21.402884 Definitief Rkc-rapport Wonen
Tekst van het document
In de verschillende gemeentelijke beleidsdocumenten zijn eveneens concrete verwijzingen opgenomen naar eerder vastgesteld beleid op gemeentelijk, regionaal of provinciaal niveau. Een kleine uitzondering hierop is het coalitieprogramma. Dit programma stelt voor om vooruitlopend op de provinciale woningbouwprogrammering al plannen in ontwikkeling te nemen. Het voornoemde is enigszins een koerswijziging ten opzichte van de eerdere beleidsstukken, maar past bij een coalitieakkoord als ambitiedocument. In het Meerjarenuitvoeringsprogramma 2019-2022, volgend op het coalitieakkoord uit 2018, wordt de relatie met eerder regionaal en lokaal beleid wel expliciet gemaakt.
4. Uitvoering beleid en doelrealisatie In dit hoofdstuk staan we stil bij de uitvoering en realisatie van het beleid. Er wordt in paragraaf 4.1 en 4.2 ingezoomd op de wijze waarop de doelen – zoals geanalyseerd in hoofdstuk 3 – zijn vertaald in inspanningen op regionaal (4.1) en lokaal niveau (4.2). In paragraaf 4.3 kijken we naar de doelrealisatie.
4.1 Uitvoering beleid: regionaal Het belang van het KWK en gestructureerde regionale afstemming Met het vaststellen van het KWK op 28 oktober 2015 zijn regionale afspraken tussen gemeenten vastgelegd, samen met provincie, over kwantitatief en kwalitatief programmeren. Conform het afwegingskader van het KWK wordt gestuurd op realisatie van de kwalitatief beste plannen, binnen de gestelde kwantitatieve afspraken. Het KWK is een analyse van de plannen waarmee gekeken wordt naar de gewenste woonmilieus op de korte, middellange en lange termijn. Het KWK geeft inzicht in fasering en dosering van de bouwlocaties tot 2020 en na 2020. De vier gemeenten zijn het hiermee dus eens over welke gemeente hoeveel mag bouwen en hoeveel de vier gemeenten in totaal bouwen. Het KWK wordt gedefinieerd als een dynamisch document7 dat periodiek regionaal wordt afgestemd in een regionaal ambtelijk overleg (RAO) en in een regionaal portefeuillehoudersoverleg. Hierbij is ook de provincie NoodHolland aangehaakt. Deze borging van de regionale overlegstructuur wordt als noodzakelijk geacht omdat er ten aanzien van het woondossier veel gebeurt op een hoge snelheid en afstemming met regiogemeenten op dit thema nodig is. Het KWK als onderlegger stimuleert de regiogemeenten om het juiste gesprek te voeren.
Ambtelijk en bestuurlijk is men dus overwegend tevreden over deze manier van werken omdat het helpt om elkaar als gemeenten de ruimte te gunnen om te groeien8. Men geeft daarentegen zowel bestuurlijk als ambtelijk aan dat het werken met het KWK in de praktijk wel kan leiden tot een onevenredige administratieve last voor de gemeenten9. Dit geldt voor situaties waarbij er moet worden afgestemd over kleine plannen van slechts enkele woningen. De vraag speelt of er niet scherper kan worden afgewogen wat er wel en niet regionaal dient te worden afgestemd. Ter illustratie, het realiseren van 200 nieuwbouwwoningen tegen de gemeentegrens van een buurgemeente aan vraagt om veel steviger overleg dan een inbreidingstraject van 2 woningen10. Hoewel men het er overwegend over eens is dat het belangrijk is om de regionale programmering in de basis te behouden, liggen er volgens ambtelijk betrokkenen ook nog mogelijkheden om nog meer zaken regionaal integraler te bekijken bijvoorbeeld door het thema wonen te koppelen aan dossiers zoals mobiliteit en duurzaamheid11.
4.2 Uitvoering beleid: lokaal Beleidsplan Aanpak realiseren woningbouwopgave als katalysator van de markt In navolging van de eerdere regionale beleidsontwikkeling is in 2015 het beleidsplan ‘Aanpak realiseren woningbouwopgave12’ vastgesteld door de raad. Dit beleidsplan bouwt voort op de in 2014 vastgestelde Lokale 7
Interview bestuurlijk en ambtelijk, d.d. 10 juni 2020
8
Interview bestuurlijk en ambtelijk, d.d. 10 juni 2020
9
Interview ambtelijk, d.d. 2 juni 2020
10
Interview bestuurlijk en ambtelijk, d.d. 10 juni 2020
11
Interview bestuurlijk en ambtelijk, d.d. 10 juni 2020
12
Aanpak realiseren Woningbouwopgave, RV 15.011367, vastgesteld d.d. 30 juni 2015.
Onderzoek woningbouw Schagen
Woonvisie waarin de doelstelling is opgenomen om de 950 regionaal toegekende woningen te realiseren op locaties waar vraag is. De aanpak is feitelijk een stappenplan met inspanningen die moeten worden uitgevoerd om de lokale doelen te realiseren. Vanuit deze gedachte is dit document ook door de raad vastgesteld 13. In het beleidsplan is een heldere strategie opgenomen waarmee beoogd wordt projecten te activeren waar vraag naar is. Dit is in lijn met het kwalitatieve doel om vraaggestuurd te gaan bouwen in plaats van aanbodgestuurd. Deze aanpak betekent met name iets voor de activering van ontwikkelaars/marktpartijen en de relatie met deze partijen. Hierbij wordt verdiepend stil gestaan in paragraaf 4.2.1.
4.2.1 Samenwerking met markpartijen In de vastgestelde Lokale woonvisie Schagen (2014) heeft de gemeente een expliciete passage opgenomen over het belang van samenwerking met externe partners, waaronder commerciële partijen. De gemeente Schagen geeft hierin aan te streven naar afspraken over het type woningen dat wordt toegevoegd aan de woningvoorraad. Met marktpartijen wil de gemeente in gesprek over het bijstellen en de invulling van het woningbouwprogramma14 en dit wordt geconcretiseerd in het Beleidsplan Aanpak realiseren woningbouwopgave (2015). In voornoemde aanpak uit 2015 stelt de gemeente een strategie vast om met ontwikkelaars tot de realisatie van het woningbouwprogramma te komen. Hiertoe wil Schagen initiatiefnemers stimuleren om tot planvorming en –uitvoering te geraken. Projecten die te lang stil blijven liggen en/of niet ontwikkeld worden, maar die wel drukken op de beschikbare bouwcapaciteit, moeten in beweging worden gebracht of van de lijst worden afgevoerd. Om de niet actieve initiatiefnemers in beweging te krijgen worden zij benaderd met de mededeling dat hun plannen al geruime tijd stilliggen. Zij worden vervolgens uitgenodigd om binnen afzienbare tijd uitvoering te geven aan hun bouwvergunning dan wel om met concrete plannen te komen.
Wanneer de status van het dossier echter niet wijzigt zal een half jaar na bekendmaking de bouwvergunning in worden getrokken en na een jaar de bestemming worden gewijzigd. Tevens zal, zo mogelijk, de anterieure overeenkomst worden ontbonden. In het raadsvoorstel wordt bestuurlijk en ambtelijk onderkend dat dit een ingrijpend proces is met soms grote gevolgen voor de ontwikkelaar15. De gemeente Schagen bestempelt deze aanpak echter als noodzakelijk. Immers, door het afhechten van inactieve plannen kan worden voorkomen dat de doorstroming in de bouwstroom stagneert. Bovendien ontstaat er ruimte voor kansrijke locaties die tot de vaststelling van deze aanpak in 2015 nog niet tot het woningbouwprogramma toebehoorden. In paragraaf 4.2.2.1 wordt gereflecteerd op de wijze waarop de gemeente ervaart dat deze beleidskeuze heeft uitgepakt en hoe de gemeente aankijkt tegen de samenwerking met marktpartijen. In paragraaf 4.2.1.2 wordt het perspectief op samenwerking vice versa geanalyseerd. 4.2.1.1 Perspectief gemeente op samenwerking met de marktpartijen Om aan de in het KWK afgestemde nieuwbouwproductie van 900 tot 950 woningen te voldoen is er een aanpak vastgesteld in 2015 (zie vorige paragraaf). De gemeente had in deze periode al goed in kaart gebracht hoe men er planologisch voor stond, welke afspraken er privaatrechtelijk lagen en of een ontwikkelaar wel of niet actief was.
De gemeente is bewust plannen die goed scoorden in het KWK (paragraaf 4.1.1.1) gaan aanjagen. Afspraken werden verstevigd qua data en planning en projectontwikkelaars die (te) weinig deden zijn geactiveerd of geschrapt als ze niet aan de slag gingen. Dit gebeurde door vergunningen in te trekken, bestemming te herzien en/of contracten te ontbinden. Dit kon relatief eenvoudig omdat een groot deel van deze plannen zachte plannen waren. Door de aanjagende houding kwamen andere partijen zelf met nieuwe plannen voor herontwikkeling richting de gemeente. Op deze wijze zijn er nieuwe afspraken gemaakt waarmee het programma is teruggebracht. Ook is
13
Aanpak realiseren Woningbouwopgave, RV 15.011367, vastgesteld d.d. 30 juni 2015, p.2.: (…) ‘Het betreft hier feitelijk de uitvoering van de eerder
vastgestelde woonvisie.’ 14
Lokale Woonvisie 2014-2018, vastgesteld d.d. 28 oktober 2014
15
Beleidsplan Aanpak realiseren woningbouwopgave, Raadsbesluit 15.011367, vastgesteld d.d. 19 mei 2015
26 / 53
Onderzoek woningbouw Schagen
een deel van de plannen gefaseerd naar de periode na 2020. Omdat via het KWK plannen goed konden worden beoordeeld heeft dit document volgens betrokkenen vanuit de gemeente goed geholpen bij het uitvoeren van deze exercitie van afschaling16. Om het programma af te schalen heeft de gemeente Schagen projectontwikkelaars aan moeten jagen. Bestuurlijk en ambtelijk ervaart men dat de gemeente in dat licht wel kritische gesprekken heeft moeten voeren, met name met marktpartijen waarvan de gemeente het gevoel had dat zij op korte termijn geen nieuwe woningen zouden gaan realiseren. Volgens interne betrokkenen neemt de gemeente Schagen daarmee een zakelijke houding aan richting marktpartijen. Deze houding komt voort vanuit het urgentiebesef van de gemeente om in korte tijd de typen woningen te bouwen waaraan behoefte is binnen de gemeente. Vanuit dit urgentiebesef verwacht de gemeente ook een inspanningsverplichting van ontwikkelende partijen. Zo worden er sancties opgelegd als markpartijen niet snel genoeg realiseren17. Vanuit deze zakelijke houding heeft de gemeente Schagen ook na de fusie in 2013 besloten om in de basis uit te gaan van eigen contracten/modelovereenkomsten in de samenwerking met marktpartijen. Dit voorkomt dat de gemeente veel tijd kwijt is aan onderhandeling aan de voorkant18.
Al met al wordt vanuit het perspectief van de gemeente de relatie met marktpartijen als goed bestempeld. De gemeente en marktpartijen zijn gelijkwaardige sparringspartners ten aanzien van de woningbouwopgave van Schagen en ambtelijke belanghebbenden vanuit de gemeente hebben het idee dat de zakelijke houding van de gemeente door de marktpartijen wordt gewaardeerd. 4.2.1.2 Perspectief markpartijen op samenwerking met de gemeente Het perspectief van de marktpartijen op de samenwerking met de gemeente Schagen is opgehaald uit een groepsgesprek19 met een vertegenwoordiging van vier partijen die actief zijn in de gemeente Schagen. De geïnterviewde respondenten zijn het er collectief over eens dat de gemeente Schagen een prettige samenwerkingspartner is. Er is een aantal aspecten dat specifiek gewaardeerd wordt in de samenwerking. Ten eerste zijn marktpartijen content met het bestuurlijk leiderschap van de verantwoordelijk portefeuillehouder. Zij vinden dat de bestuurder aanspreekbaar is en verantwoordelijkheid neemt op het dossier. De gemeente is breder in de operatie goed aanspreekbaar en bereikbaar waardoor de communicatie en afstemming rondom projecten soepel verloopt. In Schagen wordt bovendien ‘met één mond gesproken’: er wordt ervaren dat men bestuurlijk en ambtelijk op één lijn zit en dat deze lijn ook naar buiten toe gezamenlijk wordt uitgedragen.
Er is in die zin geen frictie tussen beleid (papier) en uitvoering (praktijk). Deze vloeiende vertaalslag van beleid naar uitvoering wordt door marktpartijen als cruciaal bestempeld20. De gemeente Schagen wordt door marktpartijen aangemerkt als een gemeente die tempo wil maken met betrekking tot het realiseren van nieuwe woningen. Soms wil de gemeente zelfs sneller dan ontwikkelaars kunnen realiseren. Deze pro-actieve houding van de gemeente wordt door de marktpartijen als positief bestempeld en markpartijen waarderen dit. Marktpartijen ervaren daarnaast dat de gemeente open staat voor marktkennis, bijvoorbeeld als het gaat om het nadenken over nieuwe aanbestedingsvormen. Hoewel de gemeente haar eigen koers bepaalt en deze duidelijk uitdraagt richting de markt waarderen marktpartijen dus dat zij worden uitgenodigd hierover mee te denken. Op basis van een wederzijdse vertrouwensrelatie trekken de gemeente Schagen en marktpartijen echt gemeenschappelijk op, zo is de ervaring. Het helpt daarbij ook dat de gemeente Schagen volgens marktpartijen de zaken goed op orde heeft en ook bereid is om maatwerk te leveren. Ter illustratie, om een bepaald project haalbaar te maken is een aanpassing op de parkeernorm vastgesteld. Dit kostte aan de voorkant wat meer tijd maar zorgde er wel voor dat er uiteindelijk naar tevredenheid van zowel gemeente als markt kon worden gerealiseerd21.
16
Interview bestuurlijk en ambtelijk, d.d. 10 juni 2020
17
Interview bestuurlijk en ambtelijk, d.d. 10 juni 2020
18
Interview bestuurlijk en ambtelijk, d.d. 10 juni 2020 en Raadsinformatiememo – voortgang woningbouwopgave incl. overzicht bouwvergunningen en
gebouwde woningen, d.d. 2 oktober 2015 19
Groepsgesprek marktpartijen, 13 juli 2020
20
Groepsgesprek marktpartijen, 13 juli 2020
21
Groepsgesprek marktpartijen, 13 juli 2020
27 / 53
Onderzoek woningbouw Schagen
De marktpartijen zijn op de hoogte van de doelstellingen van de gemeente ten aanzien van sociale woningbouw. De norm van 40% sociaal in grote projecten en 30% sociaal in kleine projecten is niet afwijkend van wat andere gemeenten in de regio doen. Er zijn gemeenten waarbij de verhouding sociaal-particulier meer helt richting sociaal dan dat in Schagen het geval is. In die gevallen is het voor ontwikkelaars vanuit commercieel perspectief vrijwel onmogelijk om projecten sluitend te krijgen. Vanuit dat licht kunnen ontwikkelaars zich redelijk tot goed conformeren aan de norm die Schagen hanteert ten aanzien van sociale woningbouw. Marktpartijen realiseren zich namelijk dat zij samen met de gemeente aan de lat staan om leefbare wijken te ontwikkelen. Een punt van aandacht dat door de respondenten wordt aangestipt is het verloop in het ambtelijke apparaat. Door ambtelijke wisselingen loopt de gemeente het risico kennis en capaciteit te verliezen indien er in onvoldoende mate een goede dossieroverdracht plaatsvindt. Zo geeft een respondent te kennen dat er op een bepaald project al drie keer is gewisseld van projectleider. De marktpartijen pleiten voor het behoud van continuïteit zodat de samenwerkingsrelatie die de afgelopen jaren is opgebouwd behouden blijft.
4.2.2 Samenwerking met woningcorporaties De Woningwet uit 2015 verplicht gemeenten, corporaties en huurdersorganisaties om prestatieafspraken te maken over de sociale huurvoorraad. De gemeente Schagen speelde hier al in haar Lokale Woonvisie uit 2014 op in door vast te stellen dat er samenwerkingsafspraken tussen de gemeente en de corporaties gemaakt moeten worden. Op deze samenwerking wordt in deze paragraaf gereflecteerd. Er zijn drie woningcorporaties met sociaal bezit in de gemeente Schagen: Wooncompagnie (WC), Woonzorg Nederland (WZNL) en Woonstichting Den Helder (WSDH). Volgens de meest recente cijfers van het CBS zijn binnen de gemeente circa 4.500 woningen eigendom van de woningcorporaties 22. Dit bezit is procentueel als volgt verdeeld: Figuur 10 | Verdeling eigendom corporaties anno 2020 in Schagen Verdeling eigendom corporaties anno 2020 in Schagen
3%
11%
86%
WC
WSDH
WZNL
In de Lokale Woonvisie 2014-2018 wordt expliciet uitgesproken dat er op onderwerpen prestatieafspraken gemaakt kunnen worden met corporaties23. Op deze wijze kan er in gezamenlijkheid zorg worden gedragen voor de kwaliteit van de woningvoorraad en de passendheid van woningen bij de behoefte van inwoners. Conform beoogd in de Lokale Woonvisie 2014-2018 heeft de gemeente Schagen prestatieafspraken gemaakt met de corporaties, respectievelijk:
22
CBS Statline: Voorraad woningen; eigendom, type verhuurder, bewoning, regio Schagen 2012-2019
23
Lokale Woonvisie 2014-2018, vastgesteld d.d. 28 oktober 2014
28 / 53
Onderzoek woningbouw Schagen
o o o
op 16 december 2015 met Wooncompagnie en Huurderskoepel Schagen en omstreken voor de periode 2016-202024. Op 6 februari 2017 met Woonzorg Nederland en Huurdersbelangenvereniging Acaciaplein te Schagen voor de periode 1 januari 2017 t/m 31 december 201725. Op 26 april 2017 2017 met Woonstichting Den Helder en Stichting Huurdersbelang Den Helder voor de periode 1 januari 2017 t/m 31 december 202026.
Bovenstaande data tonen aan dat de prestatieafspraken met Wooncompagnie ruim voor de prestatieafspraken met de andere twee corporaties zijn gesloten. Hierover wordt in maart 2015 het volgende over gezegd in een bespreeknotitie aan de commissie Ruimte: ‘Voorgesteld wordt om prestatieafspraken te maken met Wooncompagnie. De grootte van het bezit van Woningstichting Den Helder en Woonzorg Nederland in onze gemeente is zeer beperkt waardoor op dit moment hier geen prioriteit ligt en met deze partijen op dit moment geen prestatieafspraken te maken’. In 2017 volgden de prestatieafspraken met deze corporaties alsnog. De doelen, voortvloeiend uit de prestatieafspraken met de drie corporaties, zijn in hoofdstuk 3 reeds geanalyseerd. In paragraaf 4.2.2.1 en 4.2.2.2 wordt nader ingezoomd op samenwerking tussen de gemeente en de corporaties. 4.2.2.1 Perspectief gemeente op samenwerking met de woningcorporaties Schagen geeft aan dat het in 2015 de eerste gemeente in Nederland was met nieuwe prestatieafspraken, samen met Wooncompagnie en Huurderskoepel Schagen. In deze periode, 2015/2016, is de gemeente actief aan de slag gegaan om woningcorporaties te stimuleren nieuw te bouwen in plaats van (toenmalig) huidig bezit te verkopen. Dat leidde tot een uitbreiding van het nieuwbouwprogramma.
Zowel ambtelijk als bestuurlijk wordt de samenwerking met de woningcorporaties anno 2020 als positief bestempeld. De gemeente Schagen ervaart dat corporaties goed mee denken met de gemeente en dat men elkaar gemakkelijk weet te vinden. De gemeente heeft het gevoel echt samen aan de lat te staan met de corporaties en proeft vanuit de corporaties ook echt de urgentie om gezamenlijk op te trekken om de woningbouwopgave te realiseren. Als lichtend voorbeeld wordt gewezen op de ambitie uit de prestatieafspraken 2016-2020 om op korte termijn 100 betaalbare huurwoningen te realiseren in de gemeente Schagen 27. In overleg met Wooncompagnie is dit aantal opgewaardeerd naar 150 woningen28. Specifiek vanaf dat punt ziet de gemeente de woningcorporaties een meer pro-actieve rol in nemen. Er is vier keer per jaar (ieder kwartaal) bestuurlijk overleg tussen de gemeente Schagen, Wooncompagnie en de huurdersorganisatie. Tijdens deze overleggen wordt de voortgang van het woningbouwprogramma besproken, zowel overkoepelend als op projectniveau. Ook wordt er in de overleggen onder andere gereflecteerd op de stand van zaken van de afspraken uit de jaarschijven, liggen de meest recente cijfers van de woningcorporatie ten aanzien van woonthema’s op tafel (o.a. wachtlijsten en statushouders) en is er aandacht voor actuele thema’s.
Ter illustratie, tijdens het bestuurlijk overleg van 21 januari 2020 zijn in direct overleg tussen de gemeente, Wooncompagnie en de Huurderskoepel actiepunten verbonden aan een motie in de gemeenteraad omtrent spoedzoekers/flexwoningen en het labelen van jongerenwoningen29. De reguliere vergadercyclus borgt hiermee dat onderwerpen die lokaal door de raad worden aangedragen direct kunnen worden omgezet in de uitvoering. 4.2.2.2 Perspectief woningcorporaties op samenwerking met de gemeente
24
Prestatieafspraken 2016-2020, gemeente Schagen en Wooncompagnie, d.d. 15 december 2015
25
Prestatieafspraken 2017, gemeente Schagen en Woonzorg Nederland, d.d. 6 februari 2017
26
Prestatieafspraken 2017, gemeente Schagen en Woonstichting Den Helder, d.d. 26 april 2017
27
Prestatieafspraken 2016-2020, gemeente Schagen en Wooncompagnie, d.d. 15 december 2015
28
Jaarstukken gemeente Schagen, 2015
29
Verslag BOWOG 21 januari 2020
29 / 53
Onderzoek woningbouw Schagen
Het perspectief van de woningcorporaties op de samenwerking met de gemeente Schagen is opgehaald uit een groepsgesprek30 met een vertegenwoordiging van de drie partijen. Uit dit gesprek blijkt de overkoepelende constatering dat, naargelang het bezit van de corporaties in de gemeente groter is, de samenwerking met de gemeente ook meer wordt gewaardeerd. Wooncompagnie is de corporatie met veruit het meeste eigendom in Schagen. Zij is zeer positief over de relatie met de gemeente. In het gesprek is aangegeven dat de ambtelijke en bestuurlijke samenwerking goed verloopt. De corporatie ervaart dat zij en de gemeente Schagen een gedeeld urgentiebesef hebben ten aanzien van het naar behoefte realiseren van de juiste woningen. Toen de nieuwe Woningwet inwerking trad in 2015 waren de gemeente Schagen en Wooncompagnie de eerste samenwerkingsrelatie waarmee de prestatieafspraken gereed waren. Er is frequent contact en afstemming vindt systematisch plaats via een reguliere vergadercyclus. De voortgang van lopende en te acquireren projecten en de voortgang van de uitvoering van de prestatieafspraken zijn tijdens deze vergaderingen onderwerp van gesprek. Buiten deze cyclus om werken Wooncompagnie en de gemeente ook op andere aan wonen gerelateerde projecten goed met elkaar samen 31.
De ervaringen ten aanzien van samenwerking met de gemeente van de twee corporaties met minder bezit in Schagen leveren een ander beeld op. Woonzorg Nederland maakt jaarlijks afspraken met de gemeente maar ervaart dat het contact met de gemeente stokt bij het bespreken van deze afspraken. Woningstichting Den Helder geeft zelfs aan dat er de laatste twee jaar geen prestatieafspraken meer zijn gemaakt met de gemeente, terwijl de woningstichting daar naar eigen zeggen wel het initiatief toe heeft genomen. De in 2017 gemaakte afspraken (voorraad stabiel en de huur van een aantal woningen aftoppen op de aftoppingsgrens) zijn in dat licht inhoudelijk gecontinueerd zonder dat hier over het gesprek heeft plaats gevonden. Wel heeft Woningstichting Den Helder samen met de gemeente en Wooncompagnie geparticipeerd in een project rondom langer zelfstandig thuis wonen32 en deze samenwerking op projectbasis wordt gewaardeerd. Ook vanuit Woonzorg Nederland en Wooncompagnie is men tevreden met de open houding van de gemeente ten aanzien van gezamenlijke participatie op projectniveau. Een voorbeeld dat beide partijen aanhalen is de samenwerking en het handelen van de gemeente nadat de rijkssubsidieregeling Zorginfrastructuur per 1 januari 2018 werd beëindigd33. De drie corporaties erkennen dat er mogelijkheden liggen om de gezamenlijke samenwerking met de gemeente te verstevigen.
Er is een gedragen beeld dat het goed zou zijn als de prestatieafspraken en jaarschijven aan een bredere gesprekstafel – waaraan alle corporaties, huurdersorganisaties en de gemeente gezamenlijk deelnemen – worden afgestemd. Door vanuit een meer integrale blik naar de woningbouwprogrammering te kijken kunnen de corporaties een nog gerichter bod doen en de synergie vergroten. Het helpt daarbij ook als de gemeente in haar woonbeleid specifieker kan duiden aan welke woningen en voor welke doelgroep er behoefte is. De corporaties ervaren nu in de praktijk vaak dat er pas op het moment van bouwen besloten wordt voor wie en voor welke prijs er wordt gebouwd. Als hier aan de voorkant meer duidelijkheid over is kan er gerichter worden gestuurd. Volgens de corporaties liggen er kansen om deze concretiseringsslag een plek te geven in de nieuwe Woonvisie die onderdeel zal gaan uitmaken van de gemeentelijke Omgevingsvisie.
30
Groepsgesprek woningcorporaties, 1 juli 2020
31
Groepsgesprek woningcorporaties, 1 juli 2020
32
Groepsgesprek woningcorporaties, 1 juli 2020
33
Subsidieregeling zorginfrastructuur, 17.075885, d.d. 19 december 2017 en Groepsgesprek woningcorporaties, 1 juli 2020.
30 / 53
Onderzoek woningbouw Schagen
4.3 Doelrealisatie In hoofdstuk 3 is de opzet en de uitwerking van de ambities en de doelstellingen ten aanzien van het woningbouwprogramma geanalyseerd. Daarmee constateerden we dat de gemeente Schagen in de periode 2013-2020 zowel kwantitatieve en kwalitatieve doelen heeft geformuleerd. Voor wat betreft de analyse van de doelrealisatie blijven we de scheiding tussen kwantitatieve en kwalitatieve doelen aanhouden, respectievelijk in paragraaf 4.3.1 en 4.3.2. We beroepen ons hierbij op ‘harde’ informatie zoals deze via de reguliere P&C-cyclus wordt gecommuniceerd en op meer ‘zachte’ informatie die is opgehaald uit de gesprekken. De ‘zachte’ informatie geeft duiding aan de ‘harde’ informatie en legt verklarende factoren bloot die een bijdrage hebben geleverd aan het wel/niet behalen van bepaalde doelen.
4.3.1 Doelrealisatie: kwantitatieve doelen De belangrijkste kwantitatieve doelen ten aanzien van wonen in de periode 2013-2020 vinden hun oorsprong in de Lokale Woonvisie, het beleidsplan aanpak woningbouwopgave en het Meerjarenuitvoeringsprogramma 20192022. Hierbij moet worden opgemerkt dat laatstgenoemde document met name ook voorsorteert op de periode na 2020 en de nieuw te ontwikkelen Woonvisie die een plaats krijgt in de Omgevingsvisie. De belangrijkste doelen zijn in Figuur 11 hieronder geresumeerd en de realisatie van deze doelen wordt in het vervolg van deze paragraaf geanalyseerd. Figuur 11 | Beknopt overzicht kwantitatieve doelen
Nummer 1 2 3
Doelstelling Nieuwbouw van 950 woningen in periode 2014-2022 Het minimaal gelijk houden van de omvang van de sociale huurvoorraad gedurende de looptijd van de afspraken. - 300 woningen nieuwbouw per jaar - 40% sociaal (huur en koop) bij grote projecten, 30% sociaal (huur en koop) bij kleine projecten
Bron Lokale Woonvisie, KWK, Beleidsplan Aanpak woningbouw Prestatieafspraken Wooncompagnie en Woonstichting Den Helder Coalitieakkoord 2018-2022 en Meerjarenuitvoeringsprogramma 2019-2022
4.3.1.1 Nieuwbouw van 950 woningen in periode 2014-2022 De doelstelling van 950 woningen komt terug in verschillende beleidsdocumenten vanaf 2014. Vanuit de gesprekken met de organisatie en het bestuur wordt aangegeven dat er hoofdzakelijk in de jaarstukken wordt gerapporteerd over de gerealiseerde woningen per jaar34 (zie paragraaf 5.2.1 voor een analyse van de informatievoorziening). De mate van inzichtelijkheid verschilt echter per jaarstuk. Er is niet vanuit elk jaarstuk op te maken hoeveel woningen er dat jaar nieuw zijn gebouwd. De rapportagesystematiek is vanaf 2018 ook aangepast van het aantal gerealiseerde woningen naar het aantal nieuw gestarte bouwprojecten in dat jaar (paragraaf 5.2.1 en 5.2.2). Voor een analyse van deze doelstelling moeten we ons daarom beroepen op verschillende bronnen.
34
O.a. Interview bestuurlijk en ambtelijk, d.d. 10 juni 2020
31 / 53
Onderzoek woningbouw Schagen
Figuur 12 | Inzicht opgeleverde nieuwbouw in de gemeente Schagen vanuit jaarstukken
Jaar 2013
Nieuwbouw X
2014
Toelichting Uit jaarrekening 2013: 2013 stond in het teken van de voorbereiding op de nieuw te ontwikkelen lokale woonvisie en het lokale woningbouwprogramma. De doelstelling van het realiseren van 950 woningen geldt voor de periode 2014-2020. In de jaarstukken van 2014 wordt het proces geschetst van de nieuwe lokale woonvisie. Er is geen
39
overzicht van het aantal gerealiseerde woningen in dit jaar. In de jaarrekening van 2016 staat echter dat er 39 woningen zijn gerealiseerd in 2014.
2015
In de jaarstukken van 2015 wordt aangegeven hoe het beleidsplan moet bijdragen aan het beha66
len van het programma van 950 van woningen. Er is geen overzicht van het aantal gerealiseerde woningen in dit jaar. In de jaarrekening van 2016 staat echter dat er 66 woningen zijn gerealiseerd in 2015.
2016
In het jaarprogramma 2016 hield de gemeente rekening met de bouw van ca. 267 woningen. In 120
2016 zijn vanwege dossieropbouw en procedures minder woningen gebouwd, namelijk: 120. De jaarrekening van 2016 geeft ook een overzicht van de gerealiseerde nieuwbouwwoningen in 2014 en 2015 (hierboven verwerkt)
2017
(+/-) 200
2018
207
2019
In de jaarrekening van 2017 staat dat er in 2017 ca. 200 woningen zijn gerealiseerd. In de jaarrekening 2018 staat dat er in 2018 daadwerkelijk 207 woningen zijn gerealiseerd. In de jaarrekening van 2019 wordt i.t.t. de jaren ervoor gedocumenteerd met hoeveel woningen
186
de bouw is gestart (211) i.p.v. hoeveel woningen er zijn gerealiseerd. Recent door het college gepubliceerde cijfers bij beantwoording van technische vragen tonen aan dat de woningvoorraad in 2019 met 186 is toegenomen35.
2020
?
Voor 2020 zijn nog geen cijfers bekend. Dit valt formeel ook buiten de evaluatieperiode.
Een optelsom van bovenstaande cijfers, gedestilleerd uit de door de raad vastgestelde jaarstukken en voor 2019 aangevuld met recent door het college gepubliceerde cijfers, tonen aan dat er in de periode 2014-2019 circa 818 woningen zijn gebouwd. Zoals in Figuur 12 wordt weergegeven heeft het college in juni 2020 ter beantwoording van technische raadsvragen opnieuw cijfers omtrent het aantal gebouwde woningen met de raad gedeeld. In dit document wordt benadrukt dat het initiële vertrekpunt van het KWK in 2015 uitging van ca. 730 te bouwen woningen en dat er met regionaal 30% overprogrammering 950 te realiseren woningen is afgesproken. Deze afspraak van 30% overprogrammering hebben wij niet expliciet aangetroffen in het in 2015 afgestemde regionaal convenant woningbouw Kop van Noord-Holland, noch in de bijbehorende bijlagen. Vanuit het ambtelijk wederhoor is echter een nieuw document aangeleverd waaruit blijkt dat de totale nieuwbouwprognoses voor de Kop van Noord-Holland 1900 woningen betrof tot aan 2020. De ambtelijke reactie verklaart in het vervolg dat hier 30% als overprogrammering bij is opgeteld waardoor de behoefte in de regio uitkwam op 2550-2750 woningen in totaal, waarvan Schagen er 900-950 zou realiseren. Aan dit uitgangspunt wordt in de beantwoording van de technische raadsvragen gerefereerd.
In het document worden cijfers van ‘waarstaatjegemeente’ aangehaald die inzicht bieden in de woningvoorraad van de gemeente Schagen per jaar (Figuur 13). Hierbij moet worden aangegeven dat alleen in dit document expliciet naar het aantal van 730 nieuw te bouwen woningen als uitgangspunt wordt verwezen. In de andere aan de raad aangeboden of door de raad vastgestelde documenten wordt steevast het doel van 900-950 woningen aangehaald en wordt er niet expliciet gesproken over 30% overprogrammering.
35
Beantwoording raadsvragen PvdA, d.d. 11 juni 2020
32 / 53
Onderzoek woningbouw Schagen
Figuur 13 | Woningvoorraad gemeente Schagen per jaar volgens ‘waarstaatjegemeente’ – aangehaald in beantwoording technische raadsvragen, d.d. 11 juni 2020
Ter vergelijking met de cijfers uit Figuur 13 deelt de gemeente ook een eigen overzicht van het aantal gerealiseerde woningen in de periode 2017-2020. Hieruit komt naar voren dat er, in tegenstelling tot de 296 woningen volgens waarstaatjegemeente, 334 woningen zijn toegevoegd in de periode 2017-2019. Het college wijt dit verschil aan het feit dat de eigen lijst een fractie actueler is dan de lijst van waarstaatjegemeente.nl maar dat deze cijfers wel aantonen dat er op 7 woningen na conform programmering en realisatie 730 woningen zijn toegevoegd aan de bestaande voorraad. Naar aanleiding van deze cijfers is er een extra informatieverzoek uitgezet binnen de organisatie voor wat betreft de opgeleverde nieuwbouw in de gemeente Schagen voor de periode 2014-2020 (de periode toebehorend aan de doelstelling). Hieruit is het volgende naar voren gekomen36: Tabel 1 Figuur 14 | Opgeleverde nieuwbouw in de gemeente Schagen 2014-2019: navraag bij organisatie (aantal woningen per jaar)
2014
2015
2016
2017
2018
2019
Totaal
2
64
114
85
203
29
497
We stellen vast dat als we de bovenstaande cijfers (Figuur 14), de recent door het college gepubliceerde getallen (Figuur 13) en de via de jaarstukken gecommuniceerde cijfers (Figuur 12) naast elkaar leggen, de aantallen voor wat betreft nieuwbouw per jaar niet één op één met elkaar overeen komen. Het is voor deze analyse bovendien niet inzichtelijk welke cijfers (gedestilleerd vanuit de jaarstukken of onttrokken van ‘waarstaatjegemeente’) leidend zijn. Vanuit het groepsgesprek met de raad komt naar voren dat raadsleden ook onvoldoende op de hoogte zijn in welke mate de doelstelling op te realiseren nieuwbouwwoningen op schema ligt37. 4.3.1.2 Ten minste gelijk houden van de sociale woningvoorraad In de prestatieafspraken met de corporaties is afgesproken dat de sociale voorraad minimaal behouden blijft gedurende de looptijd van de afspraken. Een analyse van de jaarstukken laat zien dat er niet één op één op deze doelstelling wordt gerapporteerd en geïnformeerd. Op basis van cijfers van het CBS kan wel worden geanalyseerd of de sociale woningvoorraad minimaal gelijk is gebleven. We kijken hierbij naar startjaar 2016 omdat de prestatieafspraken met corporaties vanaf 2016 zijn gemaakt38.
36
Beantwoording informatieverzoek aan organisatie, d.d. 31 augustus 2020
37
Groepsgesprek raad, d.d. 25 juni 2020
38
Prestatieafspraken 2016-2020, gemeente Schagen en Wooncompagnie, d.d. 15 december 2015
33 / 53
Onderzoek woningbouw Schagen
Figuur 15 | Samenstelling woningvoorraad gemeente Schagen volgens cijfers van het CBS (stand per 1 januari; 2020 nog niet beschikbaar)
Looptijd prestatieafspraken Totaal aantal woningen Totaal bezit corporaties
2013 19.439
2014 19.565
2015 19.770
2016 19.814
2017 19.993
2018 20.103
2019 20.287
4.519
4.502
4.452
4.421
4.407
4.435
4.489
23%
23%
23%
23%
22%
22%
22%
% huur corporaties op totaal
Op basis van de cijfers van het CBS is het een definitiekwestie of de doelstelling om vanaf 2016 de sociale woningvoorraad gelijk te houden op dit moment op koers ligt. In absolute zin is de sociale woningvoorraad gelijk gebleven vanaf 2016, het jaar waarin de doelstelling bekrachtigd werd. Relatief gezien is de sociale woningvoorraad ten opzichte van het totaal aantal woningen vanaf 2016 licht gedaald omdat het percentage bezit van corporaties is afgenomen. Constatering We stellen op basis van de cijfers vast dat het aantal corporatiewoningen ten opzichte van 2016 licht is toegenomen, na een daling in 2017. Ten opzichte van 2013 is het aantal corporatiewoningen afgenomen, maar die verschillen zijn maar klein. Uit de gesprekken en documenten blijkt dat de afspraak van het minimaal behouden van de sociale voorraad ambitieuzer mag. Er zijn momenteel grote problemen om in de behoefte aan sociale woningen te voorzien (zie verder paragraaf 4.3.2.1). 4.3.1.3 300 nieuwbouwwoningen realiseren per jaar De doelstellingen vanuit het Coalitieakkoord uit 2018 en het Meerjarenuitvoeringsprogramma 2019-2022 vallen binnen de te onderzoeken scope van 2013-2020 maar vallen qua uitvoering grotendeels in de periode erna. Afgaande op de cijfers die we bij de analyse van doelstelling 1 hebben gehanteerd kunnen we wel iets zeggen over het aantal gerealiseerde woningen in 2019.
In 2019 is gestart met de bouw van woningen. Volgens de meest recente cijfers is in 2019 de nieuwbouwproductie 18639. Volgens het CBS zijn er in 2019 zelfs slechts 38 woningen gebouwd. De doelstelling om ieder jaar minimaal 300 woningen nieuw te bouwen is vanuit deze cijfers dus niet behaald in 2019. In de jaarrekening 2019 wordt hierover gerapporteerd dat het aantal van 300 woningen niet is gehaald vanwege vertraging in een aantal projecten. Door vertraging vanuit flora en fauna wetgeving vindt de start bouw van 2 projecten van 46 en 60 woningen niet in 2019 maar in 2020 plaats 40. Voor de andere jaren (2014-2018) geldt dat er via de reguliere P&C cyclus geen onderbouwing wordt gegeven voor de nieuwbouwrealisatiecijfers. Voor de jaren 2014-2018 worden geen verklarende factoren gegeven voor het aantal gerealiseerde woningen. 4.3.1.4 40% sociaal (huur en koop) bij grote projecten, 30% sociaal (huur en koop) bij kleine projecten Met betrekking tot het zorgdragen voor 40% sociaal (huur en koop) bij grote projecten, 30% sociaal (huur en koop) bij kleine projecten wordt gerapporteerd in de jaarrekening van 2018 en 2019. In de jaarrekening 2018 staat dat er met ontwikkelaars concrete afspraken zijn gemaakt om bij toekomstige projecten tussen de 30-40% sociale woningbouw te realiseren. Daarnaast zijn er met Wooncompagnie ook projecten geïnitieerd met alleen sociale woningbouw.
Vanuit de gespreksronde komt naar voren dat deze afspraken worden herkend. Zo zijn deze afspraken ook in bestuurlijke overleggen afgestemd en naar de organisatie in actiepunten vertaald41.
39
Beantwoording raadsvragen PvdA, d.d. 11 juni 2020
40
Jaarrekening 2019 gemeente Schagen
41
Verslag BOWOG 19 oktober 2018
34 / 53
Onderzoek woningbouw Schagen
In welke mate deze afspraken daadwerkelijk leiden tot het beoogde aandeel sociaal in nieuwbouw, daarover wordt niet gerapporteerd en hierover hebben we geen aanvankelijk geen informatie ontvangen. We kunnen dus niet feitelijk vaststellen wat het gerealiseerde percentage in de toevoeging van sociaal is.
4.3.2 Doelrealisatie: kwalitatieve doelen De kwalitatieve doelen, zoals deze in hoofdstuk 3 zijn geanalyseerd, zijn niet altijd even concreet en meetbaar. Ook wordt over de realisatie van de kwalitatieve doelen niet expliciet gerapporteerd. Daarmee wordt de doelrealisatie op het gebied van kwalitatieve doelen op dit moment niet inzichtelijk gemaakt. Op basis van documentenstudie en de interviews proberen we de doelrealisatie wat betreft de kwalitatieve doelen zo veel mogelijk inzichtelijk te maken. De meeste kwalitatieve doelstellingen voor de periode 2014-2020 vinden hun oorsprong in de Lokale Woonvisie 2014-2018. Door de diversiteit aan beleidsdocumenten zit er echter ook een samenhang tussen deze doelstellingen en de andere in hoofdstuk 3 vastgestelde kwalitatieve doelen. Deze samenhang is inzichtelijk gemaakt in de figuur in Bijlage 6.4. In de volgende alinea’s wordt deze samenhang waar nodig expliciet gemaakt maar de focus ligt op de doelrealisatie van de kwalitatieve doelen uit de Lokale Woonvisie 2014-2018. 4.3.2.1 (Kleinschalige en) vraaggestuurde toevoeging van woningbouw – bouwen naar behoeften – in de kernen en het vergroten van betaalbaar woningaanbod (koop en huur) De gemeente Schagen heeft geconstateerd dat de plannen voor de vaststelling van de Lokale Woonvisie niet aansloten bij de vraag uit de markt; ze werden niet verkocht.
De afgelopen jaren heeft de gemeente Schagen daarom stevig ingezet op vraaggestuurd bouwen. Zo is het uitgangspunt bij het bouwen van een nieuwe wijk dat deze aansluit bij de vraag uit de kern. De gemeente stuurt zo veel mogelijk op mensen die sociaal en economisch verbonden zijn aan een kern. Dit mag volgens EU-richtlijnen niet te ver gaan omdat er vrijheid van vestiging is en dus ook gebouwd moet worden voor degenen die nog niet in de kern wonen, maar binnen de kaders van de wet zet de gemeente in op het behoud van lokale binding bij nieuwbouw. Zo heeft de gemeente recentelijk in Callantsoog specifiek gekeken naar het toevoegen van sociale huur voor mensen uit die kern. Daar was vraag naar omdat jongeren wegtrekken en er lang niet is gebouwd in deze kern. De gemeente heeft voor deze specifieke casus de dorpsraden betrokken en bij lokaal MKB geadverteerd42. Het vraaggestuurd toevoegen van woningbouw vraagt dus om een werkwijze die dienend is aan deze doelstelling. Op lokaal niveau is er – buiten voornoemd voorbeeld – op meerdere projecten gerapporteerd over de wijze waarop vraaggestuurd wordt toegevoegd. Zo is in de jaarrekening van 2015 toegelicht hoe de locatie aan De Doorbraak vraaggestuurd is ontwikkeld door informatieavonden te houden en met betrokken omwonenden en leden van de dorpsraad kaders te formuleren waarbinnen de locatie ontwikkeld kon worden43.
Om goed vraaggestuurd te kunnen bouwen is het essentieel dat er adequaat kan worden ingespeeld op de daadwerkelijke woonbehoeften. Een belangrijke randvoorwaarde hierbij is dat de prognoses rondom de woonvraag ook kloppend zijn. In de Provinciale Ruimtelijke Verordening (PRV) is namelijk afgesproken dat voor regionale kwantitatieve woningbouwafspraken de provinciale prognose leidend is44. Naar de ervaring van diverse ambtelijke betrokkenen en de verantwoordelijk portefeuillehouder hebben de rekenmodellen van de provincie de afgelopen jaren niet goed aangesloten bij de Schagense praktijk. De gemeente Schagen is jarenlang aangewezen als een krimpgemeente waardoor er lang gedacht is dat er niet veel bijgebouwd hoefde te worden. In de praktijk kampt de gemeente momenteel echter met het probleem dat er in algemene zin te weinig woningen zijn. Voor mensen van wie het inkomen is gestegen en die de stap van sociale huur naar koop willen maken is er te weinig aanbod. Mensen blijven daardoor langer hangen in huurwoningen en hierdoor is de doorstroming minder. Er is meer vraag naar sociale huur dan dat er aanbod is, hetgeen als een groot probleem wordt ervaren. De gemiddelde actieve zoektijd is verbonden aan een inschrijfduur van
42
Interview bestuurlijk en ambtelijk, d.d. 10 juni 2020
43
Jaarrekening 2016 gemeente Schagen
44
Interview provincie, d.d. 26 juni 2020
35 / 53
Onderzoek woningbouw Schagen
gemiddeld 6 jaar. Mensen die zich bijvoorbeeld na een scheiding inschrijven wachten in de gemeente zo’n 4 tot 8 jaar op een woning45. Schagen wil echter toe naar een wachttijd van maximaal 2,5 jaar in de dorpen en 3,5 jaar in de stad Schagen46. Directe betrokkenen vanuit de gemeente geven aan dat de samenwerking met de provincie en de provinciale bevoegdheden op het woondossier belemmerend hebben gewerkt en dat er vanuit het perspectief van de gemeente wrijving zit op de samenwerking met de provincie. De gemeente heeft het gevoel voor nieuwbouw te veel ingekaderd te zijn door de behoudende prognoses van de provincie ten aanzien van de bevolkingsgroei. Vanuit de provincie ervaart men daarentegen dat de samenwerking met de gemeente Schagen de afgelopen jaren sterk is verbeterd; de gemeente Schagen wordt aangewezen als een goede partner. Opvallend is daarbij dat de provincie aangeeft dat er met goede motiveringen veel mogelijk is als het gaat om het afwijken van de prognoses. Volgens de provincie heeft Schagen daar geen gebruik van gemaakt47. Resumerend stellen we vast dat er aandacht is voor vraaggestuurd bouwen. Echter, de gemeente constateert zelf dat er anno 2020 problemen zijn om aanbod en vraag met elkaar congruent te maken. Dit zit met name op het matchen van de vraag en het aanbod van sociale huur.
4.3.2.2 Vergroten van betaalbaar woningaanbod (koop en huur) De kwalitatieve doelstelling om het betaalbare woningaanbod te vergroten is sterk verweven met de doelstelling om vraaggestuurd te bouwen (paragraaf 4.3.2.1). In voorgaande paragraaf werd beschreven hoe de gemeente Schagen in de praktijk kampt met het probleem dat er in algemene zin te weinig woningen zijn gebouwd in de afgelopen periode. Het is volgens betrokkenen vanuit de gemeente onvoldoende gelukt om het betaalbare woningaanbod (koop en huur) de laatste jaren te vergroten, hetgeen wordt verklaard vanuit de te behoudende prognoses van de provincie. Reflecterend op het eigen handelen wordt vanuit de gemeente gesteld dat de gemeente met name in kleine projecten wellicht steviger had kunnen sturen op het goedkope segment. Vanuit dergelijke projecten zijn op enkele momenten ‘grote woningen’ toegevoegd waar ook ten aanzien van sociaal toegevoegd had kunnen worden48. 4.3.2.3 Gefaseerde en gedoseerde uitbreiding van de woningvoorraad De gemeente Schagen heeft haar woningvoorraad de afgelopen jaren gefaseerd en gedoseerd uitgebreid in regionale afstemming. De gefaseerde en gedoseerde uitbreiding heeft vorm gekregen in het KWK. Met de vaststelling van het KWK is afgesproken dat de regiogemeenten werken met een dynamische planvoorraad. Deze planvoorraad wordt maandelijks geactualiseerd en afgestemd met de regiogemeenten.
Plannen die in de uitvoering wat vertraging oplopen worden doorgeschoven naar een latere datum en maken zo weer plaats voor andere plannen die wel direct klaar zijn voor de uitvoering. Hierdoor ervaart de gemeente optimaal aan het stuur te zitten op de realisatie van de kwantitatieve afspraken in het KWK49. De fasering en dosering van de uitbreiding van de woningvoorraad is in de afgelopen jaren lokaal verankerd in overeenstemming met marktpartijen en de woningcorporaties. Met corporaties zijn hierover prestatieafspraken gemaakt en door uitvoering te geven aan het Beleidsplan Aanpak realiseren woningbouwopgave (2015) is het programma lokaal teruggebracht. Hierbij is ook een deel van de plannen gefaseerd of gepland voor de periode na 202050.
45
Raadsinformatiememo Woningmarktonderzoek ten behoeve van de woonvisie, 2 januari 2020
46
Meerjarenuitvoeringsprogramma 2019-2022. De gemeente stimuleert inschrijven bij woningbouwverenigingen door iedereen in de gemeente die 18
jaar wordt een brief te sturen met een felicitatie en het nadrukkelijke verzoek om spoedig in te schrijven bij een woningbouwvereniging. 47
Interview provincie, d.d. 26 juni 2020
48
Interview bestuurlijk en ambtelijk, d.d. 10 juni 2020
49
Technische vragen PvdA aantallen woningbouw, d.d. 13-03-2020. Geraadpleegd via: https://schagen.raadsinformatie.nl/modules/17/Techni-
sche%20vragen/572931 50
Interview bestuurlijk en ambtelijk, d.d. 10 juni 2020
36 / 53
Onderzoek woningbouw Schagen
4.3.2.4 Doorschuiven, schrappen van plannen en/of minder woningen programmeren De doelstelling om plannen te schrappen en door te schuiven en/of minder woningen te programmeren heeft sterke raakvlakken met de vorige doelstelling. Met name de uitvoering van het Beleidsplan Aanpak realiseren woningbouw-opgave (2015) heeft bijgedragen aan het realiseren van deze doelstelling. In paragraaf 4.2.1 en 4.2.1.1 is reeds uitgebreid gereflecteerd op voornoemde aanpak. Qua rapportage over deze doelstelling nemen we waar dat er in het jaarverslag van 2015 expliciet bij deze werkwijze stil wordt gestaan. In deze rapportage wordt aangegeven dat plannen die niet uitgevoerd worden uit het woningbouwprogramma worden gehaald. Ook zijn er meerdere nieuwe initiatieven aan het woningbouwprogramma toegevoegd. Met deze initiatiefnemers worden of zijn overeenkomsten ‘nieuwe stijl’51 afgesloten. Op die manier is het woningbouwprogramma teruggebracht52. 4.3.2.5 Meer faciliterende rol voor de gemeente bij gebiedsontwikkelingen (minder regisseren) In de Lokale Woonvisie schetst de gemeente Schagen het beeld dat zij tot dan toe veelal optrad als regievoerder (een sturende rol) maar dat er vanaf 2014 een steeds meer faciliterende, ondersteunende rol voor de gemeente is weggelegd.
Het meer acteren vanuit een faciliterende rol is bij uitstek een kwalitatieve, procesmatige doelstelling en is lastig te duiden en of te toetsen. Wel is evident dat met het vaststellen van het Beleidsplan Aanpak realiseren woningbouwopgave (2015) de gemeente Schagen gedeeltelijk terugkomt op deze faciliterende rol. In dit document geeft de gemeente aan dat er voor een gezonde woningmarkt pijnlijke beslissingen nodig zijn als het gaat om faseren, doseren, schrappen en afwaarderen van locaties 53. Voornoemde aanpak gaat dan ook uit van een gemeente die een regisserende positie in neemt ten opzichte van marktpartijen. In de ogen van de gemeente heeft deze aanpak een goede bijdrage geleverd aan de activering van marktpartijen en het bijstellen van de woningbouwprogrammering. Ook door marktpartijen wordt de rol die de gemeente ten opzichte van hen in neemt zeer gewaardeerd54. Deze rolinname is tijdens het gesprek met de woningcorporaties minder duidelijk naar voren gekomen55 4.3.2.6 Samenwerking en afspraken maken met corporaties en marktpartijen over toevoeging van woningaanbod In paragraaf 4.2.1 en 4.2.2. is de samenwerking tussen de gemeente Schagen enerzijds en marktpartijen en woningcorporaties anderzijds uitvoerig geanalyseerd. Hierin wordt beschreven dat er afspraken met deze partijen zijn gemaakt met betrekking tot de toevoeging van het woonaanbod.
De marktpartijen en woningcorporaties herkennen de afspraak rondom het toevoegen van 30% sociale huur in kleine nieuwbouwprojecten en 40% in grotere nieuwbouwprojecten. Met de marktpartijen zijn contracten afgesloten conform een modelovereenkomst van de gemeente Schagen en met corporaties liggen prestatieafspraken en jaarschijven ten grondslag. In dat licht constateren we dat er afspraken zijn gemaakt met externe partners over toevoeging van woningaanbod. Er wordt echter niet gerapporteerd over de daadwerkelijke toevoeging van sociale woningen in nieuwbouwprojecten via de jaarstukken. We kunnen dus niet feitelijk vaststellen wat het gerealiseerde percentage in de toevoeging van sociaal is. 4.3.2.7 Jaarlijks monitoren van de marktvraag en daar met het beleid op inspelen In de periode 2013-2020 heeft Schagen stevige beleidsaanpassingen moeten maken, ingegeven door veranderende prognoses voor de gemeente. Met de lokale woonvisie 2014-2018 en het beleidsplan aangaande de aanpak hiervan is ingespeeld op deze verandering. In 4.3.2.1 is al even stil gestaan bij de prognoses die als basis dienen voor het vraaggestuurd ontwikkelen van nieuwbouw. Volgens directe betrokkenen vanuit de gemeente blijft goede monitoring van de marktvraag een
51
Nieuwe stijl duidt op het aangaan van overeenkomsten in overeenstemming met het Beleidsplan ‘Aanpak realiseren woningbouw’ uit 2015.
52
Jaarverslag 2015 gemeente Schagen, pagina 8 en 18
53
Beleidsplan aanpak realiseren woningbouwopgave, pagina 4
54
Groepsgesprek marktpartijen, d.d. 13 juli 2020
55
Groepsgesprek woningcorporaties, d.d. 1 juli 2020
37 / 53
Onderzoek woningbouw Schagen
blijvend aandachtspunt. Zo plaatst het college kanttekeningen bij het begin dit jaar aan de raad aangeboden extern uitgevoerde woningmarktonderzoek56: ‘Al jaren merken wij dat inwoners steeds moeilijker aan een woning komen; de wachttijden en koopprijzen lopen op. Ondanks deze constatering, houdt de provincie vast aan getallen zoals geboorteaantallen, woningvoorraad en nieuwbouwplannen bij het prognosticeren van de woningbehoefte, en worden groeimogelijkheden beperkt door bevolkingsprognoses’. Volgens de gemeente hebben de provinciale prognoses de afgelopen periode niet goed aangesloten bij de Schagense praktijk. Daarom heeft het college besloten om samen met de gemeente Westerkwartier een subsidieaanvraag in te dienen bij het Ministerie van BZK voor het project “Woningbouwvoorspeller”. Dit project is erop gericht om samen met CBS, bewoners, corporaties en marktpartijen beter inzicht te krijgen in de woningbehoefte57. Ondanks dat goed prognosticeren lastig is heeft de gemeente de afgelopen jaren op een aantal manieren geprobeerd adequaat in te spelen op de marktvraag. Dit heeft Schagen enerzijds gedaan door zelf verschillende onderzoeken te initiëren. Zo heeft er in 2015 een monitoring naar verhuisbewegingen plaatsgevonden, welke in 2019/2020 is herhaald.
Anderzijds wordt er gebruik gemaakt van diverse bronnen als de gegevens van NVM, gegevens van het CBS, het KWK, Funda en gegevens van verkoop, herkomst kopers/huurders per project. Een andere belangrijke bron van informatie komt vanuit de woningmarktanalyses van Wooncompagnie. Deze cijfers zijn ook gedurende de periodieke bestuurlijke overleggen onderwerp van gesprek. De gemeente probeert dus op basis van nieuwe inzichten beleid bij te stellen. Ter illustratie, gedurende de looptijd van het woningbouwprogramma zijn er verschillende nieuwe zorginitiatieven bij gekomen. Bij het ontwikkelen van nieuwe wijken houdt de gemeenterekening met nieuwe zorgdoelgroepen. Dit komt bijvoorbeeld voort uit prognoses die indiceren dat dementie de komende jaren sterk gaat toenemen. Dergelijke ontwikkelingen probeert de gemeente systematisch mee te nemen in de dynamische programmering. 4.3.2.8 De uitvoering van de woonvisie jaarlijks evalueren en bijsturen waar nodig Vanuit het documentendossier en de gesprekken maken we op dat de woonvisie niet jaarlijks is geëvalueerd. De eerste, ambtelijke evaluatie van de uitvoering van de woonvisie heeft in 2019 intern plaatsgevonden. Volgens betrokkenen is het proces van evaluatie en bijsturing echter een continu proces. Zo is er tussentijds diverse malen bijgesteld op diverse fronten, o.a.
bij het vaststellen van het Beleidsplan Aanpak realiseren woningbouwopgave, het aangaan van de prestatieafspraken met corporaties en via de maandelijkse afstemmingsmomenten ten aanzien van het KWK. Vanuit het perspectief van monitoring als continu proces is zowel regionaal als lokaal ingezet op adaptief programmeren. De gemeente Schagen definieert dit als volgt: ‘Bij adaptief programmeren ga je aan de slag met het woningbouwprogramma, zowel lokaal als regionaal als met de provincie, en daaraan koppel je een goede en continue monitoring, waardoor je goed in de gaten kan houden, of de woningmarkt gezond blijft. Indien vanuit de monitoring blijkt dat de woningmarkt verandert, zal gezamenlijk met partijen bekeken worden wat er moet gebeuren, bijvoorbeeld door het afschalen van het aantal woningen in het programma of door anticyclisch te bouwen58’. Door adaptief te programmeren kan de gemeente beter de vinger aan de pols van ontwikkelingen in de woningmarkt houden en hier het bouwvolume op aanpassen. Ook de provincie is positief over deze ingezette lijn en constateert dat dit in de regio goed wordt opgepakt59. Adaptief programmeren krijgt een centrale rol in de nieuw op te stellen Woonvisie die integraal onderdeel uit gaat maken van de Omgevingsvisie.
In 2019 zijn hiervoor diverse externe consultaties geweest met stakeholders als dorpsraden, de woningcorporaties en de huurdersverenigingen.
56
Raadsinformatiememo Woningmarktonderzoek ten behoeve van de woonvisie, 20.002914, d.d. 2 januari 2020 1 tussenrapportage 2020 gemeente Schagen
57 e 58
Tussenstand opbrengst consultatierondes input woonbeleid gemeente Schagen, pagina 4
59
Interview provincie d.d. 26 juni 2020
38 / 53
Onderzoek woningbouw Schagen
4.4 Tussenbalans Cluster II.
Normen a.
De doelen zijn vertaald in inspanningen. De verantwoordelijkheden m.b.t. de uitvoering van de inspanningen zijn duidelijk belegd, zowel intern als bij samenwerkingspartners, op basis van concrete afspraken.
b.
De inspanningen zijn uitgevoerd en de vastgestelde doelen zijn bereikt. Inzichtelijk is wat de mate van doeltreffendheid heeft bepaald.
De norm van dit cluster grofweg worden onderverdeeld in 4 aspecten, namelijk: (1) vertaling van doelen in inspanningen, (2) duidelijke belegging van verantwoordelijkheden (3) mate van doelrealisatie (4) duidelijkheid in verklarende factoren van de doeltreffendheid. Onderstaand zijn de bevindingen getoetst aan deze 4 aspecten.
39 / 53
Norm II a vertaling van doelen in inspanningen
Beknopte toelichting - Zowel op regionaal niveau als lokaal niveau zijn doelen vertaald in inspanningen. Dit is regionaal verankerd in het KWK waarmee wordt afgestemd over de dynamische programmering. Lokaal zijn de doelstellingen naar inspanningen doorvertaald in samenwerking tussen de gemeente en marktpartijen en corporaties.
duidelijke belegging van verantwoordelijkheden
-
Norm II b
Beknopte toelichting
mate van doelrealisatie
Kwantitatieve doelen - Er bestaat geen eenduidig beeld van de doelrealisatie van de toevoeging van nieuwbouw. De cijfers die zijn gedestilleerd vanuit de door de raad vastgestelde jaarverslagen komen niet één op één overeen met de cijfers die recent door het college aan de raad zijn verstuurd, naar aanleiding technische vragen. Voor wat betreft het al dan niet gelijk houden van de sociale woningvoorraad geldt dat hier niet direct op wordt gerapporteerd. Cijfers vanuit het CBS tonen aan dat de sociale woningvoorraad vanaf 2016 absoluut is gelijk gebleven maar relatief is afgenomen. - Het doel om in de periode 2019-2022 per jaar 300 nieuwe woningen te bouwen is voor 2019 niet behaald. De afspraken om 30-40% sociaal toe te voegen worden herkend door samenwerkingspartners, maar over de resultaten hiervan wordt niet expliciet gerapporteerd.
duidelijkheid in verklarende factoren van de doeltreffendheid
Door uitvoering te geven aan het Beleidsplan Aanpak realiseren woningbouwopgave (2015) zijn goede afspraken gemaakt met marktpartijen over nieuwe plannen, het schrappen van plannen en het doorschuiven van plannen voor de periode na 2020. Deze herprogrammering heeft relatief eenvoudig plaats kunnen vinden omdat een groot deel van de plannen voor deze periode (nog) zachte plannen waren. Met de woningcorporaties zijn prestatieafspraken gemaakt en jaarschijven opgesteld waarmee rollen en verantwoordelijkheden duidelijk zijn belegd. De afstemming van de jaarschijven met de twee kleinere woningcorporaties vergt volgens deze partijen wel aandacht.
Kwalitatieve doelen - Voor wat betreft de kwalitatieve doelen geldt dat hier niet direct op doelniveau over wordt gerapporteerd. De doelrealisatie hiervan is ook lastig meetbaar. Er is vanuit de financiële rapportages, raadsinformatiebrieven en de gevoerde gesprekken wel te achterhalen in welke mate het is gelukt om bepaalde kwalitatieve doelen te realiseren. - Ten aanzien van de kwalitatieve doelen is het duidelijk dat… …het de gemeente moeite kost om aanbod en vraag van woningbouw te matchen, met name ten aanzien van sociale woningbouw. - …het de gemeente gelukt is om het programma zorgvuldig af te schalen en de woningvoorraad gefaseerd en gedoseerd uit te breiden. - … er goede samenwerking met marktpartijen en corporaties is opgebouwd de afgelopen jaren. - … een goede monitoring van de marktvraag een blijvend aandachtspunt is - … de afgelopen jaren de lijn is ingezet van adaptief programmeren. Dit moet bijdragen aan een continue proces van evaluatie en bijsturing. - In het jaarverslag van 2019 wordt het niet kunnen realiseren van 300 nieuwbouwwoningen geweten aan vertraging in projecten vanwege flora en fauna wetgeving. Voor de andere jaren (2014-2018) geldt dat de nieuwbouwrealisatie slechts beperkt is onderbouwd in de jaarstukken.
- De belangrijkste verklaring voor de problemen van het matchen van vraag en aanbod van woningbouw zit volgens verschillende betrokkenen in de gemeente in de behoudende prognosesystematiek vanuit de provincie. De krimpprognose lijkt voor de gemeente niet aan te sluiten bij de dagelijkse praktijk waardoor er in algemene zin te weinig is bijgebouwd voor de juiste doelgroepen in de afgelopen periode. - Concrete afspraken en goede samenwerking met de marktpartijen en de woningcorporaties hebben daarentegen wel geleid tot een goede herprogrammering vanaf de periode 2015 tot heden. - Betrokkenen geven aan dat de ingezette lijn van adaptief programmeren de gemeente meer grip geeft op bijsturing van de programmering naar behoefte. De resultaten van deze koers moeten op korte termijn zichtbaar worden maar kunnen binnen de scope van dit onderzoek nog niet worden meegenomen.
5. Rol van de raad 5.1 Betrokkenheid raad bij voorbereiding en vaststelling woningbouwbeleid In hoofdstuk 3 is reeds uitgebreid gereflecteerd op de ambities en doelstellingen die in de periode 2013-2020 zijn vastgesteld. Hierbij is ook aangegeven hoe deze beleidsstukken in de raad zijn behandeld. In onderstaande figuur wordt dit in één tabel (Figuur 15) geresumeerd. Vervolgens zal in de paragrafen 5.1.1 t/m 5.1.3 meer duiding worden gegeven aan de wijze waarop de raad betrokken is geweest bij de voorbereiding en vaststelling van het woningbouwbeleid. Dit gebeurt aan de hand van de bestudeerde documenten en de gespreksronde. Figuur 15 | Chronologische beleidsontwikkeling: betrokkenheid raad bij vaststelling
Jaar
Beleidsdocumenten regionaal
Beleidsdocumenten lokaal Meerjarenvisie Schagen 2014-2018
Vastgesteld door de raad op 2 juli 2013
2014
Woonvisie Schagen 20142018
op 28 oktober 2014
2015
Beleidsplan ‘Aanpak realiseren woningbouwopgave’
op 30 juni 2015
2013
2015
Regionaal convenant + KWK
2015
2017
2018
Ter informatie aan raad aangeboden
Ingekomen stukken; 29 oktober 2015 Prestatieafspraken gemeente en Wooncompagnie
Collegebevoegdheid; document is gedeeld via raadsinformatiememo op 2 december 2015 Inhoudelijke continuering RAP 1.0. Ter informatie aangeboden aan raad op 6 juni 2017
RAP 2.0
Coalitieprogramma 20182022 en Meerjarenuitvoerings-programma 20192022
Meerjarenuitvoeringsprogramma is vast-gesteld door de raad op 3 juli 2018
5.1.1 Betrokkenheid raad bij opstellen van vigerend lokaal beleid uit 2014 en 2015 Zoals eerder in hoofdstuk 3 en hoofdstuk 4 uitvoerig bij stil is gestaan zijn de doelstellingen omtrent wonen in de periode vanaf 2014 scherp bijgesteld ten opzichte van de doelstellingen uit het RAP 1.0 uit 2011. Deze bijstelling van het woningbouwprogramma vond regionaal plaats via de ontwikkeling van het KWK maar vergde ook een actualisatie van de lokale woonvisie en lokale woningbouwprogrammering. Omdat deze beleidsontwikkeling in samenhang plaatsvond, heeft ook de voorbereiding op de vaststelling van het lokale beleid simultaan plaatsgevonden met de beleidsontwikkeling in de regio. De raad is hier systematisch bij betrokken in verschillende bijeenkomsten gedurende de eerste helft van het jaar 2014. Deze bijeenkomsten waren eerst primair gericht op het informeren van de raad. Zo is er op 7 januari 2014 een themabijeenkomst voor commissie- en raadsleden geweest waarin de provincie, de regio en ambtenaren lokaal via presentaties hun perspectief op de ontwikkelingen op het dossier wonen schetsten. De uitkomsten hiervan zijn samengevat in een raadsinformatiememo die op 20 januari 2014 naar de raad is verstuurd.