8.3b. Rekenkamer Arnhem eindrapport Bouwen aan Vertrouwen

Bouwen aan vertrouwen Onderzoek naar de praktijk van het verlenen van, toezichthouden en handhaven op Arnhemse bouwvergunningen

Juli 2025 Zaaknummer: 4624704

Bestuurlijke Nota Bestuurlijke boodschap Wat is er nú nodig om te zorgen dat de omgevingsdienst Regio Arnhem, de ODRA, de bouwambities van Arnhem daadwerkelijk ondersteunt én burgers vertrouwen houdt in de dienstverlening? Zorg voor robuuste uitvoering én toegankelijke dienstverlening. Het goede nieuws De ODRA is een robuuste organisatie. De vergunningverlening voor bouwen voldoet aan de wettelijke eisen en de processen zijn zorgvuldig vastgelegd en grotendeels op orde. De ODRA beschikt over voldoende gekwalificeerd personeel om aan de opgaven te kunnen voldoen, mede door de inzet op het aantrekken van jong talent. Arnhem is een ambitieuze gemeente met stevige ruimtelijke doelstellingen – waaronder de realisatie van 12.000 woningen tot 2034 – en de ODRA is een essentiële partner in de uitvoering daarvan. Maar het zorgelijke is: de dienstverlening voldoet niet aan de eigen standaarden De uitvoering loopt vast op cruciale aspecten van dienstverlening. Inwoners, ondernemers en omwonenden ervaren knelpunten in bereikbaarheid, communicatie en voorspelbaarheid. Casemanagers zijn telefonisch slecht bereikbaar, reacties blijven lang uit, en communicatie is niet eenduidig. Dit leidt tot stress bij aanvragers en wantrouwen in het proces. Professionals vragen om snelheid; particulieren om duidelijke begeleiding. De ODRA biedt beide onvoldoende.

De bestuurlijke realiteit De knelpunten zijn bij de ODRA bekend, en er ligt een verbeterplan. Maar de uitvoering daarvan stokt, onder meer omdat Arnhem de grootste afnemer is van bouwtaken binnen de ODRA, terwijl andere deelnemers minder belang hebben bij investeringen in bouwdienstverlening. De gemeente heeft beperkte directe grip, doordat de sturing is ondergebracht in een gemeenschappelijke regeling. Bovendien is de dienstverleningsovereenkomst (DVO) met de ODRA al sinds 2013 niet geactualiseerd. De bestuurlijke opdracht Herstel van vertrouwen en verbetering van dienstverlening vragen om hernieuwde afspraken, scherpe prioriteiten en actieve sturing. Actualiseer de DVO, versterk de publiekscommunicatie, borg vakmanschap en monitor zichtbaar de voortgang van het verbeterplan. Geef zo uitvoering aan wat inwoners mogen verwachten: een betrouwbare overheid die tijdig, duidelijk en dienstverlenend handelt – ook in complexe opgaven. Hier hebben de inwoners en ondernemers behoefte naar.

2

Inhoudsopgave Bestuurlijke Nota ..................................................................................................................................... 2 Bestuurlijke boodschap ........................................................................................................................... 2 Inhoudsopgave ........................................................................................................................................ 3 1. Inleiding ............................................................................................................................................... 4 1.1 Dankzegging .................................................................................................................................. 4 1.2 Inleiding .......................................................................................................................................... 4 1.3 Context ........................................................................................................................................... 5 2. Onderzoeksverantwoording................................................................................................................. 6 2.1 Aanleiding en vooronderzoek ........................................................................................................

6 2.2 Focus ............................................................................................................................................. 6 2.3 Vraagstelling .................................................................................................................................. 6 2.4 Onderzochte tijdsperiode ............................................................................................................... 7 2.5 Onderzoeksmodel .......................................................................................................................... 7 2.6 Normenkader ................................................................................................................................. 9 2.7 Aanpak ........................................................................................................................................... 9 3. Conclusies en aanbevelingen............................................................................................................ 11 3.1 Samenvattend beeld van bevindingen ......................................................................................... 11 3.2 Conclusies ...................................................................................................................................

11 3.3 Aanbevelingen ............................................................................................................................. 13 4. Reactie van B&W .............................................................................................................................. 15

Bijlage Nota van Bevindingen

3

1. Inleiding 1.1 Dankzegging De Rekenkamer Arnhem dankt alle betrokkenen hartelijk voor hun medewerking aan dit onderzoek. In het bijzonder spreken wij onze waardering uit richting de medewerkers van de Omgevingsdienst Regio Arnhem (ODRA) en de gemeente Arnhem, die tijdens het onderzoek hun tijd, kennis en ervaring hebben gedeeld. Hun openheid en bereidheid om inzicht te geven in de uitvoering van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) binnen het nieuwe stelsel van de Omgevingswet, hebben een wezenlijke bijdrage geleverd aan de totstandkoming van dit rapport. Wij zijn de frontofficemedewerkers, vergunningverleners, toezichthouders, kwaliteitsadviseurs en directieleden van de ODRA erkentelijk voor hun toelichtingen op werkprocessen en casuïstiek. Daarnaast bedanken wij de betrokken wethouders, beleidsadviseurs en accountmanagers van de gemeente Arnhem voor hun reflecties en de bestuurlijke context die zij ons hebben aangereikt. Ook de initiatiefnemers, professionals en melders met wie wij casussen hebben mogen bespreken, danken wij voor hun medewerking. Tot slot spreken wij onze dank uit aan alle respondenten en dossierbeheerders die betrokken waren bij het veldwerk, en aan de collega’s die ondersteuning boden bij het verzamelen en duiden van informatie.

Dankzij hun inzet is het mogelijk geworden om een zorgvuldig, onafhankelijk en praktijkgericht onderzoek te verrichten.

1.2 Inleiding De centrale onderzoeksvraag is of de ODRA werkt zoals deze zou moeten werken voor omgevingsvergunningen bouwen? Daar hoort ook het handhaving en toezicht op de bouwactiviteiten bij. Hierbij kan gedacht worden aan wat de wet voorschrijft, wat er met de gemeente Arnhem afgesproken is, en wat inwoners en initiatiefnemers verwachten van vergunningverlening. In het onderzoek is onderzocht wat de eisen zijn waaraan de ODRA moet voldoen, welke afspraken er gemaakt zijn tussen de gemeente Arnhem en de ODRA en hoe de uitvoeringspraktijk eruitziet. De ODRA voert naast de wettelijke, verplichte milieutaken voor de gemeente Arnhem ook de VTHbouwtaken uit. Dat betekent dat de ODRA namens het college van B&W van de gemeente Arnhem omgevingsvergunningen verleent en toezicht houdt op de bouwactiviteiten. Dat doet de ODRA al sinds de oprichting in 2013. Destijds is er een dienstverleningsovereenkomst (DVO) gesloten waarin gedetailleerde afspraken zijn gemaakt tussen de ODRA en de gemeente Arnhem. Deze DVO is sindsdien niet meer geactualiseerd en de afspraken gelden formeel nog wel, maar worden niet meer nageleefd. De gemeente Arnhem heeft grote bestuurlijke ambities waarbij de samenwerking met de ODRA cruciaal is. De gemeente wil bijvoorbeeld het komend decennium 12.000 woningen bijbouwen.

Daarnaast heeft de gemeenteraad besloten dat de bouwregels aangescherpt worden, onder meer met klimaatadaptief bouwen. Het bijbouwen moet grotendeels binnenstedelijk gebeuren: dat is meestal complexer dan nieuwbouw buiten de bestaande stad. De normen en regels waaraan de casemanagers van de ODRA de aanvragen moeten toetsen staan opgenomen in het beleid van de gemeente Arnhem zelf, zoals het omgevingsplan of de regels rondom erfgoed. Wanneer een aanvraag afwijkt van deze regels kan onder 4

de Omgevingswet gewerkt worden met een buitenplanse omgevingsactiviteit (BOPA). Gedurende het onderzoek schatte de ODRA in dat circa de helft van de aanvragen een BOPA is. Landelijk is eveneens een grote hoeveelheid aan BOPA’s geconstateerd. Om dit in goede banen te leiden, vraagt het nodige van zowel de ODRA als de gemeente Arnhem. Professionals zoals projectontwikkelaars, architecten en vastgoedeigenaren vragen regelmatig vergunningen aan voor hun bouwplannen. Zij kennen de regels goed en hebben behoefte aan een deskundige en vooral snelle dienstverlening. Professionals die willen bouwen willen graag zo snel mogelijk weten waar zij aan toe zijn. Een snelle afhandeling van de vergunning is prioriteit. Voor veel particulieren en sommige ondernemers is het aanvragen van een vergunning iets wat soms maar één keer in het leven gedaan wordt. Bijvoorbeeld voor een grote verbouwing aan de eigen woning of om een nieuwe zaak te kunnen starten. Deze mensen willen niet alleen deskundig te woord gestaan worden maar ook dat er actief meegedacht wordt. Een brief met een voornemen tot afwijzing kan leiden tot stress: wat betekent dit voor het bouwplan? Het liefst zoeken zij telefonisch contact en willen zij dat de casemanager actief meedenkt met de mogelijkheden.

Naast de initiatiefnemers die graag willen bouwen of verbouwen, zijn er ook omwonenden (en andere belanghebbenden) die te maken hebben met bouwplannen. Zij willen dat hun belangen beschermd worden. Onder meer doordat de ODRA toezicht houdt op de bouwactiviteiten en ingrijpt wanneer dat nodig is. Handhavingscapaciteit is schaars en daarin moeten keuzes gemaakt worden. De gemeente bepaalt welke overtredingen meer en minder prioriteit hebben.

1.3 Context De Omgevingsdienst Regio Arnhem (ODRA) is sinds 2013 actief als uitvoeringsorganisatie op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) in het fysieke domein. De dienst werkt op basis van een gemeenschappelijke regeling en heeft elf deelnemers, waaronder de gemeente Arnhem en de provincie Gelderland. De ODRA voert voor Arnhem niet alleen de wettelijk verplichte milieutaken uit, maar ook de zogeheten BRIKS-taken (bouwen, reclame, inrit, kap en sloop). De gemeente Arnhem heeft zich in de afgelopen jaren gecommitteerd aan ambitieuze beleidsdoelstellingen, zoals het realiseren van 12.000 extra woningen in 2034 en het versterken van een gezonde en veilige leefomgeving. De uitvoering van deze opgaven vraagt veel van de VTH-keten en raakt direct aan de rol van de ODRA. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 veranderde bovendien het juridische en uitvoeringskader ingrijpend. De wet beoogt snellere, meer samenhangende besluitvorming, meer lokale afwegingsruimte en betere dienstverlening richting initiatiefnemers en belanghebbenden. Tegelijkertijd zijn er landelijk zorgen over de robuustheid van het stelsel van omgevingsdiensten. De provincie Gelderland en andere partijen onderzoeken mogelijke schaalvergroting binnen het Gelders stelsel.

De ODRA zelf kampt met knelpunten in capaciteit, verouderde samenwerkingsafspraken en signalen over beperkte bereikbaarheid en klantgerichtheid. Tot slot: gedurende de looptijd van het onderzoek werd bekend dat de bestuurders van beide diensten op 6 mei jl. unaniem besloten te fuseren. Zij hebben dan ook gevraagd aan de raden en staten van de deelnemende gemeenten en provincie hun zienwijze te geven op de voorgenomen GR Groene Metropool. Dit staat geagendeerd direct na het zomerreces. Dit onderzoek geeft uitsluitend conclusies over en aanbevelingen voor verbeteringen in de sturing en uitvoering van het Arnhemse beleid t.a.v. de bouwtaken van de Omgevingsdienst. 5

2. Onderzoeksverantwoording 2.1 Aanleiding en vooronderzoek In 2024 heeft de Rekenkamer Arnhem een mystery-guest-onderzoek uitgevoerd naar de fysieke en telefonische bereikbaarheid van de ODRA. Uit dit onderzoek bleek dat de kwaliteit van de dienstverlening op meerdere punten voor verbetering vatbaar is. Zowel de bevindingen uit het onderzoek als de reactie van het Arnhemse gemeentebestuur (dat de aanbevelingen uit het rapport heeft omarmd) en samenleving vormden aanleiding voor de Rekenkamer om een verdiepend onderzoek te starten. Dit onderzoek richt zich op de wijze waarop de ODRA uitvoering geeft aan haar taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH).

2.2 Focus De Omgevingswet, die op 1 januari 2024 in werking is getreden, bundelt en vereenvoudigt tientallen wetten en regels op het gebied van ruimte, wonen, infrastructuur, milieu, natuur en water. Het doel van deze wet is om de fysieke leefomgeving integraal en samenhangend te beheren en ontwikkelen. Onder de nieuwe wetgeving wordt van overheden verwacht dat zij sneller, transparanter en effectiever handelen, en dat zij initiatiefnemers beter begeleiden bij hun plannen. De wet legt meer nadruk op lokaal maatwerk, participatie van belanghebbenden en het centraal stellen van de initiatiefnemer. Daarmee verandert de rol van gemeenten en uitvoerende diensten aanzienlijk, zowel qua inhoud als proces. Tegen deze achtergrond heeft de Rekenkamer ervoor gekozen het onderzoek te richten op omgevingsvergunningen voor de activiteit bouwen. Dit onderdeel van de VTH-taken is niet alleen sterk geraakt door de stelselwijziging, maar vormt ook een zichtbaar, frequent en maatschappelijk relevant proces. In combinatie met de Arnhemse ambitie om tot 2034 circa 12.000 woningen te realiseren, maakt dit een verdiepend onderzoek naar de uitvoering van bouwvergunningen onder de Omgevingswet urgent en noodzakelijk. De ODRA verleent diensten voor de gehele regio Arnhem, maar dit onderzoek richt zich uitsluitend op de gemeente Arnhem.

De focus lag op de omgevingsvergunning voor bouwen en het bijbehorende toezicht en handhaving. Wettelijk verplichte milieugerelateerde VTH-taken zijn buiten beschouwing gelaten. Vergunningen onder het oude stelsel (lees: voor 31 december 2023 en eerder) zijn niet meegenomen. Hoewel onder de nieuwe wetgeving vaker wordt gesproken van “Uitvoering en Handhaving” (U&H), is in dit onderzoek gekozen om de term “VTH” te blijven hanteren vanwege de herkenbaarheid

2.3 Vraagstelling De centrale vraag van het onderzoek luidt: Werkt de ODRA zoals deze zou moeten werken voor omgevingsvergunningen bouwen? Dit betreft vergunningverlening en handhaving en toezicht op bouwactiviteiten bij. Denk bij ‘ zoals het zou moeten werken’ aan wat de wet voorschrijft, wat er met de gemeente Arnhem afgesproken is en wat inwoners en initiatiefnemers verwachten van vergunningverlening. In het onderzoek is onderzocht

6

wat de eisen zijn waaraan de ODRA moet voldoen, welke afspraken er gemaakt zijn tussen de gemeente Arnhem en de ODRA en hoe de uitvoeringspraktijk eruitziet. De centrale onderzoeksvraag is, gezien de focus, uitgewerkt in de volgende deelvragen: 1. Welke landelijke eisen zijn er ten aanzien van omgevingsvergunningverlening? 2. Wat zijn de ambities van de gemeente Arnhem op het gebied van bouwen en vergunningverlening? 3. Hoe verloopt het proces van aanvragen en verwerken? 4. Hoe verloopt het proces van toezicht en handhaving? 5. Voldoen deze processen aan de daaraan gestelde eisen? 6. Voldoen deze processen aan de verwachting van aanvragers?

2.4 Onderzochte tijdsperiode De Omgevingswet kende zijn intrede op 1 januari 2024. Het onderzoek betrof de eerste drie kwartalen van 2024, direct na de inwerkingtreding van de Omgevingswet. Vergunningen onder het oude stelsel zijn niet meegenomen. In de periode oktober 2024 tot en met februari 2025 vonden interviews plaats met ambtelijk en bestuurlijk betrokkenen bij de gemeente Arnhem en de ODRA. Ook vond in deze periode de dossieranalyse van 10 dossiers plaats, op twee dagen, fysiek op het kantoor bij de ODRA.

2.5 Onderzoeksmodel Om de centrale onderzoeksvraag te beantwoorden – of de ODRA functioneert zoals zij zou moeten functioneren bij de uitvoering van omgevingsvergunningen voor bouwen, inclusief toezicht en handhaving – is er een onderzoeksmodel opgesteld dat de samenhang tussen systeem, praktijk en verwachting inzichtelijk maakt. Het model bestond uit drie pijlers: 1. Het normatief kader Wat wordt er wettelijk, bestuurlijk en contractueel van de ODRA verwacht bij de uitvoering van bouwtaken? Denk aan de vereisten vanuit de Omgevingswet, de gemeentelijke beleidskaders, de dienstverleningsovereenkomst (DVO), en relevante standaarden voor publieke dienstverlening. 2. De uitvoeringspraktijk Hoe ziet de feitelijke uitvoering door de ODRA eruit? Wat is de ervaring van initiatiefnemers (zowel particulieren als professionals), hoe verlopen de processen, en waar doen zich knelpunten voor in bereikbaarheid, communicatie en doorlooptijden? 3. De bestuurlijke context en sturingsrelatie Hoe is de sturing en verantwoording tussen de gemeente Arnhem en de ODRA vormgegeven? Wat is de invloed van de gemeenschappelijke regeling en hoe wordt de grip op publieke dienstverlening bewaakt? Door deze drie elementen met elkaar te verbinden, ontstaat een integraal beeld van waar de uitvoering goed loopt, waar spanning zit tussen verwachting en praktijk, en waar bestuurlijke bijsturing nodig is.

7

In onderstaande figuur zijn de drie pijlers schematisch weergegeven:

In het onderzoek is onderstaand analytisch model gehanteerd. Waar ‘vergunningverlening’ staat kan ook toezicht en handhaving worden gelezen.

8

2.6 Normenkader Het normenkader vormt de toetssteen voor de beoordeling van de uitvoering van de omgevingsvergunningverlening bouwen door de ODRA. In dit onderzoek is het functioneren van de ODRA beoordeeld aan de hand van drie samenhangende dimensies: de formele eisen, de bestuurlijke afspraken en de maatschappelijke verwachtingen. Deze driedeling maakt het mogelijk om zowel juridische als bestuurlijk-inhoudelijke en gebruikersgerichte aspecten mee te nemen in de beoordeling. Ten eerste zijn de wettelijke normen bepalend. De belangrijkste juridische kaders zijn de Omgevingswet, het Omgevingsbesluit en de Algemene wet bestuursrecht. Hierin staan eisen rondom proceduretermijnen, kwaliteit van besluitvorming, zorgvuldigheid en participatie. Ook is rekening gehouden met de Landelijke Handhavingsstrategie Omgevingsrecht (LHSO) en de landelijke kwaliteitscriteria 3.0, die per 1 januari 2025 verplicht zijn. Ten tweede zijn de afspraken tussen gemeente Arnhem en de ODRA meegenomen. Deze zijn vastgelegd in onder meer de (verouderde) dienstverleningsovereenkomst (DVO) uit 2013 en het jaarlijks vastgestelde werkprogramma. Hoewel formeel nog van kracht, zijn deze afspraken in de praktijk grotendeels achterhaald. Daarnaast is gekeken naar regionale afspraken, zoals het Meerjarenprogramma ODRA 2025–2028.

Ten derde zijn publieke verwachtingen in kaart gebracht: welke kwaliteit van dienstverlening mogen inwoners, ondernemers en initiatiefnemers verwachten? Hierbij is gekeken naar aspecten zoals bereikbaarheid, klantgerichtheid, voorspelbaarheid van procedures en communicatie. Deze elementen zijn beoordeeld aan de hand van onder andere interviews, dossieronderzoek en klanttevredenheidscijfers. Het normenkader is niet gebruikt om ‘af te rekenen’, maar juist om ontwikkelpotentieel inzichtelijk te maken. Op basis van toetsingscriteria is per onderdeel beoordeeld of er sprake is van naleving, ruimte voor verbetering of noodzakelijke actie. Deze beoordeling is richtinggevend geweest voor de conclusies en aanbevelingen in dit rapport. De bevindingen zijn getoetst aan dat normenkader. De normen zijn bedoeld om te toetsen of de bevindingen in lijn zijn met wat er verwacht mag worden van effectief overheidsbeleid in alle fasen van de beleidscyclus.

2.7 Aanpak In augustus 2024 is het vooronderzoek naar de uitvoering van omgevingsvergunningen bouwen door de ODRA gestart. In deze fase zijn praktische afspraken gemaakt over planning, toegang tot documenten en het organiseren van interviews. Het hoofdonderzoek is uitgevoerd tussen oktober 2024 en januari 2025. Tijdens het hoofdonderzoek zijn (1) gesprekken gevoerd met medewerkers van de ODRA, waaronder casemanagers (vergunningverleners), toezichthouders, frontofficemedewerkers, beleidsmedewerkers en directieleden, (2) gesprekken gevoerd met betrokken ambtenaren en bestuurders van de gemeente Arnhem, waaronder de portefeuillehouder en beleidsadviseurs, en (3) gesprekken gevoerd met een afvaardiging van de gemeenteraad. Daarnaast is een dossieranalyse uitgevoerd van tien representatieve vergunningaanvragen om inzicht te krijgen in de feitelijke uitvoeringspraktijk.

9

Naast deze interviews en casusanalyses is uitgebreid deskresearch verricht. Daarbij is onderzoek gedaan naar (1) relevante wet- en regelgeving zoals de Omgevingswet, (2) gemeentelijk en regionaal beleid, (3) bestuurlijke afspraken tussen de gemeente Arnhem en de ODRA, (4) interne rapportages van de ODRA, waaronder klanttevredenheidsonderzoeken, en (5) landelijke onderzoeken naar de robuustheid van het omgevingsdienstenstelsel. Op basis van deze bevindingen is een concept nota van bevindingen opgesteld. Deze is voor technisch (kloppen de feiten die de onderzoekers hebben vastgesteld) wederhoor voorgelegd aan de ambtelijke vertegenwoordigers van zowel de gemeente Arnhem als de ODRA. Vervolgens zijn de eindconclusies en aanbevelingen geformuleerd.

10

3. Conclusies en aanbevelingen 3.1 Samenvattend beeld van bevindingen De centrale onderzoeksvraag is of “De ODRA werkt zoals deze zou moeten werken voor omgevingsvergunningen bouwen?” Daar hoort ook het handhaving en toezicht op de bouwactiviteiten bij. Hierbij kan gedacht worden aan wat de wet voorschrijft, wat er met de gemeente Arnhem afgesproken is en wat inwoners en initiatiefnemers verwachten van vergunningverlening. In het onderzoek is onderzocht wat de eisen zijn waaraan de ODRA moet voldoen, welke afspraken er gemaakt zijn tussen de gemeente Arnhem en de ODRA en hoe de uitvoeringspraktijk eruit ziet. De hoofdconclusie van het onderzoek luidt: De ODRA is als organisatie robuust en kan de opgave rondom bouwvergunningen (en de bijhorende handhaving en toezicht-taken) aan ondanks de krapte op de arbeidsmarkt en de complexer wordende aanvragen. De kwaliteit van dienstverlening blijft een groot punt van aandacht. De ODRA voldoet als het gaat om het verlenen van bouwvergunningen niet aan de eigen standaarden voor publieke tevredenheid. Particulieren die ondersteuning wensen, ondernemers die zo snel mogelijk helderheid willen over hun bouwplannen of omwonenden die verwachten dat hun belangen beschermd worden ervaren verschillende knelpunten in het contact met de ODRA. De knelpunten zijn bij de ODRA bekend en er zijn stappen ondernomen om de knelpunten op te lossen.

Het doorvoeren van de oplossingen wordt bemoeilijkt doordat een beperkt aantal gemeenten hun bouwtaken hebben ondergebracht bij de ODRA. De gemeente Arnhem is de grootste afnemer en de andere deelnemende gemeenten dringen er op aan dat verbeteringen geen extra investeringen eisen. De gemeente Arnhem heeft ondanks de wettelijke mogelijkheden daartoe ervoor gekozen om geen eigen, integraal VTH-beleid meer vast te stellen. De afspraken worden regionaal afgestemd en opgenomen in de begrotingsstukken van de ODRA. In de dienstverleningsovereenkomst uit 2013 tussen gemeente Arnhem en de ODRA waren gedetailleerde afspraken vastgelegd over de kwaliteit van de dienstverleningen en aansturing. Deze afspraken zijn achterhaald en de DVO is sindsdien niet meer geactualiseerd. De ODRA confirmeert zich niet aan de servicenormen die de gemeente Arnhem stelt voor de publieke dienstverlening.

3.2 Conclusies De Rekenkamer concludeert het volgende: De ODRA is robuust; dienstverlening voldoet niet altijd aan de eigen standaarden De ODRA als organisatie voldoet aan de wettelijke eisen die worden gesteld. Dat is uit dit onderzoek gebleken; en de ODRA is door een visitatiecommissie van het Rijk als voldoende robuust beoordeeld. De ODRA heeft net als andere organisaties te kampen met krapte op de arbeidsmarkt. Dat betekent dat gekwalificeerde vergunningsverleners moeilijk zijn te krijgen. De ODRA beschikte op het moment van dit onderzoek weliswaar over voldoende (gekwalificeerde) medewerkers om aan de opgaven te kunnen voldoen, door in te zetten op het verwerven van jong talent. Het gevolg is, dat de ODRA werkt met relatief veel junior medewerkers, die nog niet over dezelfde ervaring beschikken als hun seniore 11

voorgangers, die bovendien met pensioen gaan op korte termijn. De ODRA werd door de visitatiecommissie als ‘ambitieus’ omschreven en de visitatiecommissie waarschuwde dat de ambities in lijn moeten zijn met de mogelijkheden. De dienstverlening rondom het verlenen van bouwvergunningen kent ruimte voor verbetering. Dit blijkt onder meer uit het eerder gedane rekenkameronderzoek, interne analyses van de ODRA en uit de dossiers die bestudeerd zijn voor dit onderzoek. Als het gaat om de bouwvergunningen haalt de ODRA ook de eigen standaard niet op het gebied van publieke tevredenheid. De knelpunten zijn: •

• •

•

De ODRA biedt inwoners de mogelijkheid aan, om casemanagers telefonisch te benaderen. Dit is niet verplicht, maar is een service. Dit wekt de verwachting dat casemanagers ook altijd de telefoon opnemen. Door de hoge werkdruk is dit vaak niet het geval. Gedurende het onderzoek hadden initiatiefnemers (nog) geen mogelijkheid om spontaan binnen te lopen bij de ODRA om bouwplannen door te bespreken of om hulp te vragen 1. Particulieren moeten soms (erg) lang wachten totdat er antwoord op een mail komt. Sommige particulieren werden door de casemanager gebeld als hun bouwplan dreigde afgewezen te worden en kregen een ruime termijn om de gebreken te herstellen. Andere particulieren ontvangen alleen een brief met een termijn van enkele dagen. Dat is een onprettige ervaring. Er is voor telefonisch contact een interne richtlijn dat een gesprek met een bewoner of ondernemer 12 minuten mag duren . Deze richtlijn is niet direct met de gemeente Arnhem afgestemd en het is afhankelijk van de omstandigheden of deze gehaald wordt. Er is ook geen onderbouwing van de norm. Particulieren kunnen dus verschillende niveaus van service verwachten afhankelijk van het moment dat zij bellen.

Voor ondernemers en particulieren vormen de knelpunten een bron van ergernis. De knelpunten zijn bekend bij de ODRA. Intern is er een verbeterplan opgesteld, met de ambitie om de verbeteringen in 2028 geïmplementeerd te hebben. In 2024 was er nog niet gestart met de verbeterplan. Hiervoor ontbraken de middelen en de benodigde capaciteit. Gemeente Arnhem heeft beperkt grip op de bouwtaken; besluiten worden afgestemd binnen de gemeenschappelijke regeling De ODRA is een zogeheten ‘openbaar lichaam’ op grond van een gemeenschappelijke regeling. De gemeente Arnhem is zowel opdrachtgever als eigenaar van de ODRA. Maar een beperkt aantal gemeenten heeft de bouwtaken overgedragen aan de ODRA. De gemeente Arnhem is van de vier ‘bouwgemeenten’ de grootste. De problemen die spelen bij de bouwvergunningen raken voornamelijk de bewoners en ondernemers van Arnhem. Voorstellen die de afgelopen jaren gedaan zijn om de dienstverlening te verbeteren, vereisen een investering en konden niet op instemming rekenen van de andere deelnemers. De gemeente Arnhem heeft sinds 2013 er bewust voor gekozen om (stapsgewijs) de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de bouwtaken geheel over te dragen aan de ODRA. Formeel is de gemeente Arnhem (eind)verantwoordelijk voor het beleid dat de ODRA uitvoert. De VTHexpertise is vanwege een personele overdracht sinds 2013 ondergebracht bij de ODRA.

De gemeente Arnhem koos ervoor om sinds 2017 geen eigen, integraal VTH-beleid meer vast te stellen. In plaats

1 Ten tijde van het schrijven van deze aanbevelingen was de ODRA juist begonnen met een

inloopspreekuur bij de gemeente Arnhem 12

daarvan worden kwaliteitsstandaarden, servicenormen en prioriteiten regionaal vastgesteld (via begrotingsstukken) en afgestemd. De inbreng van de gemeenteraad hierop is indirect. Het horizontaal toezicht verloopt via de lijnen van de gemeenschappelijke regeling. Via het college legt de ODRA verantwoording af aan de deelnemende gemeenteraden. Deze kunnen via de P&C-stukken sturen op met name de prestaties en het budget. Als een gemeenteraad eigen prioriteiten en servicenormen vaststelt (in het eigen integrale VTH-beleid) kan de gemeenteraad gedetailleerder afwegingen maken. De keuze om de VTH-bouwtaken volledig te beleggen bij de ODRA heeft als gevolg dat de gemeente Arnhem minder grip op de uitvoering van deze taken heeft. Zolang het goed gaat is dat geen probleem. Als knelpunten ontstaan – zoals nu bij de bouwtaken die een investering vereisen – dan moet de gemeente Arnhem via andere gemeenten (en provincie) tot een oplossing komen voor dienstverlening die vrijwel alleen betrekking heeft op de gemeente Arnhem. De werkwijzen en processen van de ODRA zijn nauwkeurig beschreven; De Omgevingswet vraagt veel van de ODRA en de gemeente Arnhem. De ODRA heeft met de deelnemende gemeenten (en de gemeente Arnhem) afspraken gemaakt om de implementatie van de Omgevingswet mogelijk te maken.

Alle processen met betrekking tot vergunningverlening, handhaving en toezicht zijn gedetailleerd op papier gezet en in werkschema’s gezet die in de praktijk ook grotendeels nageleefd worden door de medewerkers. Het is hierdoor goed navolgbaar hoe de ODRA hoort te werken en hoe dat in de praktijk ook gebeurt. Afwijkingen kunnen ontstaan door de hoge werkdruk, onderlinge afstemmingsproblemen en onwennigheid met het werken onder de Omgevingswet. Voor initiatiefnemers (en aanvragers) is het eveneens wennen aan de Omgevingswet. De ODRA laat weten dat het werken met het Omgevingsloket en de knip tussen ruimtelijke activiteiten en bouwactiviteiten nog wennen is voor aanvragers. Dit wordt ook bevestigd in de dossiers die bestudeerd zijn. Dit is een landelijke opgave en valt buiten de reikwijdte van de gemeente Arnhem en de ODRA2.

3.3 Aanbevelingen De Rekenkamer doet de volgende aanbevelingen: 1. Vergroot als gemeente de grip op de publieke dienstverlening van de ODRA Het is een gegeven dat gemeenteraden grip verliezen op de publieke dienstverlening als er gewerkt wordt binnen een gemeenschappelijke regeling en de uitvoering op afstand komt te staan. Dat betekent niet, dat een gemeente (via het college) geen sturingsmogelijkheden meer heeft. Op dit moment wordt voornamelijk gestuurd op kosten en de tijdigheid van vergunningverlening, namelijk dat de vergunningen binnen de wettelijke termijnen verstrekt worden. Deze sturing op kosten en snelheid kan ten koste gaan van de publieke dienstverlening. Zeker met de komst van de Omgevingswet en de grote rol van BOPA’s die veel meer eisen. Een gemeenteraad is bevoegd om zelfstandig kwaliteitsnormen vast te stellen, prioriteiten voor handhaving en toezicht aan te brengen en om afwegingen te maken hoe servicenormen voor publieke dienstverlening en ‘acceptabele kosten’ tot elkaar verhouden. Deze ruimte is ook binnen de huidige GRregeling nog aanwezig. De rekenkamer beveelt aan om deze ruimte te benutten en het eigen VTHbeleid te actualiseren en daarnaast ook het college de opdracht te geven om servicenormen te formuleren. De bestaande DVO uit 2013 is verouderd en biedt onvoldoende houvast voor de huidige praktijk.

Actualiseer de DVO met duidelijke afspraken over kwaliteit, servicenormen en 2 In een apart bericht geven de onderzoekers een indruk over hoe de ODRA met de overgang naar de

Omgevingswet in meer algemene zin is omgegaan (dus niet specifiek Arnhem, vandaar dat we het bericht niet deel van de conclusies en aanbevelingen laten zijn. 13

verantwoordelijkheden. Leg daarnaast een structurele overlegcyclus vast tussen gemeente en ODRA om afstemming en gezamenlijke sturing op uitvoering en verbeterpunten te borgen. De gemeente heeft daarbij nadrukkelijk sturingsmogelijkheden en moet die actiever inzetten om de grip te vergroten. Zo heeft het college – via de regeling – ervoor gekozen om geen actuele DVO en geen eigen, integraal VTH-beleid te hanteren, met als gevolg dat de gemeente onvoldoende stuurinstrumenten heeft om de dienstverlening bij te sturen. Dat vergt verbetering. Ook de gemeenteraad beschikt over meer mogelijkheden dan momenteel benut worden, bijvoorbeeld door eigen beleidskaders en prioriteiten vast te stellen. Door deze instrumenten daadwerkelijk in te zetten, kan de gemeente Arnhem haar regierol versterken en zorgen voor een structurele kwaliteitsverbetering in de publieke dienstverlening. 2. Voer concrete verbeteringen door die ervoor zorgen dat ook de bouwtaken aan de service-standaarden voldoen Een beperkt aantal gemeenten heeft de bouwtaken ondergebracht bij de ODRA en de gemeente Arnhem is daarvan de grootste. Dit betekent logischerwijs, dat de geconstateerde knelpunten voornamelijk de inwoners en de ondernemers van de gemeente Arnhem raken. Voor de knelpunten rondom de bouwvergunningen zijn oplossingen beschikbaar.

Het is echter van cruciaal belang dat het bestuur van de ODRA – en dus niet de directie of uitvoerende medewerkers – de bestuurlijke wil toont om deze verbetermaatregelen daadwerkelijk te realiseren en daarvoor bestuurlijk draagvlak en middelen vrijmaakt. De gemeenteraad heeft in 2024 hiervoor al aandacht gehad maar het vereist langdurige inzet om de andere gemeenten te overtuigen de gewenste investeringen te doen. De ODRA heeft een verbeterplan opgesteld, waar in 2024 nog niet mee was gestart. Spreek als gemeente heldere afspraken af over termijnen, meetpunten en verantwoordingsmomenten. Monitor actief de voortgang en effectiviteit van verbetermaatregelen, zodat knelpunten in de dienstverlening aantoonbaar worden aangepakt en bestuurlijk kunnen worden bijgestuurd waar nodig. De ODRA kent knelpunten in bereikbaarheid en communicatie met initiatiefnemers. Verbeter conform het verbeterplan de telefonische en digitale toegankelijkheid van casemanagers en stel duidelijke, consistente communicatieprotocollen op. Informeer inwoners en ondernemers helder over wat zij kunnen verwachten qua service, termijnen en contactmomenten, zodat verwachtingen en dienstverlening beter op elkaar aansluiten. 3. Bewaak de belangen van de inwoners van de gemeente Arnhem bij toekomstige ontwikkelingen Gedurende de looptijd van het onderzoek werd bekend dat de bestuurders van beide diensten op 6 mei jl.

unaniem besloten te fuseren. Zij hebben dan ook gevraagd aan de raden en Staten van de deelnemende gemeenten en provincie hun zienwijze te geven op de voorgenomen GR Groene Metropool. Dit staat geagendeerd direct na het zomerreces. Dit onderzoek geeft uitsluitend conclusies over en aanbevelingen voor verbeteringen in de sturing en uitvoering van het Arnhemse beleid t.a.v. de bouwtaken van de Omgevingsdienst. Als de fusie doorgaat, betekent dit dat er in GR Groene Metropool meer gemeenten onderdeel zijn van de GR. Als deze deelnemers, zoals nu het geval lijkt te zijn, hun bouwtaken niet inbrengen in de GR, betekent dat dat de gemeente Arnhem nog meer werk moet maken van het belang van de bouwtaken ten opzichte van de (verplichte) milieutaken. Het ligt voor de hand om bij een dergelijke ontwikkeling hier als gemeente Arnhem expliciet aandacht aan te besteden, door aanbeveling 1 en 2 ook daarop van toepassing te laten zijn. 14

4. Reactie van B&W Zie volgende pagina’s.

15

Rekenkamer Arnhem T.a.v. de voorzitter Mr. A.H. Teeuw

Datum

: 24 juni 2025

Zaaknummer

: 4633604

Contactpersoon

: Leo den Uil

Telefoonnummer

: 0800 - 1809

Onderwerp: reactie college B&W op onderzoek bouwvergunningen ODRA

Geachte heer Teeuw, Op 5 juni 2025 ontvingen wij van u de resultaten van het onderzoek van de Rekenkamer Arnhem naar de omgevingsvergunningen bouw verleend door Omgevingsdienst ODRA. U heeft ons verzocht uiterlijk 25 juni een schriftelijke reactie te geven. Deze hebben wij besproken met ODRA en hun input is meegenomen in deze reactie. Allereerst willen wij u hartelijk danken voor het onderzoek. De gemeente Arnhem is steeds op zoek naar mogelijkheden om de dienstverlening aan haar inwoners en bedrijven te verbeteren, en dit onderzoek gaat daarbij helpen. Voordat we ingaan op de door u geformuleerde aanbevelingen, willen we u graag nog enkele zaken meegeven. Wij hebben de gesprekken over de opzet van het onderzoek en de uitvoering van het onderzoek zelf ervaren als prettig en constructief. Er was steeds ruimte voor overleg en ook de ambtelijke bevindingen aan het eind van het onderzoekstraject zijn op een serieuze wijze behandeld en verwerkt. Dank hiervoor. In de nota van bevindingen komen wij veel zaken tegen die herkend en erkend worden. Duidelijk is dat het werken onder een compleet nieuwe Omgevingswet voor iedereen wennen is. Wij hebben de voorbereiding op de Omgevingswet in intensieve samenwerking met ODRA en de overige ODRAgemeenten gedaan en zijn tevreden met de uitvoering en de resultaten tot nu toe.

Dit neemt niet weg dat het nodig is te blijven werken aan een nog betere implementatie van de wet en de dienstverlening aan bewoners en bedrijven. De constateringen en conclusies in de bestuurlijke nota zijn helder. Op enkele plekken is de aansluiting met de nota van bevindingen niet helemaal duidelijk. Wij zien daarnaast onderwerpen die in de nota van bevindingen terecht aandacht krijgen maar niet terugkomen in de bestuurlijke nota, 16

zoals de intensieve samenwerking tussen ODRA en gemeente bij het verlenen van vergunningen. De onderzoeksresultaten zullen wij zoveel mogelijk gebruiken in de verbetering van de werkprocessen. De aanbevelingen in de bestuurlijke nota zijn duidelijk en hierop gaan wij hieronder graag in. 1. Vergroot als gemeente de grip op de publieke dienstverlening van de ODRA Het is een gegeven dat gemeenteraden grip verliezen op de publieke dienstverlening als er gewerkt wordt binnen een gemeenschappelijke regeling en de uitvoering op afstand komt te staan. Dat betekent niet, dat een gemeente (via het college) geen sturingsmogelijkheden meer heeft. Op dit moment wordt voornamelijk gestuurd op kosten en de tijdigheid van vergunningverlening, namelijk dat de vergunningen binnen de wettelijke termijnen verstrekt worden. Deze sturing op kosten en snelheid kan ten koste gaan van de publieke dienstverlening. Zeker met de komst van de Omgevingswet en de grote rol van BOPA’s die veel meer eisen. Een gemeenteraad is bevoegd om zelfstandig kwaliteitsnormen vast te stellen, prioriteiten voor handhaving en toezicht aan te brengen en om afwegingen te maken hoe servicenormen voor publieke dienstverlening en ‘acceptabele kosten’ tot elkaar verhouden. Deze ruimte is ook binnen de huidige GR-regeling nog aanwezig.

De rekenkamer beveelt aan om deze ruimte te benutten en het eigen VTH-beleid te actualiseren en daarnaast ook het college de opdracht te geven om servicenormen te formuleren. De bestaande DVO uit 2013 is verouderd en biedt onvoldoende houvast voor de huidige praktijk. Actualiseer de DVO met duidelijke afspraken over kwaliteit, servicenormen en verantwoordelijkheden. Leg daarnaast een structurele overlegcyclus vast tussen gemeente en ODRA om afstemming en gezamenlijke sturing op uitvoering en verbeterpunten te borgen. De gemeente heeft daarbij nadrukkelijk sturingsmogelijkheden en moet die actiever inzetten om de grip te vergroten. Zo heeft het college – via de regeling – ervoor gekozen om geen actuele DVO en geen eigen, integraal VTH-beleid te hanteren, met als gevolg dat de gemeente onvoldoende stuurinstrumenten heeft om de dienstverlening bij te sturen. Dat vergt verbetering. Ook de gemeenteraad beschikt over meer mogelijkheden dan momenteel benut worden, bijvoorbeeld door eigen beleidskaders en prioriteiten vast te stellen. Door deze instrumenten daadwerkelijk in te zetten, kan de gemeente Arnhem haar regierol versterken en zorgen voor een structurele kwaliteitsverbetering in de publieke dienstverlening. Reactie B&W Arnhem: Service en dienstverlening De gemeente heeft de keuze om de bouwtaken door de Omgevingsdienst te laten uitvoeren.

Bij de start van ODRA in 2013 heeft Arnhem hier bewust voor gekozen. Dit heeft ook als consequentie dat Arnhem als individuele gemeente minder makkelijk kan sturen op de kwaliteit van de uitvoering. Veel beslissingen die hier mee samenhangen, kunnen vanzelfsprekend alleen samen met de andere deelnemende gemeenten genomen worden. Hoewel dit als een nadeel gezien kan worden, is deze manier van afstemming inherent aan het samen werken binnen een gemeenschappelijke regeling. Daar staan echter ook weer voordelen tegenover, zoals kosten-efficiëntie door schaalvoordeel en de mogelijkheid om gecentraliseerd meer kennis ‘in huis’ te hebben. Op basis van een totaalbeeld is in 2013 deze keuze gemaakt. Het is daarmee niet zo dat de gemeente het stuur uit handen heeft gegeven. Het is alleen lastiger om onze individuele ambities en het tempo waarin we deze willen bereiken te verwezenlijken, wanneer deze afwijken van de ambities van andere deelnemers. Dit was bijvoorbeeld het geval bij de Arnhemse wens voor een publieksbalie bij ODRA. Ook in het huidige amenwerkingsverband worden echter eisen gesteld aan de dienstverlening van ODRA, vastgelegd in het plan ‘Externe dienstverlening’. Arnhem heeft hierin zeker een stem en later dit jaar zal dit plan aan de nieuwe Dienstverleningsvisie Arnhem getoetst worden.

17

Voor wat betreft het inhoudelijke werkpakket is het met de huidige werkwijze prima mogelijk voor Arnhem om specifieke taken bij ODRA te beleggen en te prioriteren in de handhaving. Dit hoeft niet met andere gemeenten te worden afgestemd. Besluitvorming en verantwoording hierover vindt veelal plaats in de P&C cyclus van ODRA (kadernota, begroting, jaarrekening) en gemeente Arnhem en soms in aparte beleidsdocumenten. VTH-beleidscyclus Het klopt dat de gemeente Arnhem geen specifiek VTH-beleid heeft opgesteld. Hoewel dit in onze ogen geen acuut knelpunt oplevert, is het met een aparte VTH-beleidscyclus wellicht beter mogelijk om jaarlijks aandacht te vragen voor dit vakgebied en afwegingen te maken tussen aandachtsgebieden. In onze ogen een interessant voorstel dat wij verder gaan verkennen. DVO Elke gemeente heeft in 2013 een dienstverleningsovereenkomst (DVO) opgesteld voor de opdracht aan ODRA. Deze DVO’s kenden grote verschillen; ze waren immers grotendeels een weerslag van de werkwijze die tot dan toe volledig door de gemeenten zelf werd uitgevoerd. Al vrij snel bleek dat dit voor ODRA een onwerkbare situatie opleverde. Er is toen gestart met het zoveel mogelijk harmoniseren van de werkwijze voor de verschillende gemeenten. Op dit moment wordt gewerkt aan het opstellen van nieuwe DVO’s.

Deze zullen voor alle gemeenten uniform van opzet zijn en sterk van karakter en reikwijdte verschillen van de oorspronkelijke documenten. Wanneer deze nieuwe DVO’s gereed zijn zal bekeken worden welke informatie hieraan toegevoegd moet worden – of waarnaar verwezen kan worden - om een dekkend beeld te kunnen geven van de Arnhemse opdracht aan ODRA. Wij zijn het met u eens dat dit helpt om goed te kunnen sturen. Een structurele overlegstructuur tussen gemeente en ODRA is er uiteraard al. Deze wordt ook gebruikt om te sturen op uitvoering en kwaliteit. Met ODRA is afgesproken dat ook de raad via KPI’s geïnformeerd zal worden over de kwaliteit van de dienstverlening. In de jaarstukken 2024 van ODRA is dit toegelicht. 2. Voer concrete verbeteringen door die ervoor zorgen dat ook de bouwtaken aan de service-standaarden voldoen Een beperkt aantal gemeenten heeft de bouwtaken ondergebracht bij de ODRA en de gemeente Arnhem is daarvan de grootste. Dit betekent logischerwijs, dat de geconstateerde knelpunten voornamelijk de inwoners en de ondernemers van de gemeente Arnhem raken. Voor de knelpunten rondom de bouwvergunningen zijn oplossingen beschikbaar.

Het is echter van cruciaal belang dat het bestuur van de ODRA – en dus niet de directie of uitvoerende medewerkers – de bestuurlijke wil toont om deze verbetermaatregelen daadwerkelijk te realiseren en daarvoor bestuurlijk draagvlak en middelen vrijmaakt. De gemeenteraad heeft in 2024 hiervoor al aandacht gehad maar het vereist langdurige inzet om de andere gemeenten te overtuigen de gewenste investeringen te doen. De ODRA heeft een verbeterplan opgesteld, waar in 2024 nog niet mee was gestart. Spreek als gemeente heldere afspraken af over termijnen, meetpunten en verantwoordingsmomenten. Monitor actief de voortgang en effectiviteit van verbetermaatregelen, zodat knelpunten in de dienstverlening aantoonbaar worden aangepakt en bestuurlijk kunnen worden bijgestuurd waar nodig. De ODRA kent knelpunten in bereikbaarheid en communicatie met initiatiefnemers. Verbeter conform het verbeterplan de telefonische en digitale toegankelijkheid van casemanagers en stel duidelijke, consistente communicatieprotocollen op. Informeer inwoners en ondernemers helder over wat zij

18

kunnen verwachten qua service, termijnen en contactmomenten, zodat verwachtingen en dienstverlening beter op elkaar aansluiten. Reactie B&W Arnhem: Bij de bespreking van het vorige rapport van de Arnhemse rekenkamer is al veel aandacht aan dit onderwerp besteed. Wij wijzen hierbij ook naar onze reactie hierboven bij Service en dienstverlening. ODRA heeft een eigen traject voor verbetering van de dienstverlening. Hierin zijn inmiddels de eerste verbeterstappen gezet. Hoewel in het Algemeen Bestuur is besloten dat meer investeringen hierin vooralsnog niet nodig zijn, hebben de andere deelnemers eveneens een belang in de goede dienstverlening. Juist door eenheid in de samenwerking te verstevigen, kan de dienstverlening verder verbeteren. Monitoring van de resultaten gebeurt met behulp van KPI’s. Via rapportage in de jaarstukken zullen ook de gemeenteraden over de voortgang worden geïnformeerd. Arnhem blijft aandacht vragen voor de kwaliteit van de dienstverlening. Na overleg met de Arnhemse portefeuillehouder heeft ODRA recentelijk, los van dit generieke verbetertraject, ook twee nieuwe maatregelen speciaal voor Arnhem ingezet. Ten eerste is er een publieksbalie ingesteld in het Arnhemse stadhuis, waar bewoners en bedrijven op afspraak kunnen overleggen en met vragen terecht kunnen.

Daarnaast heeft ODRA een extra accountmanager aangewezen die zich specifiek richt op het oplossen van knelpunten in de dienstverlening aan Arnhemse bewoners en bedrijven. 3. Bewaak de belangen van de inwoners van de gemeente Arnhem bij toekomstige ontwikkelingen Gedurende de looptijd van het onderzoek werd bekend dat de bestuurders van beide diensten op 6 mei jl. unaniem besloten te fuseren. Zij hebben dan ook gevraagd aan de raden en Staten van de deelnemende gemeenten en provincie hun zienwijze te geven op de voorgenomen GR Groene Metropool. Dit staat geagendeerd direct na het zomerreces. Dit onderzoek geeft uitsluitend conclusies over en aanbevelingen voor verbeteringen in de sturing en uitvoering van het Arnhemse beleid t.a.v. de bouwtaken van de Omgevingsdienst. Als de fusie doorgaat, betekent dit dat er in GR Groene Metropool meer gemeenten onderdeel zijn van de GR. Als deze deelnemers, zoals nu het geval lijkt te zijn, hun bouwtaken niet inbrengen in de GR, betekent dat dat de gemeente Arnhem nog meer werk moet maken van het belang van de bouwtaken ten opzichte van de (verplichte) milieutaken. Het ligt voor de hand om bij een dergelijke ontwikkeling hier als gemeente Arnhem expliciet aandacht aan te besteden, door aanbeveling 1 en 2 ook daarop van toepassing te laten zijn.

Reactie B&W Arnhem: De nu voor de bouwtaken beschikbare expertise en capaciteit zal ook in de fusie-organisatie beschikbaar blijven. Het spreekt vanzelf dat ook, of juist, in de nieuwe organisatie hier aandacht naar moet blijven gaan. In het concept bedrijfsplan van de nieuwe fusie-organisatie zijn dan ook onder meer nabijheid en kwaliteit van dienstverlening benoemd als onderwerpen die specifiek aandacht krijgen. Het is echter duidelijk dat met de fusie een grotere organisatie ontstaat, waarin de lijnen langer zijn en de aandacht over meer deelnemende gemeenten moet worden verdeeld. Het voornemen tot fusie is voor ons college daarom aanleiding geweest om te besluiten tot het uitvoeren van een verkenning naar de beste plaats voor de uitvoering van de Arnhemse bouwtaken. Naar verwachting zal deze verkenning in 2026 uitgevoerd worden. Hoogachtend, het college van burgemeester en wethouders van Arnhem, de secretaris, de burgemeester, 19

Nota van bevindingen

Datum: 28 mei 2025

Zaaknummer: 4624704

Zaaknummer: Documentnummer:

Inhoudsopgave 1. Inleiding ............................................................................................................................................... 4 1.1 Aanleiding ...................................................................................................................................... 4 1.2 Achtergrond ................................................................................................................................... 4 1.3 Doel en vraagstelling ..................................................................................................................... 5 1.4 Normenkader ................................................................................................................................. 5 1.5 Scope ............................................................................................................................................. 5 1.6 Analytisch model ............................................................................................................................ 6 1.7 Onderzoeksopzet ........................................................................................................................... 6 2. VTH zoals bedoeld ..............................................................................................................................

7 2.1 Landelijke eisen aan vergunningverlening bouwtaken .................................................................. 8 2.2 Ambities gemeente Arnhem......................................................................................................... 10 Het coalitieakkoord .......................................................................................................................... 10 Omgevingsvisie 2040 gemeente Arnhem ....................................................................................... 11 Ambities ten aanzien van de Omgevingswet .................................................................................. 12 Ambities woonbeleid gemeente Arnhem ......................................................................................... 12 Eigen integrale VTH-kaders gemeente Arnhem ............................................................................. 13 Dienstverleningsbeleid gemeente Arnhem ..................................................................................... 14 2.3 De relatie ODRA – gemeente Arnhem ........................................................................................ 15 Gemeenschappelijke regeling .........................................................................................................

15 Mandaatbesluit ................................................................................................................................ 16 Verordening ..................................................................................................................................... 16 De DVO 2013 .................................................................................................................................. 17 Beoogde governance-structuur ....................................................................................................... 19 Werkprogramma ODRA .................................................................................................................. 20 2.4 Beleid ODRA ................................................................................................................................ 22 Begrotingsstukken ........................................................................................................................... 22 Meerjarenprogramma ...................................................................................................................... 23 Dienstverlening door de ODRA .......................................................................................................

24 Mysteryguestonderzoek bereikbaarheid ......................................................................................... 24 2.5 Toetsing aan het normenkader .................................................................................................... 25 3.

VTH zoals uitgevoerd ............................................................................................................... 30 3.1 Van initiatief tot vergunning ......................................................................................................... 30 Klantadvies ...................................................................................................................................... 32 Conceptverzoek............................................................................................................................... 33 Aanvraag reguliere procedure ......................................................................................................... 34 Het initiatievenberaad ...................................................................................................................... 36 Weigering ........................................................................................................................................ 36 Aanvraag aanpassen ...................................................................................................................... 37 2

BOPA ............................................................................................................................................... 37 Participatie ....................................................................................................................................... 38 Het besluit........................................................................................................................................ 39 Afstemming gemeentelijk projecten ................................................................................................ 39 3.2 Van handhavingsverzoek tot aan last onder dwangsom ............................................................. 40 3.3 Toetsing aan het normenkader .................................................................................................... 43 4.

VTH zoals gewaardeerd ........................................................................................................... 47 4.1 De Klanttevredenheid .................................................................................................................. 47 4.2 Respons ....................................................................................................................................... 50 4.3 Doorwerking van de verbeteringen .............................................................................................. 51 4.4 Visitatie ODRA ............................................................................................................................. 53 4.5 Kwaliteitshandvest ....................................................................................................................... 53 4.6 Toetsing aan het normenkader .................................................................................................... 54

Samenvatting bevindingen .................................................................................................................... 58 Hoofdstuk 2: ....................................................................................................................................... 58 Hoofdstuk 3: ....................................................................................................................................... 58 Hoofdstuk 4: ....................................................................................................................................... 59 Bijlage 1: Normenkader ......................................................................................................................... 60 Bijlage 2: Onderzoeksopzet ................................................................................................................... 63 Bijlage 3: Lijst met geïnterviewde personen .......................................................................................... 64 Bijlage 4: Lijst met geraadpleegde bronnen .......................................................................................... 65

3

1. Inleiding 1.1 Aanleiding In 2024 heeft de Rekenkamer Arnhem een onderzoek afgerond naar de dienstverlening van de Omgevingsdienst Regio Arnhem (hierna: de ODRA). Conclusie van dit onderzoek was dat de kwaliteit van dienstverlening te wensen overliet. Het betrof een mysteryguest-onderzoek naar de fysieke en telefonische bereikbaarheid van de ODRA. Zowel de uitkomsten van dat onderzoek als de reactie van het Arnhemse gemeentebestuur (die de aanbevelingen omarmde) zijn voor de Rekenkamer mede aanleiding geweest om een verdiepend onderzoek te doen naar de processen en procedures van de ODRA. De Rekenkamer had hiervoor ook al een onderzoek naar de ODRA aangekondigd op grond van signalen vanuit bewoners en ondernemers over de dienstverlening.

1.2 Achtergrond De ODRA is in 2013 opgericht. De ODRA heeft elf opdrachtgevers: de 10 gemeenten in de regio Arnhem en de provincie Gelderland. De ODRA is een uitvoeringsdienst op basis van een gemeenschappelijke regeling (GR). Er is een dagelijks en een algemeen bestuur. Zij vormen het bestuur van de gemeenschappelijke regeling. Er zijn dienstverleningsovereenkomsten (DVO) met elke deelnemer, jaarlijks worden werkprogramma’s afgesproken. De ODRA is wettelijk verplicht om voor de deelnemende gemeenten de milieutaken uit te voeren. De gemeente Arnhem heeft ervoor gekozen om daarnaast ook de BRIKS-taken (Bouwen, Reclame, Inrit, Kappen en Slopen) door de ODRA te laten uitvoeren. De gemeente Arnhem is een van deze vier gemeenten (naast Renkum, Lingewaard, Doesburg) die de BRIKS-taken bij de ODRA heeft ondergebracht. De ODRA is samen met vijf andere Gelderse omgevingsdiensten onderdeel van het Gelders stelsel.3 De gedachte is dat door het bundelen en delen van kennis en kunde de Gelderse omgevingsdiensten in staat zijn de efficiency en de kwaliteit van de uitvoering van VTH-taken te verhogen. Het Gelders stelsel is in beweging. De provincie heeft de wens uitgesproken dat er in Gelderland straks nog maar één of twee omgevingsdiensten actief zijn.

Gedurende het rekenkameronderzoek is bekend geworden dat de ODRN en de ODRA mogelijk moeten gaan fuseren.4 Uit verschillende onderzoeken blijkt dat de Gelderse omgevingsdiensten moeite hebben voldoende robuust te zijn. Dat betekent dat zij mogelijk niet over voldoende kritische massa beschikken om de veelheid en diversiteit aan taken uit te voeren. Uit onderzoek uit 2023 (‘Reflectie op de robuustheid van het Gelders stelsel van omgevingsdiensten’) in opdracht van de provincie Gelderland, de Gelderse gemeenten en de Gelderse omgevingsdiensten blijkt dat ook de keuze om wel of niet de bouwtaken uit te laten voeren door een omgevingsdienst bijdraagt aan deze robuustheid.5 Conclusie van dit onderzoek is dat het Gelders stelsel in de afgelopen jaren zijn succes bewezen heeft maar dat de robuustheid van het stelsel op een aantal punten tekort schiet. Het is aan de opdrachtgevers om tot een oplossing te komen. De onderzoekers adviseren onder meer het inbrengen van de gemeentelijke BRIKS-taken bij de omgevingsdiensten om de robuustheid te verstevigen. In 2021 concludeerde de commissie van Aartsen dat het VTH-stelsel op het gebied van milieutaken niet goed functioneert. De aanbevelingen van de commissie van Aartsen leidden onder meer tot de invoering van het interbestuurlijk programma Versterking VTH-stelsel dat tot eind 2024 liep.