8.3b. Rekenkamer Arnhem eindrapport Bouwen aan Vertrouwen

In 2024 is daarnaast de Omgevingswet in werking getreden.

3 In Gelderland waren er sinds 2013 zeven omgevingsdiensten actief. Sinds 1 januari 2024 zijn dat er

nog zes. 4 Document Arnhem - Raadsbrief 'Voornemen mogelijk juridische fusie ODRA-ODRN', d.d. 28-012025 - iBabs Publieksportaal 5 Het rapport zegt op pagina 14: “Het al dan niet inbrengen of terugtrekken van de bouwtaken bij de OD is een politieke keuze. De keuze van een gemeente om de bouwtaken terug te halen, kan ook effect hebben op andere opdrachtgevers. Zo is de provincie kritisch over het besluit van de gemeente Nijmegen om de bouwtaken weer in eigen beheer te gaan uitvoeren. De provincie is beducht dat hierdoor de kritische massa van de ODRN onder druk komt te staan, met mogelijke repercussies voor de kwaliteit en snelheid van vergunningverlening voor provinciale complexe bedrijven.” De ODRA behandelt bouwtoezicht voor het provinciale programma Complexe Handhaving, i.s.m. de ODRN 4

Dit leidde er toe dat de Omgevingsdiensten hun VTH-processen moesten herzien. De manier waarop vergunningen worden beoordeeld en toezicht wordt gehouden, werd aangepast aan de nieuwe wetgeving. Bovenstaande achtergrond betekent dat het turbulente tijden zijn voor alle omgevingsdiensten en de Gelderse diensten in het bijzonder. De omgevingsdiensten zijn opgericht om de milieutaken uit te voeren maar de BRIKS-taken kunnen een belangrijke rol spelen in het verkrijgen van kritische massa.

1.3 Doel en vraagstelling Doelstelling

Het doel van het onderzoek is om erachter te komen of de praktijk van het verlenen van , toezichthouden en handhaven op Arnhemse bouwvergunningen aansluit bij hoe de Omgevingsdienst ‘hoort te werken’. Hierbij kan gedacht worden aan wat de wet voorschrijft, wat er met de gemeente Arnhem afgesproken is en wat inwoners en initiatiefnemers verwachten van vergunningverlening.

Hoofdvraag

Werkt de ODRA zoals deze zou moeten werken voor omgevingsvergunningen bouwen?

Deelvragen 1. Welke landelijke eisen zijn er ten aanzien van omgevingsvergunningverlening? 2. Wat zijn de ambities van de gemeente Arnhem op het gebied van bouwen en vergunningverlening? 3. Hoe verloopt het proces van aanvragen en verwerken? 4. Hoe verloopt het proces van toezicht en handhaving? 5. Voldoen deze processen aan de daaraan gestelde eisen? 6. Voldoen deze processen aan de verwachting van aanvragers?

1.4 Normenkader De bevindingen op de deelvragen zijn getoetst aan dat normenkader. Deze is opgenomen in Bijlage 1. De normen zijn bedoeld om te toetsen of de bevindingen in lijn zijn met er verwacht mag worden van effectief overheidsbeleid in alle fasen van de beleidscyclus. We hanteren de volgende kleurcodering om weer te geven hoe er wordt gescoord op de toetsingscriteria, niet om af te rekenen maar om verbetermogelijkheden te onderscheiden: : er is geen verbeterpotentieel : er is verbeterpotentieel : verbeteringen zijn noodzakelijk N.t.b. : (nog) niet te beoordelen Geel = oranje Oranje - Geel

1.5 Scope De ODRA verleent diensten voor de gehele regio Arnhem, maar in dit onderzoek ligt de focus enkel op de gemeente Arnhem. Het onderzoek beperkt zich tot de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen en het toezicht en handhaving die de ODRA op deze activiteiten uitvoert. Dat betekent dat de (wettelijke verplichte) milieugerelateerde VTH-taken buiten beschouwing blijven. De focus van het onderzoek ligt op de eerste drie kwartalen van 2024 vanwege de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024. Vergunningen die verleend zijn onder het oude stelsel zijn buiten beschouwing gelaten. Het veldwerk voor het onderzoek is gestart op 1 oktober 2024 en afgerond in januari 2025. Ontwikkelingen rondom de ODRA die plaatsvonden gedurende of na het onderzoek zijn niet meegenomen. Onder de Omgevingswet wordt er vaker gesproken van “Uitvoering en Handhaving” (U&H) in plaats van “Vergunningverlening, Handhaving en Toezicht” (VTH). Er is voor dit onderzoek gekozen om VTH als benaming aan te houden vanwege de herkenbaarheid.

5

1.6 Analytisch model

Bij het bestuderen van de VTH-taken voor de omgevingsvergunning bouwen hanteren wij bovenstaand analytisch model. Waar ‘vergunningverlening’ staat kan ook toezicht en handhaving worden gelezen. Eerst staat beschreven hoe de vergunningverlening bedoeld is (Hoofdstuk 2). Wat zijn de afspraken die op papier staan en wat zijn de landelijke eisen die aan vergunningverlening gesteld worden. Vervolgens is er gekeken hoe deze bedoelingen vertaald zijn naar werkwijzen (inclusief de mogelijkheden en beperkingen) en staat beschreven hoe dit wordt uitgevoerd (Hoofdstuk 3). Dit wordt gedaan aan de hand van tien dossierstudies, documenten en interviews. Vervolgens beschrijven we welke verwachtingen initiatiefnemers hebben en hoe zij de dienstverlening waarderen (Hoofdstuk 4). Dit wordt gedaan aan de hand van beschikbare documenten. Door per hoofdstuk de bevindingen te toetsen aan het normenkader worden verbeterpunten zichtbaar.

1.7 Onderzoeksopzet Het onderzoek bestond uit deskresearch, interviews en casestudies. Een uitgebreide beschrijving van het onderzoeksproces is opgenomen in bijlage 2.

6

2. VTH zoals bedoeld Om in kaart te brengen hoe de ‘VTH bedoeld is’ om daarmee ook de centrale onderzoeksvraag ‘hoe de omgevingsdienst zou moeten werken’ te kunnen beantwoorden, staat in dit hoofdstuk eerst de achtergrond van het VTH-stelsel beschreven en aan welke landelijke eisen de vergunningverlening moet voldoen (deelvraag 1). Daarna staan de ambities van de gemeente Arnhem als het gaat om bouwen en dienstverlening beschreven (deelvraag 2). Daarbij wordt gekeken naar de overwegingen om voor de huidige constructie te kiezen en hoe deze in Arnhem vorm heeft gekregen. Dit aan de hand van de bestudeerde documenten en interviews met betrokkenen. De laatste paragraaf bevat de toetsing aan het normenkader. VTH-beleid is technisch en wordt doorgaans benaderd vanuit juridisch en bouwkundig oogpunt inclusief het bijhorend jargon. Voordat de deelvragen beantwoord worden (vanaf paragraaf 2.1), staat eerst in minder technische bewoordingen beschreven hoe het zou moeten werken en wat er bij komt kijken.

Wat er met VTH-beleid bedoeld wordt VTH staat voor Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving. Als iemand een nieuwe woning wil bouwen of zijn bestaande woning wil gaan verbouwen kan het zijn dat daarvoor toestemming vereist is van de gemeente. Daarvoor gelden landelijke en lokale regels. De landelijke regels zijn te vinden in wet- en regelgeving zoals de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit. De lokale regels zijn terug te vinden in onder meer het omgevingsplan dat elke gemeente verplicht moet vaststellen. De gemeente houdt ook toezicht op de bouwactiviteiten en handhaaft indien nodig. Dit zijn de gemeentelijke bouwtaken. Gemeenten kunnen hun “VTH-bouwtaken” onderbrengen bij een omgevingsdienst. Elke regio kent (verplicht) een eigen omgevingsdienst die in ieder geval de milieutaken al uitvoert voor een gemeente. Als de gemeente ook de bouwtaken onderbrengt, betekent dat het verlenen van de bouwvergunningen (voor bijvoorbeeld nieuwbouw of een verbouwing) gedaan wordt door de omgevingsdienst. Ook het toezicht en handhaving op de bouwactiviteiten wordt dan gedaan door de omgevingsdienst. Sinds 2024 houden ook particuliere toezichthouders dit toezicht. Het is niet verplicht om de bouwtaken onder te brengen bij een omgevingsdienst en de meeste gemeenten in Nederland kiezen ervoor om dat niet te doen.

Een reden om het wel te doen kan zijn dat het voor de gemeente goedkoper is dan het zelf te blijven doen. Daarnaast beschikken omgevingsdiensten over capaciteit en expertise waar gemeenten niet altijd over beschikken. Een reden om de taken zelfstandig uit te voeren kan zijn dat de gemeente daardoor meer grip houdt op het uitvoeringsproces. Wanneer de uitvoering van de bouwtaken belegd is bij de omgevingsdienst is de gemeente nog steeds verantwoordelijk voor het beleid en voor de uitvoering. De omgevingsdienst neemt namens het college van B&W van de gemeente de besluiten. Dat betekent dat de gemeenteraad het college van B&W kan aanspreken als er iets mis is met het besluit. De gemeenteraad kan daarnaast beleid vaststellen waaraan de uitvoering moet voldoen. Dit kan de gemeenteraad doen door middel van verordeningen met daarin kwaliteitseisen en het vaststellen van beleidskaders met daarin uitgangspunten en prioriteiten. Ambities van de gemeente Arnhem kunnen de uitvoering (het verlenen van vergunningen) raken. Dit is bijvoorbeeld het geval als een gemeente veel regels opneemt in het omgevingsplan waar vervolgens aan getoetst moet worden. Of wanneer de gemeente graag wil dat er binnenstedelijk gebouwd gaat worden. Dan zijn er vaak veel omwonenden die belangen hebben die meegewogen moeten worden binnen de besluitvorming.

Dit vraagt zowel van de gemeente Arnhem als van de uitvoeringsorganisatie de nodige beschikbaarheid van personeel. Voor een vergunningverlener is niet elke aanvraag voor een vergunning die binnenkomt hetzelfde. Zelfs wanneer het om een zelfde soort aanvraag gaat zoals voor een dakkapel. Op grond van de aanvraag en de lokale regels van de gemeente Arnhem kan het zijn dat het plaatsen van het dakkapel vergunningsvrij is of aan maar heel weinig regels hoeft te voldoen. Het kan ook zijn dat de dakkapel op een plek komt waar veel regels voor gelden. Zoals op een rijksmonument. In dat geval wordt de aanvraag ‘complexer’ om te beoordelen en moet er advies ingewonnen worden bij deskundigen. Dat kost tijd en de inzet van veel medewerkers. Een omgevingsdienst is een ‘openbaar lichaam’ dat opgericht is door middel van een ‘gemeenschappelijke regeling’. De gemeenten die opdrachtgever zijn van de omgevingsdienst zijn als deelnemer aan de gemeenschappelijke regeling tegelijkertijd ook eigenaar van de omgevingsdienst. Daarin hebben zij een dubbelrol. Besluiten die de omgevingsdienst betreffen (zoals de financiën en de begroting) worden genomen door het algemeen bestuur van de omgevingsdienst. De gemeenteraden van de verschillende gemeenten kunnen op die besluiten zienswijzen indienen.

7

Tegelijkertijd kan de gemeente als ‘opdrachtgever’ afspraken maken met de omgevingsdienst over de hoeveelheid en type diensten die zij van de omgevingsdienst afneemt. Dit gebeurt via aparte programma’s en overeenkomsten. De afgelopen jaren is er veel kritiek gekomen op het functioneren van het stelsel waar omgevingsdiensten een rol in spelen. Naar aanleiding van die kritiek is er een verbetertraject (door de Rijksoverheid) geïnitieerd en zijn alle omgevingsdiensten bezocht door een visitatiecommissie. Omgevingsdiensten moeten voldoende ‘robuust’ zijn (dat betekent dat de opgaven aan kunnen) en aan kwaliteitscriteria voldoen. De ODRA is in 2024 ook door de visitatiecommissie bezocht en beoordeeld.

2.1 Landelijke eisen aan vergunningverlening bouwtaken Onder de Omgevingswet (hierna: Ow of de Omgevingswet) is de gemeente (in beginsel) het bevoegd gezag voor vergunningsverlening rondom bouwactiviteiten. Dit geldt ook als er sprake is van bijvoorbeeld een rijksmonument. In dat geval adviseert de Rijksdienst voor Cultuur Erfgoed (RCE) namens de minister wel aan de gemeente in hoeverre de verbouwing is toegestaan. In Nederland moeten bouwvergunningen (officieel een Omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen) voldoen aan landelijke eisen die zijn vastgelegd in verschillende wet- en regelgeving. Vanaf 1 januari 2024 bundelt de Omgevingswet tientallen wetten en regels op het gebied van ruimtelijke ordening, milieu en bouwen. Onder deze wet gelden de volgende kernpunten:

•

Vergunningsplicht: Niet alle bouwwerken vereisen een vergunning. In het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) staat beschreven wanneer een vergunning nodig is.

•

Maatschappelijke doelen: Bouwprojecten moeten bijdragen aan een veilige, gezonde en duurzame leefomgeving. Daarnaast moeten nieuwe gebouwen voldoen aan de Bijna Energie Neutrale Gebouwen (BENG)-eisen. Hierin zijn voorwaarden met betrekking tot duurzaamheid opgenomen.

Termijnen

De hoofdregel van de Omgevingswet is dat de reguliere procedure van titel 4.1 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) wordt gevolgd (artikel 16.62 Omgevingswet). Het bestuursorgaan moet op grond daarvan binnen acht weken op een aanvraag beslissen. In bijzondere gevallen geldt de uitgebreide procedure van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht. De termijn betreft dan 26 weken.

Wettelijke vereisten

De Awb stelt eisen aan zowel de aanvraag als aan het bestuursorgaan dat de aanvraag toetst. In artikel 4:5 Awb staan de wettelijke voorschriften genoemd. Als een aanvraag onvoldoende stukken bevat, dan kan het bestuursorgaan de aanvraag buiten behandeling laten. Wel moet het de aanvrager eerst de gelegenheid geven om de aanvraag binnen een bepaalde termijn aan te vullen. Een verzoek om aanvulling van de aanvraag schort de beslistermijn op. Zowel het bestuursorgaan als de aanvrager moeten dus voldoen aan diverse landelijke wettelijke vereisten.

Verandering Omgevingswet

Met de komst van de Omgevingswet is de mogelijkheid vervallen dat een vergunning van rechtswege verleend wordt. Dit werd 'lex silencio positivo' genoemd. Dit betekende dat een vergunning bij termijnoverschrijding automatisch werd verleend. Doordat de lex silencio positivo niet meer van toepassing is, geldt er een andere regeling bij termijnoverschrijding. Het bevoegd gezag moet dan namelijk een dwangsom betalen aan de aanvrager. Dat staat in paragraaf 4.1.3.2 Awb. Deze dwangsomregeling geldt in zowel de reguliere als in de uitgebreide procedure.

8

Vanaf het moment dat de dwangsom gaat lopen, kan men ook direct beroep instellen bij de rechtbank. Het is niet nodig om eerst bezwaar te maken. Als de rechter het beroep gegrond verklaart, dan moet het bevoegd gezag binnen twee weken alsnog beslissen. Bestuursorganen zijn er dus aan gehouden om binnen de wettelijke termijnen te blijven.

Wet kwaliteitsborging voor het bouwen

Per 1 januari 2024 is de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (hierna: Wkb) in werking getreden. De Wkb heeft als doel de bouwkwaliteit te verbeteren. De Wkb verplaatst o.a. de toetsing aan de bouwtechnische eisen van een bouwwerk van de gemeente naar een onafhankelijke partij, de zogenoemde kwaliteitsborger. De nadruk ligt minder op de toets vooraf van bouwplannen. In plaats daarvan ligt de nadruk op een uitgebreide toets van het bouwwerk door een onafhankelijke kwaliteitsborger, tijdens de bouw en bij oplevering. Dit gebeurt gefaseerd. De regels voor kwaliteitsborging zijn op 1 januari 2024 ingegaan voor nieuwe bouwwerken in gevolgklasse 1. Dat is de laagste risicoklasse waar bijvoorbeeld eengezinswoningen en kleinere bedrijfspanden onder vallen. In 2027 zal de Wkb geëvalueerd worden en afhankelijk van die uitkomsten zullen ook gebouwen in hogere gevolgklassen worden overgezet. Gemeenten moeten vanaf 2024 in hun VTH-beleid rekening houden met de WKB.

LHSO Er is sinds 2022, naar aanleiding van de inwerkingtreding van de Omgevingswet, een Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO) om te zorgen dat handhavende instanties de handhaving zo uniform mogelijk aanpakken. De LHSO is de opvolger van de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS) en deze is door de gemeenteraad van Arnhem vastgesteld. Omgevingsdiensten werkten hier al sinds 2014 mee. De LHSO heeft een bredere scope dan zijn voorganger. Het is de bedoeling dat gemeenten en de handhavingsinstanties (zoals een omgevingsdienst) de LHSO vaststellen en hun handhavingsstrategie in lijn brengen met de LHSO. De LHSO kan door bestuursorganen worden vastgesteld voor andere taken dan de verplichte basistaken. De uiteindelijke werkingssfeer hangt dus af van de mate waarin bestuursorganen de LHSO toepassen en in hun handhavingsbeleid overnemen.

DSO en landelijk Omgevingsloket online Het Digitaal Stelsel Omgevingswet (DSO) ondersteunt de uitvoering van de Omgevingswet. Het bestaat uit lokale systemen van overheden en de onderdelen van de landelijke voorziening (DSO-LV), zoals het Omgevingsloket. Om te kunnen werken volgens de Omgevingswet, moeten alle overheden hun systemen aansluiten op onderdelen van het DSO. Het werken met DSO is dus verplicht. Initiatiefnemers die een omgevingsvergunning willen aanvragen, doen dit via de landelijke voorziening Omgevingsloket Online.6

Kwaliteitscriteria Artikel 18.20 van de Omgevingswet verplicht de betrokken bestuursorganen zorg te dragen voor een goede kwaliteit van de uitoefening van de uitvoeringstaak en de handhavingstaak. Dit is de zogeheten zorgplicht. Op grond van artikel 18.20 Ow kunnen gemeenteraden ook kwaliteitsregels opstellen voor de niet-basistaken in het kader van het nakomen van de zorgplicht. Onder meer betreffende de kwaliteit van de uitvoering en de op te leveren producten zoals programma’s en rapportages. Dit is niet verplicht. De gemeenteraad van Arnhem heeft deze regels niet opgesteld. Artikel 18.23 van de Omgevingswet verplicht gemeenteraden wel om regels te stellen over de uitvoering en handhaving van de basistaken die de omgevingsdienst in opdracht van het college van B&W uitvoert. De VNG heeft hiervoor een modelverordening opgesteld die de gemeenteraad kan gebruiken. De gemeenteraad van Arnhem heeft deze verordening niet vastgesteld.7 Het betreft (vanaf 1 januari 2025) de landelijke kwaliteitscriteria 3.0. De kwaliteitscriteria hebben betrekking op het minimale kwaliteitsniveau dat nodig is om taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving (inclusief de hiervoor benodigde activiteiten) tijdig, met de juiste procedurele en inhoudelijke kwaliteit en in continuïteit te kunnen uitvoeren. De ODRA is eraan gehouden om aan deze kwaliteitscriteria te voldoen.

Deze kwaliteitscriteria stellen ook eisen aan de verlening van bouwvergunningen (zoals de aanwezigheid van de daarvoor benodigde expertise) en handhaving en toezicht op de bouwactiviteiten.

6 Online te vinden op: https://omgevingswet.overheid.nl/home 7 Dit heeft geen verdere consequenties omdat de ODRA de kwaliteitscriteria al onderschrijft.

9

2.2 Ambities gemeente Arnhem De gemeente Arnhem is naast mede-eigenaar ook opdrachtgever van de ODRA. De ODRA voert de bouwtaken uit maar de gemeente Arnhem blijft verantwoordelijk. Daarnaast stelt de gemeente Arnhem het beleid vast waar de uitvoerder de vergunningen aan toetst. De gemeente Arnhem is er dus verantwoordelijk voor, dat de ambities die zij hebben vertaald worden in voorschriften (zoals voorschriften in het Omgevingsplan) die de ODRA kan opvolgen.

Het coalitieakkoord In het coalitieakkoord 2022 – 2026 staan meerdere voor dit onderzoek relevante ambities genoemd. Deze zijn te vinden in onderstaande tabel: #

Ambitie

1

Bij nieuwbouw leggen we de lat hoog en zijn de bouwregels waaraan moet worden voldaan het minimum. Nieuwbouw is altijd natuurinclusief, klimaatadaptief en bij voorkeur energiepositief.

2

Bij alles wat we doen, is het streven naar duurzaamheid en brede welvaart ons uitgangspunt.

3

Bestaande bouwplannen verrijken we zoveel mogelijk met meer ambitie op groen en woningen. Kansen die er zijn om groen toe te voegen, benutten we maximaal. Woningen bouwen we bij voorkeur via inbreiding en dus binnen de bestaande stad. Bouwen in natuurgebieden, parken en ander bestemd groen is uitgesloten, tenzij het gaat om (landbouw)grond waar de biodiversiteit juist versterkt kan worden door zowel natuur als woningen toe te voegen.

4

Buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) zijn dienstverlenend, kunnen preventieve werking hebben en handhaven de norm die geldt in onze stad. Het handhavingsbeleid wordt geactualiseerd volgens deze uitgangspunten.

5

Onze gemeentelijke organisatie is dienstbaar, klantgericht en beoordeelt vragen en aanvragen met een menselijke blik. We kijken kritisch naar ons taalgebruik en communiceren helder en eenduidig. Wie contact wil met de gemeente over een vraag of een klacht, hoeft niet zelf te zoeken maar wordt naar de juiste contactpersoon begeleid.

6

Als overheid dienen we de publieke zaak. Hierbij willen we zo veel mogelijk grip hebben of (weer) krijgen op organisatieonderdelen die op afstand zijn gezet en publieke diensten die door derden worden uitgevoerd. Wanneer blijkt dat het beter is om deze taken weer in de gemeentelijke organisatie op te nemen, doen we dit. Met de grote opgaven waar we voor staan richten we ons op de beweging naar een meer resultaatgerichte organisatie.

7

We streven ernaar de kostendekkendheid van het totaal van leges in deze periode te vergroten.

Bovenstaande ambities raken de samenwerking met de ODRA. Daarbij horen enkele nuances. Bij ambitie #6 (‘organisatieonderdelen die op afstand zijn gezet’) moet volgens de college van B&W eerder gedacht worden aan onderdelen in de schuldhulpverlening dan aan de ODRA. Bij het actualiseren van het handhavingsbeleid (#4) gaat het volgens het college in eerste instantie om het beleid voor openbare ruimte dat volledig uitgevoerd wordt door de gemeente Arnhem (het zogeheten domein I). De ODRA voegt daaraan toe dat de ODRA enkel BOA’s in domein II heeft.

10

Het actualiseren van het handhavingsbeleid fysieke leefomgeving (dat Arnhem vaststelt en de ODRA uitvoert) had deze periode geen prioriteit.8

Begroting

De VTH-taken die de ODRA uitvoert op het gebied van bouwen vallen binnen het stedelijk programma ‘ruimtelijke ontwikkeling’ en binnen de ambitie ‘Groeiende stad Arnhem 2040’. In de meest recente begroting heeft de gemeenteraad de volgende ambities en doelen opgenomen binnen deze programma’s: NR #1

Doel Realiseren van de doelen van de omgevingsvisie

#2

Benutten van de kansen die de Omgevingswet biedt

#3

Samenhangende aanpak gezonde en veilige leefomgeving

Omschrijving De Groeiende Stad Arnhem 2040 stuurt op de doelen van de omgevingsvisie en ontwerpprincipes van de verstedelijkingsstrategie (inmiddels onder de noemer NOVEX-regio Arnhem Nijmegen Foodvalley). Hierbij hanteren we een gebiedsgerichte aanpak gericht op de versterking van het DNA van de bestaande stad in balans met de toekomstige stad. Via de programmatische aanpak wordt de koers van de omgevingsvisie bewaakt door deze te vertalen naar planvorming, regievoering op (grootschalige) gebiedsontwikkelingen en kennisontwikkeling/monitoring. We grijpen de toekomstige Omgevingswet aan om beleid te maken dat werkt, onze processen en (digitale) dienstverlening te verbeteren en transparanter en integraler te werken. We beseffen dat we voor een leefbare en toekomstbestendige stad onze stad hard nodig hebben. Met de omgevingsvisie en het omgevingsplan brengen we meer samenhang en focus in ons beleid voor de fysieke leefomgeving. Als het gaat om initiatieven uit de stad denken we mee en proberen we de initiatiefnemer te helpen om tot een goed plan te komen dat bijdraagt aan onze doelen. Daarnaast zorgen we voor heldere en transparante kaders bij participatie zodat inwoners, ondernemers en andere betrokkenen weten wat er in de stad staat te gebeuren en waarover meegepraat kan worden.

We willen dat onze inwoners en bezoekers in een gezonde, veilige leefomgeving kunnen wonen, leven, werken en recreëren. Daarom hebben we afgelopen jaar het plan Gezonde Leefomgeving opgesteld. In dit plan zetten we nieuwe lijnen uit hoe we de fysieke leefomgeving gaan verbeteren op zes domeinen: bodem, water, lucht, geluid, licht en hitte. Arnhem maakt buiten gezond. Daarmee beschermen we de gezondheid van mens, dier en natuur tegen slechte luchtkwaliteit, geluidshinder, hittestress en vervuiling. De komende jaren gaan we de ambities uit dit plan uitvoeren, o.a., door het borgen van deze ambities in andere beleidsprogramma’s en in ruimtelijke ontwikkelingen, het vertalen van deze ambities in gebiedsgerichte ontwikkeldoelen, het herzien van onze monitoringsstrategie en het opstellen van Uitvoeringsagenda’s voor de zes onderwerpen.

Omgevingsvisie 2040 gemeente Arnhem De kaders met normen, regels en afspraken waar bij de uitvoering van de VTH-taken aan getoetst zijn, zijn van oudsher sectoraal belegd in diverse lokale beleidsdocumenten. De insteek onder de Omgevingswet is om tot een meer integrale werkwijze te komen. De kern daarvan is het omgevingsplan dat alle regels met betrekking tot de fysieke leefomgeving kan bevatten. Gemeenten hebben tot 2031 de tijd om hun bestaande bestemmingsplannen om te zetten in één omgevingsplan. Onder de Omgevingswet zijn gemeenten verplicht om een omgevingsvisie vast te stellen. Deze visie biedt het richtinggevende kader voor de ontwikkeling van de fysieke leefomgeving. De Omgevingsvisie 2040 vormt “het hart van de ambities die de gemeente Arnhem wil bereiken”. De gemeente Arnhem heeft daarbij de volgende kaders met doelen gesteld:

Erfgoedagenda; Erfgoedverordening 2017; Welstandsnota 2015; de cultuurhistorische hoofdstructuur in paragraaf 2.2 van de Structuurvisie 2012; het hoogbouwbeleid in paragraaf 2.11 van de Structuurvisie 2012; de kenmerken van de ruimtelijke milieus in paragraaf 3.2 van de Structuurvisie 2012; de groenvisie 2017-2035; Bomenplan 2020; 8 Dit wordt later in het onderzoek verder besproken.

11

de redengevende beschrijvingen van onze monumenten en beschermde stadsgezichten; beleidskaart archeologie; Toekomstverkenning Religieus Erfgoed, en bijbehorend - nog op te stellen – Actieplan Religieus Erfgoed.

Ambities ten aanzien van de Omgevingswet Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. De implementatie van deze wet dwingt gemeenten om de omgevingsrechtelijke processen te herzien en aan te passen aan de (nieuwe) wettelijke vereisten. Een van de doelstellingen van de gemeenteraad is het “benutten van de kansen die de Omgevingswet biedt”. Hierbij hoort de door de gemeenteraad omschreven activiteit ‘we toetsen en vergunnen initiatieven’:

“We zorgen ervoor dat het voor initiatiefnemers helder is welke stappen ze moeten zetten om hun initiatief te verwezenlijken. Dit doen we door te zorgen dat informatie goed vindbaar is op één (digitale) plek. Waar overleg noodzakelijk is, vindt dit integraal en met de initiatiefnemer aan tafel plaats, zoveel mogelijk vanuit het credo: ja, mits, maar we beseffen ook dat niet alles kan. De digitale werkwijze met betrekking tot de Omgevingswet is geborgd in de organisatie en de mogelijkheid is gecreëerd dat ketenpartners kunnen samenwerken.”

Om de invoering van de Omgevingswet in goede banen te leiden, heeft de gemeente Arnhem (samen met de andere deelnemende overheden in de regio) samenwerkingsafspraken gemaakt met de ODRA. Deze afspraken zijn vastgelegd in het “Samenwerkingsdocument regio Arnhem” waarvoor in dit onderzoek de 2023 – 2024 versie is bestudeerd. Eerdere versies zijn buiten beschouwing gelaten. Het betreft een ambtelijk stuk en geen bestuurlijk vastgesteld beleid. Het document biedt een overzicht van alle processen en termijnen met betrekking tot het verlenen van vergunningen onder de Omgevingswet. Er is onder meer in terug te vinden dat de ODRA binnen twee (werk)dagen de ontvangst van een aanvraag inboekt en een ontvangstbevestiging verstuurt.9 Na ontvangst van de aanvraag zet de ODRA uiterlijk na tien dagen een benodigd adviesverzoek uit. Dit samenwerkingsdocument biedt ook inzicht in hoe de taken en expertises tussen de ODRA en de gemeente zijn verdeeld. Hiervoor is in de bijlage een matrix opgenomen. Vergunningverlening, toezicht en handhaving is een taak die hoort bij de ODRA en de deskundigheid die daarbij hoort is om die reden belegd bij de ODRA. Consequentie van deze verdeling is dat de gemeente Arnhem geen VTHdeskundigheid in huis haalt.

De afspraak tussen de gemeente Arnhem en de ODRA is daarentegen wel dat de verantwoordelijk voor het opstellen van beleidsstukken en regelgeving (verordeningen) bij de gemeente Arnhem ligt. Doordat de specialistische kennis aanwezig is bij de ODRA is er sprake van een advies- en signaleringsfuncties richting de gemeente.

Ambities woonbeleid gemeente Arnhem De gemeente Arnhem stelde in 2024 de Woonvisie vast.10 In deze Woonvisie is onder meer de ambitie opgenomen dat het totaal aan woningen in Arnhem in 2034 is gegroeid met 12.000 woningen. De gemeenteraad wordt jaarlijks op de hoogte gehouden van de voortgang van deze ambitie. Naast de kwantitatieve groei wil de gemeente ook duurzamere en betere woningen. Hiervoor is een rol weggelegd voor de ODRA:

9 De ODRA geeft aan dat de aanvrager direct na binnenkomst van de documenten een

ontvangstbevestiging ontvangt. Deze wordt automatisch gegenereerd. 10 Document Arnhem - Bijlage - Woonvisie Arnhem 2024-2029/2034 - geamendeerde versie - iBabs Publieksportaal 12

“We benutten maximaal en maximaler handhavingsinstrumentarium om de kwaliteit van woningen omhoog te brengen. Dit houdt onder andere in dat de ODRA, op basis van het Bouwbesluit en de Woningwet, vaker woningeigenaren aanschrijft bij slecht onderhouden woningen.”

Eigen integrale VTH-kaders gemeente Arnhem Gemeenten kunnen eigen, integraal VTH-beleid vaststellen. In deze plannen is doorgaans zichtbaar welke (integrale) afweging een gemeente maakt bij de inzet van beschikbare middelen.11 Dit door doelen te formuleren en prioriteiten aan te geven. Door het periodiek te evalueren kan herleid worden of het beleid doelmatig en doeltreffend is. Het opstellen van VTH-beleid bevordert de transparantie. Bij vergunningverlening is er sprake van een tegenovergesteld belang: initiatiefnemers willen hun initiatieven en ideeën kunnen realiseren, terwijl omwonenden en andere belanghebbenden willen dat hun belangen worden beschermd. Bij de inzet van toezicht en handhavingscapaciteit moet een gemeente eveneens keuzes maken: het ambtelijk apparaat raakt overbelast als op elke overtreding gehandhaafd zou moeten worden. Het bevoegd gezag (in dit geval de gemeente Arnhem) kan in beleid vaststellen aan welke overtredingen zij een hoge of lage prioritering geeft. Voor de fysieke leefomgeving stelde de gemeenteraad in 2017 de “Koersnota handhaving fysieke ruimte” vast. Op 9 oktober 2024 heeft de gemeenteraad van Arnhem het Plan Gezonde Leefomgeving vastgesteld.

Een overkoepelende, integrale aanpak die ervoor zorgt dat de gezonde leefomgeving als een van de uitgangspunten wordt meegenomen bij ontwikkelingen in Arnhem, en die inzichtelijk maakt welke plekken in Arnhem aandacht verdienen om gezonder te worden. De ODRA is als samenwerkingspartner betrokken bij dit plan. In het plan staat het volgende genoemd:

“De Omgevingsdienst Regio Arnhem (de ODRA) is samen met de gemeente verantwoordelijk voor de vergunningverlening, toezicht en handhaving van de normen die door de gemeente worden gesteld. We werken daarom nauw samen met de ODRA en ontwikkelen heldere VTH-kaders (vergunning/ toezicht/handhaving), gericht op beperken van negatieve impact op de gezonde leefomgeving.”

Daarnaast staat het voornemen genoemd: “We stemmen de ambities af met de Omgevingsdienst Regio Arnhem (ODRA) voor een effectieve handhavingsstrategie.” De gemeente Arnhem vertaalt deze ambitie niet in nieuwe eigen, integrale VTH-kaders. De gemeente Arnhem geeft aan dat de prioriteiten regionaal afgestemd zijn en opgenomen staan in het Meerjarenprogramma van de ODRA (dit programma wordt later in het rapport besproken).

11 Een voorbeeld is het huidige VTH-beleidsplan van de gemeente Tilburg:

https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR697742/1. Het college van gemeente Tilburg heeft in dit plan o.a doelen opgenomen ten aanzien van ‘klantgedreven dienstverlening’ (in zoverre het VTH betreft) en een risicoanalyse (inclusief) prioritering met uitleg waarom het college tot bepaalde prioriteiten komt. 13

Dit betreffen voornamelijk prioriteiten die de milieutaken betreffen.12 De gemeente Arnhem heeft (zoals besproken in paragraaf 2.1) wel de LHSO vastgesteld. Deze LHSO biedt de gemeente ruimte om eigen prioriteiten in te brengen. Het stellen van nieuwe prioriteiten heeft de gemeente Arnhem de afgelopen zeven jaar niet gedaan. Het meest actuele VTH-kader betreffende de bouw is daardoor nog steeds de “Koersnota handhaving fysieke ruimte”. Volgens medewerkers van de ODRA die belast zijn met de toezicht en handhaving is dit het geldende gemeentelijk integraal VTHkader, ondanks dat de genoemde prioriteiten, activiteiten en knelpunten door de tijd ingehaald zijn. De recente koerswijziging om meer in te zetten op de gezonde leefomgeving (zoals vastgelegd in het plan Gezonde Leefomgeving) is hier niet in verwerkt. De afwezigheid van een eigen en actueel integraal VTH-kader is in het kader van dit onderzoek besproken met de wethouder. Het college van B&W licht toe dat het een bewuste keuze is om bovenop de wettelijke verplichtingen en de regels die opgenomen zijn in het omgevingsplan geen aanvullende prioriteiten te benoemen in een beleidskader. Er vindt afstemming plaats met de ODRA en de prioriteiten van de gemeente Arnhem zouden volgens het college bekend moeten zijn bij de ODRA.

Een door het college expliciet benoemde prioriteit is brandveiligheid.13 Naar aanleiding van de fatale flatbrand in 2021 is de gemeente Arnhem door de onderzoeksraad ondervraagd over de rol van de ODRA bij brandveiligheid.14 Brandveiligheid is één van de aspecten waar nadrukkelijk op getoetst wordt bij de aanvraag voor een omgevingsvergunning voor een verbouwing. De onderzoeksraad concludeert dat daardoor grote verbouwingen (waar een omgevingsvergunning voor nodig is) vaak leiden tot een verbetering van de brandveiligheid. Dat is anders bij kleine reparaties en verbouwingen. Daar is geen omgevingsvergunning voor nodig en de aanpassingen kunnen dan leiden tot een vermindering van de veiligheid. De ODRA voert in principe geen toezicht uit op deze verbouwingen. De gemeente Arnhem vraagt aan de ODRA ook niet om (zonder aanleiding zoals een klacht) preventief te controleren op brandveiligheid bij gebouwen. Deze werkwijze is niet aangepast naar aanleiding van het onderzoek.

Dienstverleningsbeleid gemeente Arnhem De gemeente Arnhem werkt aan het verbeteren van de dienstverlening. In de begroting van de gemeente Arnhem staat de volgende ambitie: Arnhem blijft zich inzetten voor verbetering van de (digitale) dienstverlening aan haar inwoners en ondernemers. We zorgen ervoor dat informatie online beschikbaar is en dat waar wettelijk mogelijk producten digitaal kunnen worden aangevraagd. De afhandeling van deze aanvragen gaan we steeds verder automatiseren. Niet iedereen is echter even digitaal vaardig. Voor iedereen blijft het mogelijk om met de gemeente zaken fysiek te regelen, al dan niet met ondersteuning van een ambtenaar. Daarnaast wordt voor inwoners en ondernemers met partners in de stad ondersteuning georganiseerd of worden alternatieve kanalen geboden. Het streven is te voldoen aan de kwaliteitsnormen van het Rijk en aan de wens dat inwoners en ondernemers tevreden zijn over deze dienstverlening. Gedurende de looptijd van het onderzoek ontwikkelde de gemeente Arnhem een visie op dienstverlening. Bovenstaande ambitie (en doel) ziet toe op de dienstverlening van de gemeente zelf. Deze geldt niet direct voor verbonden partijen of samenwerkingspartners.

Het college van B&W licht toe dat zij graag ziet dat verbonden partijen die namens de gemeente Arnhem een deel van de uitvoering op zich nemen aan dezelfde (toekomstige) normen voldoen als de gemeente Arnhem zelf. Hierover zijn binnen de gemeente (nog) geen algemene afspraken gemaakt. Er kunnen verschillen bestaan in servicenormen – en -levels tussen de gemeente Arnhem en tussen de verschillende verbonden partijen en uitvoeringsdiensten.

12 De ODRA heeft in het Meerjarenprogramma tien prioriteiten genoemd die in het

uitvoeringsprogramma staan uitgewerkt. Alleen prioriteit 8 ziet direct toe op de bouwtaken en betreft meer algemene uitgangspunten. 13 Op 6 maart 2025 vond er een grote stadsbrand in Arnhem plaats. Deze brand is niet meegenomen in dit onderzoek. Daarvoor was de tijd te kort. Bovendien doen ook anderen onderzoek hiernaar. 14Het rapport is online te vinden op: Fatale flatbrand in Arnhem - Lessen voor brandveiligheid Onderzoeksraad voor Veiligheid 14

2.3 De relatie ODRA – gemeente Arnhem In deze paragraaf staat de formele relatie beschreven tussen de gemeente Arnhem (als opdrachtgever) en de ODRA (als opdrachtnemer). Eerst staat de governance-structuur beschreven en daarna de afspraken die de gemeente Arnhem en de ODRA met elkaar gemaakt hebben in hun dienstverleningsovereenkomst. Eerst komt de grondslag van de ODRA (de gemeenschappelijke regeling), daarna het mandaatbesluit om te eindigen met de dienstverleningsovereenkomst.

Gemeenschappelijke regeling Een omgevingsdienst is een zelfstandige organisatie vormgegeven op basis van de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr).15 In het bijzonder betreft het een openbaar lichaam in de vorm van een collegeregeling. De grondslag van een omgevingsdienst is daardoor te vinden in de gemeenschappelijke regeling ODRA (GR ODRA).16 De regeling is volgens artikel 2 ingesteld ter gemeenschappelijke behartiging van de belangen van de deelnemers ter zake van vergunningverlening, toezicht, handhaving en advisering in het kader van het omgevingsrecht. Deelnemers zijn verplicht om ‘de basistaken’ onder te brengen bij de omgevingsdienst.17 Dit betreft onder meer de wettelijke milieutaken. Deelnemers kunnen er voor kiezen (op grond van artikel 5 van de GR) ook overige taken uit het omgevingsrecht onder te brengen bij de ODRA. Over het uitvoeren van de deze taken worden afzonderlijke overeenkomsten gesloten tussen een deelnemer en de ODRA. Deze overige taken betreffen onder meer de BRIKS-taken. Een deelnemer kan deze taken ook weer terugnemen. De procedure daarvan is gelijk aan die beschreven is in artikel 33. De toelichting van de GR benadrukt dat de financiële gevolgen voor de ODRA in die gevallen groot is. Het bestuur van de ODRA bestaat uit een DB (Dagelijks bestuur) en een AB (Algemeen bestuur).

Het AB is bevoegd om besluiten te nemen en stelt onder meer de begroting vast. Het stemgewicht van een ABlid wordt bepaald op grond van de financiële bijdrage aan de begroting. Hierdoor beschikt de provincie over het grootste gewicht en daarna de gemeente Arnhem. Hieronder staat de samenstelling van het AB en DB op 1 december 2024:

Gemeente Gemeente Arnhem Gemeente Doesburg Gemeente Duiven Gemeente Lingewaard Gemeente Overbetuwe Gemeente Renkum Gemeente Rheden Gemeente Rozendaal Gemeente Westervoort Gemeente Zevenaar Provincie Gelderland

Naam vertegenwoordiger Marco van der Wel (bestuurslid Dagelijks en Algemeen Bestuur)18 Birgit van Veldhuizen (bestuurslid Algemeen Bestuur) Geert-Jan Schrijner (bestuurslid Algemeen Bestuur) Maarten van den Bos (bestuurslid Algemeen Bestuur) Rik van den Dam (bestuurslid Dagelijks en Algemeen Bestuur) Joa Maouche (voorzitter Dagelijks en Algemeen Bestuur) Paul Hofman (bestuurslid Algemeen Bestuur) Simon Warmerdam (bestuurslid Algemeen Bestuur) Laura Kaper (bestuurslid Dagelijks en Algemeen Bestuur) Bart Kagei (bestuurslid Algemeen Bestuur) Dirk Vreugdenhil (vicevoorzitter Dagelijks en Algemeen Bestuur)

15 De WGR is eind 2021 gewijzigd en de wijziging is op 1 juli 2022 in werking gegaan. De wijziging

beoogt een versterking van de democratische legitimatie van de gemeenschappelijke regelingen met betrekking tot de kaderstellende-en controlerende rol van de raden en Staten. In 2023 is de gemeenschappelijke regeling waarop de ODRA is gebaseerd in lijn gebracht met de nieuwe WGR. 16 Gemeenschappelijke regeling Omgevingsdienst Regio Arnhem | Lokale wet- en regelgeving 17 In artikel 4 van de GR staat genoemd wat deze basistaken zijn. 18 In februari is wethouder Van der Wel opgevolgd door wethouder van Esch. 15

De organisatorische opbouw van de ODRA. De colleges van B&W zijn eigenaar van de ODRA:

De Omgevingsdienst is een uitvoeringsorgaan. Het uitgangspunt is dat de deelnemende gemeenten hun eigen beleid vaststellen en dat de ODRA dit uitvoert. Als het gaat om de (wettelijke) basistaken wordt er gestreefd naar uniformiteit. De ODRA fungeert als ‘beleidsondersteuner en adviseur’ en kan gemeenten ondersteunen bij het opstellen van het beleid. De ODRA stelt dus zelf geen beleid vast (behalve intern beleid met betrekking tot de eigen bedrijfsvoering) maar voert het beleid van de deelnemende overheden uit. In de praktijk ligt dit genuanceerder. Het geldend VTH-beleidskader is wel regionaal vastgesteld. Het AB heeft op 6 juni 2024 het Meerjarenprogramma 2025 – 2028 (hierna: Meerjarenprogramma) vastgesteld. In dit programma zijn onder meer kaders en de prioriteiten te vinden waaraan de uitvoering van de ODRA op het gebied van VTH moet voldoen. De ODRA licht toe dat zij de prioriteiten van de individuele deelnemers gebundeld heeft in het Meerjarenprogramma dat alle eigenaren van de GR ODRA gezamenlijk hebben vastgesteld.19

Mandaatbesluit Artikel 8 van de GR bepaalt dat er geen publieksrechtelijke bevoegdheden worden over gedragen aan de ODRA. Elke deelnemer stelt afzonderlijk een mandaatbesluit op. Dit betekent dat de ODRA niet zelf besluiten neemt, zij doet dit namens het college van B&W van de gemeente Arnhem (zoals bepaald is in het mandaatbesluit). Er zijn in dat opzicht twee mogelijkheden: volledig en gedeeltelijk mandaat. De Gelderse Omgevingsdiensten hebben in gezamenlijkheid een mandaatbesluit ontwikkeld.20 In het mandaatbesluit is besloten om ruim mandaat te verlenen aan de directeur van de ODRA om namens het bevoegd gezag (voor Arnhem: het Arnhemse college van B&W) besluiten te nemen. Er is eveneens opgenomen dat de ODRA bezwaren kan afhandelen, onder de voorwaarde dat het bezwaar niet behandeld wordt door de functionaris die het besluit genomen heeft. In de praktijk handelt de gemeente Arnhem de bezwaren af. Er gelden algemene instructies voor de uitoefening van het mandaat. Daarbij is er afgesproken dat de directeur overlegt met ‘de betrokken portefeuillehouder’ van de gemeente Arnhem alvorens een besluit genomen wordt wanneer uit de voorbereiding blijkt dat dit besluit politiek of maatschappelijk gevoelig ligt. Hier vallen in ieder geval beslissingen over grootschalige evenementen onder. Met medewerkers van de ODRA is gesproken over de mandatering.

Zij geven aan geen klachten te hebben.

Verordening Artikel 18.23 van de Omgevingswet verplicht gemeenteraden om regels te stellen over de uitvoering en handhaving van de basistaken die de omgevingsdienst in opdracht van het college van B&W uitvoert. De VNG heeft hiervoor een modelverordening opgesteld die de gemeenteraad hierbij kan gebruiken. Zoals eerder genoemd heeft de gemeenteraad van Arnhem deze verordening niet vastgesteld.

19 Zoals eerder besproken betreffen dit voornamelijk prioriteiten ten aanzien van de VTH-milieutaken.

In het uitvoeringsprogramma is een uitwerking te vinden van de prioriteit die betrekking heeft op de bouwtaken. 20 https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR704440/1 16

Dit is een bewuste keuze van de gemeente Arnhem: de ODRA heeft zich gecommitteerd aan de kwaliteitscriteria en rapporteert daar jaarlijks over. Daarmee is er volgens de gemeente Arnhem geen meerwaarde om de verordening zelf ook nogmaals vast te stellen. Op grond van artikel 18.20 Ow kunnen gemeenteraden ook kwaliteitsregels opstellen voor de nietbasistaken in het kader van het nakomen van de zorgplicht. Onder meer betreffende de kwaliteit van de uitvoering en de op te leveren producten zoals programma’s en rapportages. Dit is niet verplicht. De gemeenteraad van Arnhem heeft deze regels niet opgesteld. Kader: horizontaal toezicht Horizontale verantwoording ziet toe op het waarborgen van de kwaliteit van omgevingsdiensten door middel van verantwoording door omgevingsdiensten aan gemeenteraden en provinciale staten over financiën, beleid en uitvoering. Daarmee is er sprake van een vorm van horizontaal toezicht: de gemeenteraad controleert of de kwaliteit van de omgevingsdienst in orde is en of de uitvoering aansluit bij het beleid. Berenschot deed onderzoek naar de horizontale verantwoording van de landelijke omgevingsdiensten en stelt dat het in essentie om drie zaken gaat21:

(A) Doet de omgevingsdiensten de goede dingen (B) Doet zij deze dingen goed (C) Gebeurt dit tegen acceptabele kosten Een van de constateringen was dat de invulling van de horizontale verantwoording per regio sterk verschilt. Wanneer deze sterk gebaseerd is op de verantwoording via de lijnen van de GR dan ligt de nadruk op de begroting en de prestaties van de omgevingsdienst en minder op “de outcome” (wat verandert de omgevingsdienst in de samenleving?) van de omgevingsdienst. Een pilot bij de ODRN leverde onder meer de volgende inzichten op:

(A) Een directe verbinding tussen de (beleids)doelen van de gemeenten en de ambities en activiteiten van de ODRN wordt maar door weinig raadsleden en bestuurders gelegd (B) De focus bij de bespreking in de gemeenteraad ligt op financiën en bedrijfsvoering en weinig op de inhoudelijke ambities of taken van de ODRN. Het ministerie van BZK heeft verschillende handreikingen opgesteld om gemeenteraden te helpen bij de invulling van horizontale verantwoording in het kader van gemeenschappelijke regelingen. De bevindingen van Berenschot bij de ODRN zijn relevant voor de gemeente Arnhem omdat de horizontale verantwoording van de ODRA eveneens via ‘de lijnen van de GR’ verloopt. De ODRA licht toe dat zij om die reden werken met Meerjarenprogramma. De ODRA legt daarover verantwoording af aan de eigenaren van de GR. Zodat de deelnemers van de GR de ODRA erop kunnen aanspreken of zij ‘de goede dingen’ doet.

De DVO 2013 De dienstverleningsovereenkomst die gesloten is in 2013 (met een toenmalige looptijd van één jaar) is nog steeds de overeenkomst die ten grondslag ligt aan de opdrachtverstrekking van de gemeente Arnhem aan de ODRA. Op grond van artikel 4 van de DVO stellen beide partijen (gezamenlijk) jaarlijks een werkprogramma op. In dit programma zijn de prestaties die de ODRA levert vastgelegd. De bijlage van de DVO bevat gedetailleerde afspraken tussen de ODRA en de gemeente Arnhem. In onderstaand figuur zijn enkele van die afspraken (met betrekking tot de kwaliteit van de dienstverlening) opgenomen om een beeld te bieden hoe deze afspraken eruit zien:

21 De uitkomsten zijn te vinden in het rapport: Versterking horizontale verantwoording

omgevingsdiensten (2024) 17

Figuur 1: Kwaliteitseisen op basis van DVO 2013

Deze afspraken zijn niet meer actueel. Dat geldt volgens de gemeente Arnhem en de ODRA voor de meerderheid van de in de DVO opgenomen afspraken. Tegelijkertijd is de DVO het enige document waar deze afspraken tussen de ODRA en de gemeente Arnhem (formeel) zijn vastgelegd. In 2013 was de verwachting dat de DVO periodiek zou worden herzien of worden vervangen. Eventuele wijzigingen zouden dan worden meegenomen. In de praktijk is dit niet gebeurd. Jaarlijks wordt er een werkprogramma opgesteld. Eveneens worden er op regionaal niveau afspraken gemaakt over de prestaties die de ODRA levert aan de deelnemer. Het is de verantwoordelijkheid van de opdrachtgever (de gemeente Arnhem) om de dienstverleningsovereenkomst te actualiseren. Waarom dit de afgelopen tien jaar niet gedaan is, valt niet te herleiden. De gemeente Arnhem laat weten dat geen van de deelnemende gemeenten hun DVO hebben geactualiseerd. De gemeente Arnhem erkent dat de huidig DVO aan vervanging toe is. In de bijlage op de DVO zijn eveneens afspraken gemaakt over de beleidstechnische zaken. Het beleid opstellen dat uitgevoerd moet worden valt onder de verantwoordelijkheid van de gemeente Arnhem. Omdat een deel van de inhoudelijke deskundigheid is ondergebracht bij de ODRA adviseert deze de gemeente Arnhem op deze onderdelen.

Vragen van raads- en collegeleden worden op grond van de DVO beantwoord door medewerkers van de ODRA.

18

Beoogde governance-structuur In de DVO staat in artikel 8 beschreven hoe de afstemming tussen ODRA en opdrachtgever zou moeten verlopen. Deze beschrijvingen zijn gedateerd maar vormen tegelijkertijd de enige afspraken die op papier gesteld zijn. Om die reden staan zij hieronder nog wel beschreven. Zowel ODRA als de gemeente Arnhem wijzen een contactpersoon aan die het overleg voert. Partijen voeren ‘regelmatig’ overleg over de uitvoering van het werkprogramma en de gemeente Arnhem neemt het initiatief en de regie binnen deze overleggen. In de bijlage op het DVO is dit overleg verder uitgewerkt. Het overleg zou volgens de afspraken moeten plaatsvinden op twee niveaus zo blijkt uit onderstaand figuur:

Figuur 2: Beoogde overlegstructuur in DVO 2013

De kwaliteit van dienstverlening (en de daarmee verband houdende bestedingen) wordt volgens de DVO besproken op het overlegniveau Bestuurlijk/strategisch:

“Daarnaast is er een structureel overleg waarbij gesproken wordt over de kwantiteit en kwaliteit van de dienstverlening, de daarmee verband houdende bestedingen, de toekomstverwachtingen van de gemeente Arnhem en de ontwikkelingen in relatie tot de samenwerking met de ODRA.”

Dat betekent dat het college van B&W (volgens de toentertijd gemaakte afspraken) structureel in gesprek zou moeten blijven met de directeur ODRA over de kwaliteit van dienstverlening. Naast dit (tweemaandelijkse) bestuurlijk overleg wordt de kwaliteit van dienstverlening (en de daar bijhorende KPI’s) ook periodiek besproken op ‘tactisch / operationeel’ niveau. Zo blijkt uit de tabel opgenomen in figuur 3:

Figuur 3: Opzet structureel voortgangsoverleg conform DVO 2013

In de DVO is niet geregeld welke onderwerpen opgeschaald worden naar het niveau van het overleg met Algemeen Bestuur.

19

De DVO is het laatste formele document waarin de overlegstructuren vast gesteld zijn. Zoals al genoemd geven de ODRA als de gemeente Arnhem geven dat de hierboven beschreven structuren niet meer actueel zijn. De gemeente Arnhem heeft een intern onderzoek laten uitvoeren naar de aansturing van de ODRA. Daar is het volgende overzicht uitgekomen dat opgenomen staat in onderstaand figuur:

Figuur 4: overzicht overleggen

Uit bovenstaand overzicht blijkt dat de meeste overleggen plaatsvinden op ambtelijk / operationeel niveau. Deze structuur is dus niet vastgelegd in een formeel document maar is de gevormde praktijk. De wel vastgestelde structuur is daarmee gedateerd. Het college licht toe dat daarnaast ook (informeel) overleg is met de directeur van de ODRA en dat de lijnen tussen de ODRA en de gemeente op bestuurlijk niveau kort zijn.

Werkprogramma ODRA De gemeente Arnhem spreekt jaarlijks een werkprogramma af met de ODRA. Deze afspraak uit de DVO is nog wel actueel. Dit werkprogramma beperkt zich tot een overzicht van de afgenomen producten en diensten. Deze producten en diensten zijn gebaseerd op de door het algemeen bestuur vastgestelde producten en dienstencatalogus in 2023 (hierna: de PDC). Per maand krijgt de gemeente Arnhem terugkoppeling van de hoeveelheid afgenomen producten en diensten en de mogelijkheid om bij te sturen indien nodig. Het werkprogramma 2024 vindt zijn grondslag in de door het AB vastgestelde begroting 2024. In deze begroting wordt onderscheid gemaakt tussen taakvelden en programma’s waarbij Bouw een eigen taakveld is (naast milieu en algemeen) en binnen bouw vergunningverlening een apart programma. De ODRA neemt alle bouwtaken van de verschillende deelnemers gezamenlijk:

20

Figuur 5: Verantwoordingsinformatie ODRA ten aanzien van de bouwtaken/vergunningverlening

De KPI’s die de ODRA gebruikt (voor bouwvergunningverlening) zien toe op de doorlooptijd van vergunningen en de klanttevredenheid. De KPI’s voor bezwaren zijn nog niet vastgesteld. De begrootte aantallen (aan producten en diensten) komen terug in de verschillende werkprogramma’s. Daarnaast biedt ODRA ook enkele gezamenlijke diensten aan. De gezamenlijke diensten worden met een vaste prijs opgenomen in de werkprogramma’s. Dat geschiedt op basis van de vastgestelde verdeelsleutel, bestaande uit 40% stemverhouding en 60% inwoneraantal. Voor de bouwtaken gaat het om de gezamenlijke dienst ‘klantadvisering’. In het werkprogramma van 2024 gaat het om € 267.513,- voor klantadvies bouw. Financiën Voor bouwvergunningen geldt nog iets anders: de leges. Dat zijn de administratieve kosten die een aanvrager betaalt voor het behandelen van een vergunningsaanvraag. De hoogte van de leges die worden geheven, verschillen per gemeente. Een gemeente mag geen winst maken op de leges. Het uitgangspunt is dat de leges maximaal kostendekkend zijn. Het is een politieke keuze hoe een gemeente dit invult. De gemeenteraad stelt jaarlijks een tarieventabel vast (tabel 4.1.2) waarin is opgenomen dat er leges geheven worden voor het in behandeling nemen van o.a. een omgevingsvergunning of overleg.22 De coalitie heeft afgesproken dat deze leges kostendekkend moeten zijn.

De vertaalslag van deze ambitie levert enkele praktische knelpunten op: Met de komst van de Omgevingswet en de WKB geldt dat een groot aantal activiteiten vergunningsvrij zijn en dat de bouwtoets gedaan wordt door een private partij. De gemeente kan hiervoor geen leges meer in rekening brengen. De gemeente wordt wel geacht de aanvraag in behandeling te nemen. De gemeente heeft daar dus nog wel een taak die kosten oproept, maar kan die niet via leges verhalen. Gemeenten mogen zelf bepalen hoe zij de kosten verdelen over de bouwactiviteit en de omgevingsplantoets. Uit onderzoek van Eigen Huis blijkt dat de bouwleges op dit moment ‘een warboel’ zijn. In sommige gemeenten kost het bouwen van een nieuw huis enkele honderden euro’s, in andere gemeenten enkele tienduizenden euro’s. De bouwleges moeten worden beperkt tot een redelijke kostenvergoeding en hier lijken gemeenten volgens de onderzoekers het houvast kwijt te zijn.23 In tabel 4.3.2 van de legesverordening is opgenomen dat voor een binnenplanse omgevingsplanactiviteit de hoogte van de leges 2,34% van de bouwkosten bedraagt. Hierbij wordt een minimum gehanteerd van €300, - dat hoger kan worden indien de bouwactiviteit aan bepaalde kenmerken voldoet. De tarieven kunnen verder verhoogd worden als er sprake is van een binnen- of buitenplanse afwijking. Dit op basis van de totale bouwkosten.

Deze systematiek (vast percentage van de bouwkosten) heeft als resultaat dat grotere (nieuw)bouwprojecten (met een groot bedrag aan bouwkosten) een relatief groot percentage van de totale legesopbrengsten met zich mee brengen, terwijl deze projecten niet perse de meeste kosten hoeven te hebben. In de praktijk betekent dat het verlenen van omgevingsvergunningen voor grote 22 https://lokaleregelgeving.overheid.nl/CVDR727951/2 23 https://www.eigenhuis.nl/nieuws/grote-prijsverschillen-nieuwbouwvergunningen

21

(nieuw)bouwprojecten een gunstig effect heeft op de inkomsten (ten opzichte van de uitgaven). Voor kleinere aanvragen zoals dakkapellen geldt het omgekeerde. Deze bouwplannen kennen doorgaans een lagere bouwsom. Als deze aanvragen een groot deel van de werkvoorraad uitmaken dan staan de opbrengsten niet geheel in verhouding tot de kosten (de benodigde uren). De mogelijkheid bestaat om voor deze aanvragen het vaste deel van de tarieven te verhogen om ze kostendekkend te maken. Het gevolg is dat initiatiefnemers dan een relatief hoog percentage van de bouwkosten kwijt zijn aan leges. Op jaarbasis rekent de ODRA voor de bouwtaken een hoger bedrag dan het bedrag dat de gemeente Arnhem ophaalt aan leges (circa 70%). Daarmee zijn in de ogen van de gemeente Arnhem de leges niet kostendekkend. De ODRA benadrukt daarbij dat niet voor alle bouwtaken (zoals handhaving) de kosten onder de leges mogen worden weggeschreven. Voor de onderdelen die wel ondergebracht kunnen worden betreft dat een politieke keuze van de gemeente Arnhem.

2.4 Beleid ODRA Gemeenten stellen het inhoudelijk beleid vast. De ODRA stelt daarnaast voor de uitvoering van de bouwtaken ook diverse eigen beleidsstukken vast. Dit gebeurt op bestuurlijk niveau binnen het Algemeen Bestuur waarin alle deelnemers vertegenwoordigd zijn. Stukken die toezien op het operationele niveau worden vastgesteld binnen de ambtelijke organisatie van de ODRA. In deze paragraaf staan deze stukken besproken.

Begrotingsstukken Op grond van het eerste lid van artikel 14 van de GR ODRA stelt het Algemeen Bestuur de begroting en de jaarstukken vast. Deze begrotingsstukken worden voor zienswijze aan de raden en staten van de deelnemers voorgelegd. De jaarstukken zijn openbaar en online te vinden.24 In de begroting van 2024 is onder meer vastgesteld:

het uurtarief (dat in 2024 verhoogd is met €7) tot €99 per uur. Dit tarief geldt voor alle diensten van de ODRA.25 de kwalitatieve kaders voor vergunningverlening bouw. Vergunningen worden binnen 8 weken verleend en de klanttevredenheid is 80%. de kwalitatieve kaders voor vergunningverlening bouw. 95% van de medewerkers voldoet aan de VTH norm en de klanttevredenheid bij controles en klachtafhandeling is 80% In de begroting is daarnaast te vinden wat de financiële verdeelsleutel is die de ODRA hanteert voor het in rekening brengen van diverse kosten bij de (bouwtaken)deelnemers en wat de (geschatte) totale kosten zijn ten aanzien van vergunningverlening en handhaving & toezicht.

24 https://www.odregioarnhem.nl/over-ons/jaarstukken/ 25 Het werken met een dergelijk uniform tarief is onderdeel van de ‘beheerste’ outputfinanciering die in

2020 is ingevoerd en geldt voor de werkpaketten van de gemeente (dus ook de bouwtaken. Deze vorm van financiering wordt als beperkend ervaren. In de begroting stelt de ODRA het volgende: In de bedrijfsvoering wordt het hanteren van een uniform tarief steeds lastiger. Er zijn tal van projecten die al op andere basis worden gefinancierd. Ook procesinnovaties, waarbij een deel van het werk door procesondersteuners wordt gedaan, maakt dat uniforme tarieven op termijn niet houdbaar zijn. Waar mogelijk gaat ODRA op beperkte schaal met tariefdifferentiatie aan de slag. 22

De ODRA licht toe dat het gehanteerde uurtarief in vergelijking met het landelijk gemiddelde laag ligt ondanks de stijging in 2024. Omgevingsdiensten hanteren doorgaans hogere tarieven. Een voorbeeld daarvan is Omgevingsdienst Zuidoost-Brabant die in 2024 een tarief van €120,52 hanteert en als volledig robuust is beoordeeld.26

Meerjarenprogramma In 2023 is de ODRA gestart om samen met de partners vorm te geven aan een Meerjarenprogramma dat in 2024 door het AB is vastgesteld onder de naam ‘Samenwerken aan impact’.27 In de Kadernota 2024 werd dit plan omschreven als ‘het meerjarenbeleidsplan’. Uiteindelijk is de uitvoeringstrategie van de ODRA met betrekking tot vergunningen, toezicht en handhaving in het document opgenomen. Het is het eerste meerjarige uitvoeringsdocument in het bestaan van ODRA en maakt (volgens de ODRA zelf) ‘duidelijk waarom ODRA er is en waar ODRA en haar partners denken dat de bijdrage van vergunningverlening, toezicht, handhaving en advisering aan de opgaven van haar partners het grootste effect heeft.’ Zoals besproken in hoofdstuk 2 vormt het Meerjarenprogramma het integraal VTH-kader waar de ODRA meewerkt per 1 januari 2025. Omdat de gemeente Arnhem niet beschikt over een eigen integraal VTHkader vormt het Meerjarenprogramma het geldend integraal kader. In het meerjarenprogramma staat de werkwijze ‘Rijker Verantwoorden’ centraal. De ODRA wil meer inzetten op een meer op outcome gerichte wijze van verantwoording, oftewel: Heeft de bijdrage van ODRA (voldoende) effect gehad op het verbeteren van de kwaliteit van de leefomgeving? In het meerjarenprogramma staan de kernwaarden van de ODRA genoemd: Verantwoordelijk, Vertrouwen, Vakmanschap, Samen(werken).

Het Meerjarenprogramma trad pas in 2025 in werking. Daarvoor zouden al enkele ontwikkelingen in gang gezet zijn. Blijkt onder meer uit deze passage met betrekking tot het bouwtoezicht: We werken vanaf 2025 risico-gestuurd in het bouwtoezicht.28 We ontwikkelen daar samen met de gemeenten waarvoor wij de bouwtaken mogen uitvoeren een zogenoemde prioriteitstellingsmethodiek voor, met als doel het rendement van het bouwtoezicht te optimaliseren en te vergroten. Een scherpe prioriteitstelling beperkt de kostenstijging als gevolg van volumegroei. In de prioriteiten zal, onder andere naar aanleiding van diverse incidenten, meer nadruk komen te liggen op toezicht bestaande bouw. Denk aan verkamering, renovatie, brandveiligheid en verduurzaming. Ook zullen we, in elk geval voor de gemeente Arnhem, meewerken aan de ambities om het beleidsdoel van ‘Radicaal Vergroenen’ te realiseren. Momenteel voeren we in de vorm van een pilot onder meer toezicht uit op herplantplicht en natuurcompensatie bij de aanvraag van omgevingsvergunning. Op basis van een evaluatie van deze pilot, wordt in 2025 mogelijk overgegaan tot het structureel uitvoeren van deze taken. Is dat het geval, dan betekent dit een uitbreiding van de capaciteit en daarmee stijging van de kosten voor de partners die deze taak bij ODRA beleggen.