211130 - Eindrapportage NVRR (Wob) DEF

NVRR DoeMee-onderzoek 2021 (Wet openbaarheid van bestuur)

De praktijk van de Wob bij decentrale overheden – eindrapportage

Groningen, 30 november 2021

Colofon Pro Facto Ossenmarkt 5 9712 NZ Groningen www.pro-facto.nl info@pro-facto.nl 050-3139853

Auteurs

Adviseur Opdrachtgever Datum Status

mr. C.M. (Chantal) Ridderbos-Hovingh, mr. T. (Tinka) Floor, dr.ir. J.B. (Bieuwe) Geertsema, prof. dr. H.B. (Heinrich) Winter, C.V.J. (Joachim) Bekkering LL.B, D. (Daan) de Vries LL.B., R.J. (Robbert Jan) Alting LL.B, L. (Lisa) Kuiper LL.B., M. (Marit) Oudman LL.B., M. (Maud) Kalsbeek LL.B., mr. E.A. (Ernst) van Bergen mr. dr. C.N. (Cornelis) van der Sluis (Ten Holter/Noordam Advocaten) Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) 30 november 2021 DEFINITIEF

Dit onderzoek is – in opdracht van de Nederlandse Vereniging van Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) – uitgevoerd door Pro Facto, bureau voor bestuurskundig en juridisch onderzoek, advies en onderwijs. Leden klankbordgroep: Manon Fokke (NVRR), Suzan Mathijssen, Restlan Aykac, Steven Dijk, Arjan Kok, Jeroen van Oort, Nelleke van Proosdij en Margriet van Tulder. Voor de inhoud van het rapport zijn de onderzoekers verantwoordelijk. Het leveren van een bijdrage (als medewerker van een organisatie of als lid van de klankbordgroep) betekent niet automatisch dat de betrokkene instemt met de gehele inhoud van het rapport.

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Inhoud Managementsamenvatting

1

1

Inleiding en onderzoeksaanpak

5

1.1 1.2 1.3 1.4 1.5

5 5 6 7 10

2

3

NVRR DoeMee-onderzoek 2021 Achtergronden Rekenkameronderzoek naar de Wob Onderzoeksvragen en -aanpak Leeswijzer

Context en juridisch kader

11

2.1 Inleiding 2.2 De Wob op hoofdlijnen 2.3 Wet openbaarheid van bestuur 1991 2.3.1 Actieve en passieve openbaarheid 2.3.2 Nadere regeling 2.3.3 Vorm van een verzoek 2.3.4 Termijnen 2.3.5 Wijze van informatieverstrekking

11 11 12 12 13 13 14 14

2.4 Wet open overheid 2.4.1 Initiatiefwetsvoorstel 2.4.2 Van Wob naar Woo op hoofdlijnen

14 14 15

Beleid en organisatie-inrichting

17

3.1 Inleiding 3.2 Informatie op verzoek 3.2.1 Beleid 3.2.2 Interne werkdocumenten 3.2.3 Interne organisatie 3.2.4 De afhandeling van Wob-verzoeken ‘op papier’ 3.2.5 Leges 3.2.6 Analyse

17 17 17 19 20 21 25 25

3.3 Informatie uit eigen beweging 3.3.1 Beleid 3.3.2 Interne werkdocumenten 3.3.3 Interne organisatie 3.3.4 Analyse

25 26 26 27 27

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

3.4

4

Conclusies

28

De behandeling van Wob-verzoeken

29

4.1 Inleiding 4.2 Algemeen - aantallen en kenmerken Wob-verzoeken 4.2.1 Achtergrond indieners 4.2.2 Verdeling over de bestuursorganen 4.2.3 Onderwerpen Wob-verzoeken 4.2.4 Analyse

29 30 31 32 32 33

4.3 Algemeen – toegankelijkheid 4.3.1 Websiteonderzoek 4.3.2 Dossierstudie 4.3.3 Taalgebruik; begrijpelijkheid en leesbaarheid 4.3.4 Analyse

33 33 34 34 34

4.4 Indiening verzoek 4.4.1 Hoe kan een Wob-verzoek worden ingediend? 4.4.2 Wel of geen Wob-verzoek? 4.4.3 Analyse

34 34 35 37

4.5 Afhandeling verzoek 4.5.1 Algemeen 4.5.2 Belang 4.5.3 Preciseren van het verzoek 4.5.4 Inwilliging tenzij uitzonderingsgrond of beperking 4.5.5 Doorverwijzing en doorzending 4.5.6 Milieu-informatie 4.5.7 Artikel 10 Europees Verdrag over de Rechten van de Mens (EVRM) 4.5.8 Cijfers over besluiten op Wob-verzoeken 4.5.9 Zoeken naar documenten 4.5.10 Vorm van verstrekking van informatie 4.5.11 Betrekken verzoeker en derde-belanghebbende(n) 4.5.12 Vorm beslissing: schriftelijk/mondeling 4.5.13 Afwijken van beleid en/of procedure 4.5.14 Awb en algemene beginselen van behoorlijk bestuur 4.5.15 Analyse

37 37 38 38 39 39 41 42 42 42 45 45 47 48 48 48

4.6 Uitzonderingsgronden en beperkingen 4.6.1 Algemeen 4.6.2 Toepassing van de verschillende uitzonderingsgronden en beperkingen 4.6.3 Analyse

49 50 51 53

4.7 Afhandel- en beslistermijnen (incl. rechtsbescherming) 4.7.1 Algemene indrukken 4.7.2 Vragenlijstonderzoek en dossierstudie 4.7.3 Analyse

54 54 55 55

4.8

56

Leges/kosten

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

5

6

7

4.8.1 Bevindingen 4.8.2 Analyse

56 56

4.9 Openbaar maken van aan verzoeker verstrekte informatie 4.9.1 Bevindingen 4.9.2 Analyse

56 56 58

4.10 Conclusies

58

Rechtsbescherming

61

5.1 5.2 5.3 5.4

61 61 64 65

Inleiding Bezwaar (Hoger) beroep en verzoeken om voorlopige voorziening Analyse en conclusies

Verantwoording aan de volksvertegenwoordiging

66

6.1 6.2 6.3 6.4

Inleiding Verantwoording Rol volksvertegenwoordiging Analyse en conclusies

66 66 67 67

Conclusies en slotbeschouwing

69

7.1 7.2 7.3

Inleiding Beantwoording onderzoeksvragen Slotbeschouwing

69 69 72

Rekenkamer(commissie)s en overheden Literatuurlijst Jurisprudentielijst Lijst gesprekpartners

i iv v vi

Bijlage 1: Bijlage 2: Bijlage 3: Bijlage 4:

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Managementsamenvatting

Dit onderzoek naar de toepassing van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) bij decentrale overheden is uitgevoerd in opdracht van de Nederlandse Vereniging voor Rekenkamers en Rekenkamercommissie (NVRR). Aan het onderzoek namen 93 rekenkamer(commissie)s deel, acht provinciale rekenkamers, de rekenkamercommissies van twee waterschappen en 83 gemeentelijke rekenkamer(commissie)s. Het onderzoek vond plaats van medio april tot 1 december 2021. De centrale vraag van het onderzoek luidt als volgt: Hoe geven de overheden vorm aan de afhandeling van Wob-verzoeken, in hoeverre gebeurt dit rechtmatig, hoe wordt hierover verantwoording afgelegd, hoe is actieve openbaarmaking geregeld en hoe verhoudt zich dat tot de eisen die de Wet open overheid (Woo) straks gaat stellen? Het onderzoek besteedt aandacht aan een vijftal thema’s: — Het voor de behandeling van Wob-verzoeken vastgestelde beleid en de organisatie-inrichting — De behandeling van Wob-verzoeken — De rechtsbescherming — De verantwoording aan de volksvertegenwoordiging over Wob-verzoeken, en — De actieve openbaarheid (uit eigen beweging openbaar maken van informatie), mede in het licht van de komst van de Wet open overheid per 1 mei 2022 De onderzoeksdata zijn verzameld met de inzet van verschillende onderzoeksmethoden.

Naast een aantal interviews met ambtenaren, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), een advocaat en een journalist is in de beginfase van het onderzoek literatuuren documentenstudie uitgevoerd. Daarnaast zijn twee vragenlijsten (gericht op het verzamelen van kwantitatieve informatie, zoals aantallen en termijnen, en op kwalitatieve informatie, zoals knelpunten in de behandeling van Wob-verzoeken) uitgezet onder de overheden. De respons op die vragenlijsten was zeer hoog (op een overheid na hebben alle overheden beide vragenlijsten geretourneerd).1 Bij iedere overheid zijn tien dossiers opgevraagd; in totaal zijn 1 Bij een van de vragenlijsten bleek dat een aantal vragenlijsten niet duidelijk was ingevuld; uiteindelijk konden dertien respon-

denten niet meegenomen worden in de analyse. Daarnaast bleek dat bij veel overheden weinig tot geen informatie wordt bijgehouden over de ontvangen en verwerkte Wob-verzoeken. Het merendeel van de vragen is uiteindelijk beantwoord door ongeveer 30-50 respondenten. Bij een aantal vragen was de respons dusdanig laag dat deze niet bruikbaar was voor de analyse.

1

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

meer dan 900 dossiers van afgehandelde Wob-verzoeken bestudeerd. In een jurisprudentieonderzoek is gezocht naar rechterlijke uitspraken over besluiten van de in het onderzoek vertegenwoordigde overheden. We bekeken de websites van de overheden en bestudeerden beleidsdocumenten, handleidingen en instructies die de overheden toestuurden. Tot slot organiseerden we een drietal focusgroepen met volksvertegenwoordigers uit de betrokken overheden. Alle informatie die op deze manier is verzameld is per overheid in een factsheet beschreven. Daarnaast zijn drie factsheets opgesteld waarin de informatie van alle overheden, alle gemeenten en alle provincies is beschreven. De rekenkamer(commissie)s kunnen op die wijze – tegen de achtergrond van deze algemene rapportage – zien hoe ‘hun’ overheid zich verhoudt tot de andere overheden. Beleid en organisatie-inrichting Het onderzoek laat zien dat verreweg de meeste overheden geen beleid hebben vastgesteld over de behandeling van Wob-verzoeken. Wel kennen de meeste overheden (ruim 70%) werkinstructies, procesbeschrijvingen en andere interne documenten over de behandeling van Wob-verzoeken. Die richtlijnen voldoen aan de letter en geest van de Wob en zijn bedoeld voor het intern vastleggen van de taakverdeling en samenwerking bij het behandelen van verzoeken.

De actieve openbaarheid, dus informatieverstrekking op eigen initiatief, krijgt in deze werkinstructies veel minder aandacht (iets meer dan 10%). Wob-verzoeken worden bij bijna 60% van de overheden behandeld door een combinatie van vakafdelingen, juristen en Wob-coördinatoren. Meer dan 40% van de medewerkers die de vragenlijst hebben ingevuld, is niet tevreden met de voor de behandeling van Wob-verzoeken beschikbare capaciteit. De verantwoordelijkheid voor actieve openbaarheid (artikel 8 en 9 Wob) is bij bijna 30% van de overheden volgens het vragenlijstonderzoek niet belegd. De praktijk van de behandeling van Wob-verzoeken De meeste Wob-verzoeken bij decentrale overheden worden door individuele burgers ingediend (bijna 70%). Een andere belangrijke categorie verzoekers zijn journalisten (10%). Verreweg de meeste verzoeken zijn gericht op het openbaar maken van documenten die volgens verzoekers bij het college of het dagelijks bestuur berusten (meer dan 90%). Gemiddeld gaat het in ongeveer 60% van de verzoeken om onderwerpen die behoren tot het fysieke domein. Bij de meeste overheden staat informatie over de Wob en het indienen van verzoeken op de website (79 van de 93). De teksten op die websites zijn over het algemeen goed leesbaar en begrijpelijk. Dat geldt ook voor de brieven en besluiten in meer dan 90% van de bestudeerde dossiers.

Meer dan de helft van de overheden voert ‘concretiseringsgesprekken’ om te achterhalen waarop het Wob-verzoek precies ziet, zodat het verzoek zo goed mogelijk kan worden behandeld. Volgens het vragenlijstonderzoek wordt bijna de helft van de verzoeken volledig ingewilligd, 15% wordt afgewezen en 25% wordt deels afgewezen, deels ingewilligd; 5% wordt buiten behandeling gesteld. In het grootste deel van de dossiers worden de uitzonderingsgronden en beperkingen van artikelen 10 en 11 Wob juist toegepast en gemotiveerd. Wel volstaan veel overheden met een standaardmotivering. Het betreft dan niet alleen de motivering rondom de toepassing van de weigeringsgronden maar zeker ook de motivering van de wijze waarop naar documenten is gezocht en het onderbouwen van de stelling dat er niet meer documenten aanwezig (zouden) zijn.

2

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Een ander aandachtspunt is het feitelijk weglakken van informatie; regelmatig is deze informatie toch nog te lezen of te achterhalen waardoor onbedoeld niet-openbare informatie voor anderen toegankelijk wordt. In een kwart tot een derde van de onderzochte gevallen wordt niet op tijd op een Wob-verzoek beslist. De gemiddelde doorlooptijd ‘van verzoek tot besluit’ is bijna zes weken volgens het vragenlijstonderzoek en zeven weken volgens de dossierstudie. De termijn van vier weken uit de Wob wordt dus vaak niet gehaald; sterker nog, vaak verdaagt het bestuursorgaan de beslissing meteen na ontvangst van het Wob-verzoek met een standaardtoelichting. Na het nemen van een besluit tot openbaarmaking van informatie in documenten, volstaan vrijwel alle overheden met het toezenden van die informatie aan de verzoeker. Slechts in een enkel geval wordt de informatie ook daadwerkelijk voor iedereen toegankelijk gemaakt, bijvoorbeeld door plaatsing van de documenten op de eigen website.

Rechtsbescherming Volgens het dossieronderzoek is tegen iets meer dan 10% van de beslissingen op een Wobverzoek bezwaar gemaakt, maar het aantal bezwaren en beroepen in het dossieronderzoek is waarschijnlijk oververtegenwoordigd omdat de overheden is gevraagd ook dossiers met een bezwaar- en beroepsprocedure voor het onderzoek te selecteren (volgens het vragenlijstonderzoek wordt in 7% van de gevallen bezwaar gemaakt en in 2% van de gevallen beroep ingesteld). In meer dan 30% van de zaken in de dossierstudie leidde de heroverweging tot het alsnog openbaar maken van de gevraagde informatie. Beroep (29 keer in de 902 dossiers) en hoger beroep (vier keer) komen (nog) minder vaak voor. In een klein deel (twee zaken) van deze 31 beroepszaken leidde de procedure ertoe dat de informatie alsnog openbaar gemaakt is. Verantwoording aan de volksvertegenwoordiging In drie focusgroepen hebben we met een aantal volksvertegenwoordigers (leden van provinciale staten, gemeenteraad en algemeen bestuur) gesproken. Uit die gesprekken komt naar voren dat het besef van het belang van informatieverstrekking niet groot is. Het dagelijks bestuur voorziet de volksvertegenwoordiging slechts in beperkte mate van informatie over de toepassing van de wet. En de volksvertegenwoordigers controleren de uitvoering van de Wob niet of nauwelijks.

Actieve openbaarheid Het onderzoek heeft slechts in beperkte mate aandacht besteed aan de actieve openbaarheid, het verstrekken van informatie over overheidsdocumenten op eigen initiatief van de decentrale overheden. Duidelijk is wel geworden dat hierop niet de nadruk ligt bij de overheden. Tegelijkertijd blijkt uit het onderzoek dat veel overheden inmiddels bezig zijn met het treffen van voorbereidingen op de komst van de Wet open overheid per 1 mei 2022. Omdat bij een aantal overheden de informatiehuishouding op dit moment waarschijnlijk nog niet op orde is, is het nodig dat daarnaar de komende tijd veel aandacht uitgaat. Belangrijkste conclusies De behandeling van Wob-verzoeken is voor decentrale overheden geen gemakkelijke opgave. De termijnen van behandeling worden regelmatig overschreden en overheden rapporteren capaciteitsproblemen. Dat neemt niet weg dat veel ook goed gaat. De informatie op de websites is over het algemeen toegankelijk en leesbaar en dat geldt ook voor de beslissingen op

3

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

verzoeken. De uitzonderingsgronden van de Wob worden veelal goed toegepast, ook al is de motivering van de besluiten vaak nog wel wat algemeen. Wat beter moet is aandacht voor de actieve openbaarheid, die met de komende Wet open overheid ook meer accent krijgt. Dat noopt overheden te investeren in hun informatiehuishouding. Tot slot: het zou goed zijn dat de staten, raden en algemene besturen meer aandacht geven aan de uitvoeringspraktijk van de openbaarheid van overheidsinformatie. Openbaarheid is immers een belangrijk uitgangspunt van onze democratie; het is een belangrijke taak van de volksvertegenwoordiging om te controleren of daarvan voldoende sprake is en daarvoor de nodige kaders te stellen.

4

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

1 Inleiding en onderzoeksaanpak

1.1

NVRR DoeMee-onderzoek 2021 In dit NVRR DoeMee-onderzoek 2021 doen in totaal 93 rekenkamers en rekenkamercommissies op initiatief en onder leiding van de Nederlandse Vereniging voor Rekenkamers en Rekenkamercommissies (NVRR) onderzoek naar De praktijk van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). De Wob bestaat ruim veertig jaar, maar de uitvoering van de wet is geen bekend onderwerp van rekenkameronderzoek. Toch wordt de uitvoering van de wet door overheden vaak als ‘lastig’ gezien. De komst van de opvolger van de Wob, de Wet open overheid (Woo), die op 1 mei 2022 in werking treedt, is een goed moment om de balans op te maken. Een onderzoeksteam van Pro Facto heeft het onderzoek van medio april tot 1 december 2021 uitgevoerd. Aan het onderzoek namen acht provinciale rekenkamers, de rekenkamercommissies van twee waterschappen en 83 gemeentelijke rekenkamer(commissie)s deel. Het onderzoek vond plaats van medio april tot 1 december 2021.2 Leeswijzer In dit hoofdstuk maken we een paar korte opmerkingen over de achtergronden van de Wob en over rekenkameronderzoek naar het functioneren van de Wob in de decentrale praktijk. In paragraaf 1.4 geven we aan hoe dit rekenkamer(commissie)onderzoek naar de werking van de Wob is vormgegeven. In paragraaf 1.5 volgt een leeswijzer voor deze eindrapportage.

1.2

Achtergronden De Wet openbaarheid van bestuur is in mei 1980 in werking getreden.3 Sindsdien is de wet enkele keren op onderdelen aangepast, mede naar aanleiding van evaluaties van de wet. De meest ingrijpende aanpassing vond plaats in 1991; de geldende wet stamt ook uit die tijd. Die aanpassing kreeg gestalte naar aanleiding van de eerste evaluatie van de wet uit 1983.4 Destijds werd gekozen voor een snelle en grondige evaluatie omdat velen bij de inwerkingtreding 2 In bijlage 4 is een overzicht van de deelnemers opgenomen. 3 KB van 11 december 1997 (Stb. 1978, 581). 4 Commissie-Polak 1983.

5

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

van de wet vreesden voor ongewenste neveneffecten van de wet. Een illustratie daarvan is wellicht minister-president Piet de Jong die in 1970 afstand nam van het advies van de commissie-Biesheuvel, de commissie Heroriëntatie Overheidsvoorlichting, die in 1970 kwam met een voorontwerp van een Wet openbaarheid van bestuur. De Jong spreekt in zijn reactie van ‘openhartigheid die de besluitvorming frustreert’. Lange tijd bleef het gebruik van de Wob betrekkelijk beperkt. Eerder waren het vooral journalisten die met een beroep op de wet openbaarheid van overheidsinformatie afdwongen. Het duurde tot in de 21e eeuw dat georganiseerde belangengroepen de wet ontdekten en daar ook meer gebruik van gingen maken. Het beroep op de wet nam een grote vlucht na 2009. Dat had veel te maken met de Wet dwangsom en beroep niet tijdig beslissen.5 Met de dwangsomregeling kregen verzoekers om overheidsinformatie een machtig middel in handen om die informatie ook daadwerkelijk te verkrijgen. Geconstateerd werd al snel dat van dat middel veelvuldig misbruik werd gemaakt. Omdat verzoekers om overheidsinformatie geen bijzonder belang hoeven te stellen (artikel 3, derde lid, Wob) – het belang van openbaarheid van overheidsinformatie is een algemeen belang – konden verzoeken op openbaarmaking van allerlei informatie betrekking hebben.

Dikwijls ging het daarbij dus om een financieel motief: ingewikkeld geformuleerde of ‘verdekte’ verzoeken zouden tot vertraagde afhandeling kunnen leiden, waardoor na een ingebrekestelling een dwangsom opeisbaar zou worden. De dwangsomregeling is in 2016 uit de Wob verdwenen. De Wob kent twee vormen van openbaarheid: passieve openbaarheid – openbaarheid op verzoek – en actieve openbaarheid – openbaarheid op initiatief van de overheid. De opvolger van de Wob, de Wet open overheid (Woo), die op 1 mei 2022 in werking treedt verandert niet veel aan de regels over openbaarheid op verzoek. Dat is anders als het gaat om de actieve openbaarheid. De Woo stelt actieve openbaarmaking van bepaalde overheidsinformatie verplicht. In dit onderzoek naar de uitvoeringspraktijk van de Wob, wordt daarom ook bezien hoe het op dit moment staat met de actieve openbaarheid om vast te kunnen stellen of overheden klaar zijn voor de komst van de Woo.

1.3

Rekenkameronderzoek naar de Wob De Wob is al ruim 40 jaar oud. Een bekend onderwerp van rekenkameronderzoek is de wet evenwel niet. De focus ligt in meer recente onderzoeken meer op geheimhouding op grond van de Gemeentewet. Dat is bijzonder gelet op het grote belang van openbaarheid voor een ‘goede en democratische bestuursvoering’, zoals de aanhef van de wet het sinds 1978 stelt. En ook gelet op de problemen die er rond openbaarheid van overheidsinformatie regelmatig zijn. Die problemen zijn van verschillende aard en orde. Eerder wezen we al op de problematiek van de verzoekers om openbaarmaking die vooral een financieel belang leken te hebben maar die daardoor overheden op aanzienlijke kosten hebben gejaagd. Maar het kost overheden toch ook vaak moeite de uitvoering van de Wob, die veelal als ‘lastig’ wordt gezien, goed op orde te krijgen. Er lijken grote verschillen te zijn tussen overheidsorganisaties. Daarbij speelt een rol of binnen de organisatie specifieke kennis over de Wob aanwezig is, bijvoorbeeld in de vorm van een Wob-functionaris. Ook de aanwezigheid van werkinstructies die aangeven hoe met een Wob-verzoek moet worden omgesprongen is van belang. Volgens de wet is een verzoek vormvrij, maar het staat overheden vrij een formulier te gebruiken (overigens

5 Paragraaf 4.1.3, artikel 4:17 e.v. Awb.

6

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

niet als enige beschikbare weg) of via de eigen website een punt aan te wijzen waar verzoeken naartoe kunnen worden gestuurd. Dit mag alleen niet de enige weg zijn die men openstelt. Er zijn dus veel factoren van invloed op de wijze waarop de behandeling van Wob-verzoeken in de praktijk functioneert. Dit onderzoek betreft ook het achterhalen van die factoren.

1.4

Onderzoeksvragen en -aanpak De centrale onderzoeksvraag van het onderzoek luidt: Hoe geven de decentrale overheden vorm aan de afhandeling van Wob-verzoeken, in hoeverre gebeurt dit rechtmatig, hoe wordt hierover verantwoording afgelegd, hoe is actieve openbaarmaking geregeld en hoe verhoudt zich dat tot de eisen die de Wet open overheid straks gaat stellen? Dat leidt tot de volgende deelvragen. 1. Hoe hebben de decentrale overheden de afhandeling van Wob-verzoeken beleidsmatig en organisatorisch vormgegeven? 2. Tot welke resultaten heeft dit geleid? 3. In hoeverre gebeurt afhandeling van Wob-verzoeken rechtmatig? 4. Hoe wordt informatie openbaar gemaakt over de uitkomsten van besluiten op afzonderlijke Wob-verzoeken? 5. Hoe worden volksvertegenwoordigers geïnformeerd over Wob-verzoeken? 6. Hoe is actieve openbaarmaking van informatie beleidsmatig en organisatorisch vormgegeven? 7.

Hoe verhouden de antwoorden op vraag 1 t/m 6 zich tot de eisen die de Wet open overheid straks gaat stellen? Het onderzoek is uitgevoerd onder 93 decentrale overheden; acht provincies, twee waterschappen en 83 gemeenten.6 Om de onderzoeksvragen te beantwoorden zijn de volgende onderzoeksmethoden ingezet: — Interviews — Documentenstudie — Dossierstudie — Vragenlijstonderzoek — Websiteonderzoek — Jurisprudentieonderzoek — Focusgroepen met volksvertegenwoordigers Interviews Er hebben tijdens het onderzoek meerdere gesprekken plaatsgevonden met bij de uitvoering van de Wob betrokken organisaties en personen. Afhankelijk van het moment van het gesprek hadden deze interviews een oriënterend of meer verdiepend karakter. Gesproken is met medewerkers van de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten (VNG), behandelaars van Wobverzoeken van zowel provincies, een waterschap als gemeenten, een advocaat en een

6 Een overzicht van alle deelnemers is opgenomen in bijlage 4.

7

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

journalist (beide indieners van Wob-verzoeken). Ondanks meerdere verzoeken daartoe is het niet gelukt te spreken met particuliere indieners (burgers) van Wob-verzoeken. Documentenstudie Bij aanvang van het onderzoek is alle overheden verzocht van belang zijnde documenten aan te leveren. Het ging daarbij om: — geldend beleid over de Wob/openbaarheid van bestuur/openbaarmaking van informatie/afhandeling van verzoeken om informatie; — werkinstructies/procesbeschrijvingen/werkafspraken over de afhandeling van Wobverzoeken/verzoeken om informatie en de (actieve) openbaarmaking van informatie (bijvoorbeeld over de taakverdeling en interne samenwerking); — alle overige op de Wob en openbaarheid van informatie/openbaarheid van bestuur betrekking hebbende stukken van uw decentrale overheid/overheden. Dossierstudie De overheden is gevraagd tien dossiers over afgehandelde Wob-verzoeken uit de periode 2018-2020, met een spreiding over de navolgende kenmerken aan te leveren: — bestuursorgaan; — type verzoeker (inwoners, volksvertegenwoordiging, media, ngo, onderzoeker, ‘repeatplayer’); — onderwerp van het verzoek (sociaal domein, fysiek domein, politiek-bestuurlijk); — toekenningen vs. afwijzingen; — beoordeeld door de rechter en/of de bezwaarschriftencommissie; en — het jaar van indiening van het verzoek. De dossiers zijn hoofdzakelijk digitaal aangeleverd.

Overheden hebben ofwel de dossiers voor aanbieding ontdaan van persoonsgegevens7 ofwel een daartoe strekkende gegevensleveringsovereenkomst getekend. Gevraagd is om alle op een verzoek betrekking hebbende stukken. Dus niet alleen een verzoek en bijbehorende beschikking maar ook bijvoorbeeld eventuele verzoeken om aanvullende informatie, hersteltermijnen, zienswijzebrieven (incl. mogelijkheid daartoe), opschortingen, verdagingen, legesfacturen en – indien van toepassing – het bezwaar- en/of (hoger) beroepsdossier. Ook is gevraagd om de openbaar gemaakte informatie.8 Door 92 van de 93 overheden zijn in totaal 902 dossiers aangeleverd die alle betrokken zijn in het onderzoek. Opmerking verdient de constatering dat niet alle dossiers ook compleet zijn aangeleverd. Met name de meer processuele stukken als ontvangstbevestigingen, opschortingen en verdagingen zijn niet altijd meegezonden. Vragenlijstonderzoek Om de drempel tot medewerking te verlagen en het bovendien mogelijk te maken de werkzaamheden te splitsen door de beantwoording aan twee medewerkers over te laten, hebben we gekozen voor het uitzetten van twee (digitale) vragenlijsten onder alle overheden.

De eerste vragenlijst richtte zich op de kwantitatieve aspecten over de Wob-verzoeken; denk hierbij aan het aantal (en bij welk bestuursorgaan) ingediende verzoeken, het aantal toekenningen 7 Waarin zichtbaar was aangegeven welke gegevens ten tijde van het openbaar maken dan wel tijde van het onderzoek onleesbaar

gemaakt waren. 8 Tot maximaal 250 A4 per dossier. Tijdens het onderzoek is geen aanleiding geweest een aanvullende uitvraag naar meer openbaar gemaakte documenten te doen.

8

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

en afwijzingen, de doorlooptijden, het aantal bezwaarschriften etc. De tweede vragenlijst richtte zich op de meer beleidsmatige aspecten; de aan- of afwezigheid van beleid en interne werkinstructies, de manier waarop een Wob-verzoek kan worden ingediend, de ambtelijke capaciteit (fte’s) die beschikbaar is voor de afhandeling van Wob-verzoeken, de wijze van openbaarmaking en verantwoording aan samenleving en volksvertegenwoordiging en de inrichting van de actieve openbaarmaking. De vragenlijsten bevatten concrete verzoeken gericht op het (aanvullend) toezenden van stukken (beleid, werkprocessen, voorbeelden, richtlijnen etc.). Het eerste vragenlijstonderzoek over de kwantitatieve aspecten van verwerking van Wob-verzoeken heeft 92 reacties opgeleverd. Daarbij bleek dat een aantal vragenlijsten niet duidelijk was ingevuld; er kon in een aantal gevallen niet worden opgemaakt of de opgegeven aantallen als gemiddelde per jaar of als totaal over de periode 2018-2020 waren bedoeld. Extra navraag bij deze overheden heeft slechts beperkt effect gehad, waardoor uiteindelijk dertien respondenten niet meegenomen konden worden in de analyse. Daarnaast bleek dat bij veel overheden weinig tot geen informatie wordt bijgehouden over de ontvangen en verwerkte Wob-verzoeken. Het merendeel van de vragen is uiteindelijk beantwoord door ongeveer 30-50 respondenten.

Bij een aantal vragen was de respons dusdanig laag dat deze niet bruikbaar was voor de analyse. In dit rapport wordt deze vragenlijst aangehaald als de ‘vragenlijst cijfers’. De vragenlijst naar kwalitatieve, inhoudelijke aspecten is ingevuld door alle 93 overheden die meedoen aan dit onderzoek. Hiervan hebben 91 respondenten de vragenlijst volledig ingevuld (twee respondenten hebben enkele vragen aan het einde van de vragenlijst niet ingevuld, hun respons is verder wel meegenomen). Naar de uitkomsten van dit vragenlijstonderzoek wordt verwezen met de term ‘vragenlijst inhoud’. Alle overheden hebben de mogelijkheid tot het geven van een technische reactie op de bevindingen (wederhoor) gekregen. Het was daarbij opvallend dat hierbij geregeld correcties op de door de betreffende overheid zelf ingevulde vragenlijst werden aangebracht. Websiteonderzoek Van alle 93 overheden is de website geraadpleegd op de aanwezigheid van informatie over de Wob. Het ging daarbij niet alleen om informatie over beleid en uitvoering rondom de actieve en passieve openbaarmaking maar ook over de rechtsbescherming voor verzoekers en andere belanghebbenden. Op veertien websites is in het geheel geen informatie over de Wob aangetroffen.

Jurisprudentieonderzoek Via rechtspraak.nl zijn de op de onderzoeksperiode betrekking hebbende gepubliceerde uitspraken in (hoger) beroepzaken en voorlopige voorzieningen voor alle 93 overheden geraadpleegd. In totaal zijn 32 uitspraken gevonden en betrokken in het onderzoek. Focusgroepen met volksvertegenwoordigers In drie afzonderlijke bijeenkomsten is gesproken met leden van raden, statenleden en leden van het algemeen bestuur. Per bijeenkomst zijn, gespreid over grootte en ligging, volksvertegenwoordigers uit meerdere overheden uitgenodigd. In totaal hebben elf volksvertegenwoordigers deelgenomen aan de bijeenkomsten. Zij zijn bevraagd over hun bekendheid met de uitvoering van de Wob bij hun overheid en over de informatievoorziening daarover in hun richting.

9

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Analyse, rapportage en factsheets Voor het analyseren van de aangeleverde informatie is gebruik gemaakt van vooraf opgestelde checklists. De bevindingen, conclusies en aanbevelingen van het onderzoek worden gepresenteerd in het voorliggende onderzoeksrapport. Naast dit onderzoeksrapport is per overheid een eigen ‘factsheet’ opgesteld. Dit document bevat alle onderzoeksbevindingen, gepresenteerd per onderzoeksmethode, die betrekking hebben op die overheid. Omwille het kunnen vergelijken van onderzoeksresultaten zijn deze ‘factsheets’ ook opgesteld met de samenvatting van de bevindingen van alle overheden, de gemeenten en de provincies. Omdat er slechts twee waterschappen zijn aangemeld voor onderzoek is er, vanwege de herleidbaarheid, voor gekozen geen overzichtsdocument voor de waterschappen op te stellen. Wederhoor De overheden zijn allen in de gelegenheid gesteld tot een technische reactie op de opgestelde factsheets. Onjuistheden in de weergave zijn uiteraard aangepast.

1.5

Leeswijzer In hoofdstuk 2 beschrijven we hierna de context van de Wob en vooral de in aantocht zijnde Wet open overheid (Woo). Het derde hoofdstuk neemt de lezer mee in het Wob-beleid en de organisatorische inrichting bij de overheden. Daarbij wordt zowel ingegaan op het verstrekken van informatie op verzoek (artikelen 3 tot en met 7 Wob) als op het verstrekken van informatie uit eigen beweging (artikelen 8 en 9 Wob). Hoofdstuk 4 beschrijft de wijze waarop de Wob uitgevoerd wordt waar het gaat om informatie op verzoek. Het vijfde hoofdstuk behandelt de rechtsbescherming, zowel bezwaar, (hoger) beroep als verzoeken om voorlopige voorziening worden hierin besproken. In hoofdstuk 6 wordt ingegaan op de verantwoording aan de volksvertegenwoordiging. De beantwoording van de onderzoeksvragen en de slotbeschouwing zijn opgenomen in het zevende en laatste hoofdstuk.

10

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

2 Context en juridisch kader

2.1

Inleiding De Wet openbaarheid van bestuur geeft invulling aan een belangrijk beginsel in onze rechtsstaat dat de transparantie van het overheidsbestuur betreft. Dat uitgangspunt is ook in de Grondwet vastgelegd. Artikel 110 van de Grondwet stelt ‘De overheid betracht bij de uitvoering van haar taak openbaarheid volgens regels bij de wet te stellen’. De Wob geeft invulling aan dat Grondwettelijke artikel. Leeswijzer In dit hoofdstuk besteden we aandacht aan de essentie van de wet en komen de belangrijkste elementen aan de orde (paragraaf 2.2). In paragraaf 2.3 staan we uitgebreider stil bij de Wob en in paragraaf 2.4 bespreken we de Wet open overheid (Woo) die op 1 mei 2022 inwerking treedt.9

2.2

De Wob op hoofdlijnen De Wob geeft eenieder een aanspraak op overheidsinformatie over een bestuurlijke aangelegenheid. Artikel 3, eerste lid, Wob Een ieder kan een verzoek om informatie neergelegd in documenten over een bestuurlijke aangelegenheid richten tot een bestuursorgaan of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf.

De wet ziet op bestuursorganen, die in artikel 1a nader worden aangeduid: a. ministers; b. bestuursorganen van provincies, gemeenten, waterschappen en publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties;

9 Wet open overheid (Stb. 2021, 499) en Wijzigingswet Woo (Stb. 2021, 500).

11

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

c. bestuursorganen die onder de verantwoordelijkheid van de onder a en b genoemde organen werkzaam zijn (denk aan de Nationale Politie, zorginstellingen en onderwijsinstellingen); en d. andere bestuursorganen, voor zover niet bij algemene maatregel van bestuur uitgezonderd. Een verzoek kan worden gedaan gericht op informatie die is vastgelegd in documenten. Dat kan zijn in een schriftelijk document, maar ook elektronisch vastgelegde informatie (denk aan WhatsApp, e-mail en sms) op een USB-stick, harde schijf of in de cloud is opvraagbaar. De wet kent in de artikelen 10 en 11 een aantal uitzonderingsgronden en beperkingen, die regelen wanneer openbaarmaking achterwege kan blijven. Denk daarbij aan persoonlijke beleidsopvattingen in een document opgesteld ten behoeve van intern beraad.10 Dit punt is de afgelopen periode veelvuldig in het nieuws geweest vanwege het onderzoek uitgevoerd door de Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag en de in het rapport gewraakte ‘Rutte-doctrine’.11 Hoewel dit strikt genomen betrekking had op de informatievoorziening door het kabinet aan de Eerste en Tweede Kamer (gereguleerd via artikel 68 Grondwet), lijkt deze discussie inmiddels ook zijn invloed te hebben op de praktijk onder de Wob. Een andere weigeringsgrond betreft ‘bedrijfs- en fabricagegegevens’12 en ‘het belang van inspectie controle en toezicht door bestuursorganen’13.

Een belangrijk onderscheid dat de wet maakt is dat tussen ‘actieve’ en ‘passieve’ openbaarheid. Overheden kunnen ook actief informatie openbaar maken, bijvoorbeeld op hun website, in een informatieregister etc. Maar daarnaast moeten bestuursorganen reageren op een verzoek: de passieve openbaarheid. Voor actieve en passieve openbaarheid gelden dezelfde uitgangspunten, uitzonderingen en beperkingen.

2.3 2.3.1

Wet openbaarheid van bestuur 1991 Actieve en passieve openbaarheid De Wob stelt dus zowel regels voor het uit eigen beweging verstrekken van informatie door bestuursorganen, de actieve openbaarheid, als voor het verstrekken van informatie op verzoek, de passieve openbaarheid. De wet is gericht tot potentiële gebruikers (zoals burgers, journalisten en wetenschappers) waar de wet aangeeft hoe informatie van de overheid kan worden verkregen. Daarnaast richt de wet zich tot de overheid, waar de wet aangeeft wanneer actief informatie moet worden gegeven en in hoeverre informatie op aanvraag moet worden verstrekt. Tot slot is er oog voor derden over wie de informatie kan gaan, de derde-belanghebbenden. Actieve openbaarheid is slechts summier geregeld in de wet.14 De passieve openbaarheid is verder uitgewerkt.15 In beide gevallen wordt informatie uiteindelijk openbaar gemaakt met in achtneming van de uitzonderingsgronden en beperkingen.16 Deze uitzonderingsgronden zijn

10 Artikel 11, eerste lid, Wob. 11 Parlementaire ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag 2020. 12 Artikel 10, eerste lid en onder c, Wob. 13 Artikel 10, tweede lid en onder d, Wob. 14 Artikel 8 Wob. 15 Artikel 3 e.v. Wob. 16 Artikelen 10 en 11 Wob.

12

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

soms absoluut, zoals ‘de eenheid van de Kroon’17 en soms relatief, zoals ‘de opsporing en vervolging van strafbare feiten’18. Relatieve uitzonderingsgronden vergen een belangenafweging tegen het belang van het verstrekken van informatie (lees: het openbaarheidsbelang). Bij informatie uit documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad gelden enkele beperkingen. Openbaarmaking van persoonlijke beleidsopvattingen in zo’n document moet bijvoorbeeld achterwege blijven al kan besloten worden deze geanonimiseerd te verstrekken. Deze beperking kwam in de Tweede Kamer uitvoerig aan de orde naar aanleiding van het rapport ‘Ongekend onrecht’ van de Parlementaire Ondervragingscommissie waarna het inmiddels demissionaire kabinet toezegde voortaan af te zien van de toepassing van deze beperking in het verkeer met de Tweede Kamer.19 Een mondelinge toelichting dat dit ook het geval zou zijn in meer algemene zin – in het kader van de Wob – moest niet zo worden begrepen. Dat neemt niet weg dat er wel degelijk besluitvorming bekend is waarbij de Minister van Financiën uitdrukkelijk stelt geen beroep te doen op artikel 11 van de Wob. 2.3.2

Nadere regeling Het Besluit openbaarheid van bestuur is na de wetswijziging van 1991 ingetrokken; de regels uit het besluit zijn geïntegreerd in de aangepaste wet.20 De wet, het besluit, de Aanwijzingen inzake Openbaarheid van Bestuur en de uitvoeringsregelingen bij de ministeries werden in de nieuwe wet in elkaar geschoven. De Wob maakt het mogelijk dat voor de centrale overheid bij Algemene Aanwijzingen voor de Rijksdienst nadere regels worden gesteld met betrekking tot de uitvoering en de toepassing van de wet.21 Deze aanwijzingen hebben betrekking op de toepassing van de Wob door de ministers en de onder hun verantwoordelijkheid werkzame instellingen, diensten en bedrijven. Zij bevatten slechts procedurele voorschriften met betrekking tot het tot stand brengen van ministeriële uitvoeringsregelingen waarin de voorschriften over de toepassing van de wet zijn neergelegd. Voorts is er een Besluit tarieven openbaarheid van bestuur, dat berust op artikel 12 Wob en dat van toepassing is op het verstrekken van informatie door overheidsorganen behorend tot de centrale overheid. Besturen van provincies, gemeenten en waterschappen kunnen nadere regels over de uitvoering van de wet stellen.22 Overheden kunnen hieraan op uiteenlopende wijze invulling geven.

Sommige raden stellen verordeningen vast, andere gemeentebesturen stellen beleidsregels vast en weer andere gemeenteraden stellen een ‘Regeling passieve openbaarheid’ vast of een ‘Regeling tarieven openbaarheid van bestuur’.

2.3.3

Vorm van een verzoek Een verzoeker kan zijn verzoek om openbaarmaking van informatie zowel mondeling als schriftelijk doen. Hij dient zijn verzoek in bij het bestuursorgaan, of een onder verantwoordelijkheid van een bestuursorgaan werkzame instelling, dienst of bedrijf, waarbij de verzochte informatie berust. Zoals gezegd, hoeft een verzoeker geen belang te stellen. Wel is het van belang de bestuurlijke aangelegenheid, of het daarop betrekking hebbend document waarover de verzoeker informatie wenst te ontvangen, zo precies mogelijk te stellen. Slaagt de verzoeker daarin onvoldoende, dan moet het bestuursorgaan de verzoeker behulpzaam zijn bij het preciseren van zijn verzoek.

17 Artikel 10, eerste lid en onder a, Wob. 18 Artikel 10, tweede lid en onder c, Wob. 19 Kamerstukken I 2020/21, 33 328, P, p. 8. 20 Wet openbaarheid van bestuur (oud) (Stb. 1991, 703). 21 Artikel 14, onder a, Wob. 22 Artikel 14, onder b, Wob.

13

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Het bestuursorgaan beslist mondeling of schriftelijk op het verzoek.23 Een gehele of gedeeltelijke afwijzing van een schriftelijk verzoek om informatie vindt schriftelijk plaats.24 Bij een mondeling verzoek vindt een afwijzing schriftelijk plaats als de verzoeker daarom vraagt; het bestuursorgaan moet de verzoeker op deze mogelijkheid wijzen.25 Ook vindt de beslissing schriftelijk plaats, als het verzoek om informatie een derde betreft en deze daarom heeft verzocht. Dan wordt ook aan de derde de op hem betrekking hebbende informatie gezonden. 2.3.4

Termijnen Het bestuursorgaan beslist zo spoedig mogelijk op het verzoek om informatie, maar uiterlijk binnen vier weken vanaf de dag na de ontvangst van het verzoek.26 Deze termijn kan het bestuursorgaan verdagen met maximaal vier weken; dat moet hij schriftelijk bekendmaken aan de verzoeker binnen deze eerste termijn.27 Bij het horen van een niet-aanvrager (een derde, bijvoorbeeld degene op wie de informatie betrekking heeft), schort het bestuursorgaan de termijn op.28 Voor verzoeken die betrekking hebben op milieu-informatie gelden op grond van het Verdrag van Aarhus afwijkende termijnen en schort de termijn om zienswijzen te vragen van derden de beslistermijn niet op.

2.3.5

Wijze van informatieverstrekking Het bestuursorgaan verstrekt de informatie tegelijk met de bekendmaking van het besluit als dat positief is. Dat is niet het geval als het vermoeden bestaat dan een derde daartegen bezwaar heeft. Dan dient een termijn tot uitgestelde verstrekking in acht te worden genomen.29 Het bestuursorgaan verstrekt de informatie in de vorm waarin de verzoeker dat wil tenzij dat niet gevergd kan worden. De volgende modaliteiten worden onderscheiden in de wet, te weten verstrekking door: — een kopie ervan geven; — de letterlijke inhoud ervan in een andere vorm te verstrekken; — kennisneming van de inhoud toe te staan; — een uittreksel of een samenvatting van de inhoud te geven; — inlichtingen uit de informatie te verschaffen.30

2.4 2.4.1

Wet open overheid Initiatiefwetsvoorstel De Wet open overheid (Woo) is een initiatiefwet van GroenLinks en D66 uit 2012, die tot doel heeft om overheden en semi-overheden transparanter te maken en de Wob te vervangen.31 De wet moet ervoor zorgen dat overheidsinformatie beter vindbaar, uitwisselbaar, eenvoudig te ontsluiten en goed te archiveren is. Dit voorstel is in 2016 aangenomen in de Tweede Kamer. In januari 2019 hebben de initiatiefnemers, de Kamerleden Snels (GroenLinks) en Van Weyenberg (D66) een wetsvoorstel tot wijziging (een novelle) ingediend bij de Tweede

23 Artikel 5, eerste lid, Wob. 24 Artikel 5, tweede lid, Wob. 25 Artikel 5, tweede lid, Wob. 26 Artikel 6, eerste lid, Wob. 27 Artikel 6, tweede lid, Wob. 28 Artikel 6, derde lid, Wob. 29 Artikel 6, vijfde lid, Wob. 30 Artikel 7, eerste lid, Wob. 31 Kamerstukken I 33 328.

14

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Kamer.32 Daarmee werd de Woo aangepast om tegemoet te komen aan kritiek over de uitvoerbaarheid en de kosten van het eerdere voorstel. Het wetsvoorstel is op 26 januari 2021 door de Tweede Kamer aangenomen. De Eerste Kamer heeft dinsdag 5 oktober 2021 het initiatiefvoorstel van de Tweede Kamer en de novelle aanvaard. Inmiddels zijn de Woo en de wijzigingswet in het Staatsblad (499 en 500) van oktober 2021 geplaatst en is duidelijk dat deze wetten per 1 mei 2022 in werking treden.33 2.4.2

Van Wob naar Woo op hoofdlijnen34 De Woo erkent dat een goede informatiehuishouding van belang is om de doelen van de wet te bereiken. De Woo bevat daarom een algemene zorgplicht om documenten in goede, geordende en toegankelijke staat te houden, bepaalt dat er in de begroting en in de jaarlijkse verantwoording van elke gemeente een openbaarheidsparagraaf moet worden opgenomen en schrijft voor dat er maatregelen worden getroffen ten behoeve van het duurzaam toegankelijk maken van digitale documenten. Er komt een ‘Adviescollege openbaarheid en informatiehuishouding’. Journalisten, wetenschappers of anderen ‘met een beroepsmatig belang bij het gebruik van publieke informatie’ kunnen bij het Adviescollege klagen over de wijze waarop bestuursorganen informatie openbaar maken. Ook onder de Woo kan eenieder een verzoek doen om openbaarmaking van informatie. Geen Wob-verzoek, maar een Woo-verzoek.35 De systematiek van absolute en relatieve uitzonderingsgronden op basis waarvan de openbaarmaking van informatie kan worden geweigerd, blijft gehandhaafd.36 De Woo voegt wel een aantal nieuwe uitzonderingsgronden toe. De specifiek voor milieu-informatie geldende uitzonderingsgrond wordt veralgemeniseerd. Informatie komt niet voor openbaarmaking in aanmerking als het belang daarvan niet opweegt tegen de bescherming van het milieu waarop deze informatie betrekking heeft.

In de Wob gold deze uitzonderingsgrond alleen voor milieu-informatie. In de Woo is deze uitzonderingsgrond verplaatst naar de lijst met algemene uitzonderingsgronden en dus van toepassing op de openbaarmaking van alle soorten informatie. De Woo gaat er ook van uit dat tijdsverloop kan betekenen dat uitzonderingen minder snel kunnen worden ingeroepen.37 Persoonlijke beleidsopvattingen in documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad hoeven in beginsel niet openbaar te worden gemaakt, tenzij het gaat om documenten ten behoeve van de formele bestuurlijke besluitvorming van een aantal specifieke (bestuurs-)organen (op rijks, provinciaal en gemeenteniveau).38 Persoonlijke beleidsopvattingen in die documenten moeten straks door deze bestuursorganen in beginsel wél in niet tot personen herleidbare vorm openbaar worden gemaakt. Opvallend is ook dat de Woo inzagemogelijkheden geeft voor personen om hun eigen dossier in te zien, hen die een klemmend belang kunnen opvoeren en onderzoekers.39 De termijnen worden in algemene zin korter (vier weken met de mogelijkheid tot verdagen met twee weken). Bovendien kan een beslissing alleen nog verdaagd worden als de omvang of de gecompliceerdheid van de informatie een verlenging rechtvaardigt. 40

32 Kamerstukken II 35 112. 33 Wet open overheid (Stb. 2021, 499) en Wijzigingswet Woo (Stb. 2021, 500). 34 Recent verscheen een handleiding van de VNG ‘Van Wob naar Woo’. Eerder verscheen al C.N. van der Sluis, Wet open overheid.

Toegelicht door de wetgever, besproken door C.N. van der Sluis, Rotterdam 2021. 35 Artikel 4.1 Woo. 36 Artikel 5.1 Woo. 37 Artikel 5.3 Woo. 38 Artikel 5.2, derde lid, Woo. 39 Artikelen 5.5 t/m 5.7 Woo. 40 Artikel 4.4 Woo.

15

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

De wet kent een gedetailleerde regeling van actieve openbaarheid. Bestuursorganen maken de volgende elf categorieën documenten actief openbaar: 1. Wet- en regelgeving 2. Organisatiegegevens 3. Raadsstukken 4. Bestuursstukken 5. Stukken van adviescolleges 6. Convenanten 7. Jaarplannen en -verslagen 8. Wob/Woo-verzoeken 9. Onderzoeken 10. Beschikkingen 11. Klachten Er is voorzien in specifiek overgangsrecht voor de verplichtingen op het gebied van het actief openbaar maken op grond van artikel 3.3 Woo.41 Deze actieve openbaarheidsplichten van de Woo gelden alleen voor nieuwe documenten en zien niet op documenten van voor de inwerkingtreding van de verplichtingen uit artikel 3.3.42 Ten aanzien van die documenten kan natuurlijk wel een verzoek om openbaarmaking worden ingediend.43 De verwachting van de initiatiefnemers is dat de informatiehuishouding met een termijn van acht jaar op orde zal zijn. Op dat moment zal artikel 3.3 dan ook in volle omvang gelden. Minister Ollongren kondigde op 28 september 2021 bij de behandeling in de Eerste Kamer aan dat de verwachting is dat het rijk in 2023 voor vijf categorieën een en ander gereed zal hebben om te voldoen aan de eisen die artikel 3.3 Woo stelt.

41 Artikel 10.2 Woo. 42 Artikel 10.2a Woo. 43 Artikel 4.1 Woo.

16

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

3 Beleid en organisatie-inrichting

3.1

Inleiding In dit hoofdstuk bespreken we hoe de uitvoering van de Wob er ‘op papier’ uitziet bij de betrokken overheden. We beantwoorden onderzoeksvraag 1 en 6: hoe hebben de decentrale overheden de afhandeling van Wob-verzoeken en actieve openbaarmaking van informatie beleidsmatig en organisatorisch vormgegeven? De basis voor dit hoofdstuk is dan ook vooral de documentenstudie: de door de betrokken gemeenten, provincies en waterschappen toegestuurde beleidsstukken en interne werkdocumenten over Wob-verzoeken en openbaarmaking van informatie uit eigen beweging. Maar we putten ook uit de onderdelen ‘Beleid’ en ‘Organisatie’ van de inhoudelijke vragenlijst. In hoofdstuk 4 beschrijven we vervolgens hoe de afhandeling van Wob-verzoeken er in de praktijk aan toegaat. Leeswijzer Paragraaf 3.2 gaat in op de beleidsmatige en organisatorische inrichting van openbaarmaking van informatie op verzoek.44 In paragraaf 3.3 beschrijven we hoe openbaarmaking van informatie uit eigen beweging45 beleidsmatig en organisatorisch is vormgegeven. Beide paragrafen sluiten af met een tussenanalyse. In paragraaf 3.4 volgen de tussenconclusies.

3.2

Informatie op verzoek Deze paragraaf gaat over de passieve informatieplicht en dus de afhandeling van Wob-verzoeken.46

3.2.1

Beleid 38 van de 93 betrokken overheden geven in de vragenlijst inhoud aan beleid over Wob-verzoeken te hebben.47 Het gaat om 34 gemeenten en drie provincies.

44 Artikelen 3 t/m 7 Wob. 45 Artikelen 8 en 9 Wob. 46 Artikelen 3 t/m 7 Wob. 47 n=93; 54 overheden hebben de vraag naar beleid over Wob-verzoeken met ‘nee’ beantwoord, twee overheden met ‘weet ik

niet’.

17

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

Definitie beleid Wet- en regelgeving van overheden komt in vele vormen voor, zoals algemeen verbindende voorschriften en beleidsregels. Algemeen verbindende voorschriften zijn iedereen bindende voorschriften, opgenomen in bijvoorbeeld wetten (in formele zin) en verordeningen. Beleidsregels worden door de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gedefinieerd als ‘een bij besluit vastgestelde algemene regel, niet zijnde een algemeen verbindend voorschrift, omtrent de afweging van belangen, de vaststelling van feiten of de uitleg van wettelijke voorschriften bij het gebruik van een bevoegdheid van een bestuursorgaan’. Bestuursorganen stellen beleidsregels op om de buitenwereld duidelijk te maken te maken hoe ze een bepaalde bevoegdheid gebruiken. Voorwaarde daarvoor is vaststelling door het bestuursorgaan en bekendmaking van dat besluit. In dit onderzoek hanteren we de term ‘beleid’ als verzamelbegrip voor schriftelijke regels, afspraken en gedragslijnen van bestuursorganen, die extern (voor burgers) gelden en kenbaar zijn. Alleen binnen de organisatie bekende en werkende regels, afspraken en gedragslijnen vallen hier dus niet onder. Ook ongeschreven vaste gedragslijnen vallen buiten de reikwijdte van deze definitie. 48

Hieronder is te zien welke vorm het in de vragenlijst aangegeven beleid volgens de betrokken overheden heeft, of dit beleid volgens de betrokken hen is bekendgemaakt volgens artikel 3:42 Awb49 en of het beleid volgens hen voor het publiek toegankelijk is. VRAGENLIJST INHOUD: WELKE VORM HEBBEN DEZE REGELS/DIT BELEID/DEZE AFSPRAKEN? (MEERDERE ANTWOORDEN MOGELIJK) (N=37)50

Verordening Beleidsregels Regeling (bijvoorbeeld ‘Regeling passieve openbaarheid’) Schriftelijke afspraken tussen bijvoorbeeld volksvertegenwoordiging en college/DB of college/DB en ambtelijke organisatie Mandaat- of delegatiebesluiten Ongeschreven vaste gedragslijnen Anders

Aantal

%

Publiek toegankelijk?

5% 5% 8%

Bekendgemaakt volgens artikel 3:42 Awb? 1 0 1

2 2 3 10

26%

1

3

20 8 18

53% 21% 47%

19 n.v.t. 3

19 n.v.t. 7

2 0 2

De ongeschreven vaste gedragslijnen bestaan vooral uit het volgen van de wettelijke regels uit de Wob, blijkt uit de omschrijvingen die overheden geven. Ook gaat het bijvoorbeeld om de afspraak dat een Wob-verzoek alleen schriftelijk kan worden ingediend, dat zoveel mogelijk wordt ingezet op de informele aanpak (onder andere telefonisch contact opnemen met de burger), of over een werkproces als: ‘De medewerker die over de documenten beschikt 48 In de vragenlijst inhoud is onder het thema ‘beleid’ wel aandacht besteed aan de aanwezigheid van ongeschreven vaste ge-

dragslijnen. In deze rapportage is zichtbaar gemaakt wanneer dat het geval is geweest. 49 Artikel 3:40 Awb: ‘Een besluit treedt niet in werking voordat het is bekendgemaakt.’ Artikel 3:42 Awb: ‘De bekendmaking van besluiten die niet tot een of meer belanghebbenden zijn gericht, geschiedt op de in de artikelen 5 onderscheidenlijk 6 van de Bekendmakingswet bepaalde wijze.’ Dit komt voor decentrale overheden kort gezegd neer op publicatie in bijvoorbeeld het gemeenteblad, provincieblad of waterschapsblad. 50 Deze vraag is een vervolgvraag op de vraag ‘Zijn er binnen uw organisatie bestuurlijk vastgestelde schriftelijke regels/beleid/afspraken of ongeschreven vaste bestuurlijke gedragslijnen over de afhandeling van Wob-verzoeken (informatie op verzoek)?’. In de toelichting bij die vraag is aangegeven dat het gaat om ‘beleid/regels/afspraken met externe gelding voor de burger’.

18

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

behandelt het Wob-verzoek met juridische ondersteuning van het juridisch team. De behandelend medewerker heeft ondermandaat om het Wob besluit te ondertekenen bij het verstekken van documenten. Bij geheimhouding van documenten dient het in de collegevergadering behandeld te worden.’ Gelet op deze omschrijvingen is in deze acht gevallen dus sprake van een combinatie van beleid en werkinstructies. Bij de overheden die ‘anders, namelijk’ hebben gekozen, gaat het om: — procesafspraken tussen de verschillende onderdelen van de organisatie en een procesbeschrijving; handleiding uitvoering Wob; handleiding anonimiseren collegevoorstellen en geheime bijlage; interne handleidingen en gebruiksaanwijzingen; leidraad; afspraken over taakverdeling/coördinatie; digitale stappenplannen/werkprocessen (zaaksysteem); werkprotocol (dit is allemaal geen beleid volgens onze definitie, want het lijkt te gaan om interne werkdocumenten/-afspraken, die volgens de vragenlijst ook niet zijn bekendgemaakt volgens artikel 3:42 Awb en meestal niet publiek toegankelijk zijn) — webpagina met uitleg aan burgers hoe de Wob werkt en het verschil met een informatieverzoek; stappenplannen van de VNG (dit is volgens onze definitie ook geen beleid) — de manier waarop een Wob-verzoek kan worden ingediend (genoemd door twee overheden, die dit op de website hebben gepubliceerd) — besluiten (bijvoorbeeld een college-

en/of raadsbesluit hoe Wob-verzoeken kunnen worden ingediend) — reglement van orde We hebben alle betrokken overheden gevraagd hun beleid over Wob-verzoeken, voor zover aanwezig, aan ons toe te sturen. Elf overheden hebben ons documenten gestuurd die wij zien als beleid, vier daarvan zijn algemene mandaat-/delegatiebesluiten. Zeven stukken bevatten dus inhoudelijk beleid over Wob-verzoeken. In het websiteonderzoek hebben we van één overheid op de website beleid over Wob-verzoeken gevonden. Van de andere overheden hebben we geen beleid of een link daarnaar gevonden; niet op de informatiepagina over de Wob (als die er was) en niet op de hele website. We beoordelen de toegestuurde beleidsdocumenten (van elf overheden) als duidelijk, richtinggevend en transparant; er is naar buiten toe kenbaar wat de burger van wie mag verwachten. 3.2.2

Interne werkdocumenten 66 overheden (72%) geven in de vragenlijst aan werkinstructies/procesbeschrijvingen/afspraken/overige interne (werk)documenten te hebben voor de afhandeling van Wob-verzoeken. Alle acht provincies hebben zulke interne werkdocumenten. Op de vraag in welke mate in de praktijk volgens deze procesbeschrijvingen wordt gewerkt, antwoorden de meeste overheden (39, 59%) ‘grotendeels’. 20% (dertien overheden) zegt ‘volledig’ volgens deze instructies te werken, en 18% (twaalf overheden) ‘gedeeltelijk’. 58 overheden hebben ons werkinstructies over passieve openbaarheid van bestuur toegestuurd. Die documenten voldoen aan de Awb en aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.51 De meeste werkinstructies (70%)52 scoren ‘goed’ op duidelijkheid en

51 Onze check op de Awb en algemene beginselen van behoorlijk bestuur voor dit onderzoek was globaal. 52 37 van de 54.

19

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

richtinggevendheid; er blijkt helder uit wat het interne proces is (en wat de burger dus uiteindelijk kan verwachten). Een van de respondenten vertelt dat het haar erg had geholpen als er een handleiding/stappenplan voor Wob-verzoeken was geweest toen zij bij de overheid kwam werken; die was er in haar organisatie nog niet. 3.2.3

Interne organisatie In de tabel hieronder is te zien wie zich bij de betrokken overheden bezighouden met de afhandeling van Wob-verzoeken. VRAGENLIJST INHOUD: WIE HOUDT/HOUDEN ZICH BIJ UW ORGANISATIE BEZIG MET DE AFHANDELING VAN WOB-VERZOEKEN (INFORMATIE OP VERZOEK)? (N=93)

Wob-functionaris(sen) (bijvoorbeeld Wob-coördinator(en)) De vakafdeling(en) waar de informatie zich bevindt Jurist(en) Een combinatie van bovenstaande Anders, namelijk…

9

10%

11

12%

14 55

15% 59%

4

4%

Bij ‘Anders, namelijk’ noemen overheden: — De vakafdeling waar de informatie zich bevindt in combinatie met de concernjuristen — Wob-functionaris, tevens jurist — ‘De coördinatie wordt ingevuld door Publiekszaken. De inhoud wordt aangeleverd door de vakafdelingen, dan wel dan niet met ondersteuning van Juridische Zaken.’ — ‘De vakafdelingen leveren de gevraagde documenten aan. De juristen van het team Juridische Zaken verzorgen de correspondentie rond Wob-verzoeken (ontvangstbevestigingen, zienswijzen, etc.), nemen eventuele verdagingsbesluiten en nemen het uiteindelijke Wob-besluit.’ VRAGENLIJST INHOUD: HOE BEOORDEELT U DE VOLGENDE ASPECTEN VAN DE INTERNE ORGANISATIE WAT BETREFT DE AFHANDELING VAN WOB-VERZOEKEN (INFORMATIE OP VERZOEK)? (N=93)

Beschikbare capaciteit Kennis Vaardigheden Taakverdeling en samenwerking

Zeer goed

Goed

Voldoende

Matig

Onvoldoende

1% 8% 4% 3%

24% 39% 41% 39%

32% 34% 38% 32%

29% 14% 14% 23%

13% 1% 0% 2%

Weet niet/ geen mening 1% 4% 3% 1%

Meer dan de helft van alle betrokken overheden (57%) beoordeelt de voor de afhandeling van Wob-verzoeken beschikbare capaciteit als voldoende tot zeer goed. Tegelijkertijd beoordeelt meer dan 40% van de respondenten de capaciteit als matig of onvoldoende. Het valt op dat provincies een stuk negatiever zijn (vijf van de acht kiezen ‘matig’, één ‘onvoldoende’). Over de kennis en vaardigheden is de overgrote meerderheid van de respondenten (ruim 80%)

20

DE PRAKTIJK VAN DE WOB BIJ DECENTRALE OVERHEDEN – EINDRAPPORTAGE

positief. Iets minder groot is de groep respondenten die (ook) positief is over taakverdeling en samenwerking (bijna 75%). Hoe de taakverdeling in de werkinstructies er precies uitziet, verschilt per overheid. Een paar voorbeelden: —

—

—

3.2.4

Documentaire Informatievoorziening (DIV) ontvangt het verzoek en beoordeelt (eventueel samen met Algemeen Juridische Zaken (AJZ)) of het een Wob-verzoek betreft en registreert het verzoek, AJZ neemt het verzoek in behandeling en neemt een besluit. De Wob-coördinator krijgt het verzoek binnen en wijst een behandelend ambtenaar aan om het Wob-verzoek te behandelen. Iedere afdeling heeft een Wob-contactpersoon. De Wob-verzoeken worden behandeld door de afdeling waar de informatie (hoofdzakelijk) berust. De afdelingen worden bijgestaan door Wob-juristen en in het geval van een afdeling overstijgend of bestuurlijk gevoelig Wobverzoek door de centrale Wob-coördinator.

De afhandeling van Wob-verzoeken ‘op papier’ We hebben de aangeleverde documenten getoetst op een aantal belangrijke normen en principes uit de Wob wat betreft de afhandeling van Wob-verzoeken. Toegankelijkheid Het uitgangspunt van de Wob is het algemeen belang van openbaarheid van informatie. Artikel 2, eerste lid, Wob Een bestuursorgaan verstrekt bij de uitvoering van zijn taak, onverminderd het elders bij wet bepaalde, informatie overeenkomstig deze wet en gaat daarbij uit van het algemeen belang van openbaarheid van informatie.

Meer in het algemeen zijn ‘Open en duidelijk’ (transparant, goede informatieverstrekking, luisteren naar de burger, goede motivering) en ‘Eerlijk en betrouwbaar’ kernwaarden voor overheidshandelen. Deze waarden staan bijvoorbeeld in de Behoorlijkheidswijzer van de Nationale ombudsman.53 Daarom hebben we in het algemeen gekeken welke houding van bestuursorganen uit het beleid en/of de werkinstructies van de betrokken overheden blijkt; worden op papier geen onnodige drempels voor burgers opgeworpen om een Wob-verzoek in te dienen? Wekken deze documenten de indruk te willen traineren/ontmoedigen? Bij het overgrote deel van de 58 overheden die werkinstructies hebben aangeleverd, gaat dit op papier voldoende (vier overheden), goed (33 overheden), of zelfs zeer goed (uit de werkinstructies komt duidelijk naar voren dat er niet getraineerd/ontmoedigd wordt) (vier overheden). Maar er valt ook één onvoldoende (de werkinstructies bieden (expliciete) aanknopingspunten dat er wordt getraineerd/ontmoedigd). Indienen van een verzoek De Wob stelt nauwelijks eisen aan de vorm waarin of de manier waarop een Wob-verzoek moet worden ingediend. De eis dat een Wob-verzoek per post moet worden ingediend, is in strijd met de Wob, omdat uit artikel 5 volgt dat een verzoek ook mondeling mag worden gedaan.