spanningsveld tussen beide verschillende belangen. In het onderzoek zijn geen aanwijzingen naar voren gekomen dat de politiek-bestuurlijke belangen de transparantie in de weg staan. Zo worden de wettelijke weigeringsgronden over het algemeen goed toegepast en is er voor de volksvertegenwoordigingen geen reden hun besturen om verantwoording over de uitvoering van de wetgeving te vragen. Wel wordt de uitvoering als ‘lastig’ ervaren. Naast verklaringen als te weinig capaciteit, complexiteit en de afhandeling ‘naast het eigen werk te moeten doen’ heeft de Wob aan de tussen 2009 en 2016 geldende Wet dwangsom en beroep niet tijdig beslissen een negatieve connotatie overgehouden. De Wob is destijds veelvuldig ingezet als middel overheden te dwingen hoge dwangsommen uit te keren omdat omvangrijke en complexe verzoeken werden ingediend die veelal onmogelijk tijdig afgehandeld konden worden.

Mogelijk zijn de sporen van deze dwangsomwetgeving nog te zien in de constatering dat overheden nog altijd een sterke voorkeur hebben voor het per post indienen van Wob-verzoeken en het soms zelf formeel afsluiten van laagdrempelige (en dus destijds zeer ongewenste) mogelijkheid om per email een verzoek in te dienen. De vraag rijst of de gemaakte keuzes hieromtrent na 2016 wel geëvalueerd en aangepast zijn. Gezien het feit dat er vrijwel geen inhoudelijk beleid is vastgesteld over de uitvoering van de wet, geven de regels uit de Wob gemeenten, provincies en waterschappen kennelijk voldoende houvast. Overheden zien meer aanleiding in het vastleggen van hun eigen procedures en werkafspraken. Niet verwonderlijk nu met name bij de afhandeling van Wob-verzoeken veelal meerdere afdelingen (zoals DIV, vakafdelingen en Juridische Zaken) en dus medewerkers betrokken zijn. Het proces rondom uitvoering van de passieve informatieverstrekking is dus veelal op papier gezet in tegenstelling tot het proces rondom de actieve informatieverstrekking. Overheden zijn zich onvoldoende bewust van het gegeven dat besluiten rondom actieve openbaarmaking, op het moment dat er derde-belanghebbenden betrokken zijn, besluiten als bedoeld in de Awb zijn. Dat betekent dat tegen deze besluiten bezwaar en beroep ingediend kan worden.

Het niet onderkennen hiervan heeft daarmee consequenties voor de rechtsbescherming van belanghebbenden. We constateren dat bijna de helft van de overheden aangeeft niet tevreden te zijn over de beschikbare capaciteit voor het uitvoeren van de Wob. Een duidelijke indicatie dat de beschikbare capaciteit ook daadwerkelijk onvoldoende zou kunnen zijn is de constatering dat de wettelijke beslistermijn veelal niet gehaald wordt en aan beslissingen geregeld motiveringsgebreken kleven (terwijl de weigeringsgronden als zodanig wel goed zijn toegepast). Voor de geconstateerde stijging van het aantal ingediende Wob-verzoeken in de periode van 2018 tot en met 2020 is in dit onderzoek geen verklaring gevonden. Hetzelfde geldt voor de indruk dat ook de omvang en complexiteit van de ingediende verzoeken toeneemt. Mogelijk kan een deel van de verklaring hiervoor gevonden worden in het steeds mondiger worden van de burgers. Steeds beter weten zij de weg te vinden naar de overheid om te horen wat hun rechten zijn en welke informatie er beschikbaar is.

72

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Het gebruik van de Wob door volksvertegenwoordigers voor hun eigen informatiepositie lijkt op het eerste gezicht een wonderlijke bevinding. Immers, de wetgever verplicht de colleges en dagelijks besturen hun volksvertegenwoordigers te voorzien van alle inlichtingen die zij voor de uitoefening van hun taak nodig hebben. Enige beperking hierop is verstrekking ‘in strijd met het openbaar belang’.105 Deze inlichtingen mogen mondeling en schriftelijk worden verstrekt. Dat betekent dat een dagelijks bestuur(der) ervoor kan kiezen vragen te beantwoorden zonder de achterliggende documenten te verstrekken. Gebruik van de Wob, dat ziet op informatie neergelegd in documenten, geeft volksvertegenwoordigers daarmee een concreet handvat de beschikking te krijgen over deze stukken. Bovendien kan bij een Wob-verzoek volstaan worden met een verzoek gericht op álle informatie (neergelegd in documenten) rondom een bepaald thema of onderwerp. Het uitzoekwerk is dan voor rekening van het dagelijks bestuur, hetgeen de volksvertegenwoordiger het formuleren van kritische vragen bespaart én voorkomt dat genoegen genomen moet worden met een politiek gekleurd of correct antwoord. In deze omstandigheden is wellicht de verklaring van het gebruik van de Wob door volksvertegenwoordigers te vinden.

Een groter aandachtspunt is de beperkte betrokkenheid van volksvertegenwoordigingen bij de beleids- en uitvoeringspraktijk rondom openbaarheid van overheidsinformatie. Het is een belangrijke taak van de volksvertegenwoordiging om te controleren of van openbaarheid voldoende sprake is en daarvoor de nodige kaders te stellen. We constateren dat de verantwoordingsinformatie niet als vanzelfsprekend aan de volksvertegenwoordigingen wordt aangereikt maar ook dat deze informatie nauwelijks opgevraagd wordt door de volksvertegenwoordigingen. Hoewel enerzijds gesteld kan worden dat door de duidelijke normen uit de Wob minder behoefte is aan kaders, geldt anderzijds dat het belang van een transparante overheid nog niet eerder zo groot is geweest als anno 2021. De parlementaire ondervragingscommissie kinderopvangtoeslag constateerde o.a. dat transparantie, openheid en volledigheid van informatie in de praktijk voor het kabinet niet de leidende principes zijn geweest bij de beantwoording van Kamervragen, het opstellen van Kamerbrieven, het reageren op Wob-verzoeken en het samenstellen van dossiers voor rechtszaken.

De informatievoorziening was in meerdere gevallen ingegeven door gewenste juridische of politieke uitkomsten, resulterend in het slechts gedeeltelijk, vertraagd of niet verstrekken van informatie.106 De maatschappelijke opinie is, zeker ook na het bekend worden van de vele weggelakte teksten op de pagina’s van een over de kinderopvangtoeslag ingediend Wob-verzoek, eenduidig: ‘zo zou het niet moeten kunnen’. Het op orde brengen én houden van de informatiehuishouding is sinds de digitalisering niet eenvoudiger geworden. Door de invoering van e-mail, whatsapp en andere communicatiemiddelen is de informatie vluchtig en verspreid geraakt. De invoering van digitale zaaksystemen verlegt de verantwoordelijkheid over informatiebeheer meer en meer richting de behandelend ambtenaar. De medewerker DIV die eerder in het papieren archief alle inkomende stukken beoordeelde en op de juiste plaats opborg krijgt een steeds beperktere rol in het geheel. Maar we moeten het vroegere beeld ook niet romantiseren; het niet archiveren van aantekeningen is van alle tijden. Zoals treffend opgemerkt door een van de respondenten ‘Whatsapp is de post-it van de jaren ’90 en de paperclip van de jaren 80’. Burgers moeten kunnen vertrouwen op hun overheid.

Het nu uitgevoerde onderzoek geeft geen reden de consequenties en naleving van dat uitgangpunt in twijfel te trekken, maar laat wel zien dat burgers en organisaties een informatieachterstand hebben. Bovendien is het 105 Zie o.a. artikel 169, tweede en derde lid, Gemeentewet. 106 Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag 2020, p. 8-9.

73

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

lastig aantonen dat stukken er wel moeten zijn als je er niet over beschikt en wordt al snel aangenomen dat een overheid voldoende gezocht heeft. Deze onevenwichtigheid tussen burger en overheid is niet weg te nemen, maar wel te verkleinen en te beheersen wanneer de overheid daar oog voor wil hebben. In die onevenwichtigheid ontstaat namelijk nog meer noodzaak voor de verzoeker om door de overheid goed inzichtelijk en gemotiveerd te krijgen wat er op zijn verzoek om informatie is besloten, op welke wijze naar informatie is gezocht en welke informatie wel én niet openbaar is gemaakt en dus is verstrekt. Ook het melden van de redenen om informatie niet te verstrekken weegt daarbij zwaar. Om diezelfde reden verdient ook de beoordeling van de vraag of een ingediend verzoek wel een Wob-verzoek is meer aandacht. Immers, de mogelijk verstrekkende consequenties van behandeling op grond van de Wob is dat verstrekte informatie daardoor toegankelijk wordt voor eenieder. Tegelijkertijd is het ook van belang de uitvoerbaarheid voor de betrokken overheid niet uit het oog te verliezen. Niemand is gebaat bij een uitvoeringsprobleem waardoor de openbaarheid van informatie alsnog onder druk komt te staan. De genoemde onevenwichtigheid is ook sterk aanwezig bij bezwaar- en beroepsprocedures.

Daarom zouden externe beoordelaars van bezwaarschriften en rechters altijd en zonder meer toegang tot alle – ongelakte – stukken moeten krijgen. Dit is namelijk de enige waarborg voor inwoners dat er een adequate toets op de beslissing van het bestuursorgaan plaatsvindt. De essentie is dan het zorgvuldig en goed uitvoeren van de bezwaar- en beroepsprocedures. Bovendien wordt door het niet verstrekken van alle, ongelakte informatie aan externe beoordelaars van bezwaarschriften en de rechters door de betrokken overheden een kans om te leren van de gemaakte afwegingen gemist. Doelstelling van de Wob is het reguleren van de openbaarheid van het bestuur en de informatievoorziening, ten behoeve van een goede en democratische bestuursvoering. Dat betekent dat openbaar gemaakte documenten ook daadwerkelijk openbaar zouden moeten zijn. We hebben gezien dat vrijwel alle overheden volstaan met het toezenden van de gevraagde informatie aan de verzoeker. Enige betekenis die dus aan die openbaarmaking toekomt is dat de verzoeker er kennis van kan nemen en er in een eventueel later Wob-verzoek naar verwezen kan worden door het bestuursorgaan. Bestuursorganen zouden zich meer moeten inspannen de informatie ook daadwerkelijk voor eenieder openbaar te maken.

Dat kan eenvoudig door het plaatsen van de beslissingen én de openbaar gemaakte stukken op de eigen website, hetgeen nu door slechts een handvol bestuursorganen gedaan wordt. De Wet open overheid verplicht daartoe vanaf 1 mei 2022. Het onderzoek laat zien dat de overheden hard werken aan een gedegen uitvoering van de Wob en inmiddels op weg zijn naar de Woo. De bevindingen van dit onderzoek kunnen overheden daarbij van pas komen; er zijn nog de nodige verbeterslagen te maken.

74

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Bijlage 1: Rekenkamer(commissie)s en overheden

Rekenkamer(commissie) Rekenkamercommissie Alkmaar Rekenkamer Almere Rekenkamercommissie Alphen aan den Rijn Rekenkamercommissie waterschap Amstel Gooi en Vecht Rekenkamer Metropool Amsterdam Rekenkamercommissie Vallei en Veluwerand Rekenkamercommissie Beesel Rekenkamercommissie Berg en Dal Rekenkamer BEL Rekenkamercommissie Bloemendaal Groene Hart Rekenkamer Rekenkamer Breda Rekenkamercommissie Brunssum Rekenkamercommissie Vallei en Veluwerand Rekenkamercommissie Vallei en Veluwerand Rekenkamercommissie A2 gemeenten Rekenkamercommissie Culemborg Rekenkamercommissie Noardeast Fryslan/Dantumadiel Rekenkamercommissie Den Helder Rekenkamer Deventer Rekenkamercommissie Doetinchem Rekenkamercommissie Dongen, Goirle en Loon op Zand Rekenkamercommissie Dordrecht Rekenkamercommissie SED Rekenkamer Dronten Rekenkamer BEL Rekenkamercommissie SED Rekenkamercommissie Enschede Randstedelijke Rekenkamer Rekenkamer Oost-Nederland Rekenkamercommissie Geldrop-Mierlo

Overheid Alkmaar Almere Alphen aan den Rijn Amstel Gooi en Vecht (waterschap) Amsterdam Barneveld Beesel Berg en Dal Blaricum Bloemendaal Bodegraven-Reeuwijk Breda Brunssum Bunnik Bunschoten Cranendonck Culemborg Dantumadiel en Noardeast-Fryslân (behandeld als één gemeente) Den Helder Deventer Doetinchem Dongen Dordrecht Drechterland Dronten Eemnes Enkhuizen Enschede Flevoland (provincie) Gelderland (provincie) Geldrop-Mierlo

i

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Rekenkamercommissie Dongen, Goirle en Loon op Zand Rekenkamercommissie Gorinchem Groene Hart Rekenkamer Rekenkamercommissie Haarlem Rekenkamercommissie Haarlemmermeer Rekenkamercommissie Hattem Rekenkamer Heerlen Rekenkamercommissie A2 gemeenten Rekenkamercommissie Hillegom en Lisse Rekenkamer Hilversum Rekenkamercommissie Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier Rekenkamercommissie Huizen Rekenkamer IJsselstein Rekenkamercommissie Kaag en Braassem Rekenkamercommissie Katwijk Rekenkamercommissie Koggenland Rekenkamercommissie Landgraaf Rekenkamer BEL Rekenkamer Leeuwarden Zuidelijke Rekenkamer Rekenkamercommissie Lingewaard Rekenkamercommissie Hillegom en Lisse Rekenkamercommissie Dongen, Goirle en Loon op Zand Rekenkamer Maastricht Rekenkamercommissie Medembik en Opmeer Rekenkamercommissie Vallei en Veluwerand Rekenkamer Nijmegen Zuidelijke Rekenkamer Randstedelijke Rekenkamer Rekenkamer Noordwijk Rekenkamercommissie Ooststellingwerf Rekenkamercommissie Medembik en Opmeer Rekenkamercommissie Opsterland Rekenkamercommissie Oss Rekenkamercommissie Overbetuwe Rekenkamer Oost-Nederland Rekenkamer Rotterdam Rekenkamercommissie Schagen Rekenkamercommissie Vallei en Veluwerand Rekenkamercommissie Son en Breugel Rekenkamercommissie SED Rekenkamercommissie gemeente Steenbergen Rekenkamercommissie Stichtse Vecht Rekenkamercommissie Teylingen Rekenkamer Utrecht Randstedelijke

Rekenkamer Rekenkamercommissie A2 gemeenten Rekenkamer Vijfheerenlanden Groene Hart Rekenkamer Rekenkamercommissie Weststellingwerf Rekenkamercommissie Woensdrecht Rekenkamercommissie Woerden

Goirle Gorinchem Gouda Haarlem Haarlemmermeer Hattem Heerlen Heeze - Leende Hillegom Hilversum Hollands Noorderkwartier schap) Huizen IJsselstein Kaag en Braassem Katwijk Koggenland Landgraaf Laren Leeuwarden Limburg (provincie) Lingewaard Lisse Loon op Zand Maastricht Medemblik Nijkerk Nijmegen Noord-Brabant (provincie) Noord-Holland (provincie) Noordwijk Ooststellingwerf Opmeer Opsterland Oss Overbetuwe Overijssel (provincie) Rotterdam Schagen Scherpenzeel Son en Breugel Stede Broec Steenbergen Stichtse Vecht Teylingen Utrecht (gemeente) Utrecht (provincie) Valkenswaard Vijfheerenlanden Waddinxveen Weststellingwerf Woensdrecht Woerden

ii

(hoogheemraad-

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Rekenkamercommissie Vallei en Veluwerand Rekenkamer Metropool Amsterdam Rekenkamercommissie Zaltbommel Rekenkamer Zandvoort Rekenkamer Zeist Rekenkamercommissie Zoetermeer Randstedelijke Rekenkamer Groene Hart Rekenkamer Rekenkamercommissie Zutphen Rekenkamer Zwijndrecht

Woudenberg Zaanstad Zaltbommel Zandvoort Zeist Zoetermeer Zuid-Holland (provincie) Zuidplas Zutphen Zwijndrecht

iii

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Bijlage 2: Literatuurlijst

Commissie-Polak 1983 Evaluatiecommissie Wet openbaarheid van bestuur (commissie-Polak), Openbaarheid tussen gunst en recht, Den Haag: 1983 Nationale ombudsman 2019 Nationale ombudsman, Behoorlijkheidswijzer, juni 2019 (online via www.nationaleombudsman.nl, laatst geraadpleegd op 8 november 2021) Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag 2020 Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag, Ongekend onrecht, bijlage bij Kamerstukken II 2020/21, 35 510, 2 Van der Sluis 2021 C.N. van der Sluis, Wet open overheid. Toegelicht door de wetgever, besproken door C.N. van der Sluis, Rotterdam: 2021 VNG 2021 VNG, Van Wob naar Woo. Een juridische handreiking voor gemeenten over de Wet open overheid, Den Haag: 2021

iv

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Bijlage 3: Jurisprudentielijst

Europees Hof voor de Rechten van de Mens EHRM 18 november 2016, ECLI:CE:ECHR:2016:1108JUD001803011 (Magyar)

Afdeling bestuursrechtspraak Raad van State ABRvS 13 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1000 ABRvS 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1198 ABRvS 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2883 ABRvS 14 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:466 ABRvS 9 januari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:37 ABRvS 17 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1231 ABRvS 20 mei 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1268 ABRvS 17 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:556 ABRvS 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:774 ABRvS 4 augustus 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1743

Rechtbanken Rb. Overijssel 13 maart 2019, ECLI:NL:RBOVE:2019:856 Rb. Noord-Holland 20 juli 2020, ECLI:NL:RBNHO:2020:6557 Rb. Den Haag 29 juli 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:7125 Rb. Amsterdam 10 maart 2021, ECLI:NL:RBAMS:2021:1123 Rb. Noord-Holland 28 april 2021, ECLI:NL:RBNHO:2021:4585

v

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Bijlage 4: Lijst gesprekpartners

Gesprekspartners interviews — Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG): senior juridisch adviseur, senior beleidsmedewerker Overheidsinformatie en projectleider — Provincie: jurist/Wob-coördinator en junior jurist — Provincie: Wob-coördinator — Waterschap: twee juridisch adviseurs — Gemeente: Wob-coördinator107 — Gemeente: strategisch adviseur en programmamanager108 — Gemeente: senior juridisch adviseur — Coördinator onderzoeksjournalistiek bij een regionale omroep — Advocaat Deelnemers focusgroepen volksvertegenwoordiging — Gemeenten: vier raadsleden van vier gemeenten — Provincies: drie Statenleden van twee provincies — Waterschappen: vier AB-leden van twee waterschappen

107 Bureauhoofd rekenkamer was aanwezig. 108 Secretaris rekenkamer was aanwezig.

vi

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

vii