Marijke Mulder Bijlage 1 Grote infrastructuurprojecten inzichten en aandachtspunten (achtergrondstudies)

Uit de literatuur komen de volgende oorzaken voor kostenoverschrijdingen naar voren: – Type project (wegen, spoorwegen; gebruikte technologie); – Regio; – Omvang van het project; – Lengte van de implementatieperiode; – Diverse soorten onzekerheden (omgeving van het project, gedrag van actoren);

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

65

–

Strategisch gedrag (lees: bewust opstellen van te lage prognoses) van actoren die belang hebben bij het uitvoeren van het project.

3. Vraagprognoses komen vaak hoger uit dan het werkelijke gebruik van infrastructuurprojecten, met name bij railprojecten. De kwaliteit van de modellen inclusief de invoer ervan (en dus onzekerheden in bijvoorbeeld toekomstige demografische of economische ontwikkelingen) lijkt niet de hoofdoorzaak zijn van verschillen tussen prognoses en werkelijkheid. Belangrijker lijkt strategisch gedrag te zijn. Verder lijkt ook het verschil tussen prognoses en realisatie groter te zijn bij railprojecten dan bij wegen. 4. Er blijken vele ideeën te bestaan om kostenoverschrijdingen te beperken. Het betreft verschillende categorieën ideeën: – ideeën die te maken hebben met de kwaliteit van de ex ante schattingen van kosten, gegeven de projectkenmerken. Het betreft ondermeer het explicieter meenemen van categorieën van onzekerheden in de schattingen, en die ook expliciet rapporteren. Verder moeten externe effecten in een vroeg stadium volwaardig in kaart gebracht worden. Ook het instellen van een commissie van onafhankelijke deskundigen die de kwaliteit van de prognoses toetst, kan bijdragen aan een verbetering van de huidige praktijk; – ideeën die betrekking hebben op de projectkenmerken. Het gaat om ondermeer voorzichtigheid bij niet-conventionele technologie.

Verder moet niet te snel in technologische oplossingen worden gedacht; – ideeën die betrekking hebben op het proces van totstandkoming van projectideeën, besluitvorming, afspraken. Het gaat ondermeer om het eerst goed vaststellen wat het probleem is of wat de doelen zijn, en wat denkbare oplossingen zijn. Verder is het van belang om afspraken te maken over de vraag welke partij welk risico draagt. Daarnaast moet voorkomen worden dat te vroeg commitment wordt afgegeven, op basis van eerste, zeer voorlopige schattingen van kosten en effecten. Verder moeten de partijen die nadelen van een project kunnen ondervinden, en belangengroeperingen in een vroeg stadium bij de planontwikkeling en -evaluatie worden betrokken. Er moeten duidelijke afspraken worden gemaakt over de rollen van de diverse partijen in het gehele proces. Het betreft ondermeer de rollen van publieke en private partijen ten opzichte van elkaar. 5. De kwaliteit van vraagprognoses kan worden verhoogd, enerzijds door toepassing van state-of-the-art modeltechnieken, en anderzijds door maatregelen die erop zijn gericht de mogelijkheden tot strategisch gedrag/manipulatie te beperken. 6. Er zijn diverse mogelijkheden voor de Tweede Kamer om de kwaliteit van de kostenschattingen en de vraagprognoses te verbeteren.

Die liggen op het terrein van het formuleren van de doelstellingen (en het toetsen van plannen daaraan), op de inhoudelijke aspecten van de schattingen en op het proces waarin die tot stand komen. 5.10 Literatuur Auditor General Sweden (1994), Riksrevisionsverket. Infrastrukturinvestingar: en kostnadsjamorelse mellan poan of utyfall i 15 storre prosjekt innom vagverket of banverket. RVV 1994: 23.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

66

Bruzelius, N., B. Flyvbjerg & W. Rothengatter (1998), Big decisions, big risks: improving accountability in mega projects. International Review of Administrative Sciences, 64: 423–440. Bruzelius, N., B. Flyvbjerg & W. Rothengatter (2002), Big decision, big risks. Improving accountability in mega projects. Transport Policy, 9 (2): 143–154. Flyvbjerg, B., N. Bruzelius & W. Rothengatter (2003a), Megaprojects and Risk: An anatomy of ambition, Cambridge (Cambridge University Press). Flyvbjerg, B., M. K. Skamris Holm & S.L. Buhl (2003b), How common and how large are cost overruns in transport infrastructure projects?, Transport Reviews, Vol. 23, No. 1: 71–88. Flyvbjerg, B., M. K. Skamris Holm & S.L. Buhl (2004), What causes cost overrun in transport infrastructure projects? Transport Reviews, Vol. 24, nr. 1: 3–18. Flyvbjerg, B., M. K. Skamris Holm & S. L. Buhl (forthcoming), How (In)accurate are demand forecasts in public works projects? The case of transportation. Froud, J. (2003), The private finance initiative: risk, uncertainty and the state, Accounting, Organizations and Society 28: 567–589. Hall, P. (1980), Great Planning Disasters, Middlesex, England (Penguin Books). NEI (2000), Vervoerwaardestudie Zuiderzeelijn. Rotterdam (Nederlands Economisch Instituut). Nijkamp, P. & B.

Ubbels (1999), How reliable are estimates of infrastructure costs? A comparative analysis, International Journal of Transport Economics, 26 (1): 23–53. Odeck, J. (2004), Cost overruns in road construction – what are their sizes and determinants?, Transport Policy, 11 (1): 43–53. Pickrell, D. H. (1990), Urban rail transit projects: forecasts versus actual riderschip and cost. Washington DC (US Department of Transportation). Pickrell, D. H. (1992), A desire named streetcar – fantasy and fact in rail transit planning. Journal of American Planning Association, Spring 92, Vol. 58 (2): 158–176. Quiet, E. (1998), Principes d’economie des transport, Paris (Economica). Schafer, A., D. Victor (1997), The Past and Future of Global Mobility, Scientific American, 227, nr. 4, October: 36–39. Skamris, M. K., B. Flyvbjerg, B (1997), Inaccuracy of traffic forecasts and cost estimates on large transport project, Transport Policy 4 (3): 141–146. Szalai, A. (ed.) (1972), The use of time: daily activities of urban and suburban populations in twelve counties, The Hague (Mouton).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

67

Trujillo, L., E. Quinet & A. Estache (2002), Dealing with demand forecasting games in transport privatization, Transport Policy, 9 (4): 325–334. Wachs, M. (1989), When planners lie with numbers, APA Journal 476, Autumn: 476–479. Wachs, M. (1990), Ethics and advocacy in forecasting for public policy, Business and Professional Ethics Journal, 9 (1&2): 141–157. World Bank (1994), World development report 1994: infrastructure for development, Oxford (Oxford University Press.). Zahavi, Y. (1979), The UMOT-project, , Report DOT-RSPA-DPB-2–79-3, Washington (US Department of Transportation).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

68

6. KOSTENRAMINGEN VAN GROTE INFRASTRUCTUURPROJECTEN Auteur: drs. Rolf A. Noordsij 6.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt achtereenvolgens ingegaan op het begrip «kostenraming» en de hoofdfuncties ervan (paragraaf 6.2), de relatie tussen eenmalige kosten en life cycle kosten (paragraaf 63), de overgang van raming naar begroting en budget (paragraaf 6.4), de wijze waarop kan worden omgegaan met onzekerheden in de ramingen (paragraaf 6.5), de post «onvoorzien» (paragraaf 6.6), de bestaande kaders voor ramingen (paragraaf 6.7), de verklaringen voor overschrijdingen van de ramingen (paragraaf 6.8), analyses van ramingsoverschrijdingen bij projecten (paragraaf 6.9) en tenslotte (paragraaf 6.10) de ramingssystematiek van HSL-Zuid en Betuweroute. Dit hoofdstuk geeft een overzicht van actuele informatie die beknopt wordt beschreven. 6.2 Kostenraming: hoofdfuncties, begripsbepaling en reikwijdte

Hoofdfuncties Kostenramingen hebben twee belangrijke functies: 1. Beleidsinformatie: – ramingen wegen zwaar mee in de afweging van kosten en baten; – ramingen zijn de basis en onderbouwing voor het in de meerjarenramingen van de begroting te reserveren budget; – ramingen zijn vaak de basis voor besluitvorming over een volgende projectfase. 2. Beheersinstrument: – ramingen zijn het toetsings- en sturingskader voor contractering, respectievelijk de uitvoering. Begripsbepaling Het begrip «raming» laat zich lastig eenduidig definiëren. Dit komt omdat de functie, de hardheid en de berekeningsmethode van «de raming» per projectfase sterk verschillen. Vaak zijn er voor bepaalde projectstadia ook synoniemen voor de raming, zoals indicatie, schatting, begroting (zie tabel 6.1). Tabel 6.1 Projectfase en kostenramingen Projectfase

Gebruikte terminologie voor de raming in die fase

Mate van zekerheid

Voorstudie Planstudie

Indicatie Schatting

Voorontwerp

Kredietraming; Budgetbegroting

«Orde van grootte» Grote onzekerheden (meestal: 30% plus of min) Diverse onzekerheden (meestal: 15 à 20% plus of min) Diverse onzekerheden (meestal: 10% plus of min) Beperkte onzekerheid (meestal: plus of min 5%)

Bestekontwerp Uitvoering

Besteksraming; Kredietbegroting

De basis voor kostenramingen is veelal een referentiebegroting, gebaseerd op eenheidsbedragen die zijn ontleend aan recente marktinformatie. Als marktprijzen zich geleidelijk ontwikkelen, levert dat weinig problemen

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

69

op. Onstuimige marktfluctuaties kunnen in de normbedragen moeilijk worden gevolgd. De tabel illustreert een aantal zaken:

1. «dé raming» bestaat niet In ieder stadium van het proces wordt de raming gedetailleerder. De functie van de raming verandert in het proces van een «eerste indicatie» tot en met de basis waarop het uiteindelijke budget wordt gefundeerd. In het dagelijks spraakgebruik wordt evenwel onder «de raming» meestal verstaan de raming waarop de besluitvorming is gebaseerd. Dit is dus de raming die ten grondslag ligt aan de start van de uitvoeringsfase. Bedacht dient te worden dat deze raming een momentopname is: er zijn enerzijds veel ramingen aan voorafgegaan en anderzijds wordt deze raming in de uitvoeringsfase gewoonlijk nog verfijnd en vaak ook bijgesteld. 2. betrouwbaarheid raming neemt gaandeweg het project toe Naarmate een project vordert, neemt de trefzekerheid van de raming toe. Op zichzelf is dit logisch, maar in de praktijk ontstaat nogal eens verwarring door de uiteenlopende (statistische) termen die gebruikt worden om de trefzekerheid, c.q. hardheid van de raming te duiden: ramingsbandbreedte, ramingsmarge, ramingsonzekerheid, ramingsbovengrens, overschrijdingskans, trefkans, etc. 3. uiteenlopende methodieken en begrippenkaders Er zijn uiteenlopende ramingsmethodieken, ieder met een eigen begrippenkader en eigen definities. Wat dat betreft is tabel 6.1 niet eens volledig.

De begrippen uit de tabel zijn ontleend aan vier verschillende systematieken, namelijk van: Rijkswaterstaat, de Nederlandse Spoorwegen, de Dutch Association of Cost Engineers en de CROW (zie paragraaf 6.4). De tabel illustreert bijvoorbeeld ook dat de termen raming en budget soms synoniem gebruikt worden. Voor rijksprojecten is dit echter een cruciaal verschil (zie par. 6.4). Waar hier gesproken wordt over de raming is steeds bedoeld de raming van het totale project. Dit is de sommatie van diverse onderliggende ramingen per projectonderdeel. Voor megaprojecten is dit vanzelfsprekend een enorm aantal. Ter illustratie: de kostenraming voor de Betuweroute is opgebouwd uit meer dan 1600 afzonderlijke objecten.

Reikwijdte Naast bovengenoemde factoren die voor spraakverwarring kunnen zorgen, is het ook van belang dat er helderheid wordt gegeven over de reikwijdte van een raming: welke posten zijn al dan niet meegenomen in een raming? Een raming is namelijk opgebouwd uit diverse onderliggende posten. Ook op dit punt zijn diverse methodieken met eigen benamingen in de literatuur terug te vinden. Zonder volledigheid te suggereren, presenteren wij een indicatie van verschillende ramingen naar reikwijdte: 1. «kale raming»: gebaseerd op het sommeren van geschatte prijzen maal geschatte hoeveelheden per projectonderdeel. 2. «raming bouwkosten»: kale raming met opslag voor kosten aannemer en aangevuld met de post «diversen» (= opslag voor planonvolledigheden, ofwel een stelpost voor kleine onderdelen die zich alleen laten schatten). 3. «basisraming»: bouwkostenraming inclusief een post onvoorzien.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

70

4. «begrotingsraming»: basisraming verhoogd met een opslag om de overschrijdingskans te reduceren. Zo bezien is een raming in feite een «blokkendoos», waarbij een kale raming wordt aangevuld met steeds meer posten. Behalve dat de reikwijdte van een raming afhankelijk is van de vraag welke posten wel of niet zijn meegenomen uit «de blokkendoos», is de reikwijdte ook afhankelijk van de vraag welke zaken er in een post zijn meegenomen. Variabelen in dit kader zijn onder andere: – inclusief of exclusief BTW; – inclusief of exclusief inflatie of een andere prijsindex (raming in één prijspeil, of een raming in lopende prijzen); – inclusief of exclusief financieringskosten; – inclusief of exclusief toekomstige kosten en baten. 6.3 Eenmalige investeringskosten of «life-cycle»-kosten? Zogenaamde «life cycle kosten» zijn bij een traditioneel uitgevoerd project vaak geen issue. Daarbij zijn de eenmalige investeringsuitgaven van belang. De raming is gebaseerd op de periode tussen besluitvorming en oplevering van het project. Meer en meer wordt aandacht gevraagd voor de life cycle kosten (en baten) gedurende de economische of technische bestaansduur van een project. Met name bij PPS-projecten wordt in de raming veelal rekening gehouden met toekomstige uitgaven (bijvoorbeeld voor onderhoud). Een dergelijke raming heeft in beginsel betrekking op de economische levensduur van het project.

Om kostenramingen met uiteenlopende looptijd (eenmalig versus life-cycle) onderling vergelijkbaar te maken, worden ramingen vaak op basis van een netto-contante waarde berekening herleid tot één bedrag. Dit ramingstechnische punt heeft recentelijk sterk aan relevantie gewonnen. Zo heeft de Algemene Rekenkamer in haar rapport over nieuwe financiële instrumenten (PPS) ruim aandacht geschonken aan het probleem van de vergelijkbaarheid van PPS-contracten met traditioneel uitgevoerde contracten. Een probleem daarbij is dat de systematiek van de rijksbegroting gebaseerd is op uitgaven en niet op kosten: de rijksbegroting kent een kasstelsel en geen zogenaamd baten-lastenstelsel (zie hoofdstuk 7). Ook heeft de rijksbegroting slechts een beperkte horizon (vijf jaar), terwijl de budgettaire effecten van projecten zich over een veel langere periode uitstrekken. 6.4 Van raming naar begroting

Ramen en budgetteren Een raming is te zien als de «best guess» van de investeringskosten en eventuele periodekosten na oplevering, gegeven de op dat moment beschikbare informatie. Omdat een raming – in relatie tot de van toepassing zijnde projectfase – altijd een bepaalde mate van onzekerheid kent, moet vervolgens ook altijd de (politieke) afweging gemaakt worden om te komen tot de bepaling van het budget. Ideaaltypisch zouden raming en het daarop te baseren beschikbare budget gelijk kunnen zijn. In een adequate raming is immers al rekening gehouden met onzekerheid (bijvoorbeeld door het opnemen van een post onvoorzien binnen de raming; zie paragraaf 6.6). Echter, in de praktijk is er een verschil tussen ramen en financieren (c.q. het budget voor een project vaststellen).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

71

Budget hoger dan raming? Redenen om een budget hoger vast te stellen dan de raming kunnen zijn: 1. De wens om de overschrijdingskans te verkleinen (post: «extra onvoorzien»). 2. De wens om op voorhand rekening te houden met aanpassingen buiten de vigerende scope (post «restant»). In beginsel wordt binnen de systematiek van het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport (zie ook hoofdstuk 7) niet gewerkt met dergelijke opslagen op de ramingen. De eerste vorm van een opslag, een post extra onvoorzien, wordt niet geïntroduceerd op grond van de overweging dat het MIT zoveel afzonderlijke projecten bevat dat plussen en minnen bij de verschillende projecten elkaar per saldo opheffen. De tweede vorm van een opslag, een post «restant», blijft achterwege vanwege de schaarste aan middelen en omdat het mogelijkerwijs «de kat op het spek bindt». Op voorhand reserveren van budget voor bijvoorbeeld onvoorziene inpassingseisen of veranderende veiligheidsvoorzieningen kan leiden tot een self-fulfilling prophecy.

Uitgangspunt MIT: 50% overschrijdingskans Reguliere infrastructuurprojecten in het MIT worden in de begroting opgenomen op basis van de ramingen die gelden voor 50% overschrijdingskans. Omdat voor deze 50%-raming geldt dat de statistische kans op meevallers even groot is als de kans op tegenvallers, kan met dit type raming volstaan worden als er vele projecten deel uitmaken van een programma. Dit is ook de filosofie achter het MIT: alle projecten hebben een even grote kans op plussen en minnen dus per saldo zal het totale MIT-kader toereikend zijn. Of deze benadering ook voor megaprojecten moet gelden, is steeds een punt van afweging. Megaprojecten kennen immers een eigen dynamiek en een eigen specifiek risicoprofiel. Bovendien geldt dat de financiële omvang van megaprojecten binnen het MIT onevenredig groot is. Een tegenvaller van 5% bij een megaproject laat zich niet zomaar compenseren door een meevaller van 5% bij een kleiner project.

14 De CROW is een onafhankelijke stichting die opereert als kenniscentrum voor verkeer, vervoer en infrastructuur. De CROW ontwikkelt bijvoorbeeld standaardcontracten voor de bouwsector en publiceert rapporten over diverse (technische) onderwerpen die relevant zijn voor de bouwsector.

CROW: onderscheid raming en budget van belang De CROW14 heeft in 1997 een rapport opgesteld, getiteld: «Wat kost dat?» (CROW-publicatie nr. 137). In deze studie zijn diverse ramingsmethodieken vergeleken en doet de CROW zelf ook aanbevelingen voor een methodiek en begrippenkader. In genoemd rapport signaleert de CROW dat geen enkele methodiek rekening houdt met het verschil tussen budget en raming. Het impliciet gelijkstellen van raming en budget leidt er vaak toe dat ramers de neiging hebben om aan de veilige kant te gaan zitten, omdat ze weten dat er meteen een tekort in het budget ontstaat als de raming wordt overschreden. De CROW is daarom van mening dat er een duidelijk onderscheid moet worden gemaakt in enerzijds ramingsbegrippen en anderzijds financieringsbegrippen. Er is immers ook een verschil in verantwoordelijkheid tussen ramers en besluitvormers (de opdrachtgever). Ramers moeten gegeven de beschikbare informatie de te verwachten kosten inschatten en daarbij transparant zijn over de risico’s en onzekerheden. Besluitvormers moeten vervolgens beslissen welk budgettaire risico zij acceptabel achten, gegeven de ramingstechnische risico’s.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

72

6.5 Omgaan met onzekerheden in ramingen

Inleiding In de literatuur over ramingen bestaat consensus over het feit dat een raming altijd onzekerheden bevat. Om hieraan tegemoet te komen wordt daar in de raming rekening mee gehouden. Probleem is ook hier weer dat daarvoor diverse methoden zijn ontwikkeld en dat ook de terminologie niet eenduidig is. Dit komt deels ook omdat de bronnen van risico’s uiteenlopend kunnen zijn. De CROW onderscheidt in haar publicatie nr. 137 de volgende vier risicobronnen: 1. Beslisonzekerheid (planonzekerheid). 2. Kennisonzekerheid. 3. Meetonzekerheid. 4. Bijzondere gebeurtenissen. Terzijde zij opgemerkt dat de onzekerheid ten gevolge van marktontwikkelingen door het CROW niet wordt genoemd. De gevolgen voor de raming zijn uiteenlopend en worden op verschillende wijze ondervangen:

ad. 1) Beslisonzekerheid/planonzekerheid Beslisonzekerheid is de onzekerheid die optreedt, indien binnen een plan(onderdeel) nog verschillende varianten of alternatieven mogelijk zijn. Vooral in een verkenningfase speelt dit type onzekerheid een rol voor de besluitvormers: omdat nog diverse uiteenlopende varianten en alternatieven boven de markt hangen, is het lastig inschatten wat «het project» gaat kosten. Voor de ramer mag dit type onzekerheid echter géén rol spelen, omdat een (deel)raming gebaseerd is op een gegeven programma van eisen, c.q. één alternatief of variant. Uiteraard kan bij een project dat nog bestaat uit ramingen van verschillende varianten of alternatieven, een benadering van de meest waarschijnlijke totaalkosten worden opgesteld door een waarschijnlijkheidskans te koppelen aan ieder alternatief of iedere variant. ad. 2) Kennisonzekerheid Kennisonzekerheid is de onzekerheid die voortvloeit uit het niet (kunnen) hebben van volledige informatie (bijvoorbeeld een beperkt aantal bodemmonsters dat inzicht geeft in de bodemgesteldheid of onvoldoende kennis over mogelijke archeologische vondsten). Vaak wordt voor dergelijke «witte vlekken» een opslag op de raming gehanteerd. ad.

3) Meetonzekerheid Meetonzekerheid is de onzekerheid die optreedt bij het moeten inschatten van hoeveelheden (bijvoorbeeld aantal kubieke meters zand, hoeveelheden beton, aantallen manuren, etc.). Uitgangspunt voor de raming is vaak de meest waarschijnlijk geachte uitkomst (mediaan), maar door de normale fluctuaties die bij dit type ramingsposten onvermijdelijk zijn, zal altijd een zekere spreiding in uitkomsten optreden. Meetonzekerheden en sommige kennisonzekerheden zijn in de raming niet te ondervangen, anders dan inzichtelijk te maken hoe de spreiding van uitkomsten is in deze fase van de raming. Dit kan geschieden op deterministische wijze (er wordt op basis van ervaringsgegevens een zekere onnauwkeurigheidsmarge gekozen) of op statistische wijze (de spreidingen per onderdeel worden gesommeerd tot een eindspreiding van het totaalbedrag). Deze spreiding wordt aangeduid als «marge». Omdat de marge zowel plus al min kan zijn, kent een raming een zekere bandbreedte. Naarmate een project vordert, worden de kennis- en

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

73

meetonzekerheden kleiner en neemt de marge, en dus ook bandbreedte, van de raming af.

ad. 4) Bijzondere gebeurtenissen Tot slot zijn er vele onzekerheden die niet voorzienbaar zijn en/of een dusdanige kleine kans van optreden kennen, dat het niet zinvol is hier per afzonderlijk geval in de raming rekening mee te houden. Echter, omdat er sprake is van een grote hoeveelheid onvoorziene gebeurtenissen (weliswaar ieder met een kleine kans van optreden), zullen er altijd wel enkele onvoorziene gebeurtenissen zich daadwerkelijk manifesteren. Om het effect van dergelijke risico’s toch adequaat in de raming te verdisconteren, wordt vaak een post «onvoorzien» binnen de raming opgenomen. De post onvoorzien wordt veelal gebaseerd op een percentage van de totale raming en is gebaseerd op ervaringsgegevens. Niettemin zou de onderbouwing van (een deel van) de post onvoorzien ook gebaseerd kunnen zijn op een risicoanalyse. Dit laatste wordt meer en meer bepleit, bijvoorbeeld door de Algemene Rekenkamer. 6.6 Post onvoorzien De «post onvoorzien» is een post waarover in de praktijk soms onduidelijkheid ontstaat, zoals in het politieke debat over de Betuweroute en de HSL-Zuid. Door het ministerie van Verkeer en Waterstaat wordt de post onvoorzien expliciet «uitvoeringsonvoorzien» genoemd.

Dit om aan te duiden dat het hier gaat om onvoorzienbare zaken die zich manifesteren bij de uitvoering van het project, zoals meer-/minderwerk, hoeveelheidsverschillen met bestek en overschrijding van stelposten. In deze optiek is de post «onvoorzien» niet bedoeld voor wijzigingen in de scope van het project of onverwachte gebeurtenissen. Niettemin zijn bij zowel de Betuweroute als de HSL-Zuid allerhande zaken uit de post «onvoorzien» gedekt (zoals tegenvallende prijscompensatie en aanbestedingstegenvallers) die volgens geen enkel van de gangbare ramingssystematieken ten laste behoren te komen van de post «onvoorzien». Ten aanzien van de post onvoorzien worden in publicaties en onderzoeken onder meer de volgende suggesties aangetroffen: 1. bij aanvang van een project duidelijk uiteen te zetten wat de omvang van de post onvoorzien is en op basis van welke veronderstelling deze is geraamd; 2. duidelijk uiteenzetten wat de «spelregels» zijn voor onttrekking van middelen aan de post onvoorzien; 3. in de uitvoeringsfase helder verantwoorden waarvoor de post onvoorzien feitelijk is aangewend. Tot slot kan nog worden opgemerkt dat het inschatting van onzekerheden en het werken met opslagpercentages hiervoor binnen de raming, een zekere mate van subjectiviteit kent. Ramen is en blijft mensenwerk.

Veelzeggend is dat de minister in deelrapport 21 van de HSL-nota op dit punt stelt: «Los van de te hanteren opslagpercentages dient te worden bedacht dat het eindbedrag van een schatting van de bouwkosten per definitie (onderstreping RN) niet hetzelfde zal zijn wanneer eenzelfde project door verschillende kostendeskundigen onafhankelijk van elkaar wordt begroot.» (HSL-deelrapport 21, p. 17).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

74

6.7 Bestaande kaders

PRI en CROW Op basis van de voorgaande paragrafen kan gesteld worden dat er niet één kader is voor het opstellen van ramingen. Voor grote infrastructuurprojecten lijken thans met name twee kaders relevant: – de PRI-systematiek: een door Rijkswaterstaat ontwikkelde methode en bijbehorend begrippenkader; – de CROW-systematiek: het door de CROW in 1997 ontwikkelde (en inmiddels geactualiseerde) begrippenkader dat min of meer de standaard is in de GWW-sector. Tussen beide kaders zien we overigens qua systematiek geen grote principiële verschillen. Wel zijn er verschillen in het onderliggende begrippenkader, die te maken hebben met verschillen in de wijze waarop bepaalde onzekerheden worden toegerekend. Overwogen zou kunnen worden om beide methodieken tot één kader te integreren.

PRI-systematiek De aanleiding voor het ontwikkelen van een uniforme ramingssystematiek voor overheidsprojecten vormen overschrijdingen op (grote) projecten eind jaren ’80. Ter illustratie: de ramingsoverschrijdingen van de wegenprogramma’s van het Bereikbaarheidsplan Randstad nemen tussen december 1998 en oktober 1999 toe met 1 miljard gulden, ofwel een kostenstijging van circa 15% binnen een jaar. Na forse kritiek hierop vanuit de Tweede Kamer, zegt de minister van Verkeer en Waterstaat toe een onderzoek te zullen verrichten naar de oorzaken hiervan. Dit leidt onder meer tot het «Project Ramingen Infrastructuur» (PRI). Dat resulteert vervolgens in 1995 in de definitieve vaststelling van de zogenaamde «PRI-systematiek», die tot op heden nog steeds het uitgangspunt is voor de door Rijkswaterstaat op te stellen ramingen. De PRI-systematiek is in de loop der jaren verder aangepast en verfijnd. De systematiek is gedocumenteerd in de zogenaamde «PRI-klapper». Hoewel dit een technische handleiding is voor intern gebruik binnen Verkeer en Waterstaat (en daarom ook nooit aan de Kamer gestuurd), vormt het een belangrijk kader als het gaat om de wijze waarop de meeste door het Rijk gefinancierde infrastructuurprojecten worden geraamd. CROW-systematiek In CROW-publicatie nr. 137 is een uniforme standaardsystematiek voor kostenramingen in de GWW-sector beschreven.

Bijlage II van deze publicatie heet «Eisen waaraan kostenramingen moeten voldoen». Deze bijlage kan beschouwd worden als bestaand kader voor kostenramingen. In essentie is het kader simpel. Er zijn namelijk twee hoofdeisen waaraan een raming moet voldoen: 1. Een raming moet een zo goed mogelijke prognose geven van de uiteindelijke investeringskosten van het project en de samenstellende onderdelen. De projectscope die op dat moment bekend is, vormt daarbij het uitgangspunt. 2. Ramingen moeten onderling vergelijkbaar zijn, niet alleen in de tijd gezien, maar ook voor verschillende alternatieven van het ontwerp en per deelraming. Hiervan worden vervolgens subeisen afgeleid die concreter zijn, zoals de eis dat er een verschillennotitie moet worden opgesteld om de wijzigingen tussen twee opeenvolgende ramingen te duiden. Hierbij zij aangetekend dat dit kader niet opgesteld is voor rijksprojecten, maar voor de hele GWW-sector en dat het ook niet bindend is.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

75

6.8 Verklaringen voor ramingsoverschrijdingen De ervaring leert dat in de praktijk in ieder stadium van een project er afwijkingen optreden ten opzichte van de raming. Meestal gaat het daarbij om overschrijdingen en is er de noodzaak tot opwaartse bijstelling van de raming. In de literatuur zijn tal van factoren en verklaringen hiervoor gegeven (zie ook hoofdstuk 5). De volgende categorieën van kostenverhogende invloeden keren daarbij steeds weer terug: – invloed van algemene of specifieke inflatie; – scope-wijzigingen; – veranderingen in wet- en regelgeving; – vergeten of onderschatte kostenposten (ofwel: kwaliteit van de raming); – marktontwikkelingen. In het traject van ruwe raming tot de uiteindelijk betaalde prijs kunnen drie stadia onderscheiden worden: ontwerpfase, aanbestedingsfase en uitvoeringsfase. In al deze stadia kan de raming muteren en zijn uiteenlopende beheersmaatregelen denkbaar. Tabel 6.2 presenteert een overzicht op hoofdlijnen. Tabel 6.2 Projectfase, ramingsmutaties en beheersmaatregelen Projectfase

Ramingsmutaties

Mogelijke oorzaken ramingsverschil*

Mogelijke beheersmaatregelen

Ontwerpfase

Van ruwe raming naar definitieve raming

Voortschrijdend inzicht

Aanbestedingsfase Uitvoeringsfase

Van definitieve raming naar aanneemsom Van aanneemsom naar uiteindelijk betaalde prijs

Marktsituatie

• Verbetering ramingsmethodiek. • Kostenexperts inschakelen • Scope aanpassen • Ontwerp versoberen • Risico’s overdragen • Post onvoorzien • Efficiencymaatregelen. • Normen nuanceren.

Meerwerk; tegenvallers bij de uitvoering; strengere normering dan verwacht

* Oorzaken van ramingstegenvallers naast de in paragraaf 6.5 al genoemde vier factoren die in iedere fase van toepassing zijn

6.9 Analyses van ramingsoverschrijdingen bij projecten van het ministerie van Verkeer en Waterstaat

Inleiding Behalve de literatuur over kostenramingen in het algemeen, zijn er in het verleden ook analyses uitgevoerd naar de ramingsmethodiek specifiek bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat of bij bepaalde projecten. Enkele relevante bevindingen worden in de volgende paragrafen gepresenteerd. «Een Raamwerk voor Ramingen» (1991) In dit rapport, dat is opgesteld door Rijkswaterstaat samen met adviesbureau IME consult, wordt onder meer geconcludeerd: «Uit het onderzoek komt Rijkswaterstaat primair als een technische dienst naar voren, die zich richt op de levering van kwalitatief hoogwaardige producten. Inherent aan een organisatie met een technische oriëntatie is vaak een onderwaardering van financiële, administratieve en procedurele aangelegenheden. Dit verschijnsel doet zich ook bij Rijkswaterstaat voor, ondanks eerdere onderzoeken (Algemene Rekenkamer, FBV) en acties

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

76

(KRAP, Initiële planning) om deze bedrijfscultuur te wijzigen. Hierin liggen de belangrijkste oorzaken voor de ramingproblematiek.» In datzelfde rapport wordt onder meer de volgende aanbeveling gedaan: «Het instellen van een Adviesgroep voor projecttoetsing met als taak het beoordelen van programma’s van eisen, ontwerpen en ramingen op volledigheid, kwaliteit en soberheid. De Adviesgroep dient te worden samengesteld uit vertegenwoordigers met erkende deskundigheid op het gebied van ontwerpen, ramen, onderhoud en projectbeheersing. Bij projecten boven de 50 miljoen gulden is inschakeling van de Adviesgroep voor projecttoetsing verplicht».

«Meezitten en Tegenlopen» (1994) De ondertitel van dit rapport uit 1994 luidt: «Een onderzoek naar de kwaliteit van de plannings- en ramingscijfers in het MIT». Het betreft een uitvoerige audit van het toenmalige MIT, uitgevoerd in opdracht van het ministerie van Verkeer en Waterstaat door diverse deskundigen15. Enkele bevindingen en conclusies: – Van de in het kader van deze audit onderzochte 46 projecten zijn er 20 waarvan de kostenraming naar boven bijgesteld zal moeten worden. Verwacht mag worden dat tenminste 1,4 miljard gulden (10 procent) meer nodig is. (p. 49); – Bijna de helft van de projecten heeft een planning die door de projectleiders haalbaar wordt geacht. Van de overige projecten is de planning ambitieus en in enkele gevallen zelfs onhaalbaar. (p. 49); – Overigens blijken te lage ramingen tot op heden niet echt een probleem te geven, omdat er – als gevolg van de vele vertragingen – altijd wel extra geld beschikbaar was. (p. 50); – Veel Rijkswaterstaat projectleiders zijn niet op de hoogte van de wijze waarop hun cijfers in het MIT komen. Zij zien het programmaniveau als black box waar onnavolgbare dingen gebeuren; er is blijkbaar weinig communicatie over de kwaliteit van de ramingen en planningen en over de toewijzing van het budget in de tijd. (p. 50).

Enkele aanbevelingen uit het rapport: – Op gezette tijden dienen de ervaringen met de ramingsmethodiek bij Rijkswaterstaat, NS en gemeenten uitgewisseld te worden. (p. 52); – Projectleiders die hun planning en ramingen zorgvuldig opbouwen en communiceren, dienen beloond te worden met meer vertrouwen en grotere vrijheid. (p. 52); – Alle investeringsbedragen in het MIT dienen op hele miljoenen (en grote bedragen op vijf miljoen) te worden afgerond. Er mag bij het parlement geen misverstand zijn over de functie en relatieve betekenis van het MIT als momentopname in een lastig te beheersen complex van parallelle onderhandelingsprocessen. (p. 53).

«Kostenontwikkeling infrastructuurprojecten» (1998) Dit stuk uit 1998 is een binnen het ministerie van Verkeer en Waterstaat opgestelde discussienota. Het is een verslag van de bevindingen van een interne werkgroep bestaande uit vertegenwoordigers van Rijkswaterstaat, de directoraten-generaal Goederenvervoer en Personenvervoer en de directie FEZ. De werkgroep wordt meestal kortweg aangeduid als «Werkgroep Blom». 15 Dr. Ir. T Goemans (KPMG Consulting), drs. J. J. Schwarz (TNO), prof. ing. W. Zegveld (VU Amsterdam), drs. J. T. B. Broer, drs. P. Verhoogt en drs. R. Zelle (KPMG BEA).

Hoofdconclusie van het rapport is dat scopewijzigingen en inpassingseisen de belangrijkste oorzaken voor kostenstijgingen zijn. De werkgroep

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

77

vindt het opmerkelijk dat er na het tracébesluit nog veel scopewijzigingen plaatsvinden. Eén van de aanbevelingen is dan ook om voortaan met taakstellende budgetten te gaan werken na het tracébesluit. 6.10 Ramingssystematiek bij de projecten HSL-Zuid en Betuweroute

Inleiding Bij de projecten Betuweroute en HSL-Zuid is verschillend omgegaan met het aspect kostenraming. Dit komt ook in de procesbeschrijvingen van Betuweroute en HSL-Zuid aan de orde. Hier wordt in hoofdlijnen geschetst hoe de kostenraming ten behoeve van de vaststelling van de PKB bij deze twee projecten is opgesteld. Dit mede aan de hand van wat de Algemene Rekenkamer hierover gezegd heeft. Ramingssystematiek HSL-Zuid Bij de HSL-Zuid is de bij de PKB behorende initiële projectraming systematisch opgezet. De systematiek is uitvoerig gedocumenteerd en toegelicht en vooraf aan de Tweede Kamer gepresenteerd. Hiervoor is een apart deelrapport opgesteld (deelrapport 21 Kostenramingen, zijnde één van de 23 deelrapporten die deel uit maakten van de in 1994 uitgebrachte «Nieuwe HSL-nota»). De in dit deelrapport gepresenteerde raming is gebaseerd op drie uitgangspunten: 1. Herkenbaarheid van de methodiek Er wordt aangehaakt bij de bestaande PRI-systematiek; de systematiek wordt uitvoerig uitgelegd en verschillen met andere ramingsmethoden worden inzichtelijk gemaakt. 2. Inzichtelijkheid van de methodiek De gebruikte ramingsbegrippen zijn eenduidig gedefinieerd. 3. Herkenbaarheid van de inhoud De uitwerking van de diverse projectonderdelen is gebaseerd op het voorlopig Programma van Eisen (PvE); bedragen zijn te herleiden tot onderliggende (schets) ontwerpen.

De raming van de HSL-Zuid is in essentie gebaseerd op de PRI-systematiek, die op het moment van het verschijnen van het deelrapport weliswaar nog in ontwikkeling was, maar al wel in hoofdlijnen was uitgewerkt. In het deelrapport 21 wordt expliciet ingegaan op de mogelijkheid om het budget te baseren op de basisraming, verhoogd met een post «extra onvoorzien». Hierdoor zou de overschrijdingskans gereduceerd worden van 50% naar 16% (zie ook paragraaf 6.4). Hiertoe is niet besloten.

Ramingssystematiek Betuweroute Bij de Betuweroute is de gehanteerde ramingssystematiek minder transparant dan bij de HSL-Zuid. Aanvankelijk is er zelfs geen gedocumenteerde ramingssystematiek. Pas in 1995 is deze beschreven in een handleiding, de «Methodiek Kostenraming Betuweroute». De Algemene Rekenkamer merkt hierover, in haar rapport «Aanleg Betuweroute, Projectbeheersing en financiering», het volgende op: «In feite was deze handleiding een vaststelling achteraf van de in de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

78

praktijk gegroeide werkwijze; op het moment van verschijnen werd al meer dan vier jaar aan kostenramingen voor de Betuweroute gewerkt» (p. 14). Ten aanzien van de drie uitgangspunten die voor de minister het uitgangspunt vormen voor de raming van de HSL-Zuid, is ten tijde van de Betuweroute de situatie nog vrijwel het tegenovergestelde:

1. Herkenbaarheid van de methodiek De gekozen ramingssystematiek wijkt af van de binnen het ministerie van Verkeer en Waterstaat gebruikelijke PRI-systematiek. De gehanteerde ramingssystematiek is niet aan de Tweede Kamer gemeld en pas naderhand (in 1995) beschreven. 2. Inzichtelijkheid van de methodiek Op dit punt trekt de Algemene Rekenkamer in het rapport «Aanleg Betuweroute, Projectbeheersing en financiering», de volgende conclusie: «De onheldere definiëring en toepassing van ramingsbegrippen doet afbreuk aan de gewenste transparantie van de raming» (p. 17). 3. Herkenbaarheid van de inhoud Een Programma van Eisen (PvE) voor de Betuweroute komt laat tot stand en ontbreekt nog bij deel 1 van de PKB. Dit probleem bemoeilijkt het ontwerpproces, de projectbeheersing en het opstellen van adequate ramingen. 6.11 Literatuur Algemene Rekenkamer (2002), Aanleg Betuweroute, Projectbeheersing en financiering, Den Haag (Algemene Rekenkamer). TK, 2001–2002, 28 070 nr. 2. Commissie-Blom (1994), Meezitten en Tegenlopen: Kostenontwikkeling infrastructuurprojecten, Den Haag (Ministerie van Verkeer en Waterstaat). CROW (1997), Wat kost dat? CROW-publicatie nr. 137, Veenendaal (CROW). Ministerie van Verkeer en Waterstaat (2004), MIT/SNIP-projectenboek 2005, Den Haag (Ministerie van Verkeer en Waterstaat).

Ministerie van Verkeer en Waterstaat (1994), HSL-nota, deelrapport 21, Kostenramingen, Den Haag (Ministerie van Verkeer en Waterstaat). TK, 1993–1994, 22 026. Rijkswaterstaat (1995), Project Ramingen Infrastructuur, Den Haag (Ministerie van Verkeer en Waterstaat). Rijkswaterstaat en IME consult (1991), Een Raamwerk voor Ramingen, Den Haag (Ministerie van Verkeer en Waterstaat).

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

79

7. BUDGETTAIRE INPASSING VAN GROTE INFRASTRUCTUURPROJECTEN auteurs: drs. Dylan Koenders RC en drs. Rolf A. Noordsij 7.1 Inleiding De rijksbegroting vormt het centrale kader waarbinnen regering en parlement tot de afweging komen welke infrastructuurprojecten, op welk moment en tegen welke kosten zullen worden uitgevoerd. Infrastructuurprojecten kennen qua raming van kosten en tijd vaak een eigen dynamiek en wijken op enkele punten af van reguliere uitgaven op de rijksbegroting. Om die reden worden infrastructuuruitgaven bekostigd uit een fonds (het Infrastructuurfonds). Hierop gaan we in paragraaf 7.2 in. De rijksbegroting is gebaseerd op het kasstelsel. Een alternatief is het baten-lastenstelsel. In paragraaf 7.3 plaatsen we beide benaderingen naast elkaar. Ter facilitering van het reguliere begrotingsproces is een onderliggend kader ontwikkeld, specifiek gericht op besluitvorming inzake infrastructuurprojecten; het zogenaamde «MIT spelregelkader», waarbij MIT staat voor Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport. Het MIT spelregelkader wordt besproken in paragraaf 7.4. Aan de vaststelling van het MIT gaat sinds 1995 in feite een afweging vooraf waarbij de Interdepartementale Commissie Economische Structuurversterking (ICES), bestaande uit de secretarissen-generaal van de investeringsdepartementen, een centrale rol speelt.

Het gaat daarbij primair om de aanwending van het Fonds Economische Structuurversterking (FES) dat in 1995 is ingesteld als opvolger van het Aardgasbatenfonds. Op de ICES en het FES gaat hoofdstuk 12 in de ICES-beoordelingsprocedure wordt in hoofdstuk 3 besproken. In de slotparagraaf 7.5 besteden we aandacht aan de tijdsplanning van (grote) infrastructuurprojecten. Dit hoofdstuk presenteert een beschrijving, gebaseert op actuele informatie. 7.2 Rijksbegroting en Infrastructuurfonds

Inleiding Infrastructuurprojecten worden budgettair verantwoord op de begroting van het Infrastructuurfonds (hoofdstuk A van de Rijksbegroting) en maken deel uit van het zogenaamde MIT. Fondsconstructie voor infrastructuurprojecten Omdat het patroon van de feitelijke uitgaven (kasritme) van infrastructuurprojecten soms lastig te ramen is, kunnen in een begrotingsjaar per saldo soms tijdelijke tekorten of overschotten in de kas ontstaan. Om deze fluctuaties op te kunnen vangen is ervoor gekozen voor infrastructuurprojecten een begrotingsfonds te vormen, het Infrastructuurfonds. In tegenstelling tot een gewone departementale begroting, mag op een begrotingsfonds een eventueel saldo op de begroting in enig jaar, ten gunste of ten laste worden gebracht van de begroting van het volgende jaar.

16 Naast algemene ontvangsten (van bijvoorbeeld decentrale overheden en de EU) wordt in 2005 € 4,1 mrd. ontvangen uit de begroting van Verkeer en Waterstaat en € 1,4 mrd. uit de begroting van het FES.

Voeding van het Infrastructuurfonds Voor het begrotingsjaar 2005 worden de inkomsten van het Infrastructuurfonds geraamd op 5,7 miljard euro. De inkomsten van het fonds bestaan vooral uit bijdragen vanuit de begroting van Verkeer en Waterstaat en het Fonds Economische Structuurversterking (FES).16 Deze laatste voedingsbron is ook een fonds op de rijksbegroting, dat bedoeld is ter verdeling van de middelen die de Staat onder meer ontvangt uit hoofde van

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

80

aardgasbaten en de verkoop van staatsdeelnemingen. Dit fonds financiert ook investeringen in stedelijke vernieuwing, milieu, groen en kennis Door infrastructuuruitgaven ook voor een belangrijk deel te bekostigen uit FES-middelen en ze niet op een gewone «vakbegroting» te verantwoorden, is ook beoogd dit type uitgaven minder vatbaar te maken voor ombuigingsmaatregelen op de rijksbegroting. De voeding van het FES kan echter ook fluctueren. De FES-inkomsten zijn immers afhankelijk van de opbrengsten van verkoop van staatsdeelnemingen (privatiseringen), opbrengsten van veilingen (bijvoorbeeld UMTS) en opbrengsten van aardgas (en daarmee zijn de inkomsten afhankelijk van de olieprijs en de dollarkoers). Omdat de FES-voeding kan fluctueren, ontstaat er soms meer ruimte voor de publieke financiering van (nieuwe) projecten of ruimte om tegenvallers bij projecten op te vangen. Zo is een deel van ongedekte meerkosten van de HSL-Zuid in 1996 uiteindelijk gefinancierd in de begroting 1998 uit de ruimte die in het FES ontstond.17 Maar andersom is uiteraard ook mogelijk. Door tegenvallers in het FES kunnen voorgenomen investeringsprogramma’s onder druk komen te staan.

Zo ontstond in de Miljoenennota 200218 een gat van vele honderden miljoenen in de meerjarenraming van het FES, doordat door koersdalingen de verwachte opbrengst voor de Staat uit de voorgenomen verkoop van KPN-aandelen fors afnam.

Indeling Infrastructuurfonds De uitgaven van het fonds zijn geclusterd in begrotingsartikelen op basis van een categoriale indeling (rijkswegen, railwegen, waterkeren, etc.). Voor «megaprojecten» zijn er echter afzonderlijke begrotingsartikelen. Op artikel 03.02 van het Infrastructuurfonds worden de middelen voor de Betuweroute geraamd en op artikel 03.03 de middelen voor hogesnelheidslijnen.19 Welk criterium de minister hanteert, om iets als megaproject te bestempelen en er een apart artikel op het Infrastructuurfonds voor te creëren, is niet helder. Voor bijvoorbeeld de Zuiderzeelijn is dat wel gebeurd, voor Ruimte voor de Rivier (een door de Tweede Kamer aangewezen groot project waarvoor het PKB-traject wordt gevolgd) bijvoorbeeld niet.

17 Begroting Infrastructuurfonds voor het jaar 1998, TK 1997–1998, 25 600 A, nr. 2; p. 9. 18 «Nota over de toestand van ’s Rijks Financiën 2002», TK 2001–2002, nr. 1; p. 281. 19 De uitgaven voor het project HSL-Zuid worden dus niet op een afzonderlijk begrotingsartikel gepresenteerd, maar samen met de uitgaven voor het project HSL-Oost verantwoord. Binnen het begrotingsartikel «03.03 Hogesnelheidslijn» worden de uitgaven voor de HSL-Zuid op drie zogenaamde artikelonderdelen verantwoord (te weten: 03.03.01 HSL-Zuid, 03.03.03 HSL-Zuid railwegen en 03.03.04 HSL-Zuid hoofdwegen.)

Autorisatie De Tweede Kamer autoriseert jaarlijks de begroting op het niveau van begrotingsartikelen. Dit impliceert dat het budget voor de megaprojecten rechtstreeks onder het budgetrecht van de Tweede Kamer valt. Bij iedere (suppletore) begrotingswet die wordt ingediend autoriseert de Tweede Kamer de minister voor het doen van uitgaven en het aangaan van verplichtingen voor het desbetreffende begrotingsjaar. Bedacht dient te worden dat het budgetrecht uitsluitend van toepassing is op één begrotingsjaar. Het is daarmee een krachtig instrument: zonder autorisatie voor het aangaan van verplichtingen en het doen van uitgaven, kan de minister een project niet uitvoeren. Juist in het geval van infrastructuurprojecten brengt dit ook een handicap met zich: de Tweede Kamer autoriseert niet in één keer het totale budget van een project, maar autoriseert ieder jaar afzonderlijk de uitgaven en verplichtingen van het project in dat jaar. Ter illustratie: Met ingang van de begroting 2004 is op het Infrastructuurfonds, onder het hoofdbeleidsterrein 03 «Megaprojecten» een nieuw begrotingsartikel toegevoegd, getiteld «03.06 Zuiderzeelijn». In de begroting 2005 staat in de toelichting op dit artikel: «Het rijk heeft voor de realisatie voor een snelle verbinding met het Noorden € 2,73 mrd. gereserveerd.» De Tweede Kamer kan dit bedrag thans niet autoriseren,

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

81

maar ook niet verhogen of verlagen (amenderen). Dat is pas bij de vaststelling van de begroting 2008, de begroting 2009, etc. aan de orde. Budgetrecht niet het enige instrument Bij het voorgaande kan worden aangetekend dat het budgetrecht – ofwel het recht van de Tweede Kamer om jaarlijks de minister te autoriseren tot het doen van uitgaven en het aangaan van verplichtingen – niet het enige instrument is van de Tweede Kamer. De behandeling van het MIT door de Tweede Kamer is het moment van besluitvorming over de ramingen van infrastructuurprojecten op het aspect planning en geld. Tijdens die behandeling kan de Tweede Kamer door middel van andere instrumenten, zoals moties, invloed uitoefenen op de geraamde planning en budgettering van infrastructuurprojecten voor de komende tien jaar. Ter illustratie: Bij de Financiële Beschouwingen van de rijksbegroting 2003 nam de Tweede Kamer een motie aan die gericht was op aanpassing van de meerjarencijfers van onder andere de Hanzelijn en de A2-tunnel bij Maastricht20. In feite was dit een amendement gericht op beïnvloeding van de meerjarenramingen van infrastructuuruitgaven in de vorm van een motie. 7.3 Baten-lastenstelsel in plaats van kasstelsel?

Kasstelsel versus baten-lastenstelsel Thans wordt het zogenaamde geïntegreerd kas- en verplichtingenstelsel bij de rijksoverheid gehanteerd (GVKS). Naast de kasuitgaven (moment van feitelijke betalingen) worden ook de verplichtingen (moment dat minister juridisch een verplichting aangaat) geadministreerd. De Tweede Kamer autoriseert jaarlijks zowel een maximum kasbudget als een jaarlijks maximum verplichtingenbudget per begrotingsartikel. Voorbeeld ter illustratie van deze begrippen Uitgangspunt: de aanleg van een tunnel, met een levensduur van 30 jaar die € 150 mln. kost. Het contract voor deze tunnel wordt in één keer gesloten, de tunnel wordt in drie jaar aangelegd en in drie gelijke delen betaald. Kasstelsel: In het kasstelsel staan nu de betalingen van drie maal € 50 mln. centraal. In drie opeenvolgende begrotingen zal een bedrag van € 50 mln. worden opgenomen ter autorisatie door de Tweede Kamer. Belangrijk in de afweging is dus de aanwezigheid van budgettaire ruimte van steeds € 50 mln. (onder de zogenaamde ijklijnen) in die drie jaren. BLS: In het BLS daarentegen wordt 30 jaar lang € 5 mln. per jaar toegerekend en in de begroting opgenomen. Centraal staat dus de vraag of er ruimte is om 5 mln. euro in de kostenbegroting in te passen. Wanneer de feitelijke betalingen plaatsvinden is hierbij een afgeleid vraagstuk.

Verplichtingen: In de verplichtingenadministratie (die in beide stelsel aanvullend gehanteerd wordt respectievelijk kan worden) wordt de verplichting voor de contractering van dit werk geboekt. In één begroting wordt dus in één keer € 150 mln verplichtingen opgenomen en ter autorisatie aan de Tweede Kamer. In dit voorbeeld is het moment van contractering leidend. Pas als de minister geautoriseerd is de verplichting aan te gaan, kunnen vervolgens de daaruit voortvloeiende uitgavenbedragen respectievelijk kostenbedragen in de begroting worden opgenomen. Langs de weg van de verplichtingenautorisatie heeft de Tweede Kamer dus een belangrijk instrument in handen, hoewel in de praktijk zelden een amendement op een begroting wordt ingediend waarin uitsluitend de verplichtingenraming in de begroting wordt verhoogd of verlaagd. 20

Motie De Nerée tot Babberich c.s., TK 2002–2003, 28 600, nr. 49.

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

82

Een alternatief model is het baten-lastenstelsel (BLS). De kern van het verschil tussen beide stelsels is dat bij een kasstelsel, de naam zegt het al, de kaspositie centraal staat, terwijl het bij het BLS om kosten en vermogen gaat. In het kasstelsel wordt een investering ten laste gebracht van het jaar waarin de investering feitelijk wordt betaald, ofwel het moment van de uitgave. Bij het BLS wordt een investering daarentegen toegerekend aan de periode van gebruik.

Voor- en nadelen van het BLS Aan het BLS zijn voor- en nadelen verbonden. Zonder hierin volledig te kunnen zijn, geven mij het volgende overzicht. Als voordeel van het BLS wordt genoemd: • het kostenbewustzijn wordt vergroot; • er kan een betere afweging tussen investeringen en consumptieve uitgaven (ook wanneer omgebogen moet worden op de begroting) plaatsvinden; • bedrijfsleven, provincies, gemeenten (en wellicht straks EU) werken ook met een BLS. Als nadeel van het BLS wordt genoemd: • Het onderscheid tussen kosten en uitgaven is voor veel posten op de rijksbegroting niet relevant. Voor de meeste departementen geldt dat het merendeel van hun verplichtingen nog in hetzelfde begrotingsjaar tot uitgaven leiden (zoals bijvoorbeeld salarissen). Het zijn zogeheten consumptieve uitgaven. • Budgettaire beheersbaarheid. Voor het kabinet blijft «de kas» van groot belang vanwege het voldoen aan het EMU-saldo (in het voorbeeld: de driemaal € 50 miljoen feitelijke uitgaven belasten in die jaren wel het EMU-saldo). In het BLS is het lastiger om harde budgetnormen te hanteren dan in een kasstelsel. • Het BLS is complexer dan het kasstelsel. Het is kostbaar om hierop over te schakelen, het vereist meer financiële expertise en mankracht en voor veel departementen zullen de administratieve lasten toenemen. • Er zijn diverse «technische» vraagstukken.

Zo is er discussie (geweest) over bijvoorbeeld te hanteren afschrijvingstermijnen, de definitie van een «investering» en de waardering van activa.21 Het geheel overziend kan worden vastgesteld dat het bestaande GVKS een eenvoudiger stelsel is om te administreren. Daarnaast sluit het aan op de politieke wens om op het EMU-saldo te sturen.

21 Dit lijken technische kwesties, maar er gaat een wereld achter schuil: Is onderwijs een investering? Gaat een tunnel 30, 50 of 100 jaar mee? (voor de uitgaven maakt dat niet uit, maar voor de kosten die in het BLS centraal staan, is het cruciaal). Wat zijn de rentelasten (capital charge) van de bestaande natuurterreinen die in het BLS aan de LNV-begroting toegerekend zullen worden? 22 VBTB staat voor «Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording», een proces waarbij de rijksbegroting de afgelopen jaren is getransformeerd van een technisch georiënteerde outputbegroting, naar een meer beleidsinhoudelijk georiënteerde prestatiebegroting.

Het BLS is ingewikkelder, heeft diverse discussiepunten, maar geeft ook meer inzicht in de werkelijke kosten. Om die reden zag het kabinet ten tijde van de Miljoenennota 2001 het BLS ook nog als logisch vervolg van het VBTB-proces22, waarbij steeds drie «W-vragen» centraal staan: Wat willen we bereiken?; Wat gaan we daarvoor doen?; Wat gaat het kosten?. De derde W-vraag van VBTB luidt dus «Wat gaat het kosten». Met andere woorden: een goede VBTB-begroting vereist een boekhoudkundig systeem waarbij kosten aan producten kunnen worden toegerekend. Een dergelijke toerekening wordt door het BLS minder of meer automatisch afgedwongen. Bij het kasstelsel ontbreekt deze prikkel. Overigens zijn er veel uitvoerende diensten binnen de rijksoverheid die al werken met het baten-lastenstelsel. Dit zijn de zogenaamde baten-lastendiensten, die meestal aangeduid worden als «agentschappen». Met de

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

83

instelling van steeds meer agentschappen de laatste jaren, is het kostenbewustzijn op uitvoerend niveau binnen de rijksdienst al gestimuleerd. Met name voor investeringsbeslissingen geeft het BLS van nature meer inzicht in de gevolgen op middellange en lange termijn. Het sluit aan op de politieke wens meer bedrijfsmatig te werken, maar bevat ook elementen die voor de rijksoverheid wellicht minder relevant zijn dan voor het bedrijfsleven. Geconcludeerd kan worden dat beide stelsels, GKVS en BLS, nadelen kennen, die echter ook (deels) te ondervangen zijn. Aan beide stelsel zitten ook evidente voordelen. Dit is wellicht de verklaring voor het feit dat de afgelopen jaren de discussie over het voor de rijksoverheid te hanteren stelsel al lang loopt en nog steeds niet beslecht is.

Wel of geen BLS? Om aan te geven hoe kabinet en Tweede Kamer worstelen met de vraag naar het meest wenselijke stelsel noemen wij een aantal relevante wapenfeiten uit deze zoektocht: • In de Miljoenennota 2001 neemt het kabinet het principebesluit dat het baten-lastenstelsel rijksbreed zal worden ingevoerd. • Op 23 november 2000 vindt een Algemeen Overleg plaats tussen de commissie voor de Rijksuitgaven en de minister van Financiën over dit besluit23. De centrale vraag in dit debat is vooral de vraag: «Hoe gaan we het baten-lastenstelsel invoeren?» Een meerderheid van de Tweede Kamer is in beginsel voor een rijksbrede invoering van dit stelsel. • In een Algemeen Overleg op 3 juni 2003 geeft de minister van Financiën echter aan dat dit besluit heroverwogen zal worden.24 • In een brief van 26 september 2003 deelt de minister de Tweede Kamer mee dat het kabinet afziet van een rijksbrede invoering van het integrale baten-lastenstelsel (IBLS). De invoering ervan is kostbaar en zou leiden tot verhoging van de administratieve lasten.

Het kabinet mikt nu op een verdere uitbreiding van het aantal agentschappen, dienstonderdelen die ook met het BLS werken.25 • Op 22 juni 2004 wordt tijdens het debat over het jaarverslag over 2003 een motie26 ingediend waarin de overwegingen zijn dat: (1) het aanbeveling verdient om het verantwoordingsproces VBTB meer via hoofdlijnen te laten verlopen; (2) het kasstelsel daartoe onvoldoende technische mogelijkheden biedt; (3) via een rijksbreed in te voeren BLS betere mogelijkheden ontstaan om bruikbare beleidsinformatie op hoofdlijnen te genereren, ook wat betreft kostenontwikkelingen in de tijd, waarbij tevens wordt aangesloten op internationale ontwikkelingen. De regering wordt verzocht een proef te starten met één ministerie voor de omschakeling naar een BLS. • Per brief van 7 oktober 2004 kondigt de minister van Financiën te komen met een plan van aanpak voor de invoering van een BLS bij een pilotdepartement.27 7.4 Spelregelkader MIT 23

TK, 2000–2001, 27 400, nr. 41. 24 TK, 2002–2003, 28 880, nr. 110. 25 TK, 2003–2004, 29 200, nr. 46. 26 Motie Mastwijk, c.s. TK, 2003–2004, 29 540, nr. 101. 27 TK, 2004–2005, 29 540, nr. 124.

Inleiding Om de Tweede Kamer meer inzicht te bieden in de voortgang, de status en het meerjarig budgettair beslag van alle infrastructuurprojecten, zijn deze in één kader ondergebracht: het Meerjarenprogramma Infrastructuur

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

84

en Transport (MIT). Het MIT is een inhoudelijk samenhangend programma voor de aanleg- en benuttingsprojecten op het gebied van droge en natte infrastructuur. Naast het MIT-spelregelkader bestaat er sinds 2002 ook een Spelregelkader Natte Infrastructuurprojecten (SNIP). Deze spelregels zijn van toepassing op aanlegprojecten voor waterkeren en waterbeheren. De Tweede Kamer wordt jaarlijks over het totale programma geïnformeerd door middel van het MIT/SNIP-projectenboek; een soort verdiepingsbijlage bij het Infrastructuurfonds. In het projectenboek worden alle projecten beschreven en wordt tot en met 2010 inzicht geboden in de planning en kosten van projecten. De planningshorizon van het MIT wordt iedere regeerperiode met vier jaar verlengd.

De drie fasen van het MIT-spelregelkader Voor de besluitvorming over de opname van een project in het MIT is eind jaren negentig het «spelregelkader MIT» ontwikkeld. Kern van het spelregelkader vormt het onderscheid in drie volgtijdelijke fasen: verkenningsfase, planstudiefase en realisatiefase. Iedere fase kent zijn eigen procedures en twee politieke beslismomenten. Een potentieel project doorloopt iedere fase, maar er is geen sprake van automatische doorstroming van de ene naar de andere fase. In grote lijnen ziet de procedure er als volgt uit: I. Verkenningsfase In deze fase kunnen potentiële projecten op basis van verkenningen door het ministerie en/of op initiatief van andere overheden op de agenda worden gezet: – beslismoment 1 (intakebesluit): minister besluit of het desbetreffende probleem voorlopig wordt erkend; – beslismoment 2: besluit om al dan niet opdracht te geven tot het uitvoeren van een planstudie. II. Planstudiefase In deze fase worden de mogelijke oplossingen en de consequenties ervan onderzocht: – beslismoment 3: besluitvorming over tracébesluit (indien het project valt onder de Tracéwet), respectievelijk projectbesluit; – beslismoment 4: besluit tot afronding van de planstudie (dit op basis van een nadere detaillering van het plan van aanpak). III.

Realisatiefase In deze fase zitten de projecten die in uitvoering zijn of worden genomen: – beslismoment 5 (uitvoeringsbesluit): formeel besluit om tot uitvoering over te gaan; – beslismoment 6: oplevering van het project. In haar brief d.d. 30 juni 2004 aan de Tweede Kamer inzake «MIT spelregelkader en OEI bij MIT» bevestigde minister Peijs deze indeling in drie fasen, maar reduceerde het aantal beslismomenten van zes naar vijf. De beslismomenten nummer 4 (afronding planstudie) en nummer 5 (start realisatie) werden samengevoegd. Niettemin kan ook in de vigerende systematiek een project in de planstudiefase, ondanks positieve besluitvorming, voor langere tijd «in de wacht worden gezet», indien de financiële dekking niet geregeld is. Of een project in uitvoering wordt genomen, is afhankelijk van de vraag of er ruimte is in het totale meerjarige investeringsprogramma (ofwel of het Infrastructuurfonds de budgettaire ruimte biedt). Andersom worden voor sommige (grote)

Tweede Kamer, vergaderjaar 2004–2005, 29 283, nr. 10

85

infrastructuurprojecten die nog in de planstudiefase zitten, soms alvast budgettaire reserveringen getroffen binnen het MIT. De Tweede Kamer wordt geïnformeerd over de uitkomsten van de verschillende beslismomenten. Dit gebeurt zowel via de projecten als via de begroting. De voortgang van de projecten komt onder andere aan de orde tijdens de behandeling van het MIT. Met name bij de grote infrastructurele projecten zijn er ook aparte overleggen met de Tweede Kamer. De minister is zich ervan bewust dat juist op dit punt ook door de Tijdelijke Commissie Infrastructuurprojecten gekeken wordt naar de rol van de Tweede Kamer. Zodra de bevindingen van deze commissie daarover afgerond zijn, zo kondigt de minister aan in haar brief, zal zij daarover uitgebreider met de Tweede Kamer van gedachten wisselen.