Werkinstructie IND 2023 recht van de Europese Unie

Het huwelijk is niet ontbonden in het geval van echtgenoten die enkel gescheiden leven (al dan niet met nieuwe partners), ook niet wanneer zij van plan zijn te gaan scheiden. 71 De echtgenoot van de Unieburger die zijn recht op vrij verkeer uitoefent hoeft namelijk niet duurzaam bij die Unieburger te wonen om een afgeleid verblijfsrecht te hebben. 72 Ook bij scheiding van tafel en bed is het huwelijk wettelijk gezien nog in stand. Zolang het huwelijk (nog) niet als ontbonden kan worden beschouwd, bestaat er voor het familielid een afhankelijk verblijfsrecht op grond van artikel 8.13 Vb. 2.2.1.2 De geregistreerde partner In Nederland is het geregistreerde partnerschap gelijkgesteld met een huwelijk. 73 2.2.1.3 Rechtstreekse bloedverwant in neergaande lijn Hieronder vallen kinderen, kleinkinderen en achterkleinkinderen. De bloedverwant dient jonger dan 21 jaar te zijn óf materieel afhankelijk van de Unieburger of diens (huwelijks)partner. 74 Adoptiefkinderen worden gelijkgesteld met rechtstreekse bloedverwanten in neergaande lijn. 75 2.2.1.4 Rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn Hieronder vallen ouders, grootouders en overgrootouders.

2.2.2 De familieleden ex artikel 8.7 lid 3 Vb (‘ander familielid’) Uit jurisprudentie van het Hof van Justitie blijkt dat het hier gaat om familieleden die nauwe en duurzame familiebanden met een Unieburger hebben wegens bijzondere feitelijke omstandigheden, zoals financiële afhankelijkheid, het behoren tot het huishouden of ernstige gezondheidsredenen. 76 COM(2009)313, p. 4. Zie paragraaf B1/8.1.1 Vc. 70 HvJ 10 juli 2014, C-244/13, ECLI:EU:C:2014:2068 (Ogieriakhi), punt 37. 71 HvJ 10 juli 2014, C-244/13, ECLI:EU:C:2014:2068 (Ogieriakhi), punt 37; paragraaf B10/2 Vc. Overigens bestaat er voor echtgenoten geen verplichting om onder één dak te wonen. Wel moeten zij beiden verblijven in de lidstaat waar de echtgenoot, die burger van de Unie is, zijn of haar recht van vrij verkeer uitoefent. Zie hetzelfde arrest (Ogieriakhi), punt 39. 72 HvJ EU 13 februari 1985, C-267/83, EU:C:1985:67 (Diatta), punten 20 en 22. 73 Stb. 2006, 215, p. 16. 74 Zie de Nota van Toelichting bij het Besluit van 24 april 2006, Stb. 2006, 215. p. 31. Dit sluit ook aan bij de inhoud van artikel 2 lid 2 onder c Richtlijn 2004/38. 75 Zie paragraaf B10/2.2 Vc. 76 HvJ EU 5 september 2012, C-83/11, ECLI:EU:C:2012:519 (Rahman), punt 32. 68 69

Pagina 17 van 54

Werkinstructie Strategie en Uitvoeringsadvies (SUA)

Er zijn geen beperkingen met betrekking tot de graad van verwantschap ten aanzien van deze familieleden. De rechtstreekse bloedverwanten die niet ‘ten laste van’ de Unieburger of diens echtgenoot komen in de zin van artikel 8.7 lid 2 Vb kunnen eventueel wel een familielid zijn in de zin van artikel 8.7 lid 3 Vb 77. 2.2.2.1 Het begrip ‘ten laste van’ Om vast te stellen of familieleden ten laste zijn van een Unieburger of diens echtgenoot dient beoordeeld te worden of de familieleden gezien hun economische en sociale toestand niet in staat zijn om in hun basisbehoeften 78 te voorzien. 79 De vreemdeling moet aantonen dat de materiële ondersteuning noodzakelijk en reëel is. Dat kan met ieder passend middel. 80 Uit de enkele omstandigheid dat de hoofdpersoon over een lange periode regelmatig een som geld aan de vreemdeling heeft betaald, volgt niet zonder meer dat de geboden steun ook daadwerkelijk noodzakelijk was om in de basisbehoefte te voorzien. De vreemdeling dient ook aan te tonen in welke economische en sociale toestand hij zich in het land van herkomst bevond. Een enkele, niet nader onderbouwde, verklaring is onvoldoende om de noodzaak van financiële ondersteuning aan te tonen.

81 Met het overleggen van bewijs dat geld is overgemaakt, is slechts bewezen dat de materiële ondersteuning reëel is, niet bewezen is dat de ondersteuning ook noodzakelijk is om te voorzien in de basisbehoeften. In de beleidsregels 82 is beschreven wanneer de IND ‘in ieder geval’ en ‘slechts’ aanneemt dat de materiële ondersteuning reëel en noodzakelijk is. Door in de beleidsregels te omschrijven onder welke voorwaarden de IND, bij een familielid als bedoeld in artikel 8.7 lid 2 onder c en d Vb, in ieder geval aanneemt dat de materiële ondersteuning noodzakelijk en reëel is, is tot uitdrukking gebracht dat niet is uitgesloten dat ook in andere gevallen kan worden aangenomen dat het betreffende familielid reëel en noodzakelijk materieel wordt ondersteund door de Unieburger. 83 Bij andere familieleden is die ruimte er niet en dient te worden voldaan aan de beleidsregels, waarin wordt aangegeven onder welke omstandigheden ‘slechts’ wordt aangenomen dat de materiële ondersteuning noodzakelijk en reëel is. Niet vereist is dat het familielid aantoont tevergeefs te hebben geprobeerd werk te vinden of steun te krijgen van de autoriteiten van zijn land van herkomst en/of anderszins heeft geprobeerd in zijn eigen levensonderhoud te voorzien. 84 Evenmin hoeft de vreemdeling aan te tonen waarom de materiële ondersteuning noodzakelijk is.

85 Ook is niet vereist dat het familielid van de Unieburger in dezelfde staat als de Unieburger heeft verbleven of ten laste was van de Unieburger vóórdat deze zich in het gastland vestigde. De noodzaak van materiële steun moet wel bestaan in het land van herkomst van het betrokken familielid op het ogenblik dat hij verzoekt om zich bij de Unieburger (of diens echtgenoot) te voegen te wiens laste hij is. 86 Een minderjarige Unieburger kan in beginsel een familielid niet materieel ondersteunen en daarom geen verblijfgever zijn voor een rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn zoals bedoeld in artikel 8.7 lid 2 onder d Vb of voor een ander familielid.87 Onder omstandigheden echter kan de minderjarige Unieburger aangemerkt worden als economisch inactieve in de zin van artikel 8.12 lid 1 onder b Vb, en kan zijn verzorgende ouder een afgeleid verblijfsrecht hebben. Dit wordt besproken in hoofdstuk 6. Artikel 8.7 lid 3 Vb betreft de implementatie van artikel 3 lid 2 onder a Richtlijn 2004/38. Bijvoorbeeld: huisvesting, (bepaalde) medische hulp en eten en drinken. 79 HvJ EG 9 januari 2007, C-1/05, ECLI:EU:C:2007:1 (Jia), punt 37. 80 HvJ EG 9 januari 2007, C-1/05, ECLI:EU:C:2007:1 (Jia), punt 41. 81 ABRvS 19 april 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1156, r.o. 4.2. 82 Zie paragraaf B10/2.2 Vc. 83 Zie de Nota van Toelichting bij WBV 2016/7, Stcrt. 2016, 33962, p. 34.

84 HvJ EU 16 januari 2014, C-423/12, ECLI:EU:C:2014:16 (Reyes), punten 24 en 25. 85 HvJ EG 9 januari 2007, C-1/05, ECLI:EU:C:2007:1 (Jia), punt 36. 86 HvJ EU 5 september 2012, C-83/11, ECLI:EU:C:2012:519 (Rahman), punt 33. 87 Zie ook HvJ EU 8 november 2012, C-40/11, EU:C:2012:691 (Lida), punten 54-56. 77 78

Pagina 18 van 54

Werkinstructie Strategie en Uitvoeringsadvies (SUA)

2.2.2.2 Het begrip ‘land van herkomst’ Het Hof van Justitie heeft bepaald dat het ‘land van herkomst’ de staat is waarin het familielid verbleef op het moment dat hij verzocht om de Unieburger te begeleiden of zich bij hem te voegen. 88 Het begrip ‘land van herkomst’ dient dus ruim te worden uitgelegd. Het hoeft niet het land te zijn waarvan het familielid de nationaliteit heeft of het land waar de Unieburger woonde voordat hij zich in Nederland vestigde. 2.2.2.3 Het begrip ‘inwonen’ Het Hof van Justitie heeft bepaald dat inwonen inhoudt dat het andere familielid een band heeft met de betrokken Unieburger die verder gaat dan simpelweg samenwonen om louter praktische redenen. Er dient sprake te zijn van een relatie van afhankelijkheid die gebaseerd is op een nauwe, duurzame persoonlijke band die is ontstaan in hetzelfde huishouden en in het kader van een gemeenschappelijk huiselijk leven. 89 Het is aan het familielid om deze band aan te tonen. Om te toetsen of er sprake is van zo’n dergelijke band van verwantschap zijn onder meer de volgende factoren van belang 90: de hechtheid van de betrokken familierelatie; de graad van verwantschap; de reciprociteit en intensiteit van de band.

De band moet van dien aard zijn dat als het andere familielid in het gastland niet zou kunnen inwonen bij de Unieburger, minstens een van beiden daaronder zou lijden; de oorspronkelijke intentie van het samenleven; duur van samenleven. Dit gaat volgens het Hof niet zo ver dat die band zodanig is dat de Unieburger zijn vrij verkeer-rechten niet zou uitoefenen indien het andere familielid hem niet zou kunnen vergezellen of volgen. 91 2.2.2.4 Pleegkinderen Het pleegkind uit een derde land dat een bloed- of aanverwant is van de Unieburger kan geen zelfstandig verblijfsrecht ontlenen aan het Unierecht. Alleen indien zo’n pleegkind kan worden aangemerkt als ‘ander’ familielid kan het een afgeleid verblijfsrecht aan het Unierecht ontlenen. Dan gelden wel de aanvullende voorwaarden die in artikel 8.7 lid 3 Vb worden genoemd. 2.2.2.5 Pleegkinderen niet zijnde familieleden van de Unieburger Het Hof 92 heeft geoordeeld dat Kafala-kinderen niet als rechtstreekse bloedverwant in neergaande lijn in de zin van artikel 2 lid 2 onder c Richtlijn kunnen worden beschouwd, door het ontbreken van een biologische of juridische afstammingsrelatie. Wel kan het kind onder omstandigheden als ander familielid in de zin van artikel 8 lid 3 Vb kan worden beschouwd.

Het Hof van Justitie heeft overwogen dat lidstaten nader onderzoek mogen doen indien een dergelijke situatie zich voordoet en geeft daartoe beoordelingscriteria. Deze criteria zorgen voor een evenwichtige en redelijke beoordeling van alle actuele en relevante omstandigheden in het individuele geval, daarbij rekening houden met alle belangen en in het bijzonder het belang van het Kafala-kind. Voornoemde kinderen kunnen aangemerkt worden als ander familielid. Hiervoor gelden in ieder geval de volgende objectieve criteria: Het gaat om een referent die Unieburger is, die hier verblijft of wil verblijven op grond van Richtlijn 2004/38 of die een terugkerende Nederlander is die gebruik HvJ EU 5 september 2012, C-83/11, ECLI:EU:C:2012:519 (Rahman), punt 31. HvJ EU 15 september 2022, C-22/21 , ECLI:EU:C:2022:683, punt 26. 90 HvJ EU 15 september 2022, C-22/21 , ECLI:EU:C:2022:683, punt 27. 91 HvJ EU 15 september 2022, C-22/21 , ECLI:EU:C:2022:683, punt 28. 92 HvJ EU 26 maart 2019, C-129-18, ECLI:EU:C:2019:248 (SM). 88 89

Pagina 19 van 54

Werkinstructie Strategie en Uitvoeringsadvies (SUA)

-

-

heeft gemaakt van zijn rechten op grond van de Richtlijn 2004/38; Het gaat om een kind jonger dan 21 dat geen familie is van de Unieburger referent of een terugkerende Nederlander; Er ligt een door de autoriteiten in het land van herkomst uitspraak van een gerechtelijke instantie uit het land van herkomst van het kind waarin het kind onder voogdij van referent is geplaatst. Indien noodzakelijk moet de uitspraak gelegaliseerd zijn. De referent heeft de voogdij over het kind en draagt de wettelijke en financiële last ten behoeve van het kind; Er is sprake van een feitelijke gezinsband en daadwerkelijk gezinsleven tussen betrokkenen. Denk hierbij aan de volgende vragen:  Hoe lang maakt het pleegkind al deel uit van het gezin van de pleegouder(s)?;  Wat is de reden waarom de ouders niet meer voor het kind kunnen zorgen?;  Wat is de leefsituatie van de ouders in het land van herkomst?;  Wordt het kind niet onttrokken aan de ouders?;  Is er een instemmingsverklaring van het land van herkomst met het vertrek naar Nederland van het kind.

Ook moet rekening worden gehouden met de verschillende belangen en dan in bijzonder het belang van het kind. De beoordeling van die actuele en relevante omstandigheden dient tot stand te komen door middel van nauwkeurig onderzoek van de persoonlijke situatie van het kind en de pleegouders. Hierbij moeten onder andere de volgende subjectieve criteria worden betrokken: De reden en voorwaarden voor het overdragen van de voogdij aan de pleegouders. Spelen de biologische ouders toch nog een rol in het leven van het kind? Is slechts sprake van een tijdelijke maatregel waarin het gezag mogelijk in de toekomst weer teruggaat naar de oorspronkelijke ouders? Zijn er aanwijzingen voor de conclusie dat een ouder ten onrechte het gezag is ontnomen?; De leeftijd waarop het kind onder Kafala of voogdij is geplaatst. Indien het kind pas op zeer late leeftijd onder Kafala of voogdij geplaatst is het zeer wel mogelijk dat het kind in het land van herkomst is geworteld; De mate van affectieve relatie tussen de pleegouders en het kind; Er mag geen sprake zijn van een concreet en geïndividualiseerd risico op uitbuiting, mishandeling of kinderhandel.

Onder andere de volgende vragen zijn in dat geval aan de orde: is bekend in wat voor situatie het kind hier terecht komt? Zijn er aanwijzingen dat de pleegouders niet geschikt zijn het kind op te voeden en te verzorgen? Denk hierbij aan zwaarwichtige strafrechtelijke veroordelingen, verslavingsproblematiek of andere indicaties van kindermishandeling, uitbuiting of kinderhandel. Hebben de autoriteiten van het land van herkomst onderzoek gedaan naar het kind en de situatie van het gezin en zijn deze bewijsstukken in het land van herkomst aanwezig en beschikbaar? Is er contact met Nederlandse instanties (Raad voor de Kinderbescherming)?; Indien het land van herkomst partij is bij het HKBV, geldt dat er een plausibele en legitieme verklaring moet komen voor het feit dat de HKBV-route niet is gevolgd. Ouders dienen uit te leggen waarom deze procedure niet is doorlopen. Let op!: het niet volgen van de HKBV-route mag niet de enige reden zijn om de aanvraag af te wijzen, maar het niet volgen van die route mag wel zwaar worden meegewogen. Hetgeen is aangevoerd dient afzonderlijk en in samenhang te worden gewogen, waarbij het belang van het kind van doorslaggevend belang is. Het is immers niet wenselijk als kinderen te makkelijk kunnen worden onttrokken aan hun oorspronkelijke ouders.

Daarnaast is het niet in het belang van het kind als het kind in voor hem/haar schadelijke omstandigheden terechtkomt indien verblijf in Nederland wordt toegestaan.

Pagina 20 van 54

Werkinstructie Strategie en Uitvoeringsadvies (SUA)

2.2.3 De familieleden ex artikel 8.7 lid 4 Vb Artikel 8.7 lid 4 Vb noemt de ongehuwde partner die een deugdelijk bewezen relatie heeft met de Unieburger en hem naar Nederland begeleidt of zich bij hem in Nederland voegt en de rechtstreekse bloedverwant in neergaande lijn van die partner, voor zover die bloedverwant jonger is dan 18 jaar en die partner vergezelt of zich bij die partner in Nederland voegt. 93 2.2.3.1 Duurzame relatie De IND neemt aan dat een duurzame relatie bestaat tussen de Unieburger en de ongehuwde partner als zij voorafgaand aan het moment van de aanvraag voor toetsing aan het Unierecht of het moment van beslissen gedurende een termijn van zes maanden een gezamenlijke huishouding voerden en gedurende die termijn feitelijk samenwoonden. In alle gevallen moet het gaan om een bestaande duurzame relatie. 94 Als de IND heeft aangenomen dat een relatie duurzaam is omdat de partners langer dan zes maanden hebben samengewoond, dan wordt de relatie vanaf het begin van de samenwoning als duurzaam aangemerkt. 95 Wanneer er nog geen zes maanden feitelijk is samengewoond kan op grond van de persoonlijke omstandigheden van het geval een relatie als duurzaam worden aangemerkt als gedurende tenminste zes maanden een duurzame relatie is onderhouden.

96 Met betrekking tot het samen hebben van een kind waar gezamenlijk voor wordt gezorgd wordt in ieder geval aangenomen dat sprake is van een relatie vanaf het moment dat de gezamenlijke zorg is aangevangen. Mogelijk is er eerder sprake van een relatie. Dat dient dan echter aannemelijk gemaakt te worden. 2.3 Verblijf tot drie maanden Het derdelands familielid van de Unieburger, die beschikt over een geldig paspoort, heeft rechtmatig verblijf gedurende een periode van drie maanden na inreis. 97 Voor familieleden met de nationaliteit van een lidstaat is ook een geldige identiteitskaart voldoende. Personen uit een derde land dat is opgenomen in Bijlage 1 bij Verordening (EG) nr. 539/2001 98 zijn visumplichtig wanneer ze de EU wensen binnen te reizen. Aan derdelands familieleden van een Unieburger die het recht op vrij verkeer uitoefenen kan een kosteloos faciliterend visum voor kort verblijf afgegeven worden. Dit visum wordt afgegeven als het familielid zijn identiteit en nationaliteit heeft aangetoond, heeft aangetoond dat men familielid is van een Unieburger in de zin van Richtlijn 2004/38 en dat men die Unieburger zal begeleiden of zich daarbij zal voegen. Vervolgens kunnen derdelands familieleden van een Unieburger middels een facilitair visum naar Nederland reizen om deze Unieburger te bezoeken, zich bij hem te voegen dan wel samen met de Unieburger naar Nederland reizen.

De familieleden van Unieburgers behouden hun verblijfsrecht voor maximaal drie maanden zolang zij geen onredelijke belasting vormen voor het sociale bijstandsstelsel

In artikel 8.7 lid 4 Vb is uitvoering gegeven aan artikel 3 lid 2 onder b Richtlijn 2004/38. Zie paragraaf B10/2.2 Vc. Zie ook ABRvS 6 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BS1678, waarin de Afdeling overwoog dat Richtlijn 2004/38 er naar het oordeel van de Afdeling niet aan in de weg staat dat een duurzame relatie pas wordt aangenomen indien wordt aangetoond dat de ongehuwde partner en de burger van de Unie, die gebruik maakt van zijn recht van vrij verkeer, ten minste zes maanden een relatie hebben en gedurende deze termijn een gezamenlijke huishouding voeren. Voorts kan volgens de Afdeling deugdelijk bewijs van die samenwoning worden verlangd. 95 ABRvS 15 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2501, r.o. 3.2. 96 Zie paragraaf B10/2.2. 97 Artikel 8.11 lid 2 Vb betreft de implementatie van artikel 6 Richtlijn 2004/38. 98 PbEG 2001, L 81/7. 93 94

Pagina 21 van 54

Werkinstructie Strategie en Uitvoeringsadvies (SUA)

van het gastland. 99 2.4 Verblijf langer dan drie maanden In artikel 8.12 lid 1 onder d tot en met h Vb is het verblijfsrecht neergelegd van familieleden die een rechtmatig verblijvende Unieburger begeleiden of zich bij hem voegen en die zelf ook burger van de Unie zijn. Artikel 8.13 Vb ziet op het verblijf van derdelands familieleden. In artikel 8.13 lid 1 Vb is bepaald dat een familielid in de zin van artikel 8.7 lid 2, 3 of 4 Vb, met de nationaliteit van een derde land, langer dan drie maanden na inreis rechtmatig verblijf in Nederland heeft, voor zover hij in Nederland verblijft bij een rechtmatig verblijvende Unieburger. In artikel 8.13 lid 2 Vb is bepaald dat het derdelands familielid dat beoogt langer dan drie maanden in Nederland te verblijven, zich uiterlijk binnen een maand na afloop van de vrije termijn (van artikel 8.11 lid 2 Vb) bij Onze Minister dient te melden en daarbij een aanvraag tot afgifte van een verblijfsdocument dient in te dienen. Hieruit volgt dat een verblijfsdocument enkel kan worden afgegeven aan derdelands familieleden die zich in Nederland bevinden. De verblijfskaart heeft enkel declaratoire en bewijstechnische waarde. Het document schept geen verblijfsrecht, maar bevestigt slechts een (al bestaand) verblijfsrecht. In artikel 8.13 lid 3 onder a tot en met g Vb staat vermeld welke bescheiden de vreemdeling bij de aanvraag dient over te leggen.

2.4.1 Verklaring van inschrijving Als het derdelands familielid een aanvraag EU toetsing indient, wordt ambtshalve getoetst of er een verklaring van inschrijving aan de hoofdpersoon overgelegd kan worden bij wie hij in Nederland verblijft (artikel 8.13 lid 3 onder b Vb). Hiermee wordt bedoeld: een verklaring van inschrijving van de hoofdpersoon, de Unieburger, in de vreemdelingenadministratie van de IND. In artikel 7.2a lid 1 VV staat welke gegevens en bescheiden het derdelands familielid namens de Unieburger moet overleggen voor de ambtshalve toetsing bij de EU aanvraag. Kan er ambtshalve geen verklaring van inschrijving van de hoofdpersoon afgegeven worden, dan vormt dat een afwijzingsgrond. De afgifte van het verblijfsdocument kan dan worden geweigerd. Omdat het verblijfsdocument geen verblijfsrecht schept, maar slechts een (al bestaand) verblijfsrecht bevestigt, betekent de weigering om het verblijfsdocument af te geven vanwege het ontbreken van een verklaring van inschrijving niet dat het derdelands familielid op dat moment geen (afgeleid) verblijfsrecht heeft. Voor het bestaan van dat verblijfsrecht is namelijk bepalend of aan de artikelen 8.12 en 8.13 lid 1 Vb is voldaan. 100 2.4.2 Bewijs duurzame relatie Om een duurzame relatie aan te tonen dient een relatieverklaring te worden overgelegd. 101 Er hoeft geen ongehuwdverklaring te worden overgelegd.

In paragraaf B10/2.4 Vc staat aangegeven dat de duurzame relatie verder met elk mogelijk bewijsmiddel kan worden aangetoond. Dit gelet op de vrije bewijsleer die geldt binnen het Unierecht. 2.4.3 Bewijs minderjarig kind ongehuwde partner Ten aanzien van het minderjarig kind van de ongehuwde partner van een Unieburger moet zijn bewezen dat is voldaan aan (de reguliere toelatingsvoorwaarden van) artikel 3.13 tot en met 3.22 Vb 102. Artikel 14 lid 1 Richtlijn 2004/38. ABRvS 25 juni 2018, ECLI:NL:RVS: 2018:2097, r.o. 4.2 en 4.3. 101 Artikel 8.13 lid 3 onder f Vb en artikel 7.2a lid 2 onder f VV. 102 Artikel 8.13 lid 3 onder g Vb en artikel 7.2a lid 2 onder g VV. 99

100

Pagina 22 van 54

Werkinstructie Strategie en Uitvoeringsadvies (SUA)

Een kind als bedoeld in artikel 8.7 lid 4 Vb is niet mvv-plichtig. Het kind valt immers onder de vrijstelling van artikel 17 lid 1 onder b Vw. Indien het kind zich nog in het buitenland bevindt, zal de ambassade versneld en kosteloos een visum verstrekken. Minderjarige kinderen van de ongehuwde partner worden in de richtlijn niet genoemd. Het nationale beleid is op dit punt ruimer dan de richtlijn. 2.4.4 Sticker ‘verblijfsaantekeningen’ Er wordt onmiddellijk na ontvangst van de aanvraag voor een verblijfskaart een verklaring verstrekt dat de aanvraag is ingediend (artikel 8.13 lid 4 Vb). Deze verklaring is een sticker ‘verblijfsaantekeningen gemeenschapsonderdaan’. Op grond van die sticker heeft het derdelands familielid procedureel rechtmatig verblijf op grond van artikel 8 onder e Vw. 103 2.5 Behoud van het verblijfsrecht In artikel 8.16 Vb 104 is bepaald onder welke voorwaarden de Unieburgers en hun familieleden (al dan niet derdelanders) het verblijfsrecht behouden. 2.5.1 Behoud van het verblijfsrecht voor het familielid dat Unieburger is Het rechtmatig verblijf van het familielid dat zelf de nationaliteit van een lidstaat bezit, eindigt niet door het overlijden of vertrek van de hoofdpersoon bij wie het in Nederland verbleef (artikel 8.14 Vb).

Het rechtmatig verblijf eindigt evenmin door de ontbinding of nietigverklaring van het huwelijk of de beëindiging van het geregistreerd partnerschap. Dit neemt niet weg dat het familielid moet blijven voldoen aan de voorwaarden van artikel 7 van de richtlijn en dus (in ieder geval tot het duurzaam verblijfsrecht is verkregen) werknemer of zelfstandige moet zijn of beschikken over voldoende bestaansmiddelen. Dit volgt uit artikel 13 Richtlijn 2004/38. Een beroep op de algemene middelen kan gevolgen hebben voor het verblijfsrecht. In geval het familielid gedurende de relatie geen inkomen had, moet dit familielid enige tijd worden gegeven om dat inkomen te verwerven. 105 2.5.2 Behoud van het verblijfsrecht voor het familielid dat derdelander is Zodra het derdelands familielid van de Unieburger niet meer aan de voorwaarden van artikel 8.12 lid 1 Vb voldoet, eindigt niet in alle gevallen het rechtmatige verblijf. In artikel 8.15 lid 1 tot en met 5 Vb zijn de omstandigheden genoemd op grond waarvan het rechtmatig verblijf van het derdelands familielid niet eindigt. Afwezigheid uit Nederland Het rechtmatig verblijf van het derdelands familielid eindigt niet door afwezigheid uit Nederland in de, limitatief opgesomde, gevallen van artikel 8.15 lid 1 Vb 106.

In geval het familielid zelf naar het buitenland vertrekt en er geen sprake is van een van de omstandigheden genoemd in artikel 8.15 lid 1 onder b, c en d Vb dan is het verblijfsrecht na zes maanden afwezigheid in Nederland in principe van rechtswege geëindigd. Onder afwezigheid van zes maanden wordt verstaan: afwezigheid van zes maanden in een periode van twaalf aaneengesloten maanden.

Dit geldt ook voor zaken in bezwaar en beroep. Artikel 8.16 Vb betreft de implementatie van artikel 14 Richtlijn 2004/38. 105 Zie ABRvS 12 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2771, r.o. 5.2. 106 Artikel 8.15 lid 3 Vb betreft de implementatie van artikel 11 lid 2 Richtlijn 2004/38. 103 104

Pagina 23 van 54

Werkinstructie Strategie en Uitvoeringsadvies (SUA)

Overlijden van de hoofdpersoon Artikel 8.15 lid 2 Vb 107 ziet op voortzetting van het verblijf in geval de Unieburger, de hoofdpersoon, is overleden. Verblijf op grond van artikel 8.15 lid 2 onder b, voor voltooiing van de studie, geldt tot de studie is voltooid. 108 Vertrek van de hoofdpersoon Indien de hoofdpersoon uit Nederland vertrekt in verband met emigratie, eindigt in beginsel daarmee ook het afgeleide verblijfsrecht van het familielid. Uit de rechtspraak van het Hof 109 volgt dat de voorwaarde dat de derdelander de Unieburger moet begeleiden of zich bij hem moet voegen, aldus moet worden opgevat dat de echtgenoten niet onder hetzelfde dak hoeven te wonen, maar dat zij beiden moeten verblijven in de lidstaat waar de echtgenoot, die burger van de Unie is, zijn of haar recht van vrij verkeer uitoefent. Derdelanders die familieleden van een Unieburger zijn, kunnen het verblijfsrecht waarin Richtlijn 2004/38 voorziet dus alleen inroepen in de lidstaat waar die Unieburger woont en niet in een andere lidstaat. Uit vorenstaande volgt dat wanneer de Unieburger Nederland verlaat, het afgeleide verblijfsrecht van zijn derdelands familielid met dat vertrek komt te vervallen. Op het beëindigen van het afgeleide verblijfsrecht van het familielid bij vertrek in verband met emigratie van de hoofdpersoon uit de gastlidstaat is een uitzondering geformuleerd.

De richtlijn regelt dat het rechtmatig verblijf van het derdelands familielid niet wordt beëindigd voor voltooiing van de studie, voor het bij een onderwijsinstelling ingeschreven kind en de verzorgende ouder van zo’n kind. 110. Dit geldt tot de studie is voltooid. 111 Na echtscheiding of ontbinding geregistreerde partnerschap Zodra het huwelijk of het partnerschap tussen de Unieburger en het familielid is ontbonden of beëindigd, eindigt in beginsel daarmee ook het afgeleide verblijfsrecht. In artikel 8.15 lid 4 onder a tot en met d Vb 112 is geregeld wanneer het rechtmatig verblijf van het derdelands familielid niet eindigt door de ontbinding of nietigverklaring van het huwelijk of de beëindiging van het geregistreerde partnerschap. Dit artikel is ook van toepassing op de ongehuwde partner die een deugdelijk bewezen duurzame relatie met een Unieburger heeft als bedoeld in artikel 8.7 lid 4 Vb. 113 Het rechtmatig verblijf eindigt niet door ontbinding of nietigverklaring van het huwelijk of de beëindiging van het geregistreerde partnerschap indien het huwelijk voor het begin van de gerechtelijke procedure tot scheiding of nietigverklaring, onderscheidenlijk het partnerschap voor beëindiging daarvan, ten minste drie jaar 114 heeft geduurd, waarvan de vreemdeling ten minste één jaar in Nederland heeft verbleven (artikel 8.15 lid 4 onder a Vb).

Het huwelijk kan volgens het Hof niet als ontbonden worden beschouwd zolang de echtscheiding niet door de bevoegde instantie is uitgesproken 115. Ook echtgenoten die gescheiden leven en voornemens zijn om later te gaan scheiden, worden nog steeds als gehuwd beschouwd. 116 Betreft de implementatie van artikel 12 lid 2 en lid 3 Richtlijn 2004/38. Zie Stb. 2006, 215, p. 40. 109 HvJ EU 16 juli 2015, C-218/14, ECLI:EU:C:2015:476 (Singh), punten 52-55. 110 Betreft de implementatie van artikel 12 lid 3 Richtlijn 2004/38. 111 Zie Stb. 2006, 215, p. 40. 112 Betreft de implementatie van artikel 13 lid 2 Richtlijn 2004/38. 113 ABRvS 4 mei 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW5523, r.o. 2.2.2. 114 De termijn van drie jaar vangt aan op datum huwelijk of datum start geregistreerd partnerschpap. 115 Volgens Nederlands recht betekent dit dat de echtscheidingsbeschikking moet zijn ingeschreven bij de Burgerlijke Stand. 116 HvJ EU 10 juli 2014, C-244/13, ECLI:EU:C:2014:2068 (Ogieriakhi), punt 37. 107 108

Pagina 24 van 54

Werkinstructie Strategie en Uitvoeringsadvies (SUA)

Wanneer de Unieburger Nederland heeft verlaten voor vestiging in een andere lidstaat of in een derde land, vóór de datum van aanvang van de gerechtelijke procedure tot scheiding of beëindiging van het geregistreerd partnerschap, eindigt het verblijfsrecht van de derdelander niet voor zover de procedure tot scheiding is ingeluid binnen een redelijke termijn na vertrek van de Unieburger. 117 Bij een ongeregistreerde partnerrelatie eindigt het afgeleide verblijfsrecht van het familielid op het moment dat de Unieburger Nederland heeft verlaten voor vestiging in een andere lidstaat of derde land. Ook als het vertrek vóór de feitelijke verbreking of ontwrichting van de partnerrelatie valt. Het derdelands familielid moet, naast de voorwaarden van artikel 8.15 lid 2 onder a en lid 4 Vb, aantonen dat het over voldoende middelen van bestaan voor zichzelf en zijn familieleden beschikt, tenzij een van de genoemde uitzonderingen van toepassing is (artikel 8.15 lid 5 Vb). Aan het derdelands familielid dat gedurende de relatie zelf geen inkomen had wordt een redelijke termijn gegund om werk te vinden en aldus alsnog een inkomen te verwerven. Een redelijk termijn is in dit geval een periode van zes maanden.

118 Het derdelands familielid beschikt als economisch inactieve in ieder geval over voldoende middelen van bestaan indien wordt beschikt over een inkomen ter hoogte van het normbedrag van artikel 3.74 Vb, aldus artikel 8.15 lid 6 Vb. In paragraaf B10/2.3 Vc staan nadere beleidsregels over slachtoffers van huiselijk geweld en slachtoffers van mensenhandel die een (aanvullend) beroep doen op de openbare middelen. Zo’n beroep heeft in ieder geval géén gevolgen voor het verblijfsrecht indien de slachtoffers voldoen aan de in die paragraaf gestelde voorwaarden. 2.6 Eindigen en beëindigen van het verblijfsrecht Indien het familielid van de Unieburger niet langer voldoet aan de voorwaarden voor rechtmatig verblijf eindigt het verblijfsrecht van rechtswege. Daarnaast kan het verblijf worden beëindigd om redenen van openbare orde of openbare veiligheid (artikel 8.22 Vb) en op grond van de volksgezondheid (artikel 8.23 Vb). In hoofdstuk 4 wordt nader ingegaan op het eindigen en beëindigen van het verblijfsrecht.

117 118

HvJ EU 2 september 2021, C-930/19, ECLI:EU:C:2021:657 (X), punt 31. ABRvS 12 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2771, r.o. 5.2. Pagina 25 van 54

Werkinstructie Strategie en Uitvoeringsadvies (SUA)

3. DUURZAAM VERBLIJF VOOR DE UNIEBURGER EN ZIJN FAMILIELID 3.1 De grondslag voor duurzaam verblijf De Unieburger uit een andere lidstaat die gedurende vijf jaar ononderbroken rechtmatig verblijf in Nederland heeft gehad op grond van artikel 8.12 lid 1 onder a, b of c Vb heeft van rechtswege een duurzaam verblijfsrecht in Nederland. Dit is geregeld in artikel 8.17 lid 1 onder a Vb. 119 Hetzelfde geldt voor het familielid van de Unieburger dat gedurende vijf jaar ononderbroken rechtmatig verblijf heeft gehad bij een rechtmatig verblijvende Unieburger. Bij de berekening wordt mede betrokken de periode waarin het familielid voldeed aan de voorwaarden van artikel 8.15 lid 5 onder a, b, of c Vb. Dit is geregeld in artikel 8.17 lid 1 onder b Vb. 120 3.2 De berekening van het duurzaam verblijf Van ieder verblijfsjaar dient afzonderlijk te worden nagegaan of er sprake is van rechtmatig verblijf. Het begrip rechtmatig verblijf moet worden opgevat als verblijf in overeenstemming met de voorwaarden van artikel 7 lid 1 Richtlijn 2004/38 (artikel 8.12 lid 1 Vb). Het is aan de vreemdeling om met bewijsstukken te onderbouwen dat hij gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar heeft voldaan aan de voorwaarden (behoudens de uitzonderingen die in paragraaf 3.5.3 worden besproken). 121 Het ononderbroken verblijf kan met alle in het gastland gebruikelijke middelen worden aangetoond.

122 Dit verblijf wordt niet beïnvloed door tijdelijke afwezigheden zoals genoemd in artikel 8.17 lid 2 Vb. Zie verder paragraaf 3.5.1. Verblijf dat niet voldoet aan de voorwaarden kan niet worden aangemerkt als rechtmatig verblijf en dus niet in aanmerking worden genomen voor het duurzaam verblijfsrecht. 123 Is in het verleden de afgifte van een verblijfskaart geweigerd omdat er geen verklaring van inschrijving van de hoofdpersoon in de vreemdelingenadministratie was overgelegd, dan betekent dat niet automatisch dat er op dat moment geen sprake was van een afgeleid verblijfsrecht van het derdelands familielid van de Unieburger. Voor het bestaan van dat verblijfsrecht is namelijk bepalend of aan de artikelen 8.12 en 8.13 lid 1 Vb is voldaan. Het verblijf van de vreemdeling geldt niet als legaal in de zin van het Unierecht enkel op grond van het feit dat een EU-document aan hem is afgegeven. 124 3.3 Duurzaam verblijf voor de Unieburger Er is sprake van rechtmatig verblijf als de Unieburger als werknemer of zelfstandige reële en daadwerkelijke arbeid heeft verricht dan wel aan de voorwaarden voor verblijf als economisch inactieve of student heeft voldaan. Bij een Unieburger die arbeid als zelfstandige verricht, dient per jaar te worden gekeken of is voldaan aan het inkomensvereiste (de ’40-50-regel’).

Voor wat betreft het criterium “meer dan 50% van de toepasselijke bijstandsnorm” worden de inkomsten als volgt berekend: het in een boekjaar gerealiseerde verzamelinkomen (dat volgt uit de belastingaangifte en de definitieve aanslag inkomstenbelasting) behorend bij het bedrijf wordt omgerekend naar het gemiddelde netto financieel resultaat per maand. Bij een verzamelinkomen per maand van meer dan 50% van de toepasselijke bijstandsnorm kan worden geconcludeerd dat in dat boekjaar is voldaan aan artikel 7 lid 1 onder a Betreft de implementatie van artikel 16 lid 1 Richtlijn 2004/38. Betreft de implementatie van artikel 16 lid 2 Richtlijn 2004/38. 121 ABRvS 15 november 2017, ECLI:NL:RVS:3170, r.o. 4.1 en 4.2. 122 Artikel 21 Richtlijn 2004/38. 123 HvJ EU 21 december 2011, C-424/10 en C-425/10, ECLI:EU:C:2011:866 (Ziolkowski en Szeja), punten 47 en 51. 124 Zie o.a. HvJ EU 21 juli 2011, C-325/09, EU:C:2011:498 (Dias) punt 54; HvJ EU 14 september 2017, C-184/16, ECLI:EU:C:2017:684 (Petrea), punt 33. 119 120

Pagina 26 van 54

Werkinstructie Strategie en Uitvoeringsadvies (SUA)

Richtlijn 2004/38. Per boekjaar wordt beoordeeld of sprake is geweest van reële en daadwerkelijke arbeid. Er vindt geen middeling van de resultaten tussen meerdere boekjaren plaats. In ieder boekjaar afzonderlijk moet derhalve zijn voldaan aan het criterium van reële en daadwerkelijk bedrijfsactiviteiten. Er dient een algehele beoordeling plaats te vinden van de verrichte arbeid op basis van de specifieke omstandigheden. Dit betekent dat ook in gevallen waarin niet wordt voldaan aan ‘40-50-regel’ sprake kan zijn van reële en daadwerkelijke arbeid als zelfstandige. In geval de Unieburger niet langer werknemer of zelfstandige is, eindigt het rechtmatig verblijf niet als sprake is van tijdelijke arbeidsongeschiktheid, onvrijwillige werkloosheid en het volgen van een beroepsopleiding (artikel 8.12 lid 2 Vb). Die tijdvakken kunnen bij de berekening van het duurzaam verblijf worden betrokken. Uit jurisprudentie van de Afdeling volgt dat uitkeringen waaraan geen premiebetaling door de ontvanger ervan vooraf is gegaan, niet kunnen worden aangemerkt als een inkomen bedoeld in artikel 3.74 lid 1 onder a Vb. 125 Zo’n uitkering kan daarom niet betrokken worden in de beoordeling of een vreemdeling beschikt over voldoende middelen van bestaan als economisch inactieve.

126 Uitkeringen waarvoor door de ontvanger wél premies zijn betaald, kunnen wel betrokken worden bij de beoordeling van de middelen van de economisch inactieve. 127 3.3.1 Beroep op de bijstand en opbouw duurzaam verblijf In geval de Unieburger een beroep doet of deed op een uitkering krachtens de Participatiewet (of de Wet werk en bijstand) kan dat gevolgen hebben voor het rechtmatig verblijf. 128 Hierbij zijn de volgende situaties denkbaar: Er wordt op dit moment geen bijstand genoten, maar dat is in het verleden wel gebeurd. De IND heeft dat beroep op de bijstand destijds als redelijk beoordeeld. De periode waarin bijstand is ontvangen telt mee voor de opbouw van duurzaam verblijf. De periode voorafgaand aan en volgend op de periode waarin een beroep is gedaan, telt alleen mee voor de opbouw van duurzaam verblijf als voldaan is aan de voorwaarden van artikel 8.12 lid 1 onder a , b of c Vb. Er wordt op dit moment geen bijstand genoten, maar in het verleden wel. De IND heeft toen niet bij beschikking geoordeeld of het beroep op de bijstand gevolgen had voor het rechtmatig verblijf, omdat er geen GSD-melding is ontvangen. In dit geval zal alsnog moeten worden beoordeeld of het beroep op de bijstand redelijk was.

Als er sprake was van een gegronde reden waarom niet gemeld is, kan dit in het voordeel van de Unieburger betrokken worden bij de beoordeling van het beroep op de bijstand. Indien het beroep op de bijstand redelijk was, telt die periode mee voor de opbouw van duurzaam verblijf. De periode voorafgaand aan en volgend op de periode waarin een beroep is 125 Bijvoorbeeld een uitkering krachtens de Wajong, de Toeslagenwet, de Participatiewet, de Wet werk en bijstand of een inkomen gebaseerd op de Wet studiefinanciering of de kinderbijslag. 126 ABRvS 13 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1629. 127 Voorbeelden hiervan zijn uitkeringen krachtens de Werkloosheidswet (WW), de Ziektewet (ZW), de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ), de Wet Werk en Inkomen naar Arbeidsvermogen (WIA), de Algemene Ouderdomswet (AOW) en de Algemene nabestaandenwet (ANW). 128 Ter verduidelijking: in zuivere Richtlijnsituaties kan een beroep op de bijstand gevolgen hebben voor het verblijfsrecht, totdat er duurzaam verblijf is verkregen. Er is dus altijd een individuele afweging nodig om het beroep redelijk te achten en de gevolgen voor het verblijfsrecht te bepalen. Dit in tegenstelling tot afgeleide rechten op grond van artikel 21 VWEU.

Daarbij geldt de algemene rechtsregel dat een beroep op de bijstand in individuele gevallen geen gevolgen heeft voor het verblijfsrecht op basis van artikel 21 VWEU, waardoor er geen individuele afweging nodig is. Enkel wanneer na zo’n afgeleid verblijfsrecht op grond van artikel 21 VWEU duurzaam verblijf wordt aangevraagd – en dus o.a. getoetst moet worden aan het middelenvereiste van de Richtlijn – dient de redelijkheid van het beroep op de bijstand beoordeeld te worden.

Pagina 27 van 54

Werkinstructie Strategie en Uitvoeringsadvies (SUA)

-

-

gedaan, telt alleen mee voor de opbouw van duurzaam verblijf als voldaan is aan de voorwaarden van artikel 8.12 lid 1 onder a, b of c Vb. Er is in het verleden een beroep op de bijstand gedaan welke gemeld is bij de IND, maar de IND heeft deze melding aantoonbaar niet opgepakt. In dit geval wordt uitgegaan van de redelijkheid van het beroep op de bijstand en telt de periode mee voor de opbouw van duurzaam verblijf. De periode voorafgaand aan en volgend op de periode waarin een beroep is gedaan, telt alleen mee voor de opbouw van duurzaam verblijf als voldaan is aan de voorwaarden van artikel 8.12 lid 1 onder a , b of c Vb. Indien ten tijde van de beoordeling op duurzaam verblijf bijstand wordt genoten en dit beroep nog niet is beoordeeld, moet dit beroep op de bijstand nog worden beoordeeld. Al naargelang de uitkomst telt deze laatste periode waarin bijstand wordt genoten wel of niet mee bij de opbouw van duurzaam verblijf.

3.4 Duurzaam verblijf voor de familieleden Voor het afgeleide verblijfsrecht van het familielid is het noodzakelijk dat de Unieburger, vijf jaar heeft voldaan aan de voorwaarden van artikel 8.12 lid 1 Vb. Het familielid moet gedurende die vijf jaar bij de Unieburger hebben verbleven. Voor familieleden die zelf Unieburger zijn, geldt dat het rechtmatig verblijf niet eindigt bij echtscheiding of ontbinding van het (geregistreerd) partnerschap, bij overlijden en vertrek van de hoofdpersoon. Ze moeten wel over middelen van bestaan beschikken. 129 Een beroep op de bijstand kan dan ook gevolgen hebben voor het rechtmatig verblijf (zie 4.3.1). Voor de derdelands familieleden van de Unieburger geldt dat het rechtmatig verblijf niet eindigt bij echtscheiding of ontbinding van het (geregistreerd) partnerschap, bij overlijden en vertrek van de hoofdpersoon in de in artikel 8.15 genoemde gevallen. Ook zij moeten, behoudens de genoemde uitzonderingsgevallen, over middelen van bestaan beschikken. 130 3.5 Nadere regels met betrekking tot de berekening van het duurzaam verblijf Nadere regels over de berekening van het duurzaam verblijf staan in artikel 8.17 lid 2 tot en met lid 8 Vb.

3.5.1 Afwezigheid uit Nederland Voor de berekening van de vijfjarentermijn wordt buiten beschouwing gelaten: afwezigheid van maximaal zes maanden per jaar, afwezigheid om belangrijke redenen gedurende een eenmalige periode van maximaal twaalf achtereenvolgende maanden, afwezigheid voor de vervulling van militaire verplichtingen of afwezigheid wegens uitzending voor het verrichten van werkzaamheden. 131 Onder afwezigheid van zes maanden wordt verstaan: afwezigheid van zes maanden in een periode van twaalf aaneengesloten maanden. 3.5.2 Detentie of terbeschikkingstelling Bij de berekening van het vijf jaar ononderbroken rechtmatig verblijf blijft de periode die is doorgebracht gedurende de tenuitvoerlegging van een gevangenisstraf, terbeschikkingstelling, jeugddetentie of plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders buiten beschouwing. 132 In de gevangenis doorgebrachte perioden tellen niet mee om de minimumverblijfsduur van een Unieburger of zijn familielid in een lidstaat te berekenen. 133 Kortom, na de detentie begint de opbouw weer geheel opnieuw. De perioden vóór en ná de detentie mogen niet bij elkaar worden opgeteld. Detentie heeft geen invloed op een reeds vóór de detentie ontstaan duurzaam verblijfsrecht. Artikel 8.14 Vb en artikel 13 Richtlijn 2004/38.

De vreemdeling moet na verbreking van de (huwelijkse) relatie enige tijd worden gegeven om een inkomen te verwerven. Zie ABRvS 12 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2771, r.o. 5.2. 131 Artikel 8.17 lid 2 Vb. 132 Artikel 8.17 lid 3 Vb. 133 HvJ EU 16 januari 2014, C-400/12, ECLI:EU:C:2014:9 (M.G.); HvJ EU 16 januari 2014, C-378/12, ECLI:EU:C:2014:13 (Onuekwere). 129 130

Pagina 28 van 54

Werkinstructie Strategie en Uitvoeringsadvies (SUA)

3.5.3 Uitzonderingen op de vijfjarentermijn De periode van vijf jaar geldt niet voor personen die hun werkzaamheden hebben gestaakt vanwege pensionering, vervroegde uittreding, blijvende arbeidsongeschiktheid, of het uitoefenen van werkzaamheden in een andere lidstaat. 134 Zij kunnen onder omstandigheden eerder in aanmerking komen voor een duurzaam verblijfsrecht. In artikel 8.17 lid 5 tot en met 7 Vb staan nadere regels hierover. De in Nederland bij de Unieburger verblijvende familieleden op wie een van de voornoemde uitzonderingen van de vijfjarentermijn van toepassing is hebben eveneens duurzaam verblijfsrecht (artikel 8.17 lid 8 onder a Vb). In artikel 8.17 lid 8 onder b Vb is geregeld onder welke omstandigheden die familieleden een duurzaam verblijfsrecht hebben bij overlijden van die Unieburger of bij het verliezen van de Nederlandse nationaliteit als gevolg van hun huwelijk. 3.6 Het verblijfsdocument voor duurzaam verblijf Unieburgers die duurzaam verblijfsrecht hebben kunnen een verblijfsdocument aanvragen ter staving daarvan. 135 Ze zijn daartoe niet verplicht. Wanneer een Unieburger gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar rechtmatig in een andere lidstaat heeft verbleven, geniet hij van rechtswege een duurzaam verblijfsrecht. Het verblijfsdocument is een document waarmee hij dat recht kan aantonen.

Vanwege het declaratoire karakter kan een Unieburger die geen verblijfsdocument heeft en deze nooit heeft aangevraagd toch duurzaam verblijfsrecht hebben. 136 De derdelands familieleden van de Unieburgers dienen wel tijdig een verblijfsdocument voor duurzaam verblijf aan te vragen indien ze duurzaam verblijfsrecht genieten. 137 Het verblijfsdocument voor derdelands familieleden heeft dezelfde declaratoire en bewijstechnische waarde als die voor de Unieburger en schept evenmin rechten. 138 Het verblijfsrecht is ontstaan van rechtswege, door te voldoen aan de voorwaarden. 3.7 Middelenvereiste ten tijde van duurzaam verblijf Zodra de Unieburger of diens familielid duurzaam verblijfsrecht heeft, heeft een beroep op de algemene middelen geen gevolgen meer voor het verblijfsrecht. Een Unieburger die een duurzaam verblijfsrecht geniet en een beroep doet op de bijstand, heeft recht op overkomst van zijn familie, ook indien het familielid in kwestie in de gastlidstaat een beroep op de bijstand zal doen. 139 Hierbij dient wel bedacht te worden dat alleen familieleden in de zin van artikel 8.7 lid 2, 3 en 4 Vb in aanmerking komen voor een afgeleid verblijfsrecht, mits aan de voorwaarden wordt voldaan.

In geval de Unieburger bijvoorbeeld een rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn in de zin van artikel 8.7 lid 2 onder d Vb wil laten overkomen, dient aangetoond te worden dat deze persoon ten laste is van hem. Dit laatste kan lastig zijn als de Unieburger een bijstandsuitkering ontvangt. 3.8 Verlies van het duurzaam verblijfsrecht Wanneer het duurzaam verblijfsrecht van de Unieburger en diens familielid kan worden beëindigd 140 wordt beschreven in paragraaf 5.7 van deze werkinstructie.

Artikel 8.17 lid 4 Vb betreft de implementatie van artikel 17 lid 1 Richtlijn 2004/38. Artikel 19 lid 1 Richtlijn 2004/38 en artikel 8.19 Vb 2000. 136 HvJ EG 6 oktober 2009, C-123/08, ECLI:EU:C:2009:616 (Wolzenburg), punt 51. 137 Zie artikel 20 lid 3 Richtlijn 2004/38 (omgezet in artikel 8.20 Vb): Een duurzame verblijfskaart moet worden aangevraagd vóór het verstrijken van de eerste verblijfskaart. Niet-naleving van deze verplichting kan worden bestraft met evenredige en niet-discriminerende sancties. 138 HvJ EU 12 maart 2014, C-456/12, ECLI:EU:C:2014:135 (O. en B.), punt 60. 139 EVA-Hof 26 juli 2011, E-4/11 (Arnulf Clauder), PbEu, 2011, C 344/9. Het Hof van de Europese Vrijhandelsassociatie (afgekort: EVA-hof, in het Engels EFTA-court) is het Hof voor de EER-landen Liechtenstein, Noorwegen en IJsland. De zaak zag op een EER-onderdaan, maar de overwegingen in het arrest zijn ook van toepassing op Unieburgers. 140 Artikel 8.18 Vb betreft de omzetting van artikel 16 lid 4, 20 lid 3 en artikel 28 lid 2 Richtlijn 2004/38. 134 135

Pagina 29 van 54

Werkinstructie Strategie en Uitvoeringsadvies (SUA)

4. HET EINDIGEN EN BEËINDIGEN VAN HET VERBLIJFSRECHT 4.1 Inleiding Het verblijfsrecht op grond van Richtlijn 2004/38 ontstaat van rechtswege en vervalt ook van rechtswege. Een afgegeven verblijfskaart heeft slechts declaratoire en bewijstechnische waarde en schept geen rechten. Bestaand verblijfsrecht kan echter ook worden beëindigd. Het beëindigen van het verblijfsrecht op grond van artikel 8.12 lid 1 Vb kan op de volgende gronden: openbare orde en openbare veiligheid 141, volksgezondheid 142, rechtsmisbruik of fraude 143 en beroep op de algemene middelen. 144 Deze beëindigingsgronden worden besproken in paragraaf 4.6. Het duurzaam verblijfsrecht kan slechts worden beëindigd om ernstige redenen van openbare en openbare veiligheid. 145 Dit wordt besproken in paragraaf 4.7. Er kunnen twee soorten besluiten worden genomen: 1) Een (declaratoir) vaststellingsbesluit. In de beschikking wordt vastgesteld dat er nimmer verblijfsrecht is geweest of dat het verblijfsrecht inmiddels van rechtswege is geëindigd. 2) Een (constitutief) beëindigingsbesluit. Middels de beschikking wordt het bestaande verblijfsrecht op grond van een van de hierboven genoemde beëindigingsgronden beëindigd. Het beëindigen gebeurt niet met terugwerkende kracht maar per datum beschikking. Verschillende omstandigheden kunnen aanleiding zijn van zowel een vaststellingsbesluit als een beëindigingsbesluit.

Zo kan een aanvraag voor de afgifte van een verblijfskaart de aanleiding zijn, maar ook een signaal, zoals bijvoorbeeld een melding van de Gemeentelijke Sociale Dienst van een bijstandsaanvraag. Zie over signalen verder paragraaf 4.5. 4.2 Belangenafweging Het evenredigheidsbeginsel is een algemeen beginsel van het Unierecht. 146 Het evenredigheidsbeginsel houdt in dat er een redelijke verhouding dient te bestaan tussen het doel en de daartoe aangewende middelen. Zo moeten de om redenen van openbare orde of openbare veiligheid genomen maatregelen in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel. 147 Daarom dient er een belangenafweging plaats te vinden alvorens een verwijderingsbesluit wordt genomen om redenen van openbare orde of openbare veiligheid. Dit is vastgelegd in artikel 28 lid 1 van de richtlijn en artikel 8.22 lid 1 Vb. De belangen dienen ook afgewogen te worden bij beëindiging van het verblijfsrecht op grond van een beroep op de algemene middelen (zie paragraaf 4.6.1). Dit geldt zowel ten aanzien van de Unieburger als ten aanzien van zijn familielid. De Afdeling 148 heeft bepaald dat een belangenafweging niet alleen vereist is in een situatie waarin wordt ingegrepen in een bestaand verblijfsrecht, maar ook in de situatie waarin wordt vastgesteld dat het verblijfsrecht van de Unieburger van rechtswege is geëindigd of nooit heeft bestaan.

Artikel 8.22 Vb. Artikel 8.23 Vb. 143 Artikel 8.25 Vb. 144 Artikel 8.16 lid 1 Vb. 145 Artikel 8.18 Vb en artikel 16 lid 4 Richtlijn 2004/38. 146 Het evenredigheidsbeginsel is neergelegd in artikel 5 VEU. 147 Dit vloeit voort uit artikel 27 lid 2 eerste alinea Richtlijn 2004/38 en artikel 3:4 lid 2 Awb. 148 ABRvS 7 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3584 en ECLI:NL:RVS:2018:3585. 141 142

Pagina 30 van 54

Werkinstructie Strategie en Uitvoeringsadvies (SUA)

Bij de belangenafweging worden de in paragraaf B10/2.3 Vc opgesomde volgende belangen betrokken 149: de duur van het verblijf; de banden die de Unieburger nog heeft met het land van herkomst; de gezinssituatie van de Unieburger; de medische situatie van de Unieburger; de leeftijd van de Unieburger; de mate van sociale zekerheidspremies die de Unieburger eerder heeft betaald; de mate van integratie in Nederland van de Unieburger en zijn familieleden. Indien een beroep wordt of is gedaan op de sociale bijstand wordt bij de belangenafweging eveneens betrokken: de duur, de frequentie en de omvang van het beroep dat de Unieburger op de algemene middelen heeft gedaan; de (overige) beroepen op (sociale) voorzieningen; de reden waarom de Unieburger tijdelijk dan wel permanent niet in staat is om in zijn levensonderhoud te voorzien; de nabije toekomstverwachting, oftewel of de Unieburger nog bijstand nodig zal hebben op korte termijn. Welke van de opgesomde belangen in de weging worden betrokken, is afhankelijk van de specifieke omstandigheden van het geval. Het is aan de vreemdeling om relevante gegevens over de mee te wegen persoonlijke omstandigheden te overleggen.

Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie volgt dat de belangenafweging ook gemaakt dient te worden ten aanzien van de derdelands familieleden bij wie wordt vastgesteld dat het verblijfsrecht van rechtswege is geëindigd. 150 Wanneer echter de derdelander op geen enkel moment als begunstigde van Richtlijn 2004/38 aan te merken is geweest, kan de belangenafweging achterwege blijven. Daarvan is bijvoorbeeld sprake bij een schijnhuwelijk of een schijnrelatie of wanneer de vreemdeling niet aangemerkt kan worden als familielid van een Unieburger. Als de belangenafweging in het nadeel van de vreemdeling uitvalt, geldt nog steeds het uitgangspunt dat zijn verblijfsrecht van rechtswege is geëindigd vanaf het moment dat hij niet of niet meer aan de vereisten voldeed. Als de belangenafweging in het voordeel van de vreemdeling uitvalt, leidt dit ertoe dat hij niet kan worden verwijderd en alsnog geacht wordt rechtmatig verblijf in Nederland te hebben. 151 Als de belangenafweging in het voordeel van de vreemdeling uitvalt, leidt dit er toe dat de vreemdeling niet kan worden verwijderd en de vreemdeling alsnog geacht wordt rechtmatig verblijf in Nederland te hebben op grond van Richtlijn 2004/38. De verblijfscategorie van artikel 8.12 lid 1 Vb die van toepassing was blijft in dat geval gehandhaafd.

4.2.1 Duurzaam verblijf Indien de vreemdeling rechtmatig verblijf heeft dan wel behoudt op grond van de belangenafweging, kan de vreemdeling – indien er vijf jaar sprake is van rechtmatig verblijf - in aanmerking komen voor duurzaam verblijf op grond van artikel 8.17 Vb. 152 4.3 Toetsing aan artikel 7 Handvest Op grond van artikel 7 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (hierna: Handvest) heeft eenieder recht op eerbiediging van zijn privéleven en zijn 149 Als in het dossier openbare orde indicaties aanwezig zijn mogen deze worden meegenomen in de belangenafweging. Maar hieraan mag op zichzelf geen doorslaggevend gewicht worden toegekend, want dat komt neer op een verkapte openbare orde toets terwijl de antecedenten niet voldoende zwaarwegend waren om op grond daarvan het verblijf te beëindigen. 150 HvJ EU 10 september 2019, C-94/18, ECLI:EU:C:2019:693 (Chenchooliah). 151 ABRvS 7 november 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3584, r.o. 5 en ECLI:NL:RVS:2018:3585, r.o. 5. 152 ABRvS 19 maart 2021, ECLI:NL:RVS:2021:603, r.o. 9.3.

Pagina 31 van 54

Werkinstructie Strategie en Uitvoeringsadvies (SUA)

familie- en gezinsleven. Aan artikel 7 Handvest dient dezelfde inhoud en reikwijdte te worden toegekend als aan artikel 8 lid 1 EVRM. 153 Wanneer het verblijfsrecht op grond van de richtlijn bij beschikking beëindigd wordt en de vreemdeling zich (impliciet of expliciet) beroept op het recht op uitoefening van het privéleven of het familie- en gezinsleven dient getoetst te worden aan artikel 7 Handvest. De toets kan eventueel tot de conclusie leiden dat beëindiging van het verblijfsrecht achterwege dient te blijven. De toets aan artikel 7 Handvest hoeft niet plaats te vinden bij de vaststelling dat het verblijfsrecht reeds is geëindigd of nimmer heeft bestaan. 4.4 Toetsing aan artikel 8 EVRM Als een vreemdeling vraagt om toetsing aan het Unierecht en uit de toetsing blijkt dat de vreemdeling geen verblijf kan ontlenen aan het Unierecht wordt niet ambtshalve aan artikel 8 EVRM getoetst. Hetzelfde geldt in geval achteraf wordt vastgesteld dat de vreemdeling geen verblijf op grond van de richtlijn heeft gehad. Zulke besluiten hebben immers geen verdere strekking dan dat wordt vastgesteld dat de vreemdeling geen verblijfsrecht als gemeenschapsonderdaan in Nederland heeft. Dat betekent dat een toetsing aan artikel 8 EVRM er niet toe kan leiden dat de vreemdeling verblijf moet worden toegestaan op grond van Richtlijn 2004/38.

De vreemdeling dient, indien hij zijn aanspraak op verblijf met het oog op artikel 8 EVRM beoordeeld wenst te zien, een daartoe strekkende aanvraag in te dienen. 154 Wanneer wel wordt getoetst aan artikel 8 EVRM staat beschreven in de bijlage van Werkinstructie 2020/16 ‘Richtlijnen voor de toepassing van artikel 8 EVRM’. 4.5 Toetsing van het rechtmatig verblijf De IND toetst het verblijfsrecht van Unieburgers in specifieke situaties onder meer naar aanleiding van signalen. Indicaties die kunnen leiden tot een toets of aan de voorwaarden wordt voldaan zijn bijvoorbeeld een melding van de Gemeentelijke Sociale Dienst van een bijstandsaanvraag, crimineel gedrag, overlast, of een schijnrelatie. 155 De toets kan leiden tot een vaststelling van de IND dat er nimmer rechtmatig verblijf is geweest, dan wel dat het rechtmatig verblijf inmiddels is geëindigd. Ook kan vastgesteld worden dat het rechtmatig verblijf nog steeds voortduurt. Daarnaast kan worden beslist dat het rechtmatig verblijf dient te worden beëindigd. Beëindiging van het rechtmatig verblijf geschiedt door middel van een constitutief besluit waarin gemotiveerd de belangen zijn afgewogen. De varianten worden hieronder toegelicht.

4.5.1 Nimmer rechtmatig verblijf De vreemdeling heeft na de vrije termijn nimmer voldaan aan de voorwaarden voor verblijf als economisch actieve Unieburger, economisch inactieve Unieburger of student dan wel als familielid van een rechtmatig verblijvende Unieburger. Vastgesteld wordt dat de vreemdeling nimmer verblijfsrecht heeft gehad op grond van de richtlijn. 4.5.2 Het rechtmatig verblijf is van rechtswege geëindigd Hoewel de vreemdeling in het verleden ooit verblijf heeft gehad als economisch actieve Unieburger, economisch inactieve Unieburger of student dan wel als familielid van een rechtmatig verblijvende Unieburger, voldoet hij nu niet meer aan de voorwaarden. Er is geen sprake van een andere verblijfsgrond krachtens de richtlijn. Vastgesteld wordt in zo’n geval dat het verblijfsrecht van de vreemdeling is geëindigd. In geval de vreemdeling zich (impliciet of expliciet) beroept op het recht om het gezinsof privéleven hier te lande uit te oefenen, wordt ambtshalve getoetst aan artikel 8 EVRM. ABRvS 1 september 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2440, r.o. 7. ABRvS 12 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2772, r.o. 4.1. 155 Stb. 2014, 268, p. 4. 153 154

Pagina 32 van 54

Werkinstructie Strategie en Uitvoeringsadvies (SUA)

4.5.3 Het rechtmatig verblijf wordt beëindigd De vreemdeling heeft rechtmatig verblijf op grond van de richtlijn als economisch actieve of economisch inactieve Unieburger, als student of als familielid van een rechtmatig verblijvende Unieburger. Dit rechtmatig verblijf kan beëindigd worden als een van de beëindigingsgronden van toepassing is en er geen reden is om van beëindiging af te zien. 4.5.4 Voortduren rechtmatig verblijf Het enkel niet langer voldoen aan de voorwaarden van de ene verblijfsgrond betekent niet dat er geen sprake kan zijn van een andere verblijfsgrond. Een economisch actieve Unieburger die ophoudt werknemer te zijn kan bijvoorbeeld wel aan de voorwaarden van economische inactieve voldoen of inmiddels duurzaam verblijf hebben gekregen. Ook is mogelijk dat er sprake is van een beëindigingsgrond, maar dat na de belangenafweging of de toetsing aan artikel 7 Handvest wordt geconcludeerd dat er gronden zijn om van beëindiging af te zien. 4.6 Beëindiging van het verblijfsrecht op grond van artikel 8.12 lid 1 Vb Hieronder worden de beëindigingsgronden nader toegelicht. 4.6.1 Beëindiging bij een beroep op de algemene middelen In het Vreemdelingenbesluit en in de Vreemdelingencirculaire wordt over het algemeen gesproken van ‘algemene middelen’. In de richtlijn wordt gesproken over ‘sociale bijstandsstelsel’.

Hoewel er andere termen worden gebruikt, wordt verwezen naar hetzelfde. 156 Een beroep op de openbare middelen leidt niet automatisch tot verblijfsbeëindiging. Er dient beoordeeld te worden of de vreemdeling een onredelijke belasting vormt voor het sociale bijstandsstelsel en of verwijdering een evenredig middel is. In dat kader moet worden onderzocht of het gaat om tijdelijke problemen en rekening worden gehouden met de duur van het verblijf, met de persoonlijke omstandigheden en met het bedrag van de al uitgekeerde steun. Bij de beoordeling of de verstrekking van een (al dan niet aanvullende) bijstandsuitkering dient te leiden tot verblijfsbeëindiging dient onderscheid gemaakt te worden tussen economisch actieve en economisch inactieve vreemdelingen. Immers, werknemers en zelfstandigen beschikken over het verblijfsrecht zonder enige andere voorwaarde te hoeven vervullen (artikel 8.12 lid 1 onder a Vb). Ook de werkzoekende Unieburger die kan bewijzen dat hij werk zoekt en een reële kans op werk heeft, valt hieronder. Een beroep op aanvullende bijstand leidt in die gevallen niet tot beëindiging van het verblijf. 157 Ten aanzien van de economisch inactieve personen vereist artikel 8.12 lid 1 onder b Vb daarentegen dat zij voor zichzelf en hun familieleden over voldoende bestaansmiddelen beschikken.