8.3b. Rekenkamer Arnhem eindrapport Bouwen aan Vertrouwen

De “zogenoemde prioriteitstellingsmethodiek” waar over gesproken wordt, was in 2024 nog niet opgesteld. Zoals besproken in hoofdstuk 2 staat in het uitvoeringsprogramma van het Meerjarenprogramma wel één prioriteit uitgewerkt ten aanzien van de bouwtaken.

26 De meerjarenbegroting van de ODZOB met daarin het vastgestelde tarief is online te vinden op:

Raads- en statenleden 27 Online te vinden op: https://arnhem.bestuurlijkeinformatie.nl/Agenda/Document/f04ceee5-cdc14e06-8e03-eb536b4ca094?documentId=cebfd792-cb3f-458a-a9a8d2759acad955&agendaItemId=7fa4dea7-454e-4d8f-8ae3-ee297d8edcdd 28 Dit betreft een typefout in het Meerjarenprogramma. Daar staat 2022 in plaats van 2025. 23

Dienstverlening door de ODRA In 2023 heeft de ODRA het beleidsplan externe dienstverlening opgesteld. Uit de eigen analyse van de ODRA komt naar voren dat de (digitale) dienstverlening en informatievoorziening (nog) niet op orde was. Knelpunten zijn onder meer de bereikbaarheid en lange wachttijden. De ODRA wenst in 2028 de boel op orde te hebben. Concreet formuleert de ODRA de volgende ambitie:

Intern is de basis op orde. Burgers en ondernemers merken dat doordat wij onze diensten en producten op tijd en in één keer goed leveren. Er is geen ontevredenheid, de dienstverlening voldoet aan de verwachtingen van de burger/ondernemer. Anders dan klachten uit de omgeving (hinder, vervuiling, incidenten) waar ODRA geen invloed op heeft, zijn er geen klachten over onze dienstverlening, omdat wij dergelijke signalen beschouwen als een uiting dat de basis niet op orde is. Om deze ambities mogelijk te maken heeft de ODRA vier ontwikkeldoelen geformuleerd. Deze zijn uitgewerkt in het Uitvoeringsplan Dienstverlening 2023-2028. De doelen zijn: nr. 1

Doel Hostmanship

2

Omnichannel Strategie

3

Digitale Informatievoorziening

4

Samenwerken in de Keten

Toelichting Dit ontwikkeldoel richt zich op het verbeteren van de klantvriendelijkheid en de menselijke benadering in de dienstverlening. ODRA streeft naar een consistente en naadloze ervaring over alle contactkanalen, om de tevredenheid van burgers en ondernemers te verhogen. Het verbeteren van de digitale informatievoorziening om burgers en ondernemers beter en sneller te kunnen bedienen. Het maken van goede werkafspraken met ketenpartners, vooral in het kader van de Omgevingswet, om als één overheid te functioneren.

De ODRA richt daarnaast haar dienstverlening op vier specifieke groepen. Deze groepen zijn gebaseerd op de richtlijnen van de VNG: nr. 1

Doelgroep Incidentele initiatiefnemers

2

Professionele initiatiefnemers

3

Belanghebbenden incidenteel

4

Belanghebbenden professioneel

Beschrijving Deze groep ontvangt veel complexe informatie en heeft moeite om inzicht te krijgen in wat er van hen verwacht wordt, wat het proces lastig maakt om te doorlopen. Zij hechten waarde aan vooroverleg en een efficiënt, transparant proces met een vast contactpersoon. Ze moeten vaak versnipperde informatie aanleveren. Deze groep wordt vaak laat in het proces betrokken en wil graag eerder betrokken worden om mee te denken in de verkennende fase van een initiatief. Deze ondersteuners van belanghebbenden hebben behoefte aan gedetailleerde en transparante informatie die volledig en tijdig ontsloten moet worden

Bovenstaande betekent dat de ODRA het uitgangspunt hanteert dat verschillende type initiatiefnemers op een eigen wijze worden benaderd. Een vastgoedondernemer (professionele initiatiefnemer) die regelmatig vergunningen aanvraagt voor zijn of haar panden heeft andere behoeften dan een inwoner die het dak van zijn eigen huis wil verduurzamen (incidentiele initiatiefnemer). De bedoeling is dat deze verschillen terugkomen in de dienstverlening rondom bouwtaken.

Mysteryguestonderzoek bereikbaarheid In 2023 heeft de Rekenkamer Arnhem onderzoek gedaan naar de dienstverlening van de ODRA met behulp van een mysteryguest. De voornaamste conclusie is dat het voor de inwoners niet altijd makkelijk

24

is om antwoord te krijgen op zowel simpele als minder simpele vragen. Ook ervaren de inwoners regelmatig dat zij niet welkom zijn als zij met name bij de ODRA-locatie staan.29 Verder beoordeelde de Rekenkamer Arnhem de responstijd bij mailcontact en brieven als lang en vrij formeel. De Rekenkamer formuleerde concrete aanbevelingen om de dienstverlening te verbeteren. In de AB-bestuursvergadering van 14 december 2023 wordt het rapport door de het AB besproken.1 Vanuit de ODRA wordt aangegeven dat er een aantal constateringen is die bij ODRA al in beeld waren en reeds opgenomen zijn in het Verbeterplan Dienstverlening, zoals o.a. de bereikbaarheid. Terugbellen blijft een punt van aandacht. De ODRA zegt hierover: Veel van de constateringen uit het rekenkamerrapport had ODRA door zelfonderzoek ook al geconstateerd en medio juli 2023 zijn de verbeterpunten geïnventariseerd en beschreven in een drietal interne dienstverleningsplannen. De quick wins zijn na het zomerreces 2023 opgepakt. Een aantal verbeterpunten kost meer tijd of hebben financiële consequenties. Uit de notulen van de AB-vergaderingen blijkt dat de verbeterpunten met financiële consequenties op bezwaren kunnen rekenen van de overige AB-leden.30 Er wordt besloten deze in kaart te brengen en apart te bespreken.

Een AB lid geeft aan ‘geen standaarden aan de ODRA te willen opleggen die niet voor elke partner haalbaar zijn’. Er moet ‘enig realisme’ betracht worden. AB-leden uitten daarnaast kritiek op de aanbevelingen van het rapport. Die vinden zij van ‘matige kwaliteit’ en de AB leden vragen zich af of het verstandig is om daar op te acteren. Liever zien zij ‘dat het boerenverstand’ wordt gebruikt en gezocht wordt naar oplossingen die geen geld kosten.1 Zij adviseren de wethouder van Arnhem o.a. om een overzicht op te stellen van maatregelen met en zonder investering. Tijdens de politieke avond van 3 juli 2024 is de opvolging besproken. De wethouder geeft de gemeenteraad te kennen dat ‘er geen draagvlak gevonden is voor het nemen van verdergaande maatregelen met extra kosten naar aanleiding van het rapport van de Rekenkamer Arnhem. Het bestuur heeft er in meerderheid vertrouwen in dat met de geplande maatregelen, voldoende resultaat zal worden behaald.’ De wethouder geeft eveneens aan dat er geen draagvlak was voor verder onderzoek naar dienstverlening omdat het vooral gaat om bouw gerelateerde onderwerpen en niet elke gemeente die heeft ondergebracht bij de ODRA. De gemeenteraad van Arnhem heeft tijdens het vaststellen van ODRA begroting 2025 en jaarstukken 2023 het volgende amendement aangenomen1:

“Van ODRA als dienstverlenende organisatie verwachten wij dat u de aanbevelingen uit het onderzoek ter harte neemt en waar mogelijk en noodzakelijk de voorgestelde verbetering(en) doorvoert. Wij worden graag jaarlijks door u op de hoogte gehouden van de vorderingen op dit gebied in uw jaarstukken, waarbij in ieder geval aandacht wordt besteed aan de voortgang op de door de ODRA benoemde KPI’s op het gebied van dienstverlening, zoals aantal meldingen en reactietijden’.

2.5 Toetsing aan het normenkader Aan de hand van de eerdere paragrafen kunnen de onderzoeksvragen bondig worden beantwoord en worden de bevindingen getoetst aan het normenkader.

1. Welke landelijke eisen zijn er ten aanzien van omgevingsvergunningverlening? De gemeente Arnhem is (in beginsel) het bevoegd gezag voor het verlenen van bouwvergunningen. De gemeente heeft bij de oprichting van de omgevingsdienst in 2013 besloten om de bouwtaken (onderdeel van de BRIKS-taken) uit te laten voeren door de ODRA. De gemeente (als bevoegd gezag) en de ODRA (als uitvoeringsinstantie en handhavingspartner) moeten bij de VTH-taken rekening houden met landelijke eisen ten aanzien van de omgevingsvergunning. De belangrijkste eisen zijn terug te vinden in de Omgevingswet, het Omgevingsbesluit en de Algemene wet bestuursrecht. Belangrijke eisen zijn onder

29 De ODRA kent geen vrije inloop voor bewoners. Vanaf mei 2025 houdt de ODRA spreekuur op het

stadhuis van de gemeente Arnhem voor inwoners. 30 De notulen zijn met de gemeenteraad van Arnhem gedeeld: Document Arnhem - Bijlage 2 - Notulen Algemeen bestuur ODRA 17-04-2024 - iBabs Publieksportaal 25

meer de wettelijke termijnen. Als een aanvraag niet afgehandeld wordt binnen de termijn dan kan er direct beroep ingesteld worden en een dwangsom worden opgelegd. De gemeente Arnhem is daarnaast verplicht om verschillende verordeningen en strategieën vast te stellen waarin eisen staan waaraan de gemeente en de ODRA moeten voldoen. Het gaat onder meer om de plicht om de LHSO vast te stellen en de (landelijke) kwaliteitscriteria. De gemeente Arnhem heeft de LHSO vastgesteld maar de kwaliteitscriteria niet. De ODRA moet daar al aan voldoen dus er wordt geen meerwaarde gezien in het nogmaals vaststellen daarvan. De controle of de omgevingsvergunningverlening voldoet aan de landelijke eisen verloopt via verschillende lijnen. Via het interbestuurlijk toezicht houdt de provincie toezicht op de gemeenten. Via horizontale verantwoording controleren gemeenteraden, via het college, de uitvoering van de omgevingsdiensten.

2. Wat zijn de ambities van de gemeente Arnhem op het gebied van bouwen en vergunningverlening? De ambities van de gemeente Arnhem zijn terug te vinden in diverse beleidsdocumenten waaronder de Omgevingsvisie, de woonvisie en het plan voor de gezonde leefomgeving. De vertaalslag van deze ambities moeten terugkomen in onder meer het omgevingsplan en sectorale documenten zoals het beleidsstuk voor erfgoed. De gemeente Arnhem wil onder meer tot 2034 het mogelijk maken dat er 12.000 woningen bijgebouwd worden. Dat betreft niet alleen nieuwbouw maar ook de transformatie van bestaande panden naar woningen. Daarnaast heeft de huidige coalitie afgesproken dat de (wettelijke) bouwregels het minimum zijn. Bouwprojecten moeten eveneens gaan voldoen aan aanvullende regels met betrekking tot duurzaamheid en klimaatadaptie. Dit is in het omgevingsplan opgenomen. De gemeente Arnhem heeft – naar eigen zeggen – dienstverlening hoog in het vaandel staan. Deze ambities hebben zich nog niet vertaald naar concrete servicenormen die gelden voor de dienstverlening van bouwvergunningen zoals uitgevoerd door de ODRA. De bestuurlijke ambitie is wel om ‘grip te krijgen’ op onderdelen die op afstand zijn gezet evenals het kostendekkend krijgen van de leges.

Ondanks de veelvoud aan ambities en regels ontbreekt de vertaalslag naar wat dit betekent voor de uitvoering van de ODRA op het gebied van bouwvergunningen en het toezicht daarop. De gemeente Arnhem heeft sinds 2017geen eigen, actueel VTH-beleid vastgesteld. De geldende prioritering is daarmee gedateerd. Vanaf 2025 staan er wel prioriteiten opgenomen in het Meerjarenprogramma en het uitvoeringsprogramma. Dit betreffen voornamelijk prioriteiten ten aanzien van de milieutaken. Gemeenten kunnen daarnaast nog aanvullende prioriteiten vaststellen met betrekking tot de bouwtaken. De gemeenschappelijke regeling waarop de ODRA is gebaseerd is afgelopen bestuursperiode geactualiseerd naar aanleiding van wettelijke ontwikkelingen. Het mandaatbesluit is eveneens geactualiseerd. De gemeenteraad van de gemeente Arnhem heeft geen aanvullende verordeningen vastgesteld ondanks de wettelijke mogelijkheden en verplichtingen hiertoe. De verplichting betreft het vaststellen van de kwaliteitscriteria. In het geval van de kwaliteitscriteria wordt de meerwaarde niet gezien. In de DVO van 2013 heeft de gemeente Arnhem (als opdrachtgever) concrete afspraken gemaakt met de ODRA. Deze DVO is sinds 2013 niet meer geactualiseerd ondanks dat zowel opdrachtnemer als -gever merkt dat het DVO achterhaald is. Er is aangegeven dat de DVO aan vervanging toe is.

De gemeenteraad van Arnhem kiest ervoor om de horizontale verantwoording plaats te laten vinden via de lijnen van de gemeenschappelijke regeling. Dat betekent dat de sturingsmogelijkheden beperkt blijven tot de bespreking van de jaarstukken en de begroting. De gemeenteraad van Arnhem stelt actief kaders binnen deze lijn van verantwoording door onder meer amendementen aan te nemen. Met de komst van het Meerjarenprogramma (in 2025) kan de gemeenteraad ook via dit document sturen op de uitvoering. Norm

Toetsingscriterium

•

•

De gemeente Arnhem beschikt over actueel VTH-beleid ten aanzien van bouwvergunningen.

Het geldend VTH-beleid is de afgelopen vier jaar geactualiseerd

•

Het onderwerp bouwvergunningen en toezicht en handhaving is terug te vinden in beleidsstukken

26

Oordeel:

•

Het beleid is vastgesteld door college of raad

•

De gemeente beschikt niet over eigen, integraal. actueel VTH-beleid ten aanzien van bouwvergunningen. Dit is volgens de gemeente een bewuste keuze: de gemeente Arnhem vindt de wettelijke normen en de regionale afspraken hierover voldoende. De normen waaraan getoetst moet worden zijn terug te vinden in sectorale beleidsdocumenten en in het Omgevingsplan.

•

In beleidsstukken van de gemeente Arnhem is het onderwerp bouwvergunningen niet als zodanig terug te vinden. Het valt hierdoor niet te herleiden welke eisen en verwachtingen de gemeente aan de afhandeling stelt. In begroting is wel opgenomen dat het toetsen van initiatieven behoort tot de inspanningen die de gemeente wenst te ondernemen.

•

De LHSO is vastgesteld door de gemeenteraad. Verdere uitwerkingen van dit beleid zijn niet door de raad vastgesteld. De raad of het college hebben geen beleid vastgesteld ten aanzien van de Omgevingswettelijke zorgplicht rondom de uitvoering van de basistaken.

•

De ODRA beschikt over

•

Het uitvoeringsprogramma wordt jaarlijks geactualiseerd

actueel VTH-beleid ten

•

In het beleid is aandacht voor de kwaliteit van

aanzien van bouwvergunningen.

dienstverlening •

Het beleid van de ODRA is afgestemd met de gemeente Arnhem

Oordeel:

•

In de DVO is opgenomen dat er jaarlijks een werkprogramma wordt opgesteld. Dit gebeurt en deze wordt ook jaarlijks geactualiseerd.

•

De kwaliteit van dienstverlening is als KPI opgenomen in de stukken die door het Algemeen Bestuur van de ODRA wordt vastgesteld Daarnaast beschikt de ODRA over intern (ambtelijk) beleid waar aandacht besteed wordt aan het verbeteren van de dienstverlening.

•

Directe afstemming tussen de gemeente Arnhem en de ODRA is losgelaten. De afstemming met de gemeente Arnhem verloopt regionaal. Het door het AB vastgestelde 27

•

Er zijn uitgangspunten of

•

doelen benoemd

beleid geldt gelijktijdig voor alle deelnemende gemeenten en provincie. Het gemeentebestuur van Arnhem heeft doelen en uitgangspunten benoemd

waaraan het VTH-beleid

•

De ODRA heeft doelen en uitgangspunten benoemd

moet voldoen

•

Uitgangspunten houden rekening met verwachtingen en wensen van de aanvragers

Oordeel:

•

De beschikbare middelen zijn in lijn met de doelen

•

De uitgangspunten of

•

In de begroting staat genoemd dat er activiteiten op VTHgebied moet worden ondernomen. Er staan geen specifieke doelen of uitgangspunten genoemd ten aanzien van het VTH-beleid. De ODRA stelt in de begroting en het meerjarenprogramma doelen en uitgangspunten vast. Het is niet herleidbaar in hoeverre en op welke wijze de wensen en verwachtingen van vergunningaanvragers is meegenomen in de uitgangspunten van het VTH-beleid. De VNG heeft wel uitgangspunten geformuleerd die door de ODRA zijn overgenomen in het dienstverleningsconcept. De ODRA doet wel klanttevredenheidsonderzoek als het gaat om de uitvoering. Gemeente Arnhem stuurt op kosten en tarieven. Het is niet herleidbaar in hoeverre de beschikbare middelen in lijn zijn met de doelen. De gemeente heeft niet inzichtelijk gemaakt wat ‘acceptabele kosten’ zijn. De gemeente heeft wel als ambitie dat de gevraagde leges kostendekkend moeten zijn. Dat zijn de leges op dit moment niet. De Omgevingswet is geïmplementeerd

doelen van het beleid ten

•

Relevante landelijke richtlijnen worden gevolgd

aanzien van het VTH-

•

De ambities zijn in lijn met de mogelijkheden die het

• •

•

•

beleid zijn in lijn met

landelijk VTH-stelsel biedt

landelijke normen Oordeel:

•

De ODRA en de gemeente Arnhem hebben (in samenwerking) de Omgevingswet tijdig geïmplementeerd.

•

Het VTH-stelsel is landelijk in ontwikkeling. Het college van B&W heeft indien nodig de relevante richtlijnen overgenomen of vastgesteld. De ODRA is

28

betrokken bij de doorontwikkeling van het VTH-stelsel en neemt eveneens de richtlijnen over.

n.t.b.

•

Het is niet herleidbaar in hoeverre de ambities van de gemeente Arnhem in lijn zijn met de mogelijkheden die het landelijk VTH-stelsel biedt. De gemeente Arnhem heeft verschillende ambities geformuleerd die mogelijk uitvoerbaar zijn. Gedurende het onderzoek was de uitwerking van deze ambities nog in ontwikkeling.

29

3. VTH zoals uitgevoerd In dit hoofdstuk staat de uitvoering beschreven. Daarbij kijken wij naar wat er op papier staat en hoe het in de praktijk wordt uitgevoerd. Hierbij kijken wij ook naar hoe de medewerkers invulling geven aan het beleid. Hiervoor zijn verdiepende interviews gehouden met de uitvoerders. Daarnaast zijn er tien dossiers bekeken en is er gesproken met de behandelde medewerkers. Uit de afgeronde dossiers uit 2024 (tot en met kwartaal 3) is een selectie gemaakt van 10 dossiers. De dossiers zijn ingedeeld op basis van objectieve criteria (zoals type, looptijd, complexiteit, ervaring vergunningverlener) om een selectie te kunnen maken van tien dossiers waarbij rekening gehouden is met de diversiteit aan aanvragen.31 De feitelijke afhandeling van de dossiers is vervolgens getoetst aan de formele procedure en aanvullende afspraken. Het betreft: Dossier #1 #2

Omschrijving het legaliseren van een woonwagen transformatie van de kerk naar bierbrouwerij, proeflokaal en horeca 3

#3 #4 #5 #6 #7 #8 #9 #10

het realiseren van 3 appartementen in Rijksmonument het realiseren van een aanbouw aan de zijkant van de woning het realiseren van een nieuw appartementengebouw met 4 woningen het verbouwen van een bestaand pand naar opvang voor daklozen het verduurzamen van de woningen het realiseren van een opvang voor dakloze niet-rechthebbende EU-burgers (8 maanden) het plaatsen van een dakopbouw het bouwen van een buitenberging met overkapping en aanleggen zwembad, zitkuil en vlonder

De twee onderzoeksvragen die beantwoord worden zijn deelvragen 3 en 4: Hoe verloopt het proces van aanvragen en verwerken? Hoe verloopt het proces van toezicht en handhaving?

3.1 Van initiatief tot vergunning In de vergunningsverleningprocedure staat het initiatief van de initiatiefnemer centraal en de aanvraag die de aanvrager doet.32 Iemand heeft een bouwplan en wil voldoen aan de geldende regels. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is de route die een initiatiefnemer moet volgen veranderd. De gemeente Arnhem en de ODRA moesten hun (werk)processen herzien om deze in lijn te brengen met de nieuwe wettelijke eisen. De Omgevingswet heeft als doel om voor initiatiefnemers de procedures te vereenvoudigen, te versnellen en te verminderen.33 Processen die voor de Omgevingswet nog apart gingen, gaan nu gezamenlijk. Hiervoor heeft de ODRA samen met de deelnemende gemeenten en provincie samenwerkingsafspraken gemaakt. Het proces dat een initiatiefnemer volgt staat hieronder schematisch weergegeven:

31 Het onderzoeksbureau heeft de selectie van de dossiers gemaakt. De ODRA bevestigt dat de

dossiers een representatieve afspiegeling vormen van het type werkzaamheden dat meerdere keren per jaar door de ODRA wordt uitgevoerd. Het is daarbij niet mogelijk (en ook niet de intentie) om algemene uitspraken te doen over alle werkzaamheden op grond van één van de dossiers. De individuele dossiers geven inzicht in de opgaven en uitdagingen die bij de werkzaamheden komen kijken en hoe de op papier gezette werkprocessen in de praktijk uitgevoerd worden. 32 De initiatiefnemer is degene die het idee of plan heeft voor een activiteit waarvoor een vergunning nodig is. Bijvoorbeeld een projectontwikkelaar. De aanvrager is degene die formeel de vergunning aanvraagt bij de overheid. Bijvoorbeeld een architect die als gemachtigde van de initiatiefnemer opereert. De initiatiefnemer en de aanvrager kunnen dezelfde persoon zijn, maar dit hoeft niet. In dit hoofdstuk gaan wij uit van de initiatiefnemer. Wanneer het gaat om een ingediende aanvraag wordt er gesproken over de aanvrager. 33 Dit blijkt uit de Memorie van Toelichting: https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-33962-3.html 30

De belangrijkste vraag is of voor het initiatief van een initiatiefnemer (werkzaamheden of een bouwplan) een vergunning nodig is. Deze vraag is niet eenvoudig te beantwoorden. Het hangt af van de activiteit en de regels die gelden op de locatie waar deze plaatsvindt. Initiatiefnemers kunnen via de website de vergunningencheck doen om te controleren of er voor hun activiteit een vergunning aangevraagd moet worden.34 In het schema wordt onderscheid gemaakt tussen ‘eenvoudige’ en ‘complexe’ aanvragen. Dit onderscheid is niet eenvoudig vast te leggen, maar afhankelijk van verschillende factoren. Een dakkapel is doorgaans eenvoudiger dan een transformatie.35 De ODRA beschikt over een telefoonnummer met een keuzemenu dat initiatiefnemers in contact brengt met een medewerker. De ODRA heeft een frontoffice ingericht om vragen van initiatiefnemers te beantwoorden. Deze frontoffice bestaat uit algemene telefonisten en uit drie medewerkers vergunningverlening type C die klantadviezen geven. Uit het schema is te herleiden dat een initiatiefnemer met vragen ook terecht kan bij de gemeente Arnhem. In het Omgevingsloket (Home Omgevingsloket) wordt ook doorverwezen naar de gemeente Arnhem. Omdat de ODRA de vergunningverlening uitvoert voor de gemeente Arnhem verwijst de gemeente in de praktijk (via het KCC) vaak door naar de ODRA.

Initiatiefnemers geven bij de ODRA aan daardoor het gevoel te hebben van ‘het kastje naar het muurtje’ gestuurd te worden.

34 Vergunningcheck - Omgevingsloket 35 Dit betekent niet dat een transformatie altijd complex is of een dakkapel altijd eenvoudig. De ODRA

geeft aan dat of er sprake is van een complexe aanvraag, onder meer afhangt van de aard en omvang van de werkzaamheden die uitgevoerd (mogen) worden. 31

Klantadvies Een initiatiefnemer die advies wil hebben over het bouwplan, kan telefonisch contact opnemen met de ODRA. De vraag wordt dan behandeld door een medewerker van de frontoffice met als functieomschrijving vergunningverlener. Deze medewerkers geven alleen advies. Deze medewerkers behandelen de vragen over bouwvergunningen van alle deelnemende gemeenten. De medewerker is bevoegd om advies te geven over de aanvraag en of de verwachting is of het bouwplan vergunningsvrij is. De medewerker is niet bevoegd om uitspraken te doen over de haalbaarheid van het plan. In de praktijk bellen architecten op die vragen hebben of hun initiatief (die mogelijk strijdig is met het omgevingsplan) vergund kan worden. Deze bellers worden gewezen op de formele aanvraagprocedure. Volgens de geïnterviewde frontoffice medewerker zijn de meeste bellers particulieren die willen weten of zij wel of niet een vergunning nodig hebben. De richtlijn is dat een adviesgesprek circa 12 minuten bedraagt. Deze richtlijn is intern opgesteld binnen het team dat de frontoffice doet. De richtlijn is vrijblijvend. Afhankelijk van de drukte (het aantal bellers) kan er meer of minder tijd beschikbaar zijn voor het adviesgesprek. Er zijn geen consequenties als de richtlijnen niet gehaald wordt of overschreden wordt.

Daarnaast is de afspraak dat bellers binnen twee dagen worden teruggebeld en mensen die een mail sturen binnen vijf werkdagen een bericht krijgen. Deze richtlijnen zijn niet op papier gezet of afgestemd met de gemeente Arnhem. De gemeente Arnhem financiert de medewerkers van de frontoffice (samen met de andere bouwgemeenten) die klantadviezen geven maar geeft geen kaders mee op grond waarvan bepaald kan worden hoe en op welke wijze een initiatiefnemer geholpen kan of moet worden. Er wordt dus ook niet gecontroleerd of de richtlijn gehaald wordt of realistisch is. De mate waarin een initiatiefnemer hulp ondervindt is daarmee afhankelijk van hoe de ODRA de frontoffice heeft ingericht en de drukte bij de frontoffice op dat moment. In de praktijk betekent dit dat sommige initiatiefnemers uitgebreid geholpen kunnen worden en het verzoek krijgen om hun bouwplannen (tekeningen) op te sturen. De medewerker kan dan meekijken (onder meer via google maps) of er sprake is van een vergunningsvrije aanvraag. Andere initiatiefnemers kunnen direct doorverwezen worden naar de website of het (landelijke) digitale omgevingsloket. Vragen over bouwplannen hebben doorgaans direct betrekking op de beleidskaders (zoals het omgevingsplan) van de gemeente Arnhem. De frontoffice medewerker maakt gebruik van openbare beleidsstukken om deze vragen te beantwoorden.

Er is geen eigen kennisdatabank, wel beschikt de frontoffice over een eigen omgeving binnen het intranet om kennis uit te wisselen en veelvoorkomende vragen te bespreken. Gedurende het onderzoek was er (nog) geen bel-volgsysteem beschikbaar en ook geen gedeeld zaaksysteem. Dat betekent dat de totale hoeveelheid aan belletjes (en lengte daarvan) niet bijgehouden (gevolgd) wordt en ook niet wordt geanalyseerd. De vragen van initiatiefnemers worden niet op zaaknummer geregistreerd. Wel wordt er wekelijks een signaleringslijst bijgehouden van vragen die zijn binnengekomen. De signaleringslijst van ingekomen vragen is voor alle vergunningverleners inzichtelijk via Sharepoint en kan dus real-time geraadpleegd worden. Bij de vragen horen ook gespreksnotities. Deze worden niet standaard gekoppeld aan het zaaknummer. Om deze in te kunnen zien moet de vergunningverlener moet actief bij de frontoffice aankloppen om informatie in te winnen bij de medewerker. De telefoonnotities (gemaakt door de frontoffice medewerker) worden dus op verzoek van de vergunningverlener opgeleverd. In de praktijk kan het daardoor voorkomen dat een initiatiefnemer de informatie die hij deelde tijdens het adviesgesprek nogmaals moet delen met de vergunningverlener. In de praktijk willen enkele initiatiefnemers spontaan fysiek langskomen om hun plannen te bespreken. Dat behoort niet tot de mogelijkheden.

De optie om een publieksbalie is wel onderzocht en voorgelegd aan de gemeente Arnhem en het algemeen bestuur van de ODRA. Deze vonden de voorziening te duur. Via de telefoon kan er geen juridisch bindend oordeel of advies gegeven worden. Wel kan de initiatiefnemer informatie inwinnen over de te volgen procedures en of deze mogelijk vergunningsvrij zijn of niet. Daarnaast worden initiatiefnemer gewezen op de mogelijkheden van een conceptverzoek. De initiatiefnemer kan eveneens met vragen terecht over de werking van het landelijke Omgevingsloket. De ervaring van medewerkers is dat voornamelijk incidenteel belanghebbenden (particulieren) gebruik maken van de frontoffice. Professionele aanvragers kennen de weg vaak al.

32

Kader: personele bezetting I De frontoffice bestaat uit telefonisten en drie medewerkers met de functieomschrijving vergunningverlener die vragen over de bouwvergunningen afhandelen en vallen onder het team Bouwen. Met de komst van de Omgevingswet en de verwachte stijging van het aantal vragen is er in 2024 een extra medewerker bijgekomen. Er zijn altijd drie medewerkers beschikbaar (tijdens de openingstijden) om vragen te beantwoorden. Als alle medewerkers bezet zijn, dan wordt de beller doorverbonden met de algemene telefonisten. Deze kunnen vragenstellers niet helpen met gespecialiseerde vragen maar ze wel doorverwijzen naar verschillende websites. Volgens geïnterviewde medewerkers bleven de verwachte extra telefoontjes in 2024 uit. Wel namen de bestaande vragen toe in complexiteit en beantwoordingsduur. Veel vragen hadden betrekking op het landelijke Omgevingsloket. Daarnaast moesten medewerkers ook meer tijd nemen om vragen opnieuw uit te zoeken. In 2024 beschikte de ODRA nog niet over een belvolgsysteem waarmee inzichtelijk gemaakt kon worden wat de bezetting en het aantal telefoongesprekken was. Frontoffice medewerkers kunnen doorverbinden met vergunningverleners van de backoffice. Als deze niet bereikbaar is kan er een terugbelverzoek ingepland worden of kan het 06-nummer doorgegeven worden.

Deze manier van werken maakt het mogelijk dat initiatiefnemers direct in contact kunnen komen met de behandelende vergunningverlener of gespecialiseerde medewerkers. Dit is niet gebruikelijk bij omgevingsdiensten. Tegelijkertijd schept dit de verwachting bij initiatiefnemers of vragenstellers dat medewerkers daadwerkelijk bereikbaar zijn. Medewerkers van team bouwen geven aan dat het door de werkdruk en de hoge caseload niet altijd mogelijk is om een beller direct te woord te staan of een vraag diepgaand beantwoorden. Dit heeft gevolgen voor de ervaren bereikbaarheid.

Conceptverzoek Als er sprake is van een ‘eenvoudige aanvraag’ die (waarschijnlijk) vergunningsplichtig is dan heeft de initiatiefnemer de mogelijkheid om via het landelijke Omgevingsloket een conceptverzoek in te dienen. Het conceptverzoek heeft geen juridische status en is geen onderdeel van de wettelijke procedure. De wettelijke eisen zijn niet van toepassing op dit verzoek. In de gemeente Arnhem heet dit ‘conceptverzoek omgevingsvergunning’.36 Op de website geeft de gemeente de volgende toelichting:

“Het conceptverzoek is vooral bedoeld voor kleine wijzigingen op, bij of aan uw woning, monument of bedrijfspand. Denk hierbij aan een aanbouw, dakkapel of schuur of de (her)bouw van een woning. Een conceptverzoek is handig als uw plan niet past in het omgevingsplan. Na het conceptverzoek weet u of het zin heeft om een aanvraag te doen voordat u hoge kosten maakt. U krijgt geen vergunning, maar een advies.

36

https://www.arnhem.nl/Inwoners/bouwen_en_verbouwen/U_wilt_bouwen_of_verbouwen/Conceptverz oek 33

Bij de gemeente Arnhem zijn er kosten verbonden aan het doen van een conceptverzoek. De voornaamste overweging om een conceptverzoek in te dienen is om kosten te besparen en vertraging (tijdens de definitieve aanvraag) te voorkomen. Zonder dat de bouwplannen volledig uitgewerkt hoeven te worden, kan er een advies komen of de aanvraag kansrijk is. De gemeente Arnhem adviseert om bij ‘complexe aanvragen’ geen conceptverzoek in te dienen maar een ‘nieuw ruimtelijk initiatief’.37 Dit volgt dan de route via de intaketafel zoals beschreven in het schema. Daarbij is de gemeente Arnhem (en niet de ODRA) de leidende partij. Uit de bestudeerde casussen blijkt dat initiatiefnemers (in 2024) ook conceptverzoeken hebben ingediend voor ‘complexe aanvragen’ (zoals de transformatie van een rijksmonument). Daar zou dus eigenlijk een andere route voor zijn. De gemeente Arnhem geeft aan dat er wekelijks afstemming (Wegwijzeroverleg) plaatsvindt tussen de ODRA en de gemeente over het beoordelen van de complexiteit en welk proces/route gevolgd moet worden (die van een nieuw ruimtelijk initiatief bij de gemeente of een conceptverzoek bij de ODRA). De gemeente en de ODRA bepalen samen welke route wordt gevolgd en niet de initiatiefnemer.

De ODRA licht toe dat in de praktijk professionele initiatiefnemers (zoals een architect) vaak wel willen kiezen voor het conceptverzoek in plaats van het nieuw ruimtelijk initiatief vanwege de termijnen. De gemeente Arnhem heeft geen termijnen afgesproken waarbinnen een nieuw ruimtelijk initiatief behandeld moet worden en dit kan daardoor enkele maanden duren. De gemeente Arnhem geeft aan dat gezien de complexiteit en het te volgen proces het inderdaad meerdere maanden kan duren. Dat er dan ook sprake is van meerdere bespreekrondes. Een conceptverzoek wordt daarentegen door de ODRA binnen zes weken afgerond. Een initiatiefnemer die dus snel antwoord wil heeft een prikkel om -in te zetten op het conceptverzoek. In principe volgt het conceptverzoek dezelfde route als een reguliere aanvraag. Het verzoek komt via het landelijke Omgevingsloket binnen bij de ODRA en wordt behandeld in de dagstart en uitgezet voor advisering. Uit de casussen blijkt dat in de praktijk de termijnen rondom een conceptverzoek tot verwarring leiden bij initiatiefnemers. Een initiatiefnemer moest herhaaldelijk mailen met de ODRA om het advies opgevraagd te krijgen. De ODRA licht toe dat bij drukte in principe de definitieve aanvragen voorgaan. Uit de casussen blijkt ook dat het advies dat uit een conceptverzoek komt kan afwijken van het uiteindelijke advies.

Een bouwplan dat als advies ‘denkbaar’ meekreeg is uiteindelijk toch in de definitieve vorm afgewezen. Dit kan komen omdat de definitieve aanvraag uitwerkingen of details bevat die in een conceptverzoek nog niet bekend zijn.

Aanvraag reguliere procedure Via het landelijke Omgevingsloket kan een initiatiefnemer zijn aanvraag definitief indienen. Het volgende stroomschema wordt dan gevolgd:

37Het instrument “Nieuw Ruimtelijk Initiatief” valt buiten de scope van dit onderzoek. Op de website

omschrijft de gemeente Arnhem dat bouwplannen die ‘niet passen in het omgevingsplan en veel invloed hebben op de omgeving’ daarvoor aangemeld kunnen worden. De gemeente kijkt dan mee naar de mogelijkheden: https://www.arnhem.nl/Inwoners/bouwen_en_verbouwen/Nieuw_Ruimtelijk_Initiatief 34

Na binnenkomst via het landelijke Omgevingsloket wordt de aanvraag behandeld in de dagstart. Daarbij vinden er twee inhoudelijke toetsen plaats (volgens het schema):

•

Is de aanvraag compleet?

•

Is de aanvraag in strijd met het omgevingsplan?

Als de aanvraag niet compleet is dan moet de aanvrager in de gelegenheid gesteld worden om de gebreken te verhelpen, bijvoorbeeld door aanvullende stukken op te sturen. De termijnen worden dan stilgelegd. Doet de initiatiefnemer dit niet dan wordt de aanvraag buiten behandeling gelaten. Sinds de inwerkingtreding van de Omgevingswet is voor initiatiefnemers niet altijd duidelijk welke activiteiten zij precies moeten aanvragen. In de praktijk wordt vaak alleen de bouwtechnische activiteit ingediend, terwijl bij toetsing blijkt dat de aanvraag ook in strijd is met het omgevingsplan. Omdat het landelijke Omgevingsloket vanaf 2024 niet toestaat om lopende aanvragen aan te vullen met aanvullende activiteiten, zou in zulke gevallen alleen de bouwtechnische vergunning worden verleend. De vergunninghouder ontvangt dan een vergunning waar hij in de praktijk niets mee kan, omdat andere benodigde toestemmingen ontbreken. Een alternatief is om de aanvraag niet in behandeling te nemen, maar dat levert een concreet probleem op. Het is omslachtig en niet klantvriendelijk want dat betekent dat de aanvrager dezelfde aanvraag opnieuw moet indienen, ditmaal als ‘Buitenplanse Omgevingsactiviteit’ (hierna: BOPA of buitenplanse omgevingsactiviteit). Het landelijke Omgevingsloket maakt het – in 2024 – ook nog niet mogelijk om bestaande aanvragen op dit onderdeel te wijzigen.

Om die reden worden in de praktijk aanvragen die in strijd zijn met het omgevingsplan niet direct buiten behandeling gelaten maar behandeld alsof het een BOPA is en wordt de initiatiefnemer verzocht ook de buitenplanse omgevingsactiviteit aan te vragen. Dit kan per mail. Hierdoor hoeft er niet een nieuwe aanvraag ingediend te worden. Daarnaast wordt in ‘de geest van de Omgevingswet’ (ja, tenzij) actief meegedacht hoe het strijdige bouwplan toch gerealiseerd kan worden. Medewerkers geven aan dat dit in de praktijk soms tot teleurstellingen kan leiden bij initiatiefnemers. Echter het oplossingsgericht denken wordt volgens medewerkers ‘zeer op prijs gesteld’. Als de aanvraag niet in strijd is met het omgevingsplan en niet vergunningsplichtig is wordt dit gecommuniceerd aan de aanvrager. Deze kan dan de activiteit uitvoeren. In de praktijk speelt hierbij ‘de knip’ een rol van betekenis. Sommige aanvragers vragen alleen een vergunning aan voor het bouwtechnisch deel van het plan en niet voor het ruimtelijk deel. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet is daar een knip ingekomen. Als blijkt dat het bouwtechnisch deel vergunningsvrij is, betekent dat niet dat het ruimtelijk deel dat ook is. Volgens medewerkers van de ODRA leidde dit in 2024 tot veel verwarring onder aanvragers.

Het vereist een actieve (maar niet vastgelegde) houding van vergunningverleners om aanvragers hierop te wijzen. Deze verwarring is volgens medewerkers een gevolg van het werken onder de omgevingswet en zou landelijk spelen.

35

De bouwtechnische toets wordt door de ODRA gedaan maar de ruimtelijke toets door de gemeente Arnhem. De eerste toets wordt gedaan door de ODRA. Indien ontheffing nodig is, wordt va het initiatievenberaad aan Arnhem advies gevraagd voor ontheffing. Dat gaat via het initiatievenberaad.

Kader: personele bezetting II Uit verschillende onderzoeken blijkt dat gemeenten en omgevingsdiensten landelijk moeite hebben om voldoende gekwalificeerd personeel aan te trekken voor de vergunningverlening. De ODRA heeft – volgens de visitatiecommissie en de eigen rapportage - een bovengemiddelde goede arbeidsmarktpositie. Tegelijkertijd wordt de personele capaciteit bij vergunningverlening ook bij de ODRA door de visitatiecommissie aangemerkt als een aandachtspunt. De ODRA heeft verschillende vacatures online staan (gedurende het hele onderzoek). De ODRA heeft te maken met uitstroom van ervaren medewerkers door pensionering en kiest ervoor om in te zetten op starters en jongere medewerkers. Het gevolg hiervan is dat de ODRA over voldoende gekwalificeerde vergunningsverleners beschikt. Doordat de ODRA de bouwtaken uitvoert voor vier gemeenten is er ook sprake van een reservoir aan medewerkers. Mocht er bij een gemeente een medewerker uitvallen dan ligt niet direct de vergunningverlening stil maar kan deze opgevangen door één van de andere dertig medewerkers van de bouwtaken. Het werken met relatief veel junior medewerkers betekent volgens de ODRA wel dat deze nog niet ingezet kan worden op alle aanvragen. Voor complexe aanvragen (zoals transformaties kunnen zijn) is de werkervaring van een senior medewerker noodzakelijk.

De ODRA koppelt senior en junior medewerkers aan elkaar via de dagstart. De ODRA investeert naar eigen zeggen (en volgens de visitatiecommissie) in een goed werkklimaat.

Het initiatievenberaad De initiatieven die binnenkomen bij de ODRA die in strijd zijn met het omgevingsplan en in behandeling zijn genomen worden door de behandelende vergunningverlener voorgelegd in het initiatievenberaad van de gemeente Arnhem. Na de eerste week wordt de aanvraag doorgezet voor advisering. Dat gebeurt voor vrijdagmiddag. De ODRA geeft hierbij een deadline wanneer zij verwachten het advies terug te krijgen. Het initiatief wordt door de gemeente Arnhem behandeld op maandag in de agendabespreking. In de gemeente Arnhem is iedere donderdagmiddag een wekelijks initiatievenberaad (integraal overleg RO, parkeren, erfgoed en welstand etc.). De aanvraag wordt hierin vervolgens besproken. Eventueel doet de ODRA een locatiebezoek als dat nog nodig is. De gemeente Arnhem heeft twee weken voor het advies. Dat is een afspraak die gemaakt is tussen omgevingsdienst en de gemeente. Deze termijn wordt volgens de medewerkers van de ODRA niet altijd gehaald door de gemeente. De bestudeerde dossiers bevestigen dat beeld aangezien daar ook termijnen overschreden worden. Volgens medewerkers is dit een combinatie van drukte/vakantieperiodes en complexiteit. De gemeente Arnhem kent veel aanvragen die strijdig zijn met het omgevingsplan. Daarnaast spelen ook maatschappelijke ontwikkelingen een rol.

Zo willen volgens medewerkers veel mensen de eigen woning vergroten omdat verhuizen niet lukt. Dat levert veel aanvragen op waar advies over uitgebracht moet worden en dit vergroot de werkdruk bij de gemeente Arnhem. De ODRA vraagt aan de gemeente Arnhem om de verschillende deeladviezen tot één advies te smeden met daarin een conclusie of de aanvraag mogelijk is. Idealiter is in week 3 het advies binnen bij de ODRA. De vergunningverlener beoordeelt in week 4 of 5 het advies (is het compleet en consistent, eventueel overleg bij onduidelijkheden). Dan is het streven of halverwege de acht weken termijn al duidelijk te hebben of de vergunning wel of niet verleend kan worden.

Weigering Als er een negatief advies komt vanuit de adviseurs dan volgt – volgens het werkschema – een brief met een voornemen tot weigering. Dit kan bijvoorbeeld zijn als de dakkapel te breed is volgens de eisen van welstand. In die brief staat op welke manier de aanvraag wel goedgekeurd zou kunnen worden. Ook staat er in de brief dat er een mogelijkheid is om een reactie (zienswijze) in te dienen. Voorafgaand aan de brief belt de vergunningverlener bouw met de aanvrager om de inhoud van de brief toe te lichten. De

36

afspraak is dat dit altijd gebeurt bij incidentiele initiatiefnemers (bijvoorbeeld een particulier die zijn huis wil verduurzamen door middel van een verbouwing). Deze type aanvragers hebben volgens de ODRA behoefte aan het telefoongesprek omdat een voornemen tot afwijzing ‘rauw op het dak kan vallen’ en particulieren (in tegenstelling tot ervaren en professionele initiatiefnemers) vaak niet weten dat zij de weigering vaak nog kunnen afwenden. De afspraak om te bellen wordt – blijkt uit de bestudeerde casussen en gesprekken met medewerkers – niet altijd nagekomen. Dat heeft meerdere redenen. Er is een periode geweest dat er in zijn geheel niet vooraf gebeld werd bij een voornemen tot weigering. De ODRA merkte dat veel aanvragers vervolgens schrokken van de brief en zelf gingen bellen. Om die reden is er intern afgesproken zelf altijd te bellen, maar die afspraak moest binnen het team nog landen. Volgens de ODRA is halverwege 2024 deze afspraak nogmaals bevestigd. Daarnaast geeft de ODRA aan graag mee te willen denken met de aanvrager, maar de brief moet ook juridisch kloppen en er zijn wettelijke termijnen. Het bellen met de aanvrager schiet er dan soms bij in. In de casussen zijn hier voorbeelden van te vinden. Zo kreeg een particulier een brief met een reactietermijn van slechts enkele dagen om op te reageren.

De particulier schrok hiervan en nam zelf contact op met de ODRA om uitstel aan te vragen en professionele hulp in te schakelen. Als tijdig zou zijn gebeld, had de vergunningverlener kunnen uitleggen dat de strijdigheid relatief beperkt was en dat uit de brief op te maken valt hoe deze op te lossen is. Doordat de termijn al bijna verstreken was, is de brief verzonden zonder de telefonische uitleg. Vanuit de ODRA wordt benadrukt dat dit niet de standaard werkwijze is.

Aanvraag aanpassen Initiatiefnemers krijgen bij een voornemen tot weigering de mogelijkheid om een aangepaste aanvraag in te dienen, binnen een redelijke termijn van ongeveer 2 weken (om de aanvraag door te laten lopen). De ODRA geeft aan dat hier een spanningsveld zit tussen meedenken met de aanvrager en het halen van de termijn. De afspraak met de gemeente is dat 80% van de aanvragen binnen de achtweken termijn wordt afgehandeld. Door de aanvraag te weigeren en de initiatiefnemer opnieuw een aanvraag in te laten dienen wordt die termijn gehaald, maar dit leidt wel tot extra procedures en vertragingen voor de aanvrager. Dat wordt als omslachtig en niet klantvriendelijk gezien. Bij forse aanpassingen aan de aanvraag is daarentegen opnieuw een initiatievenberaad nodig. Dit leidt vrijwel altijd tot een overschrijding van de termijn, zeker als de gemeente Arnhem extra tijd nodig heeft voor het advies. Dit is afhankelijk van de weigeringsgrond. Als een dakkapel aangepast wordt van 4 naar 3 meter om binnen het omgevingsplan te passen dan kan de ODRA zelf de beoordeling doen en kan de aanvraag binnen de termijn worden afgehandeld.

BOPA Als er sprake is van een BOPA (buitenplanse omgevingsplanactiviteit) vinden er vaak nog enkele extra stappen plaats. De gemeenteraad van Arnhem heeft in 2022 besloten dat er verplichte participatie moet plaatsvinden als er sprake is van een BOPA.38 Daarnaast heeft de raad verschillende gevallen aangewezen waarin zij aangeeft gebruik te willen maken van het bindend adviesrecht in het geval van een BOPA.39 Tot slot kan bij een BOPA het ook nodig zijn om naast de omgevingsvergunning een privaatrechtelijke overeenkomst met de gemeente Arnhem te sluiten. Het kan gaan om een overeenkomst voor een (simpele) gronduitgifte of het opstellen van een anterieure overeenkomst. Het opstellen van een anterieure overeenkomst is volgens de gemeente Arnhem en de ODRA qua termijn vaak lastig te realiseren binnen het reguliere vergunningenproces van 8 weken. Om deze redenen willen zij dat een initiatiefnemer al eerder in het proces (tijdens het conceptverzoek of nieuw ruimtelijk initiatief) hiervan werk maakt. Na behandeling in het initiatievenberaad wordt in “het IB-advies” door de verschillende beleidsadviseurs (landschap, erfgoed, stedenbouw, mobiliteit, etc.) aangegeven waarom vanuit hun discipline wél of niet bereidheid is medewerking te verlenen aan het afwijken van het omgevingsplan.

Het advies van het IB is nodig om de verlening of de weigering van de vergunning (het besluit) juridisch zorgvuldig te onderbouwen. In de praktijk wordt de vastgestelde werkwijze met betrekking tot initiatieven gevolgd. Uit de casussen blijkt dat eventuele (tegenstrijdige) deeladviezen na behandeling in het initiatievenberaad gebundeld worden en dat een medewerker van de gemeente Arnhem de conclusie schrijft. Dit kan bestaan uit een:

(A) Akkoord 38 Document Arnhem - Raadsvoorstel "Besluit over verplichte participatie bij buitenplanse

omgevingsplanactiviteiten als bedoeld in artikel 16.55 lid 7 Omgevingswet" - iBabs Publieksportaal 39 Document Arnhem - Getekend raadsbesluit - iBabs Publieksportaal 37

(B) Niet akkoord (C) Akkoord onder voorwaarden (aanvullende vergunningsverplichtingen)

Participatie De gemeente Arnhem en de ODRA hebben onderling afspraken gemaakt over de participatie en deze afspraken op papier gezet:

De initiatiefnemer is verantwoordelijk voor de uitvoering van de participatie. Voor het BOPA proces is afgesproken dat de ODRA aan de hand van de handreiking “Betrek de buurt bij uw bouwplan” toetst of er voldoende aan participatie is gedaan. Deze beoordeling kan de ODRA meenemen in de totale beoordeling van de ontvankelijkheid van de BOPA. De ODRA is verantwoordelijk voor het registreren van het oordeel over de ontvankelijkheid van de participatie.

ODRA doet zelf direct de participatietoets bij de behandeling van de aanvraag voor een BOPA in de dagstart om vertraging te voorkomen. Door middel van een vragenboom in het Omgevingsloket wordt de aanvrager gevraagd de gegevens over participatie in te voeren (wie, hoe en wat). Afgesproken is om de participatie te evalueren één jaar na de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Gedurende het rekenkameronderzoek was deze evaluatie nog niet afgerond en kon dus niet meegenomen worden. Uit de casussen blijkt wel dat participatie in de praktijk vragen oproept. In enkele casussen is er niet geparticipeerd terwijl dit (als BOPA) wel verplicht is.

38

De reden hiervan is te vinden in de keuze om de toets op de participatie direct te doen bij een dagstart. Het is volgens de ODRA mogelijk dat een aanvraag pas later en BOPA blijkt te zijn. Dan kan de participatietoets er bij inschieten. Een ander struikelpunt is de omvang van de participatie. Volgens de ODRA betreft dit in 80% van de gevallen niveau 1 of 2 van de wijzer ‘betrek uw buurt bij het bouwplan’. Het was in 2024 nog niet duidelijk wanneer er in die gevallen ‘voldoende is geparticipeerd’. Zo leverde een initiatiefnemer een verslag in met de strekking ‘ben bij de buren langsgegaan maar die waren niet thuis’. Er bestond onduidelijkheid in hoeverre dit participatieverslag een grondslag vormt om de aanvraag buiten behandeling te stellen. Dit is een landelijk vraagstuk. Eind 2024 heeft de rechtbank hier de eerste jurisprudentie over opgeleverd. Waaronder dat participatie (als dit verplicht is) voldoende omvang moet hebben.40 Wanneer de gemeenteraad bindend advies wenst te geven volgt er een aparte procedure binnen de vergunningsaanvraag die door de gemeente Arnhem en de ODRA schematisch is weergeven in onderstaand figuur:

Het vragen van een bindend advies betekent een nieuw deelproces binnen het gehele proces waarbij de termijnen grotendeels afhankelijk zijn van het vergaderschema van de gemeenteraad. De afspraken en onderlinge verantwoordelijkheden tussen gemeente Arnhem, de ODRA en de raadsgriffier zijn op schrift gesteld en onderling belegd. Voor dit onderzoek zijn geen aanvragen bestudeerd waarvoor een bindend advies is gevraagd. Gedurende het onderzoek hadden medewerkers hier ook nog geen ervaring mee.

Het besluit Als de aanvraag wordt afgewezen of wordt toegekend dan wordt dit gedaan door de ODRA. De ODRA is gemachtigd om namens het college van B&W het besluit te nemen. De ODRA levert de gegevens aan de gemeente Arnhem. Deze neemt de gegevens op in de eigen systemen.

De ODRA stuurt het besluit op naar de persoon die in het systeem vermeld staat als de aanvrager. Dit kan een ander persoon zijn dan de gemachtigde met wie de ODRA gedurende het proces het contact geeft gehad. Bijvoorbeeld de eigenaar van het pand is de aanvrager die een architect het werk als gemachtigde laat uitvoeren. De ODRA vermeldt in het besluit dat de aanvrager de verantwoordelijkheid heeft om het besluit door te sturen naar de gemachtigde. De keuze om alleen de aanvrager het besluit toe te zenden is volgens de ODRA gemaakt op basis van jurisprudentie die daartoe het bevoegd gezag verplicht. In de praktijk kan dit tot knelpunten leiden, als de aanvrager heeft aangegeven dat de correspondentie moet plaatsvinden via de gemachtigde.

Afstemming gemeentelijk projecten Een bijzondere categorie initiatieven zijn de projecten waarbij de gemeente Arnhem de initiatiefnemer zelf is. Het aanvragen van de omgevingsvergunning is – volgens gemeente Arnhem – vaak het sluitstuk van het project. De gemeente Arnhem en de ODRA hebben onderling afspraken gemaakt hoe om te gaan 40 ECLI:NL:RBAMS:2024:4679, Rechtbank Amsterdam, AMS 24/3913

39

met deze type aanvragen. Deze afspraken zijn op papier gezet en voor dit onderzoek ingezien. De gemeente Arnhem licht toe dat er meerdere typen gemeentelijke projecten zijn: projecten waar de gemeente de aanvrager van een omgevingsvergunning is, projecten van een ontwikkelaar die de gemeente intern projectmatig organiseert en onderwijs of opvang van vluchtelingen waar ook de externe partij de aanvrager is maar waar wel inhoudelijke adviseurs van de gemeente bij zijn betrokken. Bij gemeentelijke projecten wordt er vanuit gegaan dat binnen het interne proces al afstemming heeft plaatsgevonden. Als er adviezen nodig zijn vanuit de gemeente Arnhem dan worden deze gegeven door medewerkers (van de verschillende vakafdelingen) die inhoudelijk betrokken waren bij het project. De gemeente Arnhem licht toe dat deze aanvragen een ander proces doorlopen dan gebruikelijk via het initiatievenberaad. Daardoor is het lastiger om de advies termijnen te halen. De gemeente Arnhem kan aangeven dat sommige projecten spoed hebben. Deze projecten krijgen dan voorrang op andere projecten. Uit de casussen blijkt dat ook bij gemeentelijke projecten (die als spoed aangemerkt zijn) er in de praktijk knelpunten kunnen optreden.

Zo krijgt een gemeentelijk project waar bestuurlijke afstemming over plaatsgevonden heeft toch een negatief advies (vanwege strijdigheid met het parkeerbeleid) van de eigen adviseurs. Vervolgens wordt het voornemen tot weigering (van het gemeentelijk project) opgestuurd naar de persoon die in het systeem vermeld staat als contactpersoon. Deze medewerker van de gemeente Arnhem geeft vervolgens per mail aan niet betrokken te zijn bij het project. Het voornemen had verzonden moeten worden naar de architect die het project voor de gemeente uitvoert.. Uiteindelijk duurde het enkele weken voordat het voornemen bij de juiste persoon terecht is gekomen. De gemeente Arnhem licht toe dat deze beschrijving gebaseerd is op een casus van een aanvraag die echt als een uitzondering gezien kan worden.

3.2 Van handhavingsverzoek tot aan last onder dwangsom De ODRA houdt ook toezicht op bouw en gebruik. Onder de Omgevingswet komt hier meer nadruk op te liggen. De ODRA heeft hiervoor een intern werkschema opgesteld. Dit werkschema gaat uit van een (formeel) handhavingsverzoek. De ODRA is wettelijk verplicht deze handhavingsverzoeken (indien compleet) altijd op te volgen:

40

Een handhavingsverzoek kan twee oorzaken hebben:

(A) Op basis van een door een toezichthouder uitgevoerde controle (B) Het verzoek komt binnen (via mail, telefoon of formulier) van een inwoner/ondernemer bij de ODRA. Als het verzoek via de telefoon binnenkomt dan moet de verzoeker deze schriftelijk (mail per post) indienen. Een verzoek wordt getoetst of deze in behandeling genomen kan worden. De verzoeker moet onder meer belanghebbende zijn. Als het verzoek leidt tot een controle (of tot een advies) dan moet er een handhavingsbesluit worden genomen. Dat proces staat apart beschreven in de volgende werkwijze:

41

De casemanager (een jurist) toetst of het controlerapport voldoet aan drie zaken:

•

Interne kwaliteitseisen (deze moeten volgens het schema nog worden gemaakt)

•

Toets aan wet- en regelgeving (inclusief Omgevingsplan)

•

Toets aan LHSO.

Als het controlerapport bovenstaande toets heeft doorstaan dan leidt dit tot een handhavingsbesluit (op grond van het LHSO). Dat kan bijvoorbeeld een last onder dwangsom zijn. De meeste signalen die bij de ODRA binnenkomen betreffen volgens de toezicht en handhavingsmedewerkers geen formele handhavingsverzoeken maar betreffen klachten of meldingen van omwonenden over bouwactiviteiten, meldingen van mogelijke overtredingen of constateringen van toezichthouders zelf. Zoals besproken in hoofdstuk 2 is handhavingscapaciteit een schaars goed. De gemeente Arnhem koopt jaarlijks een aantal controles en uren in bij de ODRA. Medewerkers geven aan dat het op voorhand moeilijk in te schatten is wat de caseload zal zijn voor het jaar erop. Er vindt periodiek afstemming plaats met de accountmanager van de gemeente Arnhem om de voortgang te bespreken. Medewerkers van de ODRA geven aan dat het nodig kan zijn om binnen de totale werkvoorraad (van alle deelnemers) te schuiven met de beschikbare ruimte voor handhaving en toezicht als de situatie daarom vraagt. Het kan bijvoorbeeld zijn dat een brand binnen een wijk die veel impact heeft op de omgeving veel meer toezicht vereist dan van te voren voor dat jaar was ingeschat.

42

Hierbij kan gedacht worden aan de flatbrand in 2021. Bij de afhandeling ervan wordt door gemeente Arnhem aan de ODRA om extra capaciteit gevraagd. Medewerkers van de ODRA geven aan dat de gemeente Arnhem geen actuele prioritering heeft aangebracht. De LHSO bevat geen prioritering maar is een uitvoeringsstrategie. Wel heeft de gemeente Arnhem aangegeven (brand)veiligheid belangrijk te vinden. Het ontbreken van vastgesteld prioriteringsbeleid heeft juridische consequenties. De ODRA kan op grond van dergelijk prioriteringsbeleid de afweging maken bepaalde meldingen (zoals bij burenruzies over een kippenren) niet op te volgen en de beschikbare capaciteit elders in te zetten. Dat is nu niet mogelijk. Handhavingsverzoeken moeten daarentegen altijd opgevolgd worden.

3.3 Toetsing aan het normenkader In de vorige paragrafen staat het antwoord op de volgende vragen beschreven:

• •

Hoe verloopt het proces van aanvragen en verwerken? Hoe verloopt het proces van toezicht en handhaving?

Algemeen gesteld blijkt dat het proces van aanvragen (en de toezicht en handhaving) volledig op papier beschreven staat. De komst van de Omgevingswet dwong zowel de ODRA als de gemeente Arnhem om de processen te herzien en onderling afspraken te maken. De uitvoeringspraktijk wijkt op onderdelen af van wat er op papier is gesteld. Dit komt (grotendeels) door onbekendheid met de Omgevingswet. In de praktijk blijkt dat bij BOPA’s er om uiteenlopende redenen afgeweken wordt van de afspraken die op papier staan. Norm

Toetsingscriterium

•

De algemene doelen en

•

De doelen en uitgangspunten zijn geconcretiseerd.

uitgangspunten van het VTH-

•

De doelen zijn SMART geformuleerd.

beleid zijn geconcretiseerd naar

•

De uitvoeringsplannen sluiten inhoudelijk aan op het

uitvoeringsplannen en/of

beleidsplan.

beschrijvingen van de werkwijze

43

Oordeel:

•

De gemeente Arnhem beschikt niet over een eigen, integraal VTH-beleidsplan met daarin doelen en uitgangspunten die geconcretiseerd zijn in bijhorende uitvoeringsplannen. Het geldend VTH-kader is het in 2024 vastgestelde Meerjarenprogramma (en uitvoeringsprogramma). Dit kader is pas ingegaan per 1 januari 2025 (en was gedurende het onderzoek nog niet leidend).

•

De doelen zijn niet SMART geformuleerd. In de P&C stukken van de ODRA staan de doelen waar de bouwtaken aan moeten voldoen. De belangrijkste doelstellingen zijn gericht op het halen van de wettelijke termijnen en juridisch houdbare besluiten nemen. Het gaat daarbij dus om juridische kwaliteit en de snelheid.

•

De uitvoeringsplannen (werkprogramma’s en uitvoeringsprogramma’s) sluiten inhoudelijk aan op de P&C stukken en het Meerjarenprogramma dat als beleidsplan fungeert.

•

De uitwerking van het beleid

•

biedt een helder kader voor de uitvoering

Uitvoeringsplannen voor de dienstverlening en vergunningverlening zijn helder beschreven.

•

De doelstellingen in de uitvoeringsplannen zijn voldoende meetbaar om een mate van doelbereiking te kunnen bepalen.

•

Werkwijzen, taken en verantwoordelijkheden zijn beschreven en duidelijk belegd.

•

De inzet van middelen (personeel/financiën) passen bij de ambities.

44

Oordeel:

•

Het begrip ‘helder’ betekent dat de plannen ‘makkelijk te begrijpen’ zijn. De ODRA en de gemeente Arnhem hebben de processen en afspraken rondom vergunningverlening in een verschillende documenten vastgelegd. Daarbij gebruik gemaakt van zowel stroomschema’s als kwalitatieve beschrijven. Hierdoor zijn de werkwijzen, taken en verantwoordelijkheden beschreven en duidelijk belegd.

•

In de uitvoeringsplannen komt terug hoe de belangrijkste doelen (het halen van wettelijke termijnen) wordt gewaarborgd. Andere ambities van de gemeente Arnhem (zoals het bouwen van voldoende woningen) komen niet terug in de uitvoeringsplannen. Als het gaat om de bouwtaken is niet herleidbaar in hoeverre de prestaties bijdragen aan de ambities en doelen van de gemeente Arnhem.

•

De inzet van middelen is niet geheel passend bij de ambities. De ODRA en de gemeente Arnhem wenst zowel wettelijke termijnen te halen als een hoog cijfer op dienstverlening te scoren. Door de krapte op de arbeidsmarkt, de uitstroom van senior medewerkers en d e wens van de gemeente Arnhem om kostenneutraal te investeren in de dienstverlening kunnen deze ambities niet gehaald worden.

•

Het proces van VTH verloopt in

•

Medewerkers zijn bekend met de werkwijzen

de praktijk volgens de

•

Medewerkers zijn bekend met de

afgesproken werkwijze

dienstverleningsnormen •

De werkwijze wordt gevolgd zoals afgesproken

45

Oordeel:

•

Medewerkers van de teams vergunningverlening bouw en toezicht bouw zijn goed bekend met de werkwijzen. Dit geldt niet voor de dienstverleningsnormen. Intern bij de ODRA worden er verschillende richtlijnen gehanteerd en zijn er kernwaarden geformuleerd. Medewerkers zouden bekend moeten zijn met deze waarden maar de invulling is persoonsafhankelijk.

•

De werkwijzen (zoals bekend) worden (grotendeels) gevolgd door de medewerkers. Door drukte en capaciteitsgebrek kunnen sommige (aanvullende) interne afspraken zoals bellen met initiatiefnemers erbij inschieten. Juist daardoor kunnen initiatiefnemers ervaren dat zij niet klantvriendelijk behandeld worden.

46

4.

VTH zoals gewaardeerd

In dit hoofdstuk staat beschreven hoe de monitoring plaatsvindt en hoe inwoners (initiatiefnemers en melders) de dienstverlening van de ODRA waarderen. De bevindingen zijn gebaseerd op de monitoringsdata van de ODRA zelf. De ODRA verzamelt deze data zelfstandig.

4.1 De Klanttevredenheid De ODRA meet (intern) de (klant)tevredenheid over de eigen dienstverlening. Dit gebeurt door middel van het verzenden van een enquête na levering van een product.41 Het gaat om de volgende diensten:

•

Vooroverleg voeren/advies

•

Advies verstrekken

•

het aanvragen van een vergunning

•

het doen van een melding

•

het ondergaan van een controle

•

het behandelen van een ingediende omgevingsmelding