Regioplan beleidsonderzoek Met gepast geweld

66

7.3.

Beoordeling van de geweldsaanwending

Figuur 7.4 Gering letsel aan burgerzijde, naar soort geweld, in 2010 en 2016*

Fysiek geweld Pepperspray Wapenstok Diensthond 0%

20%

40%

60%

2016

2010

80%

100%

* Omdat per voorval meer dan één soort geweld kan worden ingezet, tellen de percentages in deze figuur op tot meer dan 100%. Bron: meldingsformulieren geweldsaanwending 2016 en Timmer & Visser (2015)

7.3.

Beoordeling van de geweldsaanwending

7.3.1

Feitelijke beschrijving

In vier dossiers (van de veertig) is een aantekening gemaakt ten aanzien van de beoordeling van het gebruikte politiegeweld. Het betreft twee voorvallen waarbij een diensthond is ingezet, een voorval waarbij een verdachte is klemgereden met een dienstvoertuig en de vluchtende verdachte in de sloot terecht is gekomen, en een voorval waarbij een waarschuwingsschot is gelost door de politie tijdens de BTGV. In alle vier voorvallen is het geweldgebruik beoordeeld als rechtmatig. Onbekend is echter wie de beoordeling opgesteld heeft. 7.3.2

Beoordeling geweldaanwending

Over de beoordeling van het aangewende geweld in het jaar 2016 is nauwelijks informatie opgenomen in de geraadpleegde data van de politie. Uit het onderzoek naar het politiegeweld in 2010 blijkt dat in 34% van de gevallen nog op de dag van het incident een oordeel wordt gegeven (Timmer & Visser, 2015). In 69% van de gevallen gebeurt dit binnen een week. Bij de overige 32% laat een beoordeling dus een week of langer op zich wachten. Bij 11% is dit langer dan een maand, maar dan gaat het ook om de meest complexe incidenten en onderzoeken.

67

Van de schietincidenten met letsel aan burgerzijde beoordeelt het OM ongeveer 10% als onrechtmatig. In ongeveer 3% komt het tot een veroordeling door de strafrechter (Timmer, 2005; Van der Steeg, 2016). 7.4.

Deelconclusie

In twee derde van de voorvallen waarin de politie geweld gebruikt volgt een aanhouding. Dit gaat in driekwart van gevallen om aanhoudingen op grond van het Wetboek van Strafrecht en in een kwart van de gevallen om strafbare feiten of overtredingen op grond van bijvoorbeeld de Wet Wapens en Munitie of de Algemene Plaatselijke Verordening (APV). Bij de geweldsmeldingen uit 2016 kwamen nauwelijks gegevens mee over letsel, aan burgerzijde noch aan politiezijde. Ook informatie over de beoordeling van het toegepaste politiegeweld over 2016 is zeer beperkt aangetroffen in de meldingsformulieren en dossiers.

8.1.

8.

Mogelijke verklaringen en implicaties

Bronverantwoording De onderstaande bevindingen zijn gebaseerd op interviews met politiefunctionarissen en betrokken derden, op een expertmeeting met deelnemers uit verschillende geledingen van de politie en het ministerie van Justitie en Veiligheid en op literatuur. In dit hoofdstuk bespreken we mogelijke interne en maatschappelijke verklaringen voor de gepresenteerde bevindingen (onderzoeksvraag 2). Daarnaast gaan we in op mogelijke implicaties voor registratie, sturing en toetsing van politiegeweld (onderzoeksvraag 3). Hierbij zoeken we steeds de verbinding met de in de voorgaande hoofdstukken gepresenteerde resultaten. 8.1.

Omvang geweldsaanwending politie (bij hoofdstuk 3)

8.1.1

Omvang – ontwikkeling omvang politiegeweld

De geregistreerde criminaliteit daalt en ook het aantal geregistreerde geweldmisdrijven neemt de afgelopen jaren af (CBS StatLine, maart 2019). Hoewel ook het aantal voorvallen waarbij de politie geweld gebruikt afneemt (Nieuwsbericht Politie, 9 april 2018), is deze daling minder sterk dan die van de geregistreerde (geweld)criminaliteit. Uit de interviews blijkt dat er enkele redenen zijn waarom het politiegeweld minder sterk daalt dan de geregistreerde criminaliteit. Enerzijds trekken de respondenten de betrouwbaarheid en volledigheid van de geregistreerde criminaliteit in twijfel. Zij vermoeden dat de aangiftebereidheid onder burgers deels is afgenomen. Dit is overigens niet eenduidig het geval (De Jong, 2018). Daarnaast is het niet verplicht om aangifte te doen, terwijl agenten wel verplicht zijn een meldingsformulier in te vullen na geweldgebruik. Registratie van geweldgebruik heeft bovendien de afgelopen jaren extra aandacht gekregen binnen de politie waardoor verondersteld wordt dat de cijfers vollediger zijn geworden. Anderzijds zien respondenten een verandering in de doelgroep waartegen geweld gebruikt wordt. In toenemende mate gaat het in hun ogen om situaties waarbij verwarde personen en mensen onder invloed van alcohol en drugs betrokken zijn.

Ten aanzien van verwarde personen wordt gewezen op een mogelijke relatie tussen de mindere mogelijkheden tot het krijgen van hulpverlening en de toename in optreden door agenten. Ten aanzien van personen onder invloed gaat het voornamelijk om uitgaansgeweld. Bij geweldsituaties met betrekking tot zowel verwarde personen als mensen onder invloed van verdovende middelen zijn de personen niet (meer)

69

8.

Mogelijke verklaringen en implicaties

voor rede vatbaar en ziet de politie zich genoodzaakt geweldmiddelen in te zetten. Meer in het algemeen ervaren respondenten dat er een verruwing in de samenleving is opgetreden. Het gezag van de politie lijkt in hun ogen te zijn afgenomen en burgers zijn mondiger geworden. Dat maakt dat situaties mogelijk eerder escaleren en de politie zich genoodzaakt ziet om geweld te gebruiken. Verder blijkt uit de interviews een voorkeur voor het inzetten op gepast geweldgebruik door agenten, boven het inzetten op een daling van het aantal geweldstoepassingen door agenten. De meerderheid van de respondenten benadrukt het belang van training en opleiding van agenten, omdat zij het repertoire aan vaardigheden om gevaar en geweld te beheersen onvoldoende onder de knie hebben. De respondenten zijn verder van mening dat agenten te weinig training krijgen om dit te kunnen bewerkstelligen. Daarnaast zou er volgens de respondenten binnen IBT meer aandacht moeten zijn voor reflectief leren aan de hand van praktijkvoorbeelden: wat ga je doen, waarom op die manier en wat kunnen we ervan leren als het misgaat? De respondenten in dit onderzoek zijn allen van mening dat agenten naar hun oordeel onvoldoende het noodzakelijke repertoire aan vaardigheden beheersen, waardoor situaties eerder escaleren.

Agenten zijn volgens hen te vaak aangewezen op improvisatie terwijl zij juist in een hectische situatie terug moeten kunnen vallen op een basis van ingesleten vaardigheden. De oorzaak van deze lacune leggen de respondenten bij het beperkte aantal keren en uren per jaar dat reguliere agenten daadwerkelijk trainen en bij de inrichting van de IBT-training. Binnen de IBT-training is de nadruk de afgelopen jaren komen te liggen op (1) het doen en behalen van de RTGP-toetsen en (2) op het optreden in bijvoorbeeld situaties met extreem geweld en op de omscholing naar nieuwe geweldmiddelen waaronder het nieuwe pistool Walther P99Q NL en de uitschuifbare wapenstok. Hierdoor zou er aanmerkelijk minder getraind zijn op de andere benodigde vaardigheden in het reguliere politiewerk. Daarnaast zou het IBT gebaat zijn bij het opnemen van meer snel aan te leren en veilig toe te passen methoden en technieken, bijvoorbeeld uit vechtsporten. Hier staat tegenover dat respondenten ook zeggen dat IBT de afgelopen jaren meer gericht is op het veilig toepassen van geweldstechnieken. Een onderdeel hiervan is het gebruik van fixaties. Door in een situatie die dreigt te escaleren een burger te fixeren, is vaak letsel te voorkomen, kan er planmatiger gewerkt worden en wordt tijdswinst geboekt in de afhandeling.

Daarnaast wordt ingezet op samenwerking: tijdens een complexe situatie zijn agenten vooral gericht op aanhouden, terwijl het de bedoeling is dat één agent het overzicht behoudt op de situatie en communiceert met alle betrokkenen én de omgeving. Wel tekenen de meeste respondenten hierbij aan dat de inhoud van de trainingen tussen de diverse IBT-centra nog altijd uiteenloopt. Betekenis voor registratie, sturing en toetsing van politieoptreden De doorontwikkeling van training in en toetsen van de fysieke geweldvaardigheden van agenten lijkt zijn vruchten af te werpen, hoewel het beeld over de jaren heen diffuus is. Ook het beleid is diffuus. De eerdergenoemde aanpassingen van de RTGP had-

70

Omvang geweldsaanwending politie (bij hoofdstuk 3)

8.1.

den tot doel om meer complexe en riskante grepen en technieken te vervangen door eenvoudigere en minder riskante technieken aan te leren, te trainen en toe te passen. Vooral de categorie wurggrepen en nekklemmen werd sinds die veranderingen aanmerkelijk minder toegepast, zo bleek uit de cijfers over het jaar 2010 (Timmer & Visser, 2015). Uit dit onderzoek blijkt dat deze trend zich voortzet. 8.1.2

Omvang – typen geweld

Op basis van de analyse van de meldingsformulieren geweldsaanwending en dossieronderzoek concluderen we dat het aandeel geweldsvoorvallen waarin fysiek geweld is gebruikt, is afgenomen en het aandeel van vuurwapen- en pepperspraygebruik is gestegen ten opzichte van 2005 en 2010. Hiermee lijkt over de jaren een verschuiving van de verdeling te hebben plaatsgevonden van het aandeel van de verschillende soorten politiegeweld in het geheel. Het geregistreerde fysieke politiegeweld is afgenomen van 85% van het totaal in 2005 via 81% in 2010 tot 69% in 2016. Het geregistreerde politieel vuurwapengebruik is toegenomen van 5% van alle voorvallen in 2005 via 12 in 2010 naar 15% in 2016. In hoofdstuk 2 is duidelijk geworden dat de geweldcriminaliteit inclusief moord en doodslag, het aantal aanhoudingen verricht door de politie evenals het burgergeweld tegen de politie in diezelfde periode tussen 2005 en 2016 als context van het politiewerk alle zijn afgenomen. De vastgestelde daling en stijging zijn niet gemakkelijk te verklaren. Wel is duidelijk dat in de IBT-training de laatste jaren meer nadruk wordt gelegd op de eigen veiligheid van de agent en de collega(’s), het daarvoor houden van ruim voldoende afstand en het handelen vanuit het tijdige gebruik van een bevoegdheid. Een grotere afstand tussen de agent en verdachte betekent automatisch dat puur fysiek geweld minder aan de orde is.

Verder wordt steeds meer duidelijk dat agenten minder dan voorheen hun minimaal 32 uur training per jaar halen. Naar verhouding is de laatste jaren veel tijd in beslag genomen door onder meer de verplichte bijscholingen zoals omscholing naar het nieuwe dienstpistool en de training Extreem Geweld. Wellicht is ook van invloed dat door de diversificatie van de politietaak en het politiepersoneel agenten minder alleen surveillance rijden, maar naar verhouding meer rijden op noodhulpmeldingen. Dat zijn veelal voorvallen waar al serieus iets aan de hand is en waar de agenten gedurende het aanrijden via de meldkamer door de afdeling Real-Time Intelligence zo veel mogelijk worden geïnformeerd over de situatie en de personen waar zij naar op weg zijn. De hier gebruikte gegevens over 2016 zijn voor het eerst afkomstig uit een digitaal bestand in plaats van de uitdraai en invoer van fysiek vindbare geweldsmeldingen. De verschillen tussen de onderzoeken over de jaren 2005, 2010 en 2016 zijn in paragraaf 1.3 aangestipt. Daarbij blijkt dat in drukke teams en op drukke dagen en tijdstippen, de Officier van Dienst zich in de praktijk van het opmaken van geweldsmeldingen vooral richt op de meer indringende voorvallen. Toch valt op dat het daadwerkelijk vuurwa-

71

8.

Mogelijke verklaringen en implicaties

pengebruik – dus schietincidenten – in de door de politie geregistreerde meldingen nauwelijks voorkomen, terwijl het aantal schietincidenten dat is onderzocht door de Rijksrecherche in 2016 juist hoger was dan in de voorgaande jaren. In de loop van de jaren zijn opleiding en training veranderd mede naar aanleiding van onder meer voorvallen waarin agenten (soms zeer ernstig) gewond zijn geraakt door burgergeweld. Dikwijls was de afstand tussen de agent en de verdachte (bijvoorbeeld met een mes) te klein om nog veilig en adequaat te reageren met vluchten of met geweld. Onder invloed hiervan worden agenten getraind om in gevallen met onberekenbare en eventueel gewapende verdachten meer afstand te houden en bijvoorbeeld het vuurwapen te trekken en te richten om zo onder die dreiging de tegenstrever onder controle te krijgen. Ook deze ontwikkeling kan bijdragen aan een stijgende trend in meldingen van politieel vuurwapengebruik en een dalende trend van meldingen van fysiek politiegeweld. Krachtens de Regeling Training en Toetsing Vuurwapengebruik Politie (RTTVP, BZK 1995) was elke agent verplicht om per jaar 32 uren (4 werkdagen à 8 uren) te trainen in het gebruik van het vuurwapen. Met de komst van het concept Integrale Beroepsvaardigheden Training (IBT) eind jaren negentig trad de RTGP in werking (BZK, 2001).

De RTGP verplicht alleen de werkgever om 32 trainingsuren per jaar aan de agent aan te bieden. De agent is daarmee wettelijk gezien niet meer verplicht om die trainingen te volgen. De agent is alleen verplicht om de twee integrale toetsen per jaar met goed gevolg af te leggen, zodat hij of zij ‘gecertificeerd’ is tot het dragen en gebruiken van de geweldmiddelen. Die toetsen kosten ongeveer één dagdeel per toets. Concrete cijfers zijn nog niet beschikbaar, maar het is wel duidelijk, ook op grond van een zogeheten handhavingsbrief van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid, dat veel agenten te weinig trainen naast hun toetsmomenten (EenVandaag, 21 mei 20181). De geringe opkomst van agenten bij IBT kan te maken hebben met werkdruk of onvoldoende discipline. Los van de frequentie van het trainen is er ook een inhoudelijk probleem. Het landelijke trainingsprogramma is generiek en speelt niet in op bijvoorbeeld specifieke, lokale of regionale behoeften. Maatwerk voor BPZ is niet mogelijk. Daar komt bij dat de schaarse IBT-capaciteit niet altijd even doelmatig wordt ingezet. Zo zijn ook agenten die ander werk dan BPZ-straatwerk uitvoeren verplicht om hun training bij te houden, terwijl velen van hen niet meer direct met burgers met risico’s in aanrakingen komen en hun geweldmiddelen het hele jaar door in de kluis liggen.

Kwantitatief en/of kwalitatief onvoldoende training maakt dat agenten niet (goed) beschikken over het volledige repertoire van opties in het beheersen van potentieel gevaar en ook niet in het beheersen van hun eigen geweld. Het minder goed beheersen van de eigen vaardigheden maakt agenten onzeker en maakt ook dat zij de situatie minder goed overzien en controleren. Dit verhoogt de kans dat agenten bijvoorbeeld 1

72

Geraadpleegd via https://eenvandaag.avrotros.nl/item/inspectie-politie-kan-fitheid-agenten-niet-garanderen/, op 20 juni 2019.

Omvang geweldsaanwending politie (bij hoofdstuk 3)

8.1.

hun vuurwapen inzetten in situaties die zij met voldoende training mogelijk op een minder indringende manier hadden kunnen beheersen en waarin dan de inzet van een minder ingrijpend middel wellicht afdoende was geweest. Betekenis voor registratie, sturing en toetsing van politieoptreden Voor de registratie, sturing en toetsing van politieoptreden is het relevant dat de wijze van melden, registreren en verantwoorden in 2016 niet garandeerde dat alle politiegeweld daadwerkelijk bekend wordt en als zodanig wordt geboekstaafd en beoordeeld. Ook de stelselherziening geweldgebruik zoals die in 2019 is ingevoerd bewerkstelligt dit niet. Eerder veroorzaakt deze stelselherziening een verdere bureaucratisering. Tegelijkertijd is ‘administratieve lastenverlichting’ een doel van de stelselherziening. Verder brengt de stelselherziening de melding en registratie van politiegeweld naar een hiërarchisch hoger verantwoordelijkheidsniveau (het sectorhoofd, de districtschef) waardoor bijvoorbeeld de teamchefs geen grip meer op deze materie zullen hebben. Hiermee zullen het overzicht over en het inzicht in de praktijk van de geweldsaanwending door de politie eerder naar de achtergrond raken dan verbeteren. Dat draagt niet bij aan de transparantie en legitimiteit van politieoptreden en ook zeker niet aan de kwaliteit van sturing van politieoptreden. 8.1.3

Omvang – soort fysiek geweld

De analyse van de meldingsformulieren en dossiers laat zien dat in 2016 de technieken duwen en trekken, naar de grond brengen, verwurgingen, armklemmen en schoppen zijn toegepast dan in 2005 en 2010. Er is daarentegen vaker geslagen en gefixeerd. Mogelijk hebben de geconstateerde veranderingen te maken met de wijziging van de training onder invloed van de herziening van de RTGP. Evaluatie van die RTGP leerde eerder dat de toetsing te veel gericht was op de vorm waarin agenten Aanhoudings- en Zelfverdedigingstechnieken (AZV) toepasten en te weinig op het resultaat, namelijk een veilige aanhouding (Stel e.a., 2009). Daarop zijn training en toetsing aangepast, realistischer geworden en daardoor voor agenten in de BPZ bruikbaarder. 8.1.4

Omvang – geweldsdoel en gevaarsituaties

Politiegeweld door de BPZ vindt hoofdzakelijk plaats in bestek van de uitvoering van de kerntaken van politie. Dat is de handhaving van recht (aanhouden) en orde en het beschermen van personen. Op dit punt bevestigt dit onderzoek eerder uitgevoerde studies naar de jaren 2005 (Bleijendaal e.a., 2008) en 2010 (Timmer & Visser, 2015). Uit de dossierstudie blijkt verder dat in minder dan de helft van de voorvallen waarbij de politie geweld heeft gebruikt er geen sprake was van direct gevaar. Het gaat vooral om gevaarsituaties met agressieve verstoorden, groepsgeweld en vuurwapengeweld. In situaties zonder direct gevaar maakt de politie gebruik van de zelfstandige wettelijke geweldsbevoegdheid voor de taakuitoefening zonder dat er sprake is van noodweer.

73

8.

Mogelijke verklaringen en implicaties

In de gevoerde gesprekken komt naar voren dat geweldgebruik door de politie buiten gevaarsituaties mogelijk een reactie is op verzet van verdachten. Respondenten constateren dat burgers de afgelopen jaren mondiger zijn geworden, waardoor zij mogelijk meer weerstand bieden. Agenten krijgen bijvoorbeeld geregeld te maken met belediging waarna zij overgaan tot aanhouding. Dit verhoogt mogelijk het risico op escalatie, doordat de verdachte zich (extra) verzet. In dit kader wordt ook de toename van geweld tegen mensen onder invloed van verdovende middelen genoemd. Ambtelijke of zelfs autoritaire opvattingen over politiegeweld zijn onder invloed van de publieke opinie en discussie daarover in de jaren zestig veranderd. In de jaren zestig werd de dominante opvatting binnen de politie en ook daarbuiten dat de politie zich moest onthouden van geweldgebruik anders dan uit zelfverdediging (noodweer) (Van Reenen, 1979; Timmer e.a., 1996; Timmer, 2005). Vanaf de latere jaren zeventig kwamen politiek en bestuur echter tot de conclusie dat er daardoor een handhavingstekort was ontstaan. Sommige groepen en individuen onttrokken zich door middel van dreiging met geweld met succes aan toezicht en handhaving door de overheid. In die jaren ontstonden onder meer de arrestatieteams, die (vuurwapen)gevaarlijke verdachten wel gingen aanhouden waar de BPZ onvoldoende voor was toegerust (Timmer, 2005).

Politie en justitie gingen zodoende meer denken en werken in termen van rechtstatelijk verankerde juridische geweldsbevoegden ter uitvoering van de primaire politietaak: handhaving van recht en orde. Mede onder invloed van de rechtspraak inzake vooral schietincidenten met dodelijke afloop voor burgers, is de politie via wet- en regelgeving gedwongen om agenten veel systematischer te gaan opleiden en vooral te trainen en toetsen in het juiste gebruik van de wettelijk geweldsbevoegdheden en de bijbehorende geweldmiddelen (Timmer e.a., 1996; Timmer, 2005). Die eerder geschetste ontwikkelingen in opleiding en training dragen ertoe bij dat agenten zich meer dan in het verleden bewust zijn van: (1) de risico’s van het politiewerk en vooral de risico’s bij aanhoudingen van burgers die zich daartegen verzetten, (2) van hun wettelijke bevoegdheden om eventueel met geweld die risico’s voor te zijn en te ondervangen en daarmee de aanhouding door te zetten en (3) van de maatschappelijke verwachting dat de politie als het erop aankomt optreedt en doorpakt en niet wegkijkt of wegloopt. Vóór de komst van de IBT eind jaren negentig leidde de politie vooral op voor geweldgebruik ter zelfverdediging. De komst van het concept IBT en aansluitend de invoering van een specifieke opleiding voor IBT-docenten hebben een ontwikkeling in gang gezet (Adang & Timmer, 2005).

Vervolgens kwam binnen opleiding en training onder invloed van jurisprudentie, van wetenschappelijk onderzoek en van de daaraan gerelateerde maatschappelijke discussie de nadruk meer te liggen op (beheersing van het) geweldgebruik ter uitvoering van de politietaak, dus ter handhaving van de rechtsorde. Dit wordt ook wel aangeduid als ‘doorzettingsmacht’. De politie zet zo in de voorvallen waarin geen direct gevaar is de aanhouding door met behulp van geweld om verdere risico’s uit te sluiten én om het recht zijn loop te laten hebben. Deze bevindingen hebben geen consequenties voor registratie, sturing en toetsing van politieoptreden.

74

Locatie en tijd geweldsaanwending (bij hoofdstuk 4)

8.2.

Locatie en tijd geweldsaanwending (bij hoofdstuk 4)

8.2.1

Locatie en tijd – spreiding over eenheden

8.2.

De analyse van de meldingsformulieren en dossiers laat zien dat het aantal geweldsvoorvallen niet evenredig verdeeld is over de eenheden. Als het aantal voorvallen afgezet wordt tegen het aantal inwoners blijkt dat het aantal voorvallen in de eenheden Den Haag en Oost-Brabant relatief hoog is. In de eenheden Oost-Nederland en Noord-Nederland is het aantal geweldstoepassingen door agenten, in verhouding tot het aantal inwoners, relatief laag. Afgezet tegen het aantal operationele eenheden blijkt in Oost-Brabant het aantal geweldsvoorvallen relatief hoog te zijn. In de interviews stellen respondenten dat de verschillen in sfeer en cultuur in de eenheden van invloed zijn op de mate waarin agenten overgaan tot het gebruik van geweld. Sommige eenheden zijn daar terughoudender in dan anderen. Daarnaast wijzen respondenten erop dat het verschil tussen meer en minder stedelijke eenheden verklaard kan worden met behulp van ‘de macht van het getal’. In minder stedelijke gebieden kunnen agenten niet rekenen op snelle ondersteuning van collega’s. Daardoor zullen zij meer geneigd zijn om in te zetten op de-escalatie in plaats van geweldgebruik. Daarbij helpt het dat de agenten de bevolking waarschijnlijk beter kennen waardoor zij persoonsgerichter op kunnen treden tegen overlastgevers.

In meer stedelijke eenheden kunnen agenten rekenen op de inzet van collega’s waardoor zij waarschijnlijk eerder overgaan op (zwaardere) geweldmiddelen, onder meer om eventueel verzet in de kiem te smoren. Het relatief hoge aantal geweldsvoorvallen in de eenheden Den Haag en Oost-Brabant is volgens respondenten mogelijk te verklaren door het grote aantal demonstraties in Den Haag, door uitgaansgeweld (al dan niet in combinatie met middelengebruik) en door de aanwezigheid van relatief veel betaaldvoetbalclubs met daaraan gerelateerde evenementen. De respondenten plaatsen hierbij de kanttekening dat er mogelijk een vertekening in het geconstateerde beeld zit, doordat in de eenheid Den Haag in 2016 veel aandacht is besteed aan politiegeweld naar aanleiding van het overlijden van een arrestant in 2015 na een fysieke confrontatie. De geconstateerde piek in Den Haag is mogelijk een registratie-effect. Betekenis voor registratie, sturing en toetsing van politieoptreden Meer en nauwkeurigere kennis over de precieze omstandigheden waaronder de politie geweld gebruikt, is noodzakelijk om goed te kunnen sturen op politieoptreden in het algemeen en voorbereiding daarop door middel van operationele begeleiding en training. Het landelijke trainingsprogramma is generiek en speelt niet in op bijvoorbeeld specifieke, lokale of regionale behoeften.

Meer maatwerk is ook voor de BPZ gewenst en dan bij voorkeur op locatie, mede omdat dit de opkomst zal helpen verhogen.

75

8.

8.2.2

Mogelijke verklaringen en implicaties

Locatie en tijd – spreiding inzet diensthond

Het blijkt dat voorvallen vaker voorkomen in het weekend en in de nacht. Diensthonden zijn voornamelijk ingezet bij incidenten die zich ’s nachts afspeelden. De verklaring hiervoor ligt er mogelijk in dat de meeste politie-eenheden de hondengeleiders in de avonden en weekenden meer inroosteren. De reden daarvoor is dat in de meeste eenheden de hondengeleiders vooral tot taak hebben om de BPZ te ondersteunen bij voorvallen die zijn geëscaleerd of zouden kunnen escaleren. De kans op dergelijke escalatie is groter tijdens de uitgaansavonden en -nachten. In de eenheid Rotterdam bijvoorbeeld zijn er in het gehele werkgebied in de ochtend twee hondengeleiders in dienst, in de middag drie, in de avond vier en in de weekenden vijf. 8.3.

Kenmerken betrokken agenten (bij hoofdstuk 5)

8.3.1

Kenmerken – aantal betrokken agenten

Bij drie kwart van de geweldsvoorvallen is één agent betrokken, blijkt uit de meldingsformulieren geweldsaanwending. Vrijwel alle diensten in de BPZ worden verricht door agenten in koppels. De in hoofdstuk 5 gepresenteerde cijfers laten zien dat als het tot het gebruik van politiegeweld komt, één agent het voorval doorgaans alleen kan afwikkelen. In die gevallen zal de tweede agent assisteren doorgaans zonder geweld te gebruiken. Als er twee of meer agenten geweld aanwenden, is dat doorgaans omdat de situatie escaleert en wellicht ook omdat er meer dan één tegenstrever is. Dit laat zien dat solo-surveillance niet minder veilig hoeft te zijn dan duo-surveillance. Solo-surveillance is in de jaren voorafgaande aan de recente politiereorganisatie in een aantal voormalige politieregio’s (waaronder Noord-Holland-Noord en Noord- en Oost-Gelderland) de standaard werkwijze geweest, maar sinds de reorganisatie weer verdwenen. Er zijn geen verdere implicaties voor registratie, sturing en toetsing van politieoptreden. 8.3.2

Kenmerken – geoefendheid

Op basis van de meldingsformulieren blijkt dat drie kwart van de agenten die betrokken zijn geweest bij een geweldsvoorval in het huidige of voorgaande jaar RTGP-gecertificeerd was. Van de overige agenten die in 2016 betrokken zijn geweest bij een voorval is op basis van de meldingsformulieren niet met zekerheid te zeggen of zij gecertificeerd waren ten tijde van het voorval. Art. 4 Ambtsinstructie 1994 schrijft voor dat elke agent geoefend moet zijn om met behulp van geweldmiddelen legitiem de politietaak te kunnen uitvoeren. De RTGP schrijft voor aan welke vereisten een agent moet voldoen. De reguliere agent wordt eenmaal paar jaar getoetst op zijn of haar beroepsvaardigheden in de training AZV en tweemaal per jaar op vuurwapengebruik. De toetsen bestaan uit wetskennis, fysieke

76

Kenmerken betrokken agenten (bij hoofdstuk 5)

8.3.

fitheid, aanhoudings- en zelfverdedigingsvaardigheden en schietvaardigheid. Daarbij wordt een jaar vooruit gecertificeerd voor AZV en een half jaar voor vuurwapengebruik. Als de agent de toets(en) niet haalt moet hij/zij de bewapening inleveren tot een herkansing. Een agent die niet gecertificeerd is, mag niet op straat dienst doen, omdat hij/zij dan onbevoegd is om geweld te gebruiken. Uit het beperkte zicht op de mate van certificering volgt dat, als een vollediger beeld wenselijk is, hierover consistenter moet worden gerapporteerd in de geweldsregistratie. Verder wordt steeds duidelijker dat BPZ-agenten onvoldoende toekomen aan de minimaal geachte 32 trainingsuren per jaar zoals bepaald in de RTGP. Waar die vier trainingsdagen in het verleden onder de RTTVP verplicht waren, zijn zij dat onder de RTGP niet meer. Daarnaast lijkt de IBT-training vooral gericht op het gebruik van geweld en geweldmiddelen en veel minder op het beheersen van gevaar en voorkomen van geweld en geweldgebruik (Adang e.a., 2019). Ook dat draagt bij aan de handelingsverlegenheid van agenten in gevaarsituaties die de laatste jaren mede bijdraagt aan een steeds luidere roep om meer en indringender wapensystemen voor de politie. 8.3.3

Kenmerken – geslacht

Ongeveer 10% van het politiegeweld wordt aangewend door vrouwelijke agenten. Daar staat tegenover dat ongeveer een derde van de agenten in de BPZ vrouw is. Deze ondervertegenwoordiging was ook in de onderzoeken met betrekking tot de jaren 2005 en 2010 het beeld. Eerder onderzoek leidde ook al tot de conclusies dat vrouwelijk politiepersoneel zich in gevaarsituaties terughoudender opstelt, vooral als er meer (mannelijke) collega’s ter plaatse zijn. Tegen agressieve verstoorden en verdachten die onder invloed zijn van drugs gebruiken politievrouwen even vaak geweld als politiemannen (Brugman, 2007). Betekenis voor registratie, sturing en toetsing van politieoptreden Voor het geobserveerde verschijnsel is geen sluitende verklaring. Voor personeelsbeleid en zeker ook voor wat nu heet operationele begeleiding en training is het van belang om te weten hoe dit verschijnsel is te begrijpen, wat er de betekenis van is en hoe de organisatie ermee moet omgaan. 8.3.4

Kenmerken – kleding

In 2016 was 95% van de agenten in uniform tijdens de geweldsvoorvallen, blijkt uit de meldingsformulieren. De overige 5% was in burger gekleed en niet herkenbaar als politie. In de politiepraktijk onthouden agenten in burgerkleding zich doorgaans van geweldgebruik, omdat zij niet herkenbaar zijn en er dus bij de tegenstrever of bij het publiek verwarring kan ontstaan. Maar als het nodig is grijpen zij natuurlijk wel in, zelfstandig of ter ondersteuning van (geüniformeerde) collega’s. Daarnaast heeft het uniform ook fysiek beschermende kwaliteiten, die burgerkleding niet heeft. Verder

77

8.

Mogelijke verklaringen en implicaties

blijkt dat in de helft van de voorvallen waarbij agenten een vuurwapen gebruikten, in het meldingsformulier is opgegeven dat zij een veiligheidsvest droegen. Dat is een vest dat bescherming biedt tegen steekwapens en tegen schoten uit handvuurwapens. Het dragen van dit vest tijdens de dienst op straat is verplicht. In de praktijk zijn er echter nog altijd agenten die het vest te warm of te ongemakkelijk vinden en het daarom niet of weinig dragen. Indien een vollediger beeld van de gedragen uitrusting tijdens geweldgebruik wenselijk is, zal hier meer aandacht aan besteed moeten worden in de geweldsregistratie. 8.4.

Rake schoten (bij hoofdstuk 6)

8.4.1

Schieten ter aanhouding en uit noodweer

Van alle politiegeweld is de scherpste kant, namelijk letsel door politiekogels, relatief goed gedocumenteerd en gearchiveerd. Dat komt niet doordat de politie dit zelf goed bijhoudt, maar doordat het al sinds de jaren zestig verplicht is om de Rijksrecherche dergelijke zaken te laten onderzoeken (Timmer e.a., 1996). Een cijfermatige analyse van dit materiaal levert het volgende beeld op. In de jaren 1978 tot en met 2016 vielen er zeker 111 doden en 657 gewonden door politiekogels in Nederland. Gemiddeld komen er drie mensen per jaar om door politiekogels en lopen er zeventien per jaar letsel op. Dit is door de jaren een tamelijk stabiel beeld, hoewel over de jaren heen de fluctuaties aanzienlijk zijn. Zo schommelt het aantal gewonden tussen de 7 en de 29 en het aantal doden tussen de één en zeven in één jaar. In 2010 vielen er 23 gewonden en 3 doden door politiekogels, in 2011 29 gewonden en 3 doden in 30 voorvallen en in 2016 34 gewonden en 4 doden. Er zijn wel enkele ontwikkelingen door de tijd te signaleren. Er vindt door de jaren heen een verschuiving plaats van voornamelijk schieten uit zelfverdediging (noodweer), namelijk ongeveer 75% in de jaren tachtig en negentig naar een flinke meerderheid ter aanhouding de laatste jaren (69% in 2016). Verder heeft ongeveer een derde van de politieschietincidenten te maken met ‘personen met verward gedrag’.

Het is niet bekend hoe vaak dat in het verleden was, maar het is in ieder geval een substantieel deel. Een andere indringende problematiek betreft mensen de politie bewust uitdagen om hen dood te schieten (suicide by cop). In 2016 waren dat 4 op de 26 voorvallen, waarvan er 2 een dodelijke afloop hadden. Mogelijke verklaring Deze verschuiving door de tijd van noodweervuur naar aanhoudingsvuur heeft te maken met de ontwikkelingen in de opleiding en training van agenten in geweldbeheersing. Dit houdt verband met de komst van trainingscentra (IBT-centra, vanaf 1998) en met de professionalisering van de trainingsdocenten in die centra (vanaf 2002) door onder meer de komst van een specifieke opleiding voor IBT-docenten inclusief pedagogisch-didactische vaardigheden én een systematischer en meer onderling samenhangend opleidings- en trainingsprogramma. De verschuiving van het aandeel ‘nood-

78

Na de geweldmelding (bij hoofdstuk 7)

8.5.

weer’ in de politieschietincidenten met letsel is het resultaat van de verduidelijking in de wet- en regelgeving en in de daarmee verbonden inhoud en organisatie van de opleiding en training en de daaraan gekoppelde professionalisering van de docenten daarin. Noodweer is uit de geweldinstructie verdwenen. Daardoor is de nadruk komen te liggen op de geweldsbevoegdheden ten behoeve van de taakuitoefening. Deze ontwikkeling houdt ook verband met de eerder geschetste inzet van politie en justitie vanaf tweede helft jaren zeventig om politiegeweld niet meer louter defensief in te zetten, maar waar nodig ook offensief om recht en orde te handhaven. Betekenis voor registratie, sturing en toetsing van politieoptreden Op het maatschappelijk verschijnsel van potentieel dodelijk politiegeweld, het ultieme redmiddel van de rechtstaat, is in Nederland geen gericht (democratisch) toezicht (Timmer, 2015). De politieorganisatie zelf houdt de aard en de omvang niet bij. Het Openbaar Ministerie beoordeelt gemiddeld ongeveer 10% van de schietincidenten met letsel als onrechtmatig. In gemiddeld ongeveer 7% van deze zaken stelt het OM vervolging in en in ongeveer 3% wordt de agent schuldig bevonden aan een strafbaar feit. Voor zover bekend zijn er geen agenten veroordeeld voor een politieschietincident in 2016.

Of er eventueel wel disciplinaire straffen aan deze agentschutters zijn opgelegd, is niet bekend. De Rijksrecherchedossiers van deze rake schietincidenten zijn binnen de politieorganisatie nauwelijks bekend en worden niet opgevraagd, ook niet voor evaluatie, lering, opleiding of training. 8.5.

Na de geweldmelding (bij hoofdstuk 7)

8.5.1

Na de geweldmelding – aanhouding en aanhoudingsgrond

In twee derde van de voorvallen waarin de politie geweld gebruikt volgt ook een aanhouding. Dit gaat in driekwart van gevallen om aanhoudingen op grond van het Wetboek van Strafrecht en een kwart om strafbare feiten of overtredingen op grond van bijvoorbeeld de Wet Wapens en Munitie of de APV. Bij geweldgebruik ter handhaving van de openbare orde, doorgaans tegen een groep, vaak in horecagebieden op uitgaansavonden, is aanhouding meestal niet het primaire doel, maar het herstel van de orde. Dat geldt bijvoorbeeld ook voor de categorie ‘verwarde personen’. Een verschijnsel dat lijkt toe te nemen, hoewel onduidelijk is of daar ook meer politiegeweld uit voortvloeit. De omstandigheden en ook het aantal aanwezige agenten maken aanhoudingen niet altijd mogelijk. Zo ontstaat de kans dat agenten geweld gebruiken tegen personen om ze te verplaatsen en verspreiden en hoeft er dus ook niet steeds een aanhouding te volgen, ook al lopen mensen dan soms klappen op. Deze resultaten geven geen aanleiding voor aanbevelingen ten aanzien van registratie, sturing en toetsing van politieoptreden.

79

8.

8.5.2

Mogelijke verklaringen en implicaties

Na de geweldmelding – letsel

Bij de geweldsmeldingen uit 2016 kwamen nauwelijks gegevens mee over letsel, aan burgerzijde noch aan politiezijde. Op basis van de beperkt beschikbare gegevens in de meldingsformulieren komt het beeld naar voren dat er zelden sprake is van letsel bij agenten, burgers en derden. Zwaar letsel is niet gerapporteerd in de meldingsformulieren. In het relatief lage percentage van de voorvallen waarin agenten gering letsel opgelopen hebben, is dat meestal na gebruik van fysiek geweld, pepperspray of wapenstok. Dit zijn eveneens de geweldmiddelen die bij burgers relatief vaak tot gering letsel leiden. De inzet van een diensthond resulteert relatief vaak in letsel bij burgers. In de interviews benadrukken respondenten dat de meldingsformulieren geen betrouwbaar beeld geven van letsel bij burgers. Daar geven zij een aantal redenen voor. Ten eerste is de definitie van letsel tot voor kort niet helder omschreven. Daar is verandering in gekomen met de Stelselherziening. In het algemeen werd intern bij de politie iets als letsel opgevat als agenten concludeerden dat een arts geraadpleegd moest worden. Daarbij geldt dat letsel over het algemeen ontstaat bij ‘hard op hard’, zoals een vuistslag op een schedel of een wapenstok op ribben. Ten tweede hebben agenten vaak geen goed beeld van letsel bij burgers, mede door het medisch beroepsgeheim van artsen.

Ten derde wordt na voorvallen waarbij sprake is van ernstig letsel of erger in de regel geen meldingsformulier opgemaakt, omdat de Rijksrecherche het onderzoek doet. 8.5.3

Na de geweldmelding – beoordeling van geweldgebruik

Na bestudering van de meldingsformulieren en de dossiers is slechts in een enkel geval informatie aangetroffen over de beoordeling van het toegepaste geweld. De procedure na geweldstoepassing is dat elke agent die geweld gebruikt, dat moet melden aan de meerdere (art. 17 Ambtsinstructie 1994). De meerdere moet daar rapport van opmaken door middel van een landelijk voorgeschreven formulier. Het doel van deze meldingsplicht is ‘om de beheerder inzicht te geven in de wijze waarop zijn ambtenaren omgaan met de bevoegdheid geweld te gebruiken’ (Ambtsinstructie 1994, nota van toelichting). Het is dan ook primair de korpsbeheerder, in mandaat de korpschef, die zich een oordeel moet vormen over de juistheid van de gemelde geweldstoepassing. Als er geen aanleiding is voor een nader onderzoek, blijft het na de melding tot een interne beoordeling door de leidinggevenden onder eindverantwoordelijkheid van de korpsbeheerder. Afhankelijk van de aard van het geweldgebruik en de ernst van de gevolgen moet de politieleiding de melding doorzenden naar het OM ter beoordeling. Voor politiegeweld zijn verschillende interne en externe toetsingstrajecten en -middelen. Intern is dat de eventuele disciplinaire straf, variërend van schriftelijke berisping via een korting op salaris of vrije dagen tot onvoorwaardelijk ontslag. Het toetsingskader dat de korps-

80

Na de geweldmelding (bij hoofdstuk 7)

8.5.

beheerder daarbij hanteert, is de vraag of de agent zich schuldig heeft gemaakt aan plichtsverzuim, zoals bedoeld in het Besluit algemene rechtspositie politie (Barp). Plichtsverzuim kan zijn het overtreden van een voorschrift, of het doen of nalaten van iets dat een goed ambtenaar niet betaamt. Als de bemiddeling na een klacht van een burger niet slaagt, kan die klager zich wenden tot de onafhankelijke commissie voor de politieklachten en daarna eventueel tot de Nationale ombudsman. De Nationale ombudsman toetst het handelen van bestuursorganen aan criteria voor behoorlijk bestuur. De individuele agent is eventueel ook strafrechtelijk aansprakelijk te stellen voor geweldgebruik. Strafrechtelijk gaat het erom of de agent zich kan beroepen op een strafuitsluitingsgrond (wettelijk voorschrift of ambtelijk bevel, respectievelijk art. 42 en 43 WvSr) of op een schulduitsluitingsgrond (art.41noodweer[exces]). Onderzoeken naar politieel vuurwapengebruik met (dodelijk) letsel en naar ander politieel geweldgebruik met zwaar lichamelijk letsel of ernstiger tot gevolg worden altijd gedaan door de Rijksrecherche. Ander politiegeweld (met letsel) waarover klachten of aangiften zijn, wordt onderzocht door het bureau VIK (Veiligheid, Integriteit & Klachten) van de betreffende eenheid.

De beoordeling van de rechtmatigheid van het politiegeweld ligt voor politiegeweld met ernstig letsel of de dood tot gevolg en voor alle schietincidenten bij de Hoofdofficieren van Justitie (HOvJ). Voor de beoordeling van schietincidenten met letsel krijgt de HOvJ sinds 1998 een bindend advies van de OM Adviescommissie beoordeling vuurwapenincidenten. Helaas was de beoordelingsinformatie over de geweldsmeldingen uit 2016 niet voor dit onderzoek beschikbaar. We moeten het daarom doen met de geïnterviewde functionarissen rond dit onderwerp. Daarnaast zijn alle Rijksrecherchedossiers bestudeerd met betrekking tot voorvallen waarin personen door politiegeweld ernstig gewond raakten in 2016 en eventueel overleden. De toetsing en de beoordeling van die casussen zijn bestudeerd voor dit onderzoek. Het melden van geweldgebruik dient ‘onverwijld’ te gebeuren, zodat indien noodzakelijk binnen 48 uur het OM in kennis kan worden gesteld (art. 17 lid 3 Ambtsinstructie 1994). Meestal lukt dit, maar in 2010 werd 14% van het politiegeweld pas na meer dan twee dagen gemeld. Van de meldingen in 2010 vond 3% na langer dan een week plaats, waarvan het bij bijna de helft langer dan een maand duurde.

Door de wijze waarop de melding en de registratie plaatsvinden, lijkt er volgens de respondenten in dit onderzoek een vertraging van de afwikkeling en onbedoeld ook een selectie van het geweldgebruik plaats te vinden. De hulpofficier van justitie (hOvJ) moet alle geweldsmeldingen nog in dezelfde dienst afwikkelen. Als dat in de tijd niet lukt, zal de hOvJ de minder indringende voorvallen eerder in een mutatie (laten) plaatsen of helemaal niet laten vastleggen. In beide gevallen is de informatie over het geweldgebruik niet of nauwelijks meer terug te vinden. In de jaren tachtig en negentig werd nog ongeveer 75% van alle politieschietincidenten met letsel gerechtvaardigd met een beroep op noodweer. Dit is aan het veranderen. De laatste jaren is er namelijk een trend dat een groeiende meerderheid van de agentschutters zich beroept op de rechtvaardigheidsgrond ‘wettelijk voorschrift’ (geweldsbe-

81

8.

Mogelijke verklaringen en implicaties

voegdheden). Dit lijkt verklaarbaar uit verbeteringen in opleiding en training van politieambtenaren. Deskundiger docenten scholen agenten beter in kennis van en inzicht in de toepassing van hun geweldsbevoegdheden ten behoeve van de uitvoering van de politietaak en ten behoeve van hun eigen veiligheid. Agenten zijn zich bewuster van hun geweldsbevoegdheden, maken daar vakbekwamer gebruik van en beroepen zich ook vaker op de bijbehorende rechtvaardigingsgronden. 8.6.

Deelconclusie

De daling van het aantal geweldsvoorvallen is minder sterk dan de afname van de geregistreerde criminaliteit. Respondenten geven hiervoor als mogelijke verklaring dat burgers niet verplicht zijn aangifte te doen van criminaliteit terwijl agenten wel verplicht zijn een meldingsformulier in te vullen na geweldgebruik. Daarnaast hebben zij de indruk dat de doelgroep waartegen opgetreden wordt in toenemende mate bestaat uit verwarde personen en mensen onder invloed van verdovende middelen, waarbij de kans op escalatie groter is. Hieruit vloeit voort dat er door agenten (in hogere mate) getraind zou moeten worden op het gebruik van de reguliere geweldmiddelen opdat agenten het volledige repertoire voldoende beheersen. Wat betreft de inzet van de verschillende typen geweldmiddelen blijkt in 2016 het fysieke geweld relatief gezien afgenomen te zijn en het vuurwapengebruik relatief gezien toegenomen, ten opzichte van eerdere jaren. Een mogelijke verklaring voor de toename van het vuurwapen is de aanpassing in de training waarbij de beheersing van tegenstrevers die mogelijk gewapend zijn onder dreiging van een vuurwapen plaatsvindt. Ook deze relatieve verandering in de inzet van geweldmiddelen motiveren respondenten door te wijzen op het belang van voldoende training op de inzet van alle, meer en minder zware, geweldmiddelen.

Hetzelfde geldt voor de geconstateerde afname van het gebruik van verschillende fixatietechnieken. Als mogelijke verklaring voor het geweldgebruik in situaties waarin geen direct gevaar is, benoemen respondenten de ervaren toegenomen mondigheid van burgers en de afname van het gezag van de politie. Deze maatschappelijke ontwikkelingen dragen er volgens respondenten aan bij dat burgers in grotere mate weerstand bieden bij politieoptreden. Het aantal geweldsvoorvallen, afgezet tegen het aantal inwoners en operationele eenheden, loopt uiteen tussen de eenheden. Respondenten geven als mogelijke verklaringen voor deze differentiatie aan dat er enerzijds verschillen zijn tussen eenheden in de mate van terughoudendheid van agenten en dat anderzijds in sommige eenheden meer evenementen plaatsvinden dan in andere eenheden. Daarnaast speelt ‘de macht van het getal’ hier mogelijk een rol: agenten die niet kunnen rekenen op tijdige ondersteuning van collega’s zullen wellicht eerder geneigd zijn de-escalerend te handelen. Hier volgt uit dat training van geweldgebruik dient aan te sluiten bij lokale en regionale behoeften.

82

Deelconclusie

8.6.

Bij het merendeel van de geweldsvoorvallen is één agent betrokken die geweld toepast. Verder is van drie kwart van de agenten bekend dat zij ten tijde van het geweldgebruik gecertificeerd waren. Van de anderen is dit onbekend. Het zicht op het dragen van het veiligheidsvest tijdens geweldtoepassing is eveneens onvolledig. Hoewel het dragen van het veiligheidsvest tijdens de dienst op straat verplicht is, is het mogelijk dat het niet consequent gedragen wordt. Indien een vollediger beeld van de mate van certificering en van het dragen van het veiligheidsvest gewenst is, dient hier meer aandacht aan besteed te worden in de geweldregistratie. Voorts blijkt dat vrouwelijke agenten ondervertegenwoordigd zijn in geweldgebruik. Dit komt overeen met het beeld van voorgaande jaren. Mogelijk zijn vrouwelijke agenten terughoudender in het inzetten van geweldmiddelen. Meer inzicht in de verklaring voor de ondervertegenwoordiging kan ten goede komen aan de operationele begeleiding en training. Van al het politiegeweld is de scherpste kant, namelijk letsel door politiekogels, relatief goed gedocumenteerd en gearchiveerd. Dat komt niet doordat de politie dit zelf goed bijhoudt, maar doordat het al sinds de jaren zestig verplicht is om de Rijksrecherche dergelijke zaken te laten onderzoeken (Timmer e.a., 1996). Een cijfermatige analyse van dit materiaal levert het volgende beeld op.

In de jaren 1978 tot en met 2016 vielen er zeker 111 doden en 657 gewonden door politiekogels in Nederland. Gemiddeld komen er 3 mensen per jaar om door politiekogels en lopen er 17 per jaar letsel op. Dit is door de jaren een tamelijk stabiel beeld, hoewel over de jaren heen de fluctuaties aanzienlijk zijn. Zo schommelt het aantal gewonden tussen de 7 en de 29 en het aantal doden tussen de 1 en 7 in één jaar. In 2010 vielen er 23 gewonden en 3 doden door politiekogels. In 2011 vielen er 29 gewonden en 3 doden in 30 voorvallen. In 2016 vielen er 34 gewonden en 4 doden door politiekogels. Er zijn belangrijke ontwikkelingen te signaleren. Een ontwikkeling is dat er een verschuiving plaatsvindt van voornamelijk schieten uit zelfverdediging (noodweer), namelijk ongeveer 75% in de jaren tachtig en negentig naar een meerderheid ter aanhouding de laatste jaren, in 2016 zelfs 69%. Nadere analyse leidt tot de conclusie dat deze ontwikkeling van noodweervuur naar aanhoudingsvuur vermoedelijk te maken heeft met de verbetering van opleiding en training. Dit houdt verband met de komst van de Integrale Beroepsvaardigheidstraining (IBT) en de trainingscentra na de introductie van het vereiste van geoefendheid in de Ambtsinstructie 1994 (art. 4) en met de daarop volgende professionalisering van de trainingsdocenten in die centra.

Verder heeft ongeveer een derde van de politieschietincidenten te maken heeft met ‘personen met verward gedrag’. Het is niet bekend hoe vaak dat in het verleden was, maar het is wel een substantieel deel. Een andere indringende problematiek is die van mensen die de politie bewust uitdagen om hen dood te schieten (suicide by cop). In 2016 waren dat 4 op de 26 voorvallen, waarvan er 2 een dodelijke afloop hadden. Dit is meteen een deel van het antwoord op onderzoekvraag ‘Hoe verhouden de in de praktijk aangewende technieken en tactieken zich tot de in opleiding en training aangeleerde technieken en tactieken?’ De verschuiving van het aandeel ‘noodweer’ in de

83

8.

Mogelijke verklaringen en implicaties

politieschietincidenten met letsel is het resultaat van de verbetering in de wet- en regelgeving en in de daarmee verbonden inhoud en organisatie van de opleiding en training en de daaraan gekoppelde professionalisering van de docenten daarin. Een tweede ontwikkeling is dat er de laatste jaren gemiddeld meer schoten worden afgevuurd per voorval en dat er ook in sommige gevallen meer dan één slachtoffer valt. De introductie van het nieuwe dienstpistool met een bijna twee keer zo grote capaciteit in de patroonhouder (van 8 naar 15 patronen) maakt meer schoten per voorval nu ook mogelijk. Na geweldgebruik door agenten volgt in twee derde van de voorvallen een aanhouding. Wanneer er geen aanhouding verricht wordt, is dit mogelijk te verklaren doordat handhaving van de openbare orde prioriteit heeft boven het verrichten van een of meerdere aanhoudingen. Deze bevindingen hebben geen implicaties voor registratie, sturing en toetsing. De meldingsformulieren en dossiers bieden beperkt zicht op letsel aan burgerzijde en politiezijde. Respondenten geven daar drie mogelijke verklaringen voor. Ten eerste is, tot de huidige ‘Stelselherziening Geweldsaanwending Opsporingsambtenaar’, onvoldoende afgebakend wanneer gesproken wordt van letsel.

Ten tweede hebben agenten niet altijd zicht op letsel bij burgers en ten derde wordt letsel van meer dan geringe betekenis opgepakt door de Rijksrecherche of het OM en niet geregistreerd in de meldingsformulieren. Door onvolledige registratie in de meldingsformulieren zijn de mogelijkheden voor sturing en toetsing van het geweld beperkt. Hoewel de procedure na geweldstoepassing is dat elke agent die geweld gebruikt dat moet melden aan de meerdere is er op basis van de meldingsformulieren en dossiers geen beeld te vormen van de beoordeling van die melding.

84

9.1.

9.

Beantwoording onderzoeksvragen en slotbeschouwing

9.1.

Inleiding

In dit slothoofdstuk geven we antwoord op de onderzoeksvragen zoals weergegeven in paragraaf 1.2 van dit rapport. Ten eerste bespreken we in paragraaf 9.2 in hoeverre de aard, omvang, achtergrond, gevolgen en afwikkeling van politiegeweld in 2016 veranderd zijn ten opzichte van voorgaande jaren. Daarmee beantwoorden we onderzoeksvraag 1. In paragraaf 9.3 gaan we in op de mogelijke verklaringen voor de geconstateerde ontwikkelingen ter beantwoording van onderzoeksvraag 2. Ter beantwoording van onderzoeksvraag 3 behandelen we de implicaties van de resultaten voor de registratie, sturing en toetsing van politieoptreden in paragraaf 9.4. We sluiten af met de slotbeschouwingen in paragraaf 9.5. 9.2.

Onderzoeksvraag 1 – ontwikkeling aard en omvang

In deze studie zijn de aard, omvang, achtergrond, gevolgen en afwikkeling van politiegeweld in 2016 onderzocht. Dit hebben we gedaan op basis van alle 9.746 meldingsformulieren geweldsaanwending over 6.177 geweldsvoorvallen en 40 politiedossiers. Daarbij is aandacht besteed aan uiteenlopende achtergrondkenmerken van de geweldsvoorvallen. Zo is gekeken naar de inzet van verschillende geweldmiddelen, de locatie en tijd van de geweldsvoorvallen, kenmerken van bij de geweldsvoorvallen betrokken agenten en de afloop en afdoening van de voorvallen. In vergelijking met voorgaande jaren (2005 en 2010) blijkt dat er in het algemeen in de aard, omvang en achtergrond van politiegeweld relatief weinig veranderd is in 2016. De uitzondering daarop is de verdeling van de inzet van de geweldmiddelen. Hoewel ook in 2005 en 2010 fysiek geweld de meest voorkomende soort geweldsaanwending was, is het aandeel voorvallen in 2016 waarbij fysiek geweld gebruikt is door agenten afgenomen. Daarbij is het uitdelen van een vuistslag het meest voorkomend. In vergelijking tot voorgaande jaren is het aandeel van voorvallen waarbij een vuistslag is gegeven en/of de verdacht is gefixeerd licht toegenomen en het aandeel van de technieken duwen en trekken, naar de grond brengen, verwurgingen, armklemmen en schoppen afgenomen.

Als we naar de andere geweldmiddelen kijken zien we dat het gebruik van pepperspray en vuurwapen in 2016 enigszins is toegenomen ten opzichte van de andere geweldmiddelen.

85

9.

Beantwoording onderzoeksvragen en slotbeschouwing

De ontwikkeling van geweldstoepassing in de eenheid Amsterdam wijkt af van de geconstateerde ontwikkeling in de rest van de eenheden. Uit de eigen registraties van de eenheid Amsterdam die voor dit onderzoek beschikbaar waren, blijkt evenwel dat de omstandigheden waaronder de politie in de praktijk geweld aanwendt in Amsterdam deels afwijken van de rest van Nederland. Dat heeft vooral te maken met het feit dat Amsterdam een toeristische trekpleister is en dat het centrum van Amsterdam de hele week door een druk bezocht uitgaansgebied is.2 In vergelijking met in 2005 en 2010 onderzochte kenmerken van politiegeweld is het beeld over 2016 nagenoeg onveranderd. Het gaat hierbij om het doel waarmee geweldmiddelen door agenten ingezet worden, de spreiding naar dag(deel) en fysieke locatie waar voorvallen plaatsvinden, het aantal betrokken agenten per voorval en karakteristieken van betrokken agenten (aantal dienstjaren, geslacht en kledij). Ten aanzien van aanhouding, aanhoudingsgrond, letsel en onderzoek naar aanleiding van de geweldsaanwending kon op basis van de beschikbare data geen betrouwbare vergelijking gemaakt worden met voorgaande jaren. In dit onderzoek is naast in 2005 en 2010 onderzochte kenmerken van politiegeweld een aantal aanvullende kenmerken van politiegeweld in 2016 in beeld gebracht.

Ten eerste is onderzocht in hoeverre de inzet van geweldmiddelen voorafgegaan is door een of meerdere waarschuwingen: in twee derde van de voorvallen was dat het geval. Voor de inzet van de wapenstok en diensthond is relatief vaak gewaarschuwd, terwijl relatief vaak een waarschuwing juist is uitgebleven voorafgaand aan fysiek geweld. Ten tweede zijn de politiewerkzaamheden ten tijde van het geweldsvoorval bestudeerd. Politiegeweld heeft voornamelijk plaatsgevonden binnen de uitvoering van kerntaken van de politie: handhaven van recht en orde, dat wil zeggen het aanhouden en overbrengen van verdachten, en het beschermen van personen. Ten derde is onderzocht of er sprake was van geweld of gevaar van de zijde van de verdachte tijdens het geweldsvoorval. Bij bijna de helft van de geweldsvoorvallen bleek dat niet het geval te zijn. Wanneer er wel sprake was van een gevaarsituatie betrof het vooral geweld/gevaar door agressieve verstoorden, vuurwapengerelateerd geweld, uitgaansgeweld en huiselijk geweld. Ten vierde is de landelijke spreiding van geweldsvoorvallen weergegeven. Daarbij valt op dat het relatieve aantal geweldsvoorvallen per eenheid vrij sterk uiteenloopt. Ten aanzien van het aantal inwoners per eenheid is het aantal voorvallen in de eenheden Den Haag en Oost-Brabant relatief hoog en in Noord- en Oost-Nederland relatief laag.

Wanneer we het aantal geweldsvoorvallen afzetten tegen het aantal agenten, blijkt dat politiegeweld in Oost-Brabant relatief vaak voorkomt.

2

86

En politiegeweld komt bovengemiddeld vaak voor in uitgaansgebieden.

Onderzoeksvraag 2 – mogelijke verklaringen

9.3.

9.3.

Onderzoeksvraag 2 – mogelijke verklaringen

Politiegeweld maakt deel uit van de maatschappelijke dynamiek. Onder invloed van de verhoogde maatschappelijke aandacht voor grond- en mensenrechten neemt ook de aandacht voor de legitimiteit van politiegeweld toe. De aandacht voor politiegeweld binnen de politieorganisatie en het bevoegde gezag is echter diffuus, weinig continu, voornamelijk casuïstisch en weinig systematisch. De maatschappelijke discussie over aard, omvang, legitimiteit en dergelijke van het politiegeweld beïnvloedt zowel intern als extern de (al dan niet terechte) beelden over dit onderwerp. Mede naar aanleiding van rechtszaken tegen agenten en de maatschappelijke, wetenschappelijke en politiek-bestuurlijke discussie daarover zijn er wijzigingen gekomen in de wet- en regelgeving, maar zijn er ook intern al dan niet op goede gronden beslissingen genomen en wijzigingen doorgevoerd. De komst van de Ambtinstructie 1994 met daarin voor het eerst een vereiste van geoefendheid heeft de ontwikkeling naar de Integrale Beroepsvaardigheidstraining mede veroorzaakt en daarna de komst van integrale opleidings- en trainingscentra en integraal opgeleide docenten daarbinnen.

Het schrappen van noodweer uit de Ambtsinstructie 1994 samen met de hiervoor geschetste ontwikkeling heeft er samen met de verbeterde opleiding en training toe bijgedragen dat het gebruik van het vuurwapen is verschoven van schieten uit noodweer (zelfverdediging) naar schieten ter aanhouding, dus om de taak van rechtshandhaving letterlijk kracht bij te zetten. De verschuiving in het overige politiegeweld van fysiek geweld naar verhoudingsgewijs meer gebruik van geweldmiddelen (pepperspray, wapenstok en pistool) houdt verband met het verhoogde inzicht bij politiemensen om meer en eerder de eigen veiligheid in het oog te houden, dus meer afstand tot verdachten te houden en dus ook minder direct fysiek geweld te gebruiken, maar eerder de geweldmiddelen. De komst in 2018 van de uitschuifbare wapenstok als opvolger van de korte wapenstok zal hier ook nog zijn invloed op laten gelden. In ieder geval zien we sinds de invoering van het nieuwe pistool Walther P99 QNL met een dubbele houdercapaciteit een verhoging van het aantal afgevuurde schoten per cases en het oplopen van de afstand waarover de politie schiet op verdachten. Verder is de trainingsfrequentie van agenten vermoedelijk teruggelopen, waardoor zij in (potentieel) gevaarlijke situaties minder vaardig zijn in fysieke technieken en in beheersing van de situatie.

Zij gaan dan uit handelingsverlegenheid eerder over op het gebruik van geweldmiddelen. De verminderde personele beschikbaarheid voor reguliere surveillance legt verhoudingsgewijs meer druk op de noodhulp. Agenten rijden dan op concretere meldingen, die wellicht al enige gevaarzetting hebben. Agenten worden tegenwoordig ondersteund door het zogeheten Real-Time Intelligence vanuit de meldkamer. Daardoor weten zij doorgaans beter waar zij op afgaan en wat dat betekent voor hun eigen veiligheid. Tot einde jaren 2000 nam het geweld tegen agenten toe en vooral ook het relatieve aantal agenten dat daardoor gewond raakte. Dat tij lijkt te zijn gekeerd met vermoedelijk mede als effect dat agenten minder de worsteling aangaan en naar verhouding meer gebruikmaken van hun geweldmiddelen.

87

9.

9.4.

Beantwoording onderzoeksvragen en slotbeschouwing

Onderzoeksvraag 3 – implicaties voor registratie, sturing en toetsing

In 2016 was het ‘systeem’ van melden en registreren van politiegeweld al wel digitaal, maar nog steeds gebaseerd op het casuïstische perspectief dat het politiewerk en de juridische context daarvan met zich meebrengen. De Tweede Kamer jaarlijks informeren over de aard, omvang en gevolgen van het politiegeweld zoals de toenmalige Minister van Justitie in 1997 aan de Kamer toezegde is nooit van de grond gekomen. Een meldingsformulier bouwen waarin operationele en verantwoordingsinformatie hand in hand gaan met opleidings- en trainingsinformatie en managementinformatie en dat zich ook goed verhoudt tot wetenschappelijk relevante informatie is de politie tot nog toe ook niet gelukt. Het daaraan koppelen van de rijke informatie uit bijvoorbeeld de onafhankelijk opgebouwde onderzoekdossiers van de Rijksrecherche en deze ook benutten voor opleiding, training, voorbereiding, sturing en zorgen is nog heel verre toekomstmuziek, maar zeker nastrevenswaardig. Het zicht op de aantallen agenten die gewond raken door geweld van burgers is verloren gegaan. Sinds de jaren zeventig werden die altijd bijgehouden, na 1999 was dat een verplichting op grond van de Arbeidsomstandighedenwet 1998. Sinds de vorming van de nationale politie blijken deze cijfers niet meer te worden bijgehouden.